A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
megállapítása iránt benyújtott indítvány, továbbá alkotmányjogi
panasz, valamint – hivatalból eljárva – mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában – dr. Harmathy
Attila és dr. Holló András alkotmánybírák különvéleményével –
meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási
eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 77. § (3) bekezdése,
illetve a 78. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat a
határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja: az
Alkotmány 2. § (2) bekezdésében előírt, a népszuverenitás
közvetlen gyakorlásáról szóló rendelkezést, valamint az 57. §
(5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jogot sértő
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet jött létre
annak következtében, hogy az Országgyűlés nem szabályozta a
választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényben a
népszavazás lebonyolításához kapcsolódó – a választójogi
általános szabályoktól eltérő – jogorvoslati határidőket, és
ezzel nem biztosította a jogorvoslathoz való jog gyakorlásának
a népszavazás speciális jellegéhez igazodó feltételeit és
eljárásjogi garanciáit.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói
kötelezettségének 2005. december 31. napjáig tegyen eleget.
3. Az Alkotmánybíróság a Sárpilisi Helyi Választási Bizottság
1/2004. (IX. 02.) HVB határozata megsemmisítésére irányuló
indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz több olyan indítvány – köztük
alkotmányjogi panasz – is érkezett, amelyek a választási
eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.)
egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését kezdeményezték. A Ve.-nek a jogorvoslati
határidőkről szóló 77. § (3) bekezdésével és a 78. § (1)
bekezdésével kapcsolatos indítványokat, továbbá helyi
választási bizottság határozatának megsemmisítésére irányuló
indítványt az Alkotmánybíróság egyesítette, és azokat egy
eljárásban bírálta el.
1.1. Az alkotmányjogi panasz előterjesztője szerint a Ve. 77. §
(3) bekezdés második mondata és a 78. § (1) bekezdése alapján
nem egyértelmű, hogy a jogorvoslati kérelemnek (kifogásnak) a
sérelmezett döntést hozó választási bizottsághoz vagy az azt
elbíráló bírósághoz kell-e három napon belül megérkeznie.
Utóbbi esetben – mutatott rá a panaszos – a jogorvoslati
határidőbe beszámítandó a választási bizottság eljárási
kötelezettsége körébe tartozó felterjesztés egy napos
időtartama is.
Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben a Baranya
Megyei Bíróság 1.Kvk. 50.067/2004/2. számú végzésével a
kifogást érdemi vizsgálat nélkül – elkésettség címén –
elutasította. A Baranya Megyei Területi Választási Bizottság
2004. július 16-án pénteken hozta meg határozatát. A kifogás
benyújtására nyitva álló három napos határidő első napja 2004.
július 17-e szombat, tehát pihenőnap, második napja 2004.
július 18-a vasárnap, tehát munkaszüneti nap volt. E két nap
egyikén sem volt hivatali idő a választási szerveknél, illetve
a bíróságon. A kifogást ezért csak a határidő utolsó, azaz
harmadik napján 2004. július 19-én, hétfőn lehetett benyújtani
a választási bizottsághoz. A bírósághoz történő felterjesztésre
a Ve. 77. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően
(legkésőbb a beérkezést követő napon) 2004. július 20-án került
sor. A jogorvoslati kérelem elbírálására jogosult megyei
bíróság úgy ítélte meg, hogy a kifogásnak a döntés 2004. július
16-ai meghozatalát követő harmadik naptári napon, azaz 2004.
július 19-én kellett volna a bírósághoz megérkeznie.
A fentiek alapján az alkotmányjogi panasz előterjesztője azt a
következtetést vonta le, hogy a Ve. támadott rendelkezései nem
megfelelően szabályozzák a jogorvoslathoz való jogot, annak
gyakorlási lehetőségét. Mindez ellentétes az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét képező
jogbiztonság követelményével és a (2) bekezdés szerinti
népszuverenitás elvével, valamint sérti az Alkotmány 56. §-át,
miszerint minden ember jogképes, továbbá nem biztosítja az
Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való
jogot. Ugyanakkor az alkotmányellenes jogszabály konkrét
esetben történő alkalmazási tilalma kimondásával kapcsolatban a
panaszos nem terjesztett elő kérelmet.
1.2. Egy másik indítványozó a Ve. 78. § (1) bekezdésében
meghatározott három napos jogorvoslati határidőt kifogásolta
amiatt, hogy az idő rövidsége nem teszi lehetővé az érdemi
jogorvoslat gyakorlását. Ez szerinte sérti az Alkotmány 57. §
(1) bekezdésében foglalt bírósághoz való fordulás jogát és az
Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz
való jogot, továbbá ellentétes az Alkotmány 8. § (2)
bekezdésével, miszerint alapvető jog lényeges tartalmát törvény
nem korlátozhatja.
Ugyanezen indítványozó egyúttal kérelmet terjesztett elő arra
vonatkozóan, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg a
Sárpilisi Helyi Választási Bizottság 1/2004. (IX. 02.) HVB
határozatát. A nevezett határozat az indítványozó személyével
kapcsolatban tesz olyan megállapításokat, amelyek szerinte
sértik az Alkotmány 70. §-ának a választhatóságra és a közügyek
vitelében való részvételre vonatkozó rendelkezéseit.
Eljárása során az Alkotmánybíróság beszerezte a belügyminiszter
véleményét.
2. Az indítványok elbírálása során figyelembe vett jogszabályi
rendelkezések a következők:
2.1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a
népszuverenitást választott képviselői útján, valamint
közvetlenül gyakorolja.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„56. § A Magyar Köztársaságban minden ember jogképes.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki
egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt
bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a
törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
[…]
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak
szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági,
közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy
jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű
időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvény korlátozhatja.”
„70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel
rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a
jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és
választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi
kezdeményezésben részt vegyen.
[…]
(6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy
rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának
megfelelően közhivatalt viseljen.”
2.2. A Ve. rendelkezései:
„77. § (3) A panaszt és a szavazatszámláló bizottság döntése
elleni kifogást az annak elbírálására jogosult választási
bizottsághoz kell benyújtani. Az egyéb kifogást a sérelmezett
döntést hozó választási bizottsághoz kell benyújtani, amely azt
az iratokkal együtt legkésőbb a beérkezését követő napon
felterjeszti az elbírálására jogosult választási bizottsághoz,
illetőleg bírósághoz.”
„78. § (1) A panaszt és a kifogást (a továbbiakban együtt:
kifogás) úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb a sérelmezett
tevékenységtől, illetőleg döntés meghozatalától számított három
napon belül megérkezzen. A kifogást elbíráló választási
bizottság, illetve bíróság a benyújtott kifogásról a
beérkezésétől számított három napon belül dönt.”
II.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az ügy érdemi vizsgálatát megelőzően
állást foglalt két előkérdésben, illetve áttekintette a Ve.
jogorvoslati rendszerével kapcsolatos eddigi gyakorlatát.
1.1. A Ve. támadott rendelkezései [77. § (3) bekezdés, 78. §
(1) bekezdés] a választási eljárás általános jogorvoslati
szabályai körébe (X. fejezet) tartoznak. A X. fejezeten belül,
de a jogorvoslatok általános szabályaitól elkülönítetten
határozta meg a jogalkotó a névjegyzék összeállításával,
illetve a választási bizottság eredményt megállapító döntése
elleni jogorvoslat szabályait. Ezeken túlmenően a Ve.-nek a
különleges eljárásokról szóló részei (XI-XVI. fejezetek)
többsége tartalmaz még az érintett eljárás jellegének megfelelő
további jogorvoslati rendelkezéseket. Az egyes fejezetek
felvezető rendelkezései – az adott fejezetben foglalt
eltérésekkel – alkalmazni rendelik az általános szabályokat.
Az alkotmányjogi panasz alapjául egy helyi népszavazási ügy
szolgált, amelyben a panaszos jogorvoslati kérelmét a bíróság
érdemi vizsgálat nélkül – a beadvány késedelmes benyújtása
miatt – elutasította. A bíróság kifejezetten hivatkozott a Ve.
132. §-ára azzal, hogy ezen rendelkezés folytán kell a Ve.
általános jogorvoslati rendelkezéseit alkalmazni, így a kifogás
benyújtására nyitva álló határidőket is a Ve. támadott
rendelkezései alapján kell számolni.
A Ve. 2000. március 31-ig hatályos szövege (ezen belül
konkrétan: a 132. §) valóban tartalmazta a X. fejezetre, mint a
helyi népszavazáson is alkalmazandó rendelkezésre történő
utalást. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény,
valamint az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről
szóló 1998. évi III. törvény módosításáról szóló 2000. évi
XXII. törvény 5. §-a azonban a Ve. 132. §-át úgy módosította,
hogy az már nem utal az általános jogorvoslati rendelkezésekre,
vagyis a Ve. X. fejezetére. A belügyminiszter nyilatkozata
szerint a Ve. 132. §-ának ilyen tartalmú módosítására erre
irányuló jogalkotói szándék nélkül, tévedésből került sor.
A fentiekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság arra a
következtetésre jutott, hogy a Ve. szabályozási rendszeréből
fakadóan eltérő rendelkezés hiányában a külön erre történő
hivatkozás nélkül is alkalmazni kell az általános rendelkezések
körébe tartozó szabályokat az egyes eljárások során, ezért –
erre irányuló indítvány hiányában – nem bocsátkozott annak
vizsgálatába, hogy a jogtechnikai tévedés önmagában
eredményezett-e alkotmányellenességet.
1.2. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatát áttekintve
megállapítható, hogy a 24/1999. (VI. 30.) AB határozatban (a
továbbiakban: Abh1.) a népszavazási eljárás egyes kérdéseiben,
ezen belül különösen a jogorvoslatra nyitva álló határidő
tekintetében fejtette ki álláspontját. Határozatában
hangsúlyozta, hogy alkotmányossági szempontból alapvető
különbségek ragadhatók meg a választási és a népszavazási
eljárás között. Míg a választási rendszer lényegéből fakadóan
szükségesek és ezáltal indokoltak is a rövid (1 és 3 napos)
határidők, addig a népszavazási eljárásban ez nem minden
esetben indokolható. Rámutatott továbbá: „[...] a jogalkotónak
a választási eljárásban olyan ésszerű határidőket kellett
megállapítania, amelyek biztosítják egyrészt a jogorvoslathoz
való jogot, másfelől pedig azt, hogy a választás eredményének
megállapítását a jogorvoslat minél kevésbé késleltesse, s
ezáltal a választási eljárás szabályaiból következő egyéb
határidők betartását meg ne akadályozza [...]”. (ABH 1999, 237,
243.)
Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben arra is utalt, hogy „[a]
választási eljárásban tudható, így előre kiszámítható, hogy
mikor kerülhetnek sorra olyan döntések, amelyekkel kapcsolatban
a jogorvoslat esetlegesen felmerülhet. A választási szervek
elérhetősége biztosított, folyamatosan üléseznek, illetve
készenléti helyzetben vannak.” (ABH 1999, 237, 245.)
Kifejezetten a Ve. 78. § (1) bekezdésével, illetve annak egy
bizonyos szövegrészével az Alkotmánybíróság az 59/2003. (XI.
26.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh2.) foglalkozott. Az
Alkotmánybíróság abban az ügyben azt vizsgálta, hogy a Ve. 78.
§ (1) bekezdésének „illetőleg döntés meghozatalától számított”
szövegrésze – tekintettel a választási eljárás jellegére –
eredményezi-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított
jogorvoslati jog, illetőleg az Alkotmány 2. § (1) bekezdése
szerinti jogállamiság alapelvének sérelmét. (ABH 2003, 607.)
„A választási eljárásnak a demokratikus legitimáció
biztosításában megnyilvánuló funkciója, valamint az eljárási
rend sajátosságai […] indokolttá teszi[k] a rövid jogorvoslati
határidők és az ehhez kapcsolódó szigorúbb feltételek
meghatározását. Az Alkotmánybíróság ennek alapján
megállapította, hogy a Ve. 78. § (1) bekezdés ’illetőleg döntés
meghozatalától számított’ szövegrésze nem sérti az Alkotmány 2.
§ (1) bekezdése szerinti jogállamiság alapelvét, továbbá az 57.
§ (5) bekezdésben foglalt jogorvoslathoz való jogot sem, ezért
az alkotmányjogi panaszt elutasította.” (ABH 2003, 607, 612-
613.]
1.3. Előkérdésként vizsgálta az Alkotmánybíróság azt is, hogy
az Abh2.-re tekintettel a jelen ügyben foglaltak nem minősülnek-
e ítélt dolognak.
Az Alkotmánybíróság eljárásában a res iudicata azt jelenti,
hogy az Alkotmánybíróságnak olyan újabb ügyben kell eljárnia,
amelyben az indítványt ugyanazon jogszabályi rendelkezésre
vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben terjesztik elő,
mint egy korábban elbírált ügyben. Ebből az is következik, hogy
amennyiben az újabb indítványt más okból, a rendelkezésnek más
alkotmányossági összefüggésére hivatkozással terjesztik elő, az
Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi vizsgálatába
bocsátkozik. [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200,
212.; 17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 133.] Az
„ítélt dolog” fogalmát az Alkotmánybíróság ideiglenes
ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és
egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozata
(a továbbiakban: Ügyrend) 31. § c) pontja hasonlóképpen
határozza meg.
Az Abh2.-ben az indítványozó a Ve. 78. § (1) bekezdésének csak
egy szövegrészére („illetőleg döntés meghozatalától számított”)
terjesztett elő kérelmet, amelyet az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésére illetve az 57. § (5) bekezdésére alapított. Az
Alkotmány sérelmét abban látta, hogy a jogorvoslati kérelem
benyújtására a Ve. túlságosan rövid időt adott, amely szerint
még az sem biztosított, hogy az érintett három napon belül
egyáltalán tudomást szerezzen a döntésről. Ezzel szemben a
jelen ügyben az indítványok a rendelkezés [Ve. 78. § (1)
bekezdés] egészére kiterjednek. Az alkotmányjogi panasz
ezenkívül kifejezetten normavilágossági problémát vet fel,
miszerint – tekintettel a Ve. 77. § (3) bekezdésére is – nem
egyértelmű, hogy a jogorvoslati kérelemnek a sérelmezett
döntést hozó választási bizottsághoz vagy az azt elbíráló
bírósághoz kell-e három napon belül megérkeznie.
Miután a jelen ügyben az indítványozók az Alkotmánybíróság
által még teljeskörűen el nem bírált rendelkezések
alkotmányossági vizsgálatát kérték, valamint az indítványokat
más okból, a rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére
hivatkozással terjesztették elő, mint az Abh2. szerinti
eljárásban, az Alkotmánybíróság az ügy érdemi vizsgálatát
végezte el.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor a jelen eljárásában is
irányadónak tekintette a korábbiakban kialakított álláspontját,
vagyis azt, hogy a választási eljárásban a rövid jogorvoslati
határidők a népszuverenitás elvének érvényesülése és a jogállam
demokratikus jellegének biztosítása miatt indokoltak. Mindez
egyúttal annyit jelent, hogy a Ve. 78. § (1) bekezdésében
foglalt három napos határidő meghatározása önmagában nem sérti
sem a jogállamiság alapelvét, sem pedig a jogorvoslathoz való
jogot.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben utal továbbá arra,
hogy az Abh2. az indítvány elutasításával egyidejűleg kötelezte
a jogalkotót mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megszüntetésére, amely arra irányult, hogy a közlés megfelelő
szabályozásával a Ve. 78. § (1) bekezdésében meghatározott
határidőn belül a jogorvoslathoz való jog maradéktalanul
gyakorolható legyen. (ABH 2003, 607.) Az Országgyűlés
jogalkotói kötelezettségének sem az Abh2-ben meghatározott
határidőben, sem azóta nem tett eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a Ve. 77. § (3) bekezdése, illetve a 78.
§ (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását az
alábbiakkal indokolja:
Az indítványozó szerint a Ve. két rendelkezésének [78. § (3)
bekezdés illetve 78. § (1) bekezdés] összevetése alapján nem
állapítható meg egyértelműen, hogy a három napos jogorvoslati
határidőbe beleszámít-e a választási bizottságot terhelő egy
napos felterjesztési határidő. Az Alkotmánybíróság ennek
megfelelően azt vizsgálta, hogy a Ve. 77. § (3) bekezdésének
második mondatában meghatározott határidő, illetőleg a Ve. 78.
§ (1) bekezdésében írt határidő eredményez-e olyan
ellentmondást, amely sérti a jogbiztonság alkotmányos
követelményét, valamint ennek következtében a jogorvoslathoz
való jogot.
2.1. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a
normavilágosság a jogbiztonság alapvető eleme. A normaszövegnek
tehát minden esetben meg kell felelnie a jogbiztonság
követelményének. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozat idevágóan a
következőket tartalmazza: „[a]z Alkotmánybíróság elvi éllel
mutat rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően
értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos
követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli,
hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás
során felismerhető normatartalmat hordozzon.” (ABH 1992, 135,
142.)
A 10/2003. (IV. 3.) AB határozatban elvégzett összegzés
rámutatott, hogy a jogbiztonságnak része a világos,
felismerhetően értelmezhető és egyértelmű normatartalom. A
normaszöveg értelmezhetetlenségének, avagy eltérő értelmezést
engedő voltának az a következménye, hogy kiszámíthatatlan
helyzetet teremt a norma címzettjei számára. (ABH 2003, 130,
135.)
Alkotmánysértésnek csak az minősül – mondta ki elvi éllel az
1263/B/1993. AB határozat – „[…] ha a sérelmezett jogszabály
tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései
olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására
a jogszabályértelmezés már nem elegendő, s a jogalkotási
fogyatékosság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált
jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmét idézi
elő.” (ABH 1994, 672, 673-674.)
A jelen ügyben is releváns megállapítás szerint:
"Alkotmányellenessé nyilvánítható az a szabály, amely
értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot,
mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára
előre nem látható." [42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997,
299, 301.]
2.2. Az indítványozó által támadott mindkét rendelkezés a
választójogi jogorvoslatok általános szabályai körébe tartozik.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a két rendelkezés
megkerülhetetlen tartalmi összefüggésére tekintettel azok
együttes értelmezhetőségét is vizsgálta a normavilágosság
követelményének tükrében.
A Ve. 77. § (3) bekezdése nem a jogorvoslati határidőről, hanem
arról rendelkezik, hogy a kifogást melyik szervhez kell
benyújtani, illetve arról, hogy mennyi a jogorvoslati kérelem
(az ún. egyéb kifogás) felterjesztésének a határideje. A Ve.
78. § (1) bekezdése határozza meg a jogorvoslati határidőt
olyan formában, hogy a három napos határidő lejártát a kérelem
megérkezéséhez köti. A kifogás határidejéről szóló rendelkezés
ugyanakkor nem határozza meg azt, hogy a jogorvoslati
kérelemnek melyik szervhez (a sérelmezett döntést hozó vagy az
elbírálást végző szervhez) kell három napon belül megérkeznie.
Amíg a „benyújtás”-ra vonatkozó rendelkezés a sérelmezett
döntést hozó szervhez kapcsolódik, addig a „megérkezés” inkább
(de nem feltétlenül) a jogorvoslati kérelmet elbíráló szervhez
kapcsolható.
A szabályozási tartalom elkülönített vizsgálata alapján
megállapítható, hogy a jogorvoslati jog gyakorlásával
kapcsolatos határidők egyik vizsgált rendelkezésben sincsenek
kimerítően szabályozva. Emiatt csak a két rendelkezés
szabályozási tartalmának összevetése alapján lehetséges a
jogértelmezés, amely nyomán viszont két – alapvetően eltérő –
következtetést lehet levonni a jogorvoslati határidő tartamára.
Az eltérő értelmezéstől függően a jogorvoslati határidő és a
felterjesztésre nyitva álló határidő együttesen lehet három nap
(ha a felterjesztésre meghatározott egy napos határidőt a három
napos jogorvoslati határidőbe beszámítjuk), de lehet négy nap
is (ha a két határidőt külön-külön számítjuk és összegezzük).
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy a
vizsgált rendelkezéseken belül a Ve. 77. § (3) bekezdés második
mondata, illetőleg a Ve. 78. § (1) bekezdés első mondata
olyannyira ellentmondásosak, hogy a tisztázatlanság feloldására
a jogszabály-értelmezés már nem elegendő, s ez a jogalkotási
fogyatékosság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált
jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmét idézi
elő.
Annak következtében, hogy a jogorvoslati kérelem
előterjesztésére nyitva álló határidő meghatározása nem
egyértelmű, sérül az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt
jogorvoslathoz való jog is. Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben
kimondta, hogy a jogorvoslati jog sérelmét idézi elő az, ha a
határidő kezdőnapja egyértelműen nem határozható meg. A „[…]
kifogás határideje kezdő időpontjának egyértelműen
megállapíthatónak kell lennie, méghozzá úgy, hogy a jogorvoslat
benyújtására jogosultak az esetleges jogorvoslat tárgyát képező
döntésről értesülhessenek. Mindez pedig nem történhet másként,
mint az OVB döntésének megfelelő módon való közzétételével.
Ennek hiányában ugyanis nem biztosítható megnyugtatóan magának
a jogorvoslatnak a lehetősége, illetve kétséges az arra nyitva
álló időtartam kiszámíthatósága.” (ABH 1999, 237, 246.) A
jogorvoslati határidő zárónapjának a vizsgált rendelkezések
szerinti nem egyértelmű megállapítása ugyanezt a sérelmet idézi
elő.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 40. §-a alapján, ha az Alkotmánybíróság a
jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt
teljesen vagy részben megsemmisíti. Ennek megfelelően az
Alkotmánybíróság a két szövegrész alkotmányellenességére
tekintettel a Ve. 77. § (3) bekezdése és a 78. § (1) bekezdése
teljes szövegének megsemmisítéséről is rendelkezett.
Az Alkotmánybíróság, ha a norma egy részének
alkotmányellenességét állapítja meg, akkor többnyire csak e
szövegrészt semmisíti meg, egyúttal megállapítja, hogy a
megsemmisítést követően a rendelkezés milyen szöveggel marad
hatályban. A jelen ügyben ennek a megoldásnak ugyan nem volna
technikai akadálya, de azért nem alkalmazható, mert az
alkotmányellenes szövegrészek nélkül az érintett rendelkezések
értelmezhetetlenek maradnának. Az Alkotmánybíróság döntése
ugyanis a Ve. szabályozási tartalmának olyan elemeit érinti,
amelyek óhatatlanul kihatnak a rendelkezések egészére;
nevezetesen: a jogorvoslatok általános szabályaira.
A 3/1994. (I. 21.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
leszögezte: Az Abtv. 40. §-a értelmében, ha az Alkotmánybíróság
a jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, azt teljesen
vagy részben megsemmisíti. Az elbírált esetben az Ütv. (a
Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény)
támadott 24. § (3) bekezdése részleges megsemmisítése a
szövegösszefüggésekre, a jogszabálynak a gyakorlatban való
alkalmazhatósága szempontjaira is figyelemmel nem volt
lehetséges. Az Alkotmánybíróság ezért az alkotmányellenesség
következményeit – az Abtv. 40. §-a alapján – az Ütv. 24. § (3)
bekezdése teljes egészében való megsemmisítésével vonta le
(...) (ABH 1994, 59, 62.) Ugyanerre a következtetésre jutott az
Alkotmánybíróság a 33/2002. (VII. 4.) AB határozatban is. (ABH
2002, 173.)
A normaszövegnek tehát minden esetben meg kell felelnie a
jogbiztonság követelményének. A jogbiztonság – amely az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos
eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és
világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat
hordozzon. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság követelményének
érvényesítésétől saját működése körében sem tekinthet el.
Amennyiben a jelen ügyben csak az alkotmányellenesnek
nyilvánított szövegrészeket semmisítette volna meg, úgy
jogbizonytalanságot teremtett volna az alkotmányellenességgel
közvetlenül nem érintett maradék rendelkezések tekintetében. Az
alkotmányellenesnek nyilvánított jogorvoslati és felterjesztési
határidő hiányában a két rendelkezés leszűkülne egyrészt arra,
hogy a kifogást hova kell benyújtani, másrészt arra, hogy a
jogorvoslati kérelmet mennyi idő alatt kell elbírálni. Ezek a
rendelkezések önmagukban nem állnának meg, a jogalkalmazásban
értelmezhetetlenek lennének. Ezért – a jogbiztonság
követelményére tekintettel – az Alkotmánybíróság nem
mellőzhette a Ve. 77. § (3) bekezdése, illetve a 78. § (1)
bekezdése egészének megsemmisítését.
A megsemmisítés időpontját az Alkotmánybíróság az Abtv. 42. §
(1) bekezdésének megfelelően – a határozat közzététele napjával
– állapította meg.
A 64/1997. (XII. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
részletezte, hogy az ex nunc hatályú megsemmisítéstől csak
akkor lehet eltérni, „ha jogbiztonság vagy az eljárást
kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.” (ABH 1997,
380, 388.) A 66/1997. (XII. 29.) AB határozatban megerősítette,
hogy az Abtv. 42. § (1) bekezdéséből következően „főszabály nem
a jövőbeni, hanem az ex nunc, azaz az alkotmánybírósági
határozat közzététele napjától történő megsemmisítés [...]”
(ABH 1997, 397, 407.).
Az ex nunc hatályú megsemmisítés következtében a jogalkotóra
hárul annak a felelőssége, hogy a jogorvoslati határidőkre
vonatkozó, a jogbiztonság és a jogorvoslathoz való jog
követelményeinek megfelelő rendelkezések mielőbbi
megalkotásával biztosítható legyen bármely – a jövőben
megtartandó – választás vagy népszavazás eredményének
megállapítása.
2.3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal
támadott jogszabályt, vagy annak egy részét az Alkotmány
valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt
megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges
sérelmét – a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel
összefüggésben – érdemben nem vizsgálja. [4/1996. (II. 23.) AB
határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat,
ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000,
420, 423.]
Mivel az alkotmányjogi panaszban ténylegesen kifogásolt
szövegrészeket a jogbiztonság, illetve a jogorvoslathoz való
jog sérelme miatt az Alkotmánybíróság megsemmisítette, ezért az
Alkotmány 2. § (2) bekezdése, 56. §-a és 57. § (1) bekezdése
vonatkozásában mellőzte az érdemi alkotmányossági vizsgálatot.
III.
1. A Ve. X. fejezetében szabályozott jogorvoslati általános
szabályokat – mint ahogy arra az Indokolás II/1.1. pontjában
történt utalás – az egyes külön eljárásokban is alkalmazni
kell. Az esetleges megszorításokat, illetve eltéréseket a külön
eljárásra vonatkozó rendelkezések tartalmazzák.
A három választási külön eljárás közül kettőben (országgyűlési
képviselői, európai parlamenti) viszonylag kevés az eltérés, a
harmadikban (helyi választások) pedig egyáltalán nincs a
jogorvoslatra vonatkozóan semmiféle külön szabályozás. Egy
valamiben viszont feltétlenül egységesek a választási külön
eljárási szabályok, nevezetesen: az általános részi
jogorvoslati határidőket átveszik, azokat módosítás nélkül
alkalmazni rendelik.
A két (országos és helyi) népszavazási külön eljárásban ezzel
szemben a jogalkotó – az Abh1. nyomán (ld. kifejtését az
Indokolás II/1.2. pont alatt) – meghatározott speciális
jogorvoslati határidőket. A Ve. 130. § (1) bekezdése 15 napos,
(2) bekezdése 8 napos határidőről rendelkezik az országos
népszavazás előkészületi (a népszavazás lebonyolítását
megelőző) eljárásában. A Ve. 146. §-a úgyszintén 15 és 8 napos
határidőket állapít meg a helyi népszavazás előkészületi
szakaszában. Ezek a határidők alkalmasak arra, hogy a
népszavazás-kezdeményezés aláírásgyűjtő íveinek
hitelesítéséről, illetve a népszavazás elrendeléséről szóló
döntésekkel kapcsolatban a jogorvoslati jog megfelelően
gyakorolható lehessen.
2. Az Alkotmánybíróság a Ve.-nek az alkotmányjogi panasszal
támadott rendelkezéseinek vizsgálata során észlelte, hogy a
helyi népszavazás lebonyolítása során kizárólagosan az
általános jogorvoslati rendelkezések körében megállapított
határidőket kell és lehet alkalmazni. Tekintettel arra, hogy az
országos népszavazásra vonatkozó szabályozás sem tartalmaz
eltérő határidőket, az Alkotmánybíróság megállapította: a
jogalkotó a népszavazási külön eljárásokban csak az
előkészületi szakaszban határozott meg speciális jogorvoslati
határidőket, a népszavazás elrendelését követő időszakban
(kampányidőszakbeli, kampánycsend idejére eső, illetve a
szavazás napján történt jogsértésekkel kapcsolatos ügyekben,
valamint az eredményt megállapító döntés ellen) elmulasztott
speciális, a népszavazás intézményének megfelelő határidőket
előírni. Ennek alapján az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva
– vizsgálta, hogy a népszavazási eljárás szabályozásában a
speciális jogorvoslati határidők meghatározásának hiánya
eredményezett-e mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet.
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességre vonatkozó hatáskörét az Abtv. 49. §-a
szabályozza, amely alapján erre akkor kerülhet sor, ha a
jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó
jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő.
„Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó
szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi
felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az
alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény –
annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton
avatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok
egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének
lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83,
86.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog
érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak.
[37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.]
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést
nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan
semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH
1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási
koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú
jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB
határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB
határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat,
ABK 1998. május 222, 225.] A szabályozás tartalmának hiányos
voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében
is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson
nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést
igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul.”
[4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 56-57.]
3. Az Alkotmánybíróság vizsgálata arra terjedt ki, hogy a
népszavazási eljárásban a speciális, a Ve. általános részében
szabályozottaktól eltérő jogorvoslati határidők hiánya sérti-e
az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslati
jogot.
Az 5/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
kifejtette: „[a]z Alkotmány a jogorvoslathoz való jogot az
alkotmányos alapjogok között rögzíti. Az, hogy az 57. § (5)
bekezdése szerint a jogorvoslati jogot mindenki a törvényekben
meghatározottak szerint gyakorolhatja, utalás az eltérő
szabályozási lehetőségekre az egyes eljárásokban arra, hogy a
jogorvoslatnak többféle formája lehet. [...] a jogorvoslathoz
való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi
határozatok tekintetében a más szervhez vagy [...] ugyanazon
szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége.” (ABH
1992, 27, 31.)
Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy „[m]inden
jogorvoslat lényegi, immanens eleme a jogorvoslás lehetősége,
vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan
tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát.” [23/1998. (VI. 9.)
AB határozat, ABH 1998, 182, 186.]
A választójogi kifogásra vonatkozó rendelkezés egyik
szövegrészével kapcsolatos, a korábbiakban már hivatkozott
eljárásában az Alkotmánybíróság kimondta: „[…] a jogorvoslati
jognak a választási eljárásban is érvényesülnie kell.” Egyúttal
azt is hangsúlyozta, hogy a jogalkotót garanciális
rendelkezések beiktatásának kötelezettsége terheli a
jogorvoslati jog gyakorlati érvényesülése érdekében. [Abh2.,
ABH 2003, 607, 614.]
A választójogi kifogásra nyitva álló három napos határidő
alkotmányellenessége megállapításának elutasításakor az
Alkotmánybíróság döntését alapvetően a választási eljárásnak a
demokratikus legitimáció biztosításában megnyilvánuló
funkciójával, valamint az eljárási rend sajátosságaival
indokolta. Ugyanezeket az indokokat a népszavazási eljárással
összefüggésben nem lehet felhozni.
Az Alkotmánybíróságnak tehát – csakúgy, mint az Abh1.
meghozatala során – „[…] azt kellett vizsgálnia, hogy a
választási eljárás jogorvoslati szabályait a népszavazási
eljárás során is alkalmazandónak rendelő előírás nem jár-e
olyan következménnyel, hogy a jogorvoslati jog gyakorlása az
alkotmányos határokat túllépő korlátozást szenved. A
népszavazási eljárásban igénybe vehető kifogásra – mint
jogorvoslatra – vonatkozó előírások nyilvánvalóan csak akkor
lehetnek alkotmányosak, ha e jogorvoslattal a benyújtásra
jogosult egyértelműen megállapított olyan szabályok szerint
élhet, amelyek jogorvoslati jogát legfeljebb ’a jogviták
ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan’
korlátozzák.” (ABH 1999, 237, 243.)
A népszavazási eljárásra vonatkozó szabályozásban számos olyan
eljárási és jogorvoslati határidő van, amelynek
meghatározásakor a jogalkotó figyelembe vette a népszavazás és
a választás, illetőleg az ezekre vonatkozó eljárások eltérő
jellegét. Az országos népszavazási eljárásban ez megmutatkozik
az aláírásgyűjtő ív hitelesítésekor [Ve. 117. § (1) bekezdés:
30 nap], a döntés elleni jogorvoslatnál [Ve. 130. § (1)
bekezdés: 15 nap], az Alkotmánybíróság jogorvoslati eljárásában
[Ve. 103. § (3) bekezdés: nincs határidő, csak soronkívüliség
az előírás], az aláírások gyűjtésekor (Alkotmány 28/E. §: négy
hónap), az aláírások ellenőrzésekor [Ve. 119. § (3) bekezdés:
45 nap], a népszavazás elrendelésekor [az országos
népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III.
törvény (a továbbiakban: Nt.) 14. § (1) bekezdés: 15, illetőleg
30 nap], a döntés elleni jogorvoslatnál [Ve. 130. § (2)
bekezdés: 8 nap], az Alkotmánybíróság jogorvoslati eljárásában
[Ve. 103. § (3) bekezdés: nincs határidő, csak soronkívüliség
az előírás], a népszavazás kitűzésekor (Nt. 15-16. §: 15-90
nap). A Ve. XV. fejezete a helyi népszavazás előkészületi
szakaszában úgyszintén számos speciális eljárási és
jogorvoslati határidőt szabályoz.
A fenti ismertetésből egyértelműen megállapítható, hogy az
általános választójogi határidőktől eltérő népszavazási
előírások mindegyike a népszavazás elrendelését (kitűzését)
megelőző időszakra vonatkozik, az azt követő eljárásban viszont
a Ve. X. fejezetében meghatározott általános rendelkezések az
irányadók. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően azt
mérlegelte, hogy a népszavazási eljárásban a panasz és a
kifogás benyújtására (ideértve az eredményt megállapító döntés
elleni jogorvoslatot is), valamint az azok elbírálására nyitva
alló rövid (három illetve egy napos) határidők indokoltak-e,
vagy éppen ellenkezőleg: az eljárás jellegére tekintettel nincs
olyan, az Alkotmányból eredő kényszerítő körülmény, amely ezek
fenntartását szükségessé teszi.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei,
amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes
eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos
jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése
ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák
az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják –
többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. A
népszavazási eljárás mindkét szakaszában – az elrendelést
megelőzőben és az azt követőben is – indokoltak a határidők,
mert egyébként a népszavazásra irányuló minden tekintetben
megfelelő kezdeményezés egyáltalán nem, vagy csak
indokolatlanul késedelmesen vezetne eredményre.
A jogorvoslati határidő megfelelősége önmagában az időtartam
rövidsége vagy hosszúsága alapján nem ítélhető meg, e tényező
mellett más elemeket is figyelembe kell venni. (ld. Abh1., ABH
1999, 237, 244.) A népszavazási eljárásban mindenek előtt
tekintetbe kell venni, hogy – szemben a választásokkal –
hiányzik a rövid határidőket megalapozó kényszerítő körülmény,
amelyet az Abh2. a következőképpen fogalmazott meg: „[a]
jogorvoslati jog választási eljárásban való szabályozásának
fontos szempontja, hogy az eljárás során minél hamarabb
megszülessenek a végleges döntések. A Ve. 3. §-ában foglalt
alapelvek szerint ugyanis a választás tisztaságának megóvása, a
jogorvoslat lehetőségének biztosítása mellett a választás
eredményének gyors és hiteles megállapítását is biztosítani
kell; ennek érvényre juttatása a többi alapelvvel azonos
fontosságú. Bár a vizsgált rendelkezés nem kapcsolódik
közvetlenül a választási eredmény megállapításához, a kifogások
benyújtására megállapított határidő rövidségét, illetve a gyors
elbírálás előírását érthetővé teszi a Ve. 79. § (1)
bekezdésében foglalt rendelkezés. Eszerint ha a választási
bizottság, illetőleg a bíróság a kifogásnak helyt ad, a
választási eljárás egészének vagy egy részének
megismételtetésére is sor kerülhet. Az ésszerűtlenül hosszú
ideig elhúzódó jogviták a választások eredményének akár
utólagos (későbbi) megkérdőjelezését is lehetővé tennék, adott
esetben akadályoznák a választott testületek megalakulását
(tisztségek betöltését) vagy kétségbe vonnák a már megalakult
testületek (betöltött tisztségek) legitimációját. Ez sértené az
Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt népszuverenitás elvét,
egyúttal ellentétes volna a jogállam demokratikus jellegével
[Alkotmány 2. § (1) bekezdés].” (ABH 2003, 607, 612.)
Népszavazás esetén is fontos tehát, hogy az eredmény ésszerű
határidőn belül megállapítható legyen; az is megkerülhetetlen
követelmény, hogy az eljárások indokolatlanul ne húzódjanak el,
de az eljárás jellegéből adódóan nincs olyan sürgető körülmény,
amely kényszerítően rövid jogorvoslati határidőket engedne. Míg
az országgyűlési képviselői választások során alkalmazandó
rövid jogorvoslati határidők indokoltságát az Alkotmány tételes
rendelkezése [22. § (2) bekezdés: „Az Országgyűlés alakuló
ülését – a választást követő egy hónapon belüli időpontra – a
köztársasági elnök hívja össze;”] is megalapozza, mert
megköveteli a jogorvoslatok gyors lezárását a választási
végeredmény záros határidőn belüli megállapíthatósága
érdekében, addig ugyanez a sürgősségi tényező a népszavazási
eljárásban értelemszerűen hiányzik.
Mivel az Alkotmánybíróság a jogorvoslati jogot alkotmányos
alapjognak tekinti, a jogorvoslati jogra vonatkozóan is
irányadó az annak korlátozhatóságáról szóló, az Alkotmány 8. §
(2) bekezdésében foglalt garanciális szabály, és az ezzel
kapcsolatban kimunkált szükségesség-arányosság teszt. „Az
Alkotmánybíróságnak a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban
összegezett állandó gyakorlata szerint (ABH 1998, 91, 98-99),
az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg az alkotmányos
határok között, ha a korlátozás elkerülhetetlen, azaz más
alkotmányos alapjog, valamint alkotmányos érték védelme vagy
érvényesülése, illetve az Alkotmányból következő feladat
megvalósítása más módon nem biztosítható, továbbá, ha az elérni
kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott
alapjogsérelem súlya arányban áll egymással.” (1234/B/1995. AB
határozat, ABH 524, 530.)
A népszavazással összefüggésben nem merül fel olyan alapjog,
alkotmányos érték vagy cél, amely megalapozná, alkotmányosan
elfogadhatóvá tenné a népszavazási eljárásban is előírt rövid
határidőket, és ezzel együtt a jogorvoslati jog korlátozását.
Éppen ellenkezőleg: az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében
biztosított közvetlen hatalomgyakorlásban való részvételt
nehezíti el, illetőleg teszi lehetetlenné a jogorvoslati jog
aránytalan korlátozása. A kifogás előterjesztésére előírt három
napos határidő adott esetben (ld. az alkotmányjogi panasz
alapul fekvő konkrét esetét) a jogorvoslás lehetőségétől
fosztja meg az érintettet. A három napos határidőre vonatkozó
szabály alkalmazása során akár az is megtörténhet, hogy a
kifogással támadott határozatot hozó szerv (területi választási
bizottság) döntésétől függ a jogorvoslat további sorsa,
nevezetesen, hogy a felterjesztésre nyitva álló egy napos
határidőn belül konkrétan mikor továbbítja a kifogást a
bírósághoz. Ez pedig teljességgel ellentétes a jogorvoslati jog
lényegével, vagyis azzal, hogy a jogorvoslatról nem a
határozatot hozó, hanem egy másik szerv dönt. A népszavazás
eredményét megállapító döntés elleni kifogás egy napos
határideje, valamint a kifogás (akár számos kifogás)
elbírálására nyitva álló úgyszintén egy napos határidő
indokolatlanul rövid, és ezáltal szükségtelenül korlátozza a
kifogás benyújtását, illetve nem teszi lehetővé a jogorvoslati
kérelmek érdemi elbírálását.
Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel megállapította, hogy
a népszavazási külön eljárásokban a speciális jogorvoslati
határidők szabályozásának hiánya mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet eredményezett, minthogy ezzel sérül az
Alkotmány 2. § (2) bekezdésében előírt, a népszuverenitás
közvetlen gyakorlásáról szóló rendelkezés, valamint az 57. §
(5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog. A kialakult
alkotmányellenes helyzet oka tehát a megfelelően kimunkált és a
népszavazás jellegének megfelelő, a választásokra előírt
általános rendelkezéstől eltérő szabályozás hiánya, amely csak
a jogalkotó által pótolható.
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján a mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességet megállapította, és az Abtv.
49. § (1) bekezdése szerint határidő tűzésével felhívta a
jogalkotót, hogy szabályozási kötelezettségének tegyen eleget.
Az Abtv. 49. § (2) bekezdése előírja, hogy a mulasztást
elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói
feladatának eleget tenni.
IV.
Az egyik indítványozó kérelmet terjesztett elő arra
vonatkozóan, hogy az Alkotmánybíróság semmisítsen meg egy helyi
választási bizottsági határozatot.
Az Alkotmánybíróság hatáskörébe az Abtv. 1. §-a szerint
jogszabály, vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze
tekintetében azok alkotmányellenességének vagy nemzetközi
szerződésbe ütközésének vizsgálata tartozik, illetve az
Alkotmánybíróságnak kizárólag az Alkotmány rendelkezéseinek
értelmezésére van hatásköre. Az Abtv. és más jogszabály alapján
tehát az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre helyi választási
bizottság határozatának megsemmisítésére. Ezért az
Alkotmánybíróság az indítványt az Ügyrend 29. § b) pontjára
tekintettel visszautasította.
A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az Abtv. 41. §-
án alapul.
Dr. Holló András
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a rendelkező rész 1. és 2. pontjával, valamint
ezek indokolásával. Álláspontom a következő:
I.
1. Az indítványok alapján meg kell vizsgálni, hogy a választási
eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 77.
'-ának (3) bekezdése és 78. § (1) bekezdése sérti-e az
Alkotmány 2. §-át és 57. §-ának (1), valamint (5) bekezdését
azért, mert a Ve. említett rendelkezései
– nem világosak,
– nem biztosítanak megfelelő időt a jogorvoslati kérelem
előterjesztésére.
2. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar
Köztársaság demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság állandó
gyakorlata szerint a jogállam jellemzője a jogbiztonság,
jogbiztonság pedig akkor áll fenn, ha a jogszabályok világosak,
egyértelműek [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77,
81, 84.].
A jogszabályok általános megfogalmazásúak, nem konkrét, eseti
tényállásokra vonatkoznak. A jogszabályoknak az eseti ügyek
szempontjából történő értelmezése a jogalkalmazás feladata. A
jogbiztonság sérelméről akkor lehet szó, ha a jogszabály
megfogalmazása annyira általános, hogy a jogalkalmazónak teljes
szabadságot ad az adott esetekre történő alkalmazásnál
(1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.). Az a tény,
hogy a jogszabályt a jogalkalmazónak értelmeznie kell, nem
jelent jogbizonytalanságot, és az Alkotmánybíróságnak nem
feladata a jogszabályok célszerűségének vizsgálata és
minősítése (21/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 476, 478.). Nem
áll fenn tehát alkotmányellenesség azokban az esetekben,
amelyekben a jogalkalmazók nem teljesen azonos módon értelmezik
a jogszabályt és esetleg a Legfelsőbb Bíróságnak kell – az
Alkotmány 47. §-ának (2) bekezdésében meghatározott feladatát
teljesítve – a jogegységet biztosítania.
3. A Ve. 77. §-a (3) bekezdésének második mondata szerint a
kifogást a sérelmezett döntést hozó választási bizottsághoz
kell benyújtani. A választási bizottságnak az a feladata, hogy
a kifogást legkésőbb annak beérkezését követő napon terjessze
fel a bírósághoz. A 78. § (1) bekezdésének első mondata a
kifogás benyújtásáról úgy rendelkezik, hogy a kifogásnak
legkésőbb a sérelmezett tevékenységtől, illetőleg döntés
meghozatalától számított három napon belül meg kell érkeznie.
A Ve. támadott rendelkezései nem bizonytalanok, nem adnak
alapot olyan kiszámíthatatlan jogértelmezésre, amely a
jogalkalmazás egységének biztosítását szolgáló eszközök
hatókörét meghaladná.
Mindennek alapján nézetem szerint nem állapítható meg, hogy a
Ve. támadott szabályai sértik az Alkotmány 2. §-ának (1)
bekezdését.
II.
1. Az Alkotmány 57. §-ának (1) bekezdése – többek között –
kimondja, mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogairól és
kötelességeiről bíróság döntsön. Az 57. § (5) bekezdése
biztosítja azt a jogot, hogy a jogokat vagy jogos érdekeket
sértő bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen
jogorvoslattal lehet élni.
Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy a népszavazás valósítja
meg az Alkotmány 2. §-ának (2) bekezdésében a népszuverenitás
egyik gyakorlási formájaként megjelölt közvetlen
hatalomgyakorlást, és a választópolgároknak a népszavazással
kapcsolatos joga politikai alapjog (ABH 1997, 331, 332.).
2. Az Alkotmánybíróság – a népszavazással kapcsolatban a Ve.
130. §-ának (1) és (2) bekezdésénél – a jogorvoslat kérdéseit
az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése alapján vizsgálva
kimondta, hogy a jogorvoslati jog gyakorlásának feltétele a
jogorvoslat benyújtásához szükséges idő rendelkezésre állása.
Ugyanakkor azt is megállapította, hogy a Ve. 130. §-ában
meghatározott háromnapos jogorvoslati határidő alkotmányossága
önmagában nem ítélhető meg. Ilyen rövid határidő más
eljárásokban is ismert. Ezért az Alkotmánybíróság figyelembe
vette egyrészt azt, hogy a vizsgált szabály nem rendelkezik a
jogorvoslattal megtámadható döntésről való tudomásszerzésről.
Másrészt vizsgálta azt, hogy a népszavazással kapcsolatos
eljárás milyen szakaszában merül fel a jogorvoslat: az Országos
Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a kérdés
hitelesítésével kapcsolatos döntésével szemben kellett három
napon belül benyújtani a kifogást. Ilyen körülmények között, az
eljárásnak ebben a szakaszában az Alkotmánybíróság
indokolatlannak tartotta a jogorvoslatra megszabott határidőt
[24/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 237, 244-246.].
Az 59/2003. (XI. 26.) AB határozat az Alkotmány 2. §-ának (1)
bekezdése és 57. §-ának (5) bekezdése alapján már megvizsgálta
a Ve. 78. §-ának (1) bekezdésében meghatározott háromnapos
határidőt. Az alkotmányossági elemzés elsődlegesen a határidő
kezdőpontjára vonatkozott, de az Alkotmánybíróság kifejtette
álláspontját az időtartam hosszúságáról is. Rámutatott arra,
hogy a választási eljárás tisztaságának megóvása, a választás
eredményének gyors és hiteles megállapításához fűződő érdek
megköveteli az eljárás gyors lezárását. Éppen az Alkotmány 2. §-
ából eredő követelményekre tekintettel jutott az
Alkotmánybíróság arra a következtetésre, hogy a rövid
jogorvoslati határidő indokolt, nem sérti sem az Alkotmány 2. §-
ának (1) bekezdését, sem az 57. §-ának (5) bekezdését (ABH
2003, 607, 610-612.).
A jelen ügyben az indítvány a kampánycsend megsértéséről szóló
határozattal szemben érvényesíteni kívánt jogorvoslatra
vonatkozik. A népszavazással kapcsolatos eljárásnak ebben a
szakaszában ugyanúgy a választási eljárás tisztaságának
megóvása, a viták gyors lezárása a meghatározó, mint más
választási eljárásoknál. Itt tehát nem az a sajátossága
érvényesül a népszavazási eljárásnak, mint az aláírásgyűjtő ív,
illetőleg a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntésekkel
szemben érvényesítendő jogorvoslatnál. Ezért véleményem szerint
a jelen esetben is az 59/2003. (XI. 26.) AB határozatban
kifejtett álláspontot kellett volna irányadónak tekinteni.
A fentiek alapján álláspontom szerint az indítványokat el
kellett volna utasítani.
III.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-
ának (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból
vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó
szerv a jogszabály felhatalmazásából származó jogalkotói
feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett
elő, a mulasztást elkövető szervet felhívja feladatának
teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására kerül sor
akkor, ha a hiányos szabályozás a jogérvényesítést akadályozza
[22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.], alapjog
érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak [37/1992. (VI.
10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232-233.].
A Ve. szabályozásával kapcsolatban az Alkotmánybíróság
ismételten kimondta a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet. A Ve. 78. §-ának (1) bekezdésében
meghatározott háromnapos határidőnél azonban – a fentiekben
kifejtettek alapján – nézetem szerint nincs olyan
alkotmányellenes helyzet, amely a mulasztás megállapítását
megalapozná. A 22/1995. (III. 31.) AB határozat a jogorvoslat
korlátozásának alkotmányosságát vizsgálva azt fejtette ki, hogy
az alkotmányossági szempontból elfogadható jogorvoslati
lehetőségek teljes kizárása alkotmánysértő, de a jogorvoslati
jog korlátozása nem ellentétes az Alkotmány 57. §-ának (5)
bekezdésével (ABH 1995, 108, 113.).
A 28/1998. (VI. 16.) AB végzéssel lezárt ügyben felmerült a Ve.
78. §-ának (1) bekezdésével kapcsolatban a mulasztás kérdése,
de az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül mellőzte a
mulasztás megállapítását (ABH 1998, 523, 525.). A 2/1999. (III.
3.) AB végzés – a különvélemény ellenére – szintén a mulasztás
megállapítása nélkül alkalmazta a Ve. 78. §-a (1) bekezdésének
háromnapos határidejét (ABH 1999, 441, 442.).
A fentiek alapján nézetem szerint a mulasztás megállapítását a
jelen esetben is mellőzni kellett volna.
Budapest, 2005. június 14.
Dr. Harmathy Attila
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Holló András
alkotmánybíró
. |