A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabályok alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Stumpf István, dr. Szalay Péter és dr. Szívós Mária alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balogh Elemér, dr. Bragyova András, dr. Kiss László, dr. Kovács Péter, dr. Lévay Miklós, dr. Paczolay Péter és dr. Salamon László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény 17. § (1), (2), (3) és (5) bekezdéseinek „a (4) bekezdés szerint” szövegrészei, továbbá „a fővárosi kerületek lakosságszáma szerint súlyozott” szövegrészei, valamint a teljes (4) bekezdése alaptörvény-ellenesek, ezért azokat megsemmisíti.
A 17. § (1)–(5) bekezdései a következő szöveggel maradnak hatályban:
„17. § (1) A fővárosi kompenzációs lista a fővárosi kerületekben a polgármesterjelöltekre leadott, fővárosi szinten összesített töredékszavazatok arányában kap mandátumot.
(2) Töredékszavazatnak minősül a fővárosi kerületekben a jelölő szervezet polgármesterjelöltjére leadott minden olyan szavazat, amellyel nem szereztek polgármesteri mandátumot. A töredékszavazatok a jelölő szervezet fővárosi kompenzációs listájára kerülnek.
(3) Töredékszavazatnak minősül a fővárosi kerületekben a közös polgármesterjelöltre leadott minden olyan szavazat, amellyel nem szereztek polgármesteri mandátumot. A töredékszavazatok a közös polgármesterjelöltet állító jelölő szervezetek közös fővárosi kompenzációs listájára kerülnek.
(4)
(5) A fővárosi kompenzációs mandátum számításának módja:
a) Össze kell állítani egy táblázatot, amelyben minden lista neve alatt képezni kell egy számoszlopot. A számoszlop első száma az adott lista szavazatainak száma, a számoszlop következő számai az adott lista szavazatainak száma elosztva kettővel, hárommal, néggyel, öttel, rendre az egymást követő egész számokkal.
b) A táblázat segítségével kell kiosztani a mandátumokat. Meg kell keresni a táblázatban előforduló legnagyobb számot, és amelyik lista számoszlopában találjuk meg azt, az a lista kap egy mandátumot. Ezt követően meg kell keresni a következő legnagyobb számot. Amelyik lista oszlopában találjuk, az a lista kap egy mandátumot. Ezt az eljárást kell folytatni mindaddig, míg kiosztásra kerül az összes mandátum.
c) Ha a táblázatban előforduló legnagyobb szám keresésekor egyenlő legnagyobb számok vannak, akkor az a lista kap mandátumot, amelyik még addig nem szerzett mandátumot, vagy amelyik kevesebb mandátumot kapott, végezetül, amelyik a listasorsolásnál kisebb sorszámot kapott.”
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 2. § (4) bekezdésének második mondata: „Az ilyen adatokról a jelölt, illetve lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig kérhető tájékoztatás.” alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti.
A 2. § (4) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:
„A választási iroda az ajánlóíveken szereplő személyes adatok közül az érintett kérelmére csak azokról köteles tájékoztatást adni, amelyek ellenőrzését a 125. § (3) bekezdése alapján elvégezte.”
3. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény 6. §-a, továbbá a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 22. § (3a) bekezdése alaptörvény-ellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság az indítványt egyebekben visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. A megsemmisített törvényi rendelkezések az e határozatnak a Magyar Közlönyben történt közzétételét követő napon hatályukat vesztik.
I n d o k o l á s
I.
[1] 1. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésének e) pontja és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (1) bekezdése alapján 2014. június 24-én ötvenhét országgyűlési képviselő jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amelyben elsődlegesen az egyes helyi önkormányzatokkal kapcsolatos törvényeknek a választásokkal összefüggő módosításáról szóló 2014. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 2. §-a és 12. §-a; másodlagosan a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) 6. §-a, továbbá a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 22. § (3a) bekezdése alaptörvény-ellenességének a megállapítását és hatálybalépésükre visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését kérték arra tekintettel, hogy a hivatkozott rendelkezések ellentétesek az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésével, valamint az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdésében elismert választójoggal összefüggésben az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével. Ezen túlmenően és ettől függetlenül az országgyűlési képviselők indítványozták a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének a megállapítását és a hatálybalépésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését, mivel az – nézetük szerint – ellentétes az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében elismert, a személyes adatok védelméhez való joggal.
[2] Az indítványozók kezdeményezték továbbá, hogy az Alkotmánybíróság a szoros tartalmi összefüggés okán állapítsa meg, hogy ellentétes az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésével, valamint az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdésében elismert választójoggal összefüggésben az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével – elsődlegesen – a Tv. 1. §-a, 3. §-a, 5–11. §-a, 13–14. §-a, 16. §-ának az Mötv. 47. § (3)–(4) bekezdését megállapító rendelkezése, 17. §-a, 24–27. §-a, 28. § c)–e) pontja és 29. § (2) bekezdése; másodlagosan pedig az Övjt. 8. § (3) bekezdés b) pontjában a „kompenzációs” szövegrész, 8. § (3) bekezdés c) pontjában a „fővárosi kompenzációs listáról” szövegrészből a „kompenzációs” szövegrész, 8. § (4) bekezdés b) pontjában a „kompenzációs” szövegrész, 8. § (5) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 8. § (6) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 10. § (2) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 10. § (2a) bekezdése, 11. § (2) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 4. alcímének címe, 17–18. §-a, 21. § (2) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 21. § (3) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 21. § (4) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, a Ve. 307/I. § (1) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 307/I. § (2) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrész, 307/K. §-a és 307/O. § (3) bekezdése, ezért azokat a hatálybalépésükre visszamenőleges hatállyal semmisítse meg.
[3] 2. Az indítványozók utólagos normakontroll kérelmének indokolása szerint a Tv. 2. §-ában és 12. §-ában, illetve az Övjt. 6. §-ában és az Mötv. 22. § (3a) bekezdésében foglalt szabályozás sérti az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésében foglalt, az önkormányzati képviselők közvetlen szavazással történő választására vonatkozó követelményt.
[4] A Tv. elfogadását követően – szemben az addigi szabályozással, mely szerint a közgyűlés tagjait a választópolgárok a fővárosban mint egy egységes választókerületben állított listákra leadott szavazataikkal választották –, a huszonhárom kerületi polgármester automatikusan a fővárosi közgyűlés tagjává válik, míg kilenc mandátumot a vesztes kerületi polgármester-jelöltekre leadott szavazatokkal, kompenzációs listáról lehet megszerezni. Az indítványozók álláspontja az, hogy a fővárosi közgyűlés huszonhárom tagját a választópolgárok nem közvetlen (külön) szavazással, hanem kerületi polgármesterré választják meg, amely tisztség egyben fővárosi közgyűlési mandátumot is eredményez, nem tekinthető a fővárosi közgyűlés ezen tagjai közvetlen megválasztásának. A választópolgárnak nincsen ugyanis lehetősége arra, hogy a kerületi polgármester-jelöltek közül az egyik jelöltet polgármesternek, a másik jelöltet pedig fővárosi közgyűlési képviselőnek válassza meg; sőt, választópolgár egyáltalán nem ad le szavazatot a fővárosi közgyűlés tagjainak választása során. Nézetük szerint a szabályozás következtében a kerületi polgármester „mintegy kooptálással válik egy másik helyi önkormányzati tisztség birtokosává”, ez pedig sérti a közvetlenség elvét. Az indítványozók álláspontjuk alátámasztására hivatkoztak az Alkotmánybíróság 34/2005. (IX. 29.) AB határozatára.
[5] 3. Az indítványozók nézete szerint a Tv. 2. §-ában és 12. §-ában, illetve az Övjt. 6. §-ában és az Mötv. 22. § (3a) bekezdésében foglalt szabályozás az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésének a választójog egyenlőségét rögzítő rendelkezésével, valamint az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdésében elismert választójoggal összefüggésben az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével is ellentétes.
[6] Huszonhárom fővárosi közgyűlési képviselő az egyes kerületek választópolgárainak a kerületi polgármester-választáson leadott szavazataival nyeri el a fővárosi közgyűlési mandátumot, az egyes kerületek a fővárosi közgyűlés huszonhárom tagjának megválasztása szempontjából ténylegesen egy-egy választókerületet alkotnak, mivel az adott kerület választópolgárainak szavazatával – a többi kerület választópolgárai szavazatától függetlenül – egy jelölt szerez fővárosi közgyűlési képviselői mandátumot. A fővárosi közgyűlés tagjainak választása során ugyanakkor az egyes kerületek választópolgárainak szavazatai különböző súllyal esnek latba, mivel az egyes kerületekben élő választópolgárok száma jelentős eltérést mutat. A választójog egyenlősége – amint arra az Alkotmánybíróság a 3141/2014. (V. 9.) AB határozatában is rámutatott – az alapelvi jellegén túl egyben speciális egyenlőségi szabály is, ekként az az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdésében elismert választójoggal összefüggésben az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdéséből is következik. A 22/2005. (VI. 17.) AB határozat szerint „minden körülmények között ellentétes az egyenlő választójog elvével, ha az egyéni választókerületekben a jegyzékbe vett választópolgárok száma közötti kétszeres eltérés mutatható ki.” Mivel az egyes fővárosi kerületekben a névjegyzékbe vett választópolgárok száma között a kétszerest jóval meghaladó, akár ötszörös eltérés is kimutatható, ezért sérül az Alaptörvénynek a választójog egyenlőségét rögzítő rendelkezése, valamint a választójoggal összefüggésben az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése. Az indítványozók álláspontja szerint ezt az alkotmányossági problémát az sem oldja meg, hogy az Mötv. 47. § (3) bekezdése bevezeti a kettős többség követelményét a fővárosi közgyűlés döntéseinek meghozatala során, mivel az a fővárosi közgyűlés tagjai fejenkénti szavazása során is többséget követel meg, vagyis az aránytalanság a döntéshozatalban megmarad.
[7] 4. Az indítványozók nem fogalmaztak meg külön indokolást azoknak a rendelkezéseknek a kapcsán, amelyeknek a megsemmisítését a szoros összefüggésre tekintettel kérték; arra hivatkoztak, hogy a Tv. 2. § és 12. §-ához, illetve az Övjt. 6. §-ához és az Mötv. 22. § (3a) bekezdéséhez az Övjt. és a Ve. több rendelkezése közvetlenül kapcsolódik, amelyek a támadott rendelkezések végrehajtását szolgálják, ezért ezek alaptörvény-ellenessége azokra is közvetlenül kihat.
[8] 5. Az indítványozók álláspontja szerint a választójog egyenlőségét a Tv. 8. §-ának az Övjt. 17. § (4) bekezdését megállapító rendelkezésében, illetve az Övjt. 17. § (4) bekezdésében szabályozott súlyozási szabály is sérti. Azzal ugyanis, hogy az egyes kerületekben a vesztes polgármester-jelöltekre leadott szavazatok súlyozását írja elő a törvény, a nagyobb lélekszámú kerületekben élő választópolgárok szavazatának sokszoros súlyt adott az Országgyűlés. Ez a súlyozás lényegében azt jelenti, hogy egyes választópolgárok öt szavazatot adhatnak le, míg más választópolgárok csak egyet, ami egyértelműen és világosan sérti a választójog egyenlőségére vonatkozó alaptörvényi követelményeket.
[9] 6. Az indítványozók azt kérték, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság megalapozottnak látja az alaptörvény-ellenességet, elsősorban a Tv. (módosító jogszabály) rendelkezéseit semmisítse meg, és ne a módosított jogszabályokat. Bár az Alkotmánybíróság az állandó gyakorlata szerint a módosító jogszabályok esetében az alapjogszabályba beépült jogszabályi rendelkezések alaptörvény-szerűségének vizsgálatát folytatja le, nézetük szerint az indítványuk kapcsán az alaptörvény-ellenesség orvoslására a leghatékonyabban úgy kerülhet sor, ha az Alkotmánybíróság a módosító jogszabályi rendelkezéseket a hatálybalépésükre visszamenőlegesen megsemmisíti. Az alapjogszabály támadott rendelkezéseinek megsemmisítése esetén az Övjt.-ből hiányoznának a fővárosi közgyűlés megválasztására vonatkozó szabályok, ami viszont a fővárosi önkormányzat alaptörvény-szerű működését veszélyeztetné. Ezért, a jogbiztonság érdekében elsődlegesen a Tv. támadott rendelkezéseinek a visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérték és csak másodlagosan kezdeményezték az Övjt., az Mötv. és a Ve. támadott rendelkezéseinek a visszaható hatályú megsemmisítését.
[10] 7. Az indítványozók álláspontja szerint az, hogy a Tv. 21. §-a a Ve. 2. §-át olyan tartalmú (4) bekezdéssel egészíti ki, amely szerint a választópolgár az ellenőrzött ajánlóíveken szereplő személyes adatairól csak a jelölt, illetve a lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig kérhet tájékoztatást, ellentétes az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével, és ezért kérték annak megsemmisítését. Az Alaptörvény ezen rendelkezésében elismert, a személyes adatok védelméhez való jog részét képezi az a jogosultság is, hogy az érintett természetes személy a rá vonatkozó személyes adatokról az adatkezelőtől tájékoztatást kérhet. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdéséből következően ez a jog csak másik alapvető jog vagy alkotmányos érték érdekében korlátozható. Az indítványozók nézete szerint az alapjog-korlátozásnak a szükségessége sem áll fenn, mivel nincsen olyan konkuráló alapjog vagy alkotmányos intézmény, amely a személyes adatok védelméhez való jog korlátozását elengedhetetlenné tenné. A jelöltek nyilvántartásba vételének jogerőre emelkedése mint határidő arra utal, hogy a jelöltté válás megkérdőjelezhetetlenségét tekinti olyan alkotmányos intézménynek a jogalkotó, amelyre tekintettel az érintettek tájékoztatáshoz fűződő jogát korlátozni kívánja, azonban – az indítványozók álláspontja szerint – a jogerő (ráadásul anyagi jogi jogerő) megfelelően biztosítja a választás zökkenőmentes lebonyolítását, ahhoz a személyes adatok védelméhez való jog korlátozására nincs szükség.
II.
[11] Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését.
[12] 1. Az Alaptörvénynek az indítvánnyal érintett rendelkezései:
„I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
„VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.”
„XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”
„XXIII. cikk (1) Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen.”
„35. cikk (1) A helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják.”
[13] 2. A Tv.-nek az indítvánnyal támadott rendelkezései:
„1. § A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) 3. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
»3. § A települési önkormányzat képviselő-testülete és a megyei közgyűlés tagjainak számát a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választása évének január 1-jei lakosságszáma alapján kell meghatározni.«
2. § Az Övjt. 6. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
»6. § A fővárosi közgyűlés
a) 1 tagja a főpolgármester-választás eredményeképpen,
b) 23 tagja a fővárosi kerületi polgármester-választás eredményeképpen,
c) 9 tagja a fővárosi kompenzációs listáról jut mandátumhoz.«
3. § (1) Az Övjt. 8. § (1) bekezdése helyébe az alábbi rendelkezés lép:
»(1) A választópolgár jelölési fajtánként több jelöltet vagy listát is ajánlhat, de csak egy településen, fővárosi kerületben, megyében fogadhat el jelölést.«
(2) Az Övjt. 8. § (3) bekezdés c) pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
(A vegyes választási rendszerben a választópolgár egyidejűleg:)
»c) ha Budapesten a jelölt fővárosi kerületi kompenzációs listáról és fővárosi kompenzációs listáról egyaránt mandátumot szerez, a szavazást követő 3 napon belül nyilatkoznia kell, hogy melyiket fogadja el. Amelyik listáról nem fogadta el a mandátumot, arról a listáról a jelöltet törölni kell.«
(3) Az Övjt. 8. § (6) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
»(6) A választópolgár a fővárosi kompenzációs listán és megyei listán egyidejűleg nem lehet jelölt. A választópolgár megyei listán és megyei jogú városban egyidejűleg nem lehet jelölt. A választópolgár egyidejűleg nem lehet megyei listán jelölt és megyei jogú városban polgármesterjelölt.«”
„5. § (1) Az Övjt. 10. § (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
»(2) Fővárosi kompenzációs listát az a jelölő szervezet állíthat, amely a fővárosi kerületek több mint felében polgármesterjelöltet állított.«
(2) Az Övjt. 10. §-a a következő (2a) bekezdéssel egészül ki:
»(2a) A fővárosi kompenzációs listán a fővárosi kompenzációs listát állító jelölő szervezet a fővárosi kerületi polgármesterjelöltjeit és a főpolgármester-jelöltjét állítja jelöltként. A közös fővárosi kompenzációs listán a közös fővárosi kompenzációs listát állító jelölő szervezetek a közös jelöltként állított fővárosi kerületi polgármesterjelölteket és a közös főpolgármesterjelöltet állítják jelöltként.«
6. § Az Övjt. 11. § (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
»(2) Azok a jelölő szervezetek, amelyek a fővárosi kerületek több mint felében közös polgármesterjelöltet állítottak, közös fővárosi kompenzációs listát állíthatnak.«
7. § Az Övjt. 4. alcímének címe helyébe a következő cím lép:
»A fővárosi közgyűlés nem fővárosi kerületi polgármester és nem főpolgármester tagjainak választása«
8. § Az Övjt. 17. §-a és 18. §-a helyébe a következő rendelkezések lépnek:
»17. § (1) A fővárosi kompenzációs lista a fővárosi kerületekben a polgármesterjelöltekre leadott, fővárosi szinten a (4) bekezdés szerint összesített, a fővárosi kerületek lakosságszáma szerint súlyozott töredékszavazatok arányában kap mandátumot.
(2) Töredékszavazatnak minősül a fővárosi kerületekben a jelölő szervezet polgármesterjelöltjére leadott, a fővárosi kerületek lakosságszáma szerint súlyozott minden olyan szavazat, amellyel nem szereztek polgármesteri mandátumot. A töredékszavazatok a (4) bekezdés szerint a jelölő szervezet fővárosi kompenzációs listájára kerülnek.
(3) Töredékszavazatnak minősül a fővárosi kerületekben a közös polgármesterjelöltre leadott, a fővárosi kerületek lakosságszáma szerint súlyozott minden olyan szavazat, amellyel nem szereztek polgármesteri mandátumot. A töredékszavazatok a (4) bekezdés szerint a közös polgármesterjelöltet állító jelölő szervezetek közös fővárosi kompenzációs listájára kerülnek.
(4) A fővárosi kerületekben a polgármesterjelöltre leadott szavazatokat az alábbi eljárás szerint súlyozni kell:
a) A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása évének január 1-jei fővárosi kerületi lakosságszáma alapján meg kell határozni az egyes fővárosi kerületek lakosságszámát.
b) Az egyes fővárosi kerületek lakosságszámát el kell osztani a legkisebb lakosságszámmal rendelkező fővárosi kerület lakosságszámával. Az így kapott számot századra kerekítve kell meghatározni (arányszám).
c) A fővárosi kerületben keletkezett töredékszavazatok a b) pontban meghatározott arányszámmal megszorozva kerülnek a fővárosi kompenzációs listára.
(5) A fővárosi kompenzációs mandátum számításának módja:
a) Össze kell állítani egy táblázatot, amelyben minden lista neve alatt képezni kell egy számoszlopot. A számoszlop első száma az adott lista (4) bekezdés szerint számított szavazatainak száma, a számoszlop következő számai az adott lista (4) bekezdés szerint számított szavazatainak száma elosztva kettővel, hárommal, néggyel, öttel, rendre az egymást követő egész számokkal.
b) A táblázat segítségével kell kiosztani a mandátumokat. Meg kell keresni a táblázatban előforduló legnagyobb számot, és amelyik lista számoszlopában találjuk meg azt, az a lista kap egy mandátumot. Ezt követően meg kell keresni a következő legnagyobb számot. Amelyik lista oszlopában találjuk, az a lista kap egy mandátumot. Ezt az eljárást kell folytatni mindaddig, míg kiosztásra kerül az összes mandátum.
c) Ha a táblázatban előforduló legnagyobb szám keresésekor egyenlő legnagyobb számok vannak, akkor az a lista kap mandátumot, amelyik még addig nem szerzett mandátumot, vagy amelyik kevesebb mandátumot kapott, végezetül, amelyik a listasorsolásnál kisebb sorszámot kapott.
(6) Ha egy fővárosi kompenzációs lista több mandátumot kap, mint a listán szereplő személyek száma, a mandátum betöltetlen marad.
18. § (1) A fővárosi kompenzációs listáról a jelöltek a bejelentés sorrendjében kapnak mandátumot.
(2) Ha a fővárosi kompenzációs lista jelöltjét főpolgármesternek vagy fővárosi kerület polgármesterének választották, a fővárosi kompenzációs listáról törölni kell, helyébe a sorrendben utána következő jelölt lép.«
9. § Az Övjt. 21. § (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
»(2) Ha a megyei, a kompenzációs vagy a fővárosi kompenzációs listáról megválasztott képviselő kiesik, helyére az eredetileg bejelentett listáról a jelölő szervezet által bejelentett jelölt lép. Ha a fővárosi kompenzációs listáról mandátumot szerző képviselőt időközi választás eredményeképpen főpolgármesterré vagy fővárosi kerületi polgármesterré választják, helyére az eredetileg bejelentett fővárosi kompenzációs listáról a jelölő szervezet által bejelentett jelölt lép. Ha a jelölő szervezet a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 207/A. §-ában meghatározott határidőig nem jelenti be a jelöltet, a megüresedett helyre a listán soron következő jelölt lép.«
10. § Az Övjt.
a) 8. § (3) bekezdés b) pontjában, 8. § (4) bekezdés b) pontjában és 8. § (5) bekezdésében a »fővárosi listás« szövegrész helyébe a »fővárosi kompenzációs listás«,
b) 19. § (1) bekezdésében a »17. § (2) bekezdésében« szövegrész helyébe a »17. § (5) bekezdésében«,
c) 21. § (3) és (4) bekezdésében a »fővárosi listán« szövegrész helyébe a »fővárosi kompenzációs listán« szöveg lép.
11. § Hatályát veszti az Övjt.
a) 2. §-ában az »a főváros,« szövegrész,
b) 16/A. §-a.”
„12. § A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 22. §-a a következő (3a) bekezdéssel egészül ki:
»(3a) A fővárosi közgyűlés tagjai a főpolgármester, a fővárosi kerületek polgármesterei, valamint a fővárosi kompenzációs listáról mandátumot szerző kilenc képviselő.«
13. § Az Mötv. A megbízatás keletkezése és megszűnése alcíme a következő 31/A. §-sal kiegészülve lép hatályba:
»31/A. § A fővárosi közgyűlés fővárosi kerületi polgármester tagja megbízatása megszűnik, ha a fővárosi kerületi polgármesteri megbízatása megszűnik.«
14. § Az Mötv. 35. §-a a következő (1a) bekezdéssel kiegészülve lép hatályba:
»(1a) A fővárosi közgyűlés fővárosi kerületi polgármester tagjai számára közgyűlési tagságukért tiszteletdíjat, költségtérítést, költségátalányt és egyéb juttatást nem állapíthat meg.«”
„16. § Az Mötv. 47. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
»[…]
(3) A fővárosi közgyűlésben a (2) bekezdést úgy kell alkalmazni, hogy a javaslat elfogadásához a (2) bekezdés szerinti szavazatarány mellett a főváros lakosságszámának együttesen több mint a felét kitevő lakosságszámú fővárosi kerületek polgármestereinek igen szavazata is szükséges.
(4) A (3) bekezdés szerinti esetben a lakosságszám megállapításakor a fővárosnak, valamint a fővárosi kerületeknek a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választása évének január 1-jén meglévő lakosságszámát kell figyelembe venni.«
17. § Az Mötv. »Polgármester« alcíme a következő 70/A. §-sal kiegészülve lép hatályba:
»70/A. § A fővárosi kerületi polgármester megbízatása megszűnik, ha fővárosi közgyűlési képviselői megbízatása megszűnik.«”
„21. § A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki:
»(4) A választási iroda az ajánlóíveken szereplő személyes adatok közül az érintett kérelmére csak azokról köteles tájékoztatást adni, amelyek ellenőrzését a 125. § (3) bekezdése alapján elvégezte. Az ilyen adatokról a jelölt, illetve lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig kérhető tájékoztatás.«”
„24. § A Ve. 307/K. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
»307/K. § (1) A fővárosi kompenzációs lista állításánál a jelölő szervezet – a lista nyilvántartásba vételéig bejelentett – polgármesterjelöltjeinek számát kell figyelembe venni, kivéve azt a polgármesterjelöltet, akinek nyilvántartásba vételét a helyi választási bizottság elutasította.
(2) A területi választási bizottság törli a nyilvántartásból a fővárosi kompenzációs listát, ha a jelölő szervezet jogerősen nyilvántartásba vett, valamint a bejelentett, de még jogerősen el nem bírált polgármesterjelöltjeinek száma együttesen nem éri el a törvényben foglalt minimumot.«
25. § A Ve. 307/L. § (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
»(1) Külön szavazólap szolgál az egyéni listás, az egyéni választókerületi, a polgármester-, a megyei listás és a főpolgármester-választásra.«
26. § A Ve. 307/O. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki:
»(3) A fővárosi kerületi polgármester-választás eredményéről a helyi választási bizottság által kiállított jegyzőkönyv egy példányát a helyi választási iroda annak jogerőssé válását követő napon 10 óráig a területi választási irodához szállítja. A területi választási bizottság a fővárosi kerületek polgármester-választásának eredményéről kiállított jogerős jegyzőkönyvek alapján megállapítja a fővárosi kompenzációs listás választás eredményét.«
27. § A Ve. 143. alcíme a következő 315. §-sal egészül ki:
»315. § A nemzetiségi szavazóköri névjegyzékbe azt a választópolgárt kell felvenni, aki legkésőbb a szavazást megelőző tizenhatodik napon benyújtott kérelme alapján szerepel nemzetiségi választópolgárként a központi névjegyzékben.«
28. § A Ve.
[…]
c) 307/I. § (1) bekezdésében a », valamint a megyei és a fővárosi listát« szövegrész helyébe a », a fővárosi kompenzációs listát és a megyei listát« szöveg, a »huszonhatodik napon« szövegrész helyébe a »harmincharmadik napon« szöveg,
d) 307/I. § (2) bekezdésében a »megyei, illetve a fővárosi listát« szövegrész helyébe a »megyei listát, illetve a fővárosi kompenzációs listát« szöveg,
e) a 307/O. § (1) és (2) bekezdésében a »megyei, illetve a fővárosi« szövegrész helyébe a »megyei« szöveg
lép.”
„29. § (2) Hatályát veszti a Ve. 307/M. §-ában a »vagy fővárosi« szövegrész.”
[14] 3. Az Övjt.-nek az indítvánnyal támadott rendelkezései:
„6. § A fővárosi közgyűlés
a) 1 tagja a főpolgármester-választás eredményeképpen,
b) 23 tagja a fővárosi kerületi polgármester-választás eredményeképpen,
c) 9 tagja a fővárosi kompenzációs listáról
jut mandátumhoz.”
„8. § (3) A vegyes választási rendszerben a választópolgár egyidejűleg:
[…]
b) a fővárosban egy egyéni választókerületi, egy kompenzációs listás és egy fővárosi kompenzációs listás jelöltséget fogadhat el,
c) ha Budapesten a jelölt fővárosi kerületi kompenzációs listáról és fővárosi kompenzációs listáról egyaránt mandátumot szerez, a szavazást követő 3 napon belül nyilatkoznia kell, hogy melyiket fogadja el. Amelyik listáról nem fogadta el a mandátumot, arról a listáról a jelöltet törölni kell.
(4) A vegyes választási rendszerben a polgármesterjelölt egyidejűleg:
[…]
b) a fővárosban egy egyéni választókerületi, egy kompenzációs listás és egy fővárosi kompenzációs listás jelöltséget fogadhat el.
(5) A főpolgármester jelölt csak fővárosi kompenzációs listás jelöltséget fogadhat el.
(6) A választópolgár a fővárosi kompenzációs listán és megyei listán egyidejűleg nem lehet jelölt. A választópolgár megyei listán és megyei jogú városban egyidejűleg nem lehet jelölt. A választópolgár egyidejűleg nem lehet megyei listán jelölt és megyei jogú városban polgármesterjelölt.”
„10. § (2) Fővárosi kompenzációs listát az a jelölő szervezet állíthat, amely a fővárosi kerületek több mint felében polgármesterjelöltet állított.
(2a) A fővárosi kompenzációs listán a fővárosi kompenzációs listát állító jelölő szervezet a fővárosi kerületi polgármesterjelöltjeit és a főpolgármester-jelöltjét állítja jelöltként. A közös fővárosi kompenzációs listán a közös fővárosi kompenzációs listát állító jelölő szervezetek a közös jelöltként állított fővárosi kerületi polgármesterjelölteket és a közös főpolgármester-jelöltet állítják jelöltként.”
„11. § (2) Azok a jelölő szervezetek, amelyek a fővárosi kerületek több mint felében közös polgármester-jelöltet állítottak, közös fővárosi kompenzációs listát állíthatnak.”
„4. A fővárosi közgyűlés nem fővárosi kerületi polgármester és nem főpolgármester tagjainak választása
17. § (1) A fővárosi kompenzációs lista a fővárosi kerületekben a polgármesterjelöltekre leadott, fővárosi szinten a (4) bekezdés szerint összesített, a fővárosi kerületek lakosságszáma szerint súlyozott töredékszavazatok arányában kap mandátumot.
(2) Töredékszavazatnak minősül a fővárosi kerületekben a jelölő szervezet polgármesterjelöltjére leadott, a fővárosi kerületek lakosságszáma szerint súlyozott minden olyan szavazat, amellyel nem szereztek polgármesteri mandátumot. A töredékszavazatok a (4) bekezdés szerint a jelölő szervezet fővárosi kompenzációs listájára kerülnek.
(3) Töredékszavazatnak minősül a fővárosi kerületekben a közös polgármesterjelöltre leadott, a fővárosi kerületek lakosságszáma szerint súlyozott minden olyan szavazat, amellyel nem szereztek polgármesteri mandátumot. A töredékszavazatok a (4) bekezdés szerint a közös polgármester-jelöltet állító jelölő szervezetek közös fővárosi kompenzációs listájára kerülnek.
(4) A fővárosi kerületekben a polgármesterjelöltre leadott szavazatokat az alábbi eljárás szerint súlyozni kell:
a) A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása évének január 1-jei fővárosi kerületi lakosságszáma alapján meg kell határozni az egyes fővárosi kerületek lakosságszámát.
b) Az egyes fővárosi kerületek lakosságszámát el kell osztani a legkisebb lakosságszámmal rendelkező fővárosi kerület lakosságszámával. Az így kapott számot századra kerekítve kell meghatározni (arányszám).
c) A fővárosi kerületben keletkezett töredékszavazatok a b) pontban meghatározott arányszámmal megszorozva kerülnek a fővárosi kompenzációs listára.
(5) A fővárosi kompenzációs mandátum számításának módja:
a) Össze kell állítani egy táblázatot, amelyben minden lista neve alatt képezni kell egy számoszlopot. A számoszlop első száma az adott lista (4) bekezdés szerint számított szavazatainak száma, a számoszlop következő számai az adott lista (4) bekezdés szerint számított szavazatainak száma elosztva kettővel, hárommal, néggyel, öttel, rendre az egymást követő egész számokkal.
b) A táblázat segítségével kell kiosztani a mandátumokat. Meg kell keresni a táblázatban előforduló legnagyobb számot, és amelyik lista számoszlopában találjuk meg azt, az a lista kap egy mandátumot. Ezt követően meg kell keresni a következő legnagyobb számot. Amelyik lista oszlopában találjuk, az a lista kap egy mandátumot. Ezt az eljárást kell folytatni mindaddig, míg kiosztásra kerül az összes mandátum.
c) Ha a táblázatban előforduló legnagyobb szám keresésekor egyenlő legnagyobb számok vannak, akkor az a lista kap mandátumot, amelyik még addig nem szerzett mandátumot, vagy amelyik kevesebb mandátumot kapott, végezetül, amelyik a listasorsolásnál kisebb sorszámot kapott.
(6) Ha egy fővárosi kompenzációs lista több mandátumot kap, mint a listán szereplő személyek száma, a mandátum betöltetlen marad.
18. § (1) A fővárosi kompenzációs listáról a jelöltek a bejelentés sorrendjében kapnak mandátumot.
(2) Ha a fővárosi kompenzációs lista jelöltjét főpolgármesternek vagy fővárosi kerület polgármesterének választották, a fővárosi kompenzációs listáról törölni kell, helyébe a sorrendben utána következő jelölt lép.”
„21. § (2) Ha a megyei, a kompenzációs vagy a fővárosi kompenzációs listáról megválasztott képviselő kiesik, helyére az eredetileg bejelentett listáról a jelölő szervezet által bejelentett jelölt lép. Ha a fővárosi kompenzációs listáról mandátumot szerző képviselőt időközi választás eredményeképpen főpolgármesterré vagy fővárosi kerületi polgármesterré választják, helyére az eredetileg bejelentett fővárosi kompenzációs listáról a jelölő szervezet által bejelentett jelölt lép. Ha a jelölő szervezet a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 207/A. §-ában meghatározott határidőig nem jelenti be a jelöltet, a megüresedett helyre a listán soron következő jelölt lép.
(3) Ha az egyéni listán, a kompenzációs listán, a megyei listán, vagy a fővárosi kompenzációs listán nincs több jelölt, akkor időközi választást nem kell kiírni, a mandátum a következő általános választásig betöltetlen marad.
(4) Ha az egyéni listán, a megyei listán vagy a fővárosi kompenzációs listán megválasztott képviselők száma a képviselő-testület vagy a közgyűlés működéséhez szükséges létszám alá csökken, akkor az üres helyekre időközi választást kell kitűzni.”
[15] 4. Az Mötv.-nek az indítványban támadott, illetve hivatkozott rendelkezései:
„2. § (1) A helyi önkormányzás a település, valamint a megye választópolgárai közösségének joga, melynek során érvényre jut az állampolgári felelősségérzet, kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül.”
„3. § (3) A fővárosi önkormányzat települési és területi önkormányzat.”
„22. § (3a) A fővárosi közgyűlés tagjai a főpolgármester, a fővárosi kerületek polgármesterei, valamint a fővárosi kompenzációs listáról mandátumot szerző kilenc képviselő.”
„47. § (2) A javaslat elfogadásához az egyszerű többséget igénylő javaslat esetén a jelen levő önkormányzati képviselők, minősített többséget igénylő javaslat esetén az önkormányzati képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges. A betöltetlen önkormányzati képviselői helyet a határozatképesség szempontjából betöltöttnek kell tekinteni.
(3) A fővárosi közgyűlésben a (2) bekezdést úgy kell alkalmazni, hogy a javaslat elfogadásához a (2) bekezdés szerinti szavazatarány mellett a főváros lakosságszámának együttesen több mint a felét kitevő lakosságszámú fővárosi kerületek polgármestereinek igen szavazata is szükséges.”
[16] 5. A Ve.-nek az indítvánnyal támadott rendelkezései:
„2. § (4) A választási iroda az ajánlóíveken szereplő személyes adatok közül az érintett kérelmére csak azokról köteles tájékoztatást adni, amelyek ellenőrzését a 125. § (3) bekezdése alapján elvégezte. Az ilyen adatokról a jelölt, illetve lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig kérhető tájékoztatás.”
„307/I. § (1) A kompenzációs listát, a fővárosi kompenzációs listát és a megyei listát legkésőbb a szavazást megelőző harmincharmadik napon kell bejelenteni.
(2) A kompenzációs listát a helyi választási bizottság, a megyei listát, illetve a fővárosi kompenzációs listát a területi választási bizottság veszi nyilvántartásba.”
„307/K. § (1) A fővárosi kompenzációs lista állításánál a jelölő szervezet – a lista nyilvántartásba vételéig bejelentett – polgármesterjelöltjeinek számát kell figyelembe venni, kivéve azt a polgármester-jelöltet, akinek nyilvántartásba vételét a helyi választási bizottság elutasította.
(2) A területi választási bizottság törli a nyilvántartásból a fővárosi kompenzációs listát, ha a jelölő szervezet jogerősen nyilvántartásba vett, valamint a bejelentett, de még jogerősen el nem bírált polgármester-jelöltjeinek száma együttesen nem éri el a törvényben foglalt minimumot.”
„307/O. § (3) A fővárosi kerületi polgármester-választás eredményéről a helyi választási bizottság által kiállított jegyzőkönyv egy példányát a helyi választási iroda annak jogerőssé válását követő napon 10 óráig a területi választási irodához szállítja. A területi választási bizottság a fővárosi kerületek polgármester-választásának eredményéről kiállított jogerős jegyzőkönyvek alapján megállapítja a fővárosi kompenzációs listás választás eredményét.”
III.
[17] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja alapján felülvizsgálja a jogszabályoknak az Alaptörvénnyel való összhangját, amely alapján az Abtv. 24. §-a szerinti utólagos normakontroll eljárást lefolytatja. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja szerint az eljárás kezdeményezésére – többek között – az országgyűlési képviselők egynegyede jogosult. Tekintettel arra, hogy az országgyűlési képviselők száma százkilencvenkilenc, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az ötvenhét országgyűlési képviselő által benyújtott utólagos normakontroll indítvány indítványozásra jogosultaktól érkezett, így az megfelel az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontjába foglalt feltételnek.
[18] Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy van-e indoka eltérni attól az állandó, következetes gyakorlatától, hogy „ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg” {legutóbb l. 5/2013. (III. 21.) AB határozat, Indokolás [12]}. Az indítványozók ezt arra tekintettel kérték, hogy – álláspontjuk szerint – a módosított törvényi rendelkezések megsemmisítése esetén nem lennének törvényi szabályok a fővárosi közgyűlés megválasztására, míg a módosító törvény (a Tv.) visszamenőleges hatályú megsemmisítése esetén az általuk állított alaptörvény-ellenesség megszűnne. A Tv. – két rendelkezésének a kivételével – 2014. június 18-án hatályba lépett, a módosítások beépültek a módosított törvényekbe. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy egy hatályon kívül helyező norma alkotmányellenességének a megállapítása sem vezet önmagában a hatályon kívül helyezéssel érintett rendelkezések hatályának automatikus feléledéséhez, mivel valamely jogszabály újbóli hatályba helyezése a jogalkotó kizárólagos kompetenciája [l. pl. 1437/B/1995. AB határozat, ABH 1998, 616, 618–619.]. Ebből a gyakorlatból az is következik, hogy a Tv.-nek ex tunc módon történő esetleges megsemmisítése esetén sem élednének fel a módosított törvényeknek azok a rendelkezései, amelyeknek a helyébe – az inkorporáció által – a Tv.-nyel megállapított egyes rendelkezések léptek. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság nem látott indokot arra, hogy eltérjen korábbi gyakorlatától, így a vizsgálatát a módosításokat inkorporáló törvények vonatkozásában (az indítványozók másodlagos kérelme szerint) folytatta le.
IV.
[19] Az indítvány részben megalapozott.
[20] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként az Övjt. 6. §-át támadó indítvány-elemet vizsgálta. Az indítványozók az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésének sérelmét részben arra hivatkozással állították, hogy álláspontjuk szerint nem tekinthető a fővárosi közgyűlés tagjai közvetlen megválasztásának az a mód, miszerint a megválasztott kerületi polgármester a választással egyben a fővárosi közgyűlésben is mandátumot szerez.
[21] A választás közvetlensége azt jelenti, hogy a választópolgárok közvetlenül a jelöltekre szavaznak a választások során. Közvetett választásnak az a választási mód minősül, amikor a választópolgárok nem közvetlenül a jelöltre szavaznak, hanem választási megbízottakat (elektorokat) választanak, akik majd maguk gyakorolják a választópolgárok nevében a betöltendő tisztségre történő megválasztás jogát. A választások tipikus formája kétségtelenül a közvetlen szavazás, ám a demokratikus országokban a közvetett választásra több példát találhatunk. Így például az Egyesült Államok elnökét is közvetett módon választják, ahol a választópolgárok választási megbízottakra, elektorokra szavaznak, és az elektorok lesznek jogosultak a tényleges választásra.
[22] Példát a magyar közjog közelmúltbeli szabályozásában is találhatunk: az önkormányzati választások során 1990-ben az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló törvény két esetben is intézményesítette a közvetett választást. A fővárosi közgyűlés huszonkét tagját a fővárosi kerületek képviselőtestületei választották meg, a megyei képviselőtestület tagjait pedig a községi és városi képviselőtestületek által választott küldöttgyűlés választotta meg.
[23] A közvetett választásra további hazai példa: az 1993–2010. közötti időszakban a nemzeti és etnikai kisebbségi választásokon a területi és az országos önkormányzat tagjait ugyancsak elektorok közbejöttével, közvetett módon választották meg.
[24] A jelenlegi közjogi szabályozás mind az országgyűlési, mind a helyi önkormányzati választásokra (de a nemzetiségi önkormányzati választásokra is) a közvetlen szavazással történő választást intézményesíti.
[25] Az indítványozók által támadott szabályozás, tekintettel a közvetlen és a közvetett választás fogalmára, nem sérti a közvetlen választás alapelvét. Nem áll fenn ugyanis a közvetett választás azon fogalmi ismérve, hogy a választópolgárok által felhatalmazott személyek választanak a választópolgárok nevében képviselőket. A választópolgárok közvetlenül választják meg a kerületi polgármestereket, akik a megválasztásuk következtében – a törvényi konstrukció értelmében – egyben a fővárosi közgyűlés tagjai is lesznek.
[26] Ennek a konstrukciónak a lényege abban áll, hogy a fővárosi kerületi polgármester egyszersmind a fővárosi közgyűlés tagja is. A választópolgár – abból adódóan, hogy a két megbízatást a törvény szétválaszthatatlanul összekapcsolja – egy (közvetlenül leadott) szavazatával választja meg a fővárosi kerület polgármesterét és a fővárosi közgyűlés egyik – az Övjt. 6. § b) pontja körébe tartozó – tagját.
[27] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: az Alaptörvényből nem vezethető le, hogy a jogalkotó kellően alátámasztott indokok alapján ne alkothasson olyan választási rendszert, amelynek következtében a választópolgár közvetlen szavazatával két különböző önkormányzati tisztségre ugyanazt a személyt, egyszeri szavazással választhassa meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a fővárosi önkormányzati választási rendszer részbeni átalakítására megfelelő és elfogadható indok volt, hogy a jogalkotó a fővárosi önkormányzati rendszer két szintjének működési problémái orvoslására a fővárosi kerületi polgármestereket a fővárosi közgyűlésbe kívánta integrálni, s ezzel a főváros irányítását – a jövőre nézve – hatékonyabbá és egyszerűbbé kívánta tenni.
[28] A kifejtettekre tekintettel a közvetlenség elvének a sérelme nem áll fenn, az indítvány erre hivatkozó eleme megalapozatlan.
[29] 2. Az indítványozók szerint sérti az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdését, a XXIII. cikk (1) bekezdését és a XV. cikk (2) bekezdését az Övjt. 6. §-a és az Mötv. 22. § (3a) bekezdése. Álláspontjuk szerint nem érvényesül a választójog egyenlősége, mert a fővárosi kerületek, melyek ténylegesen egy-egy választókerületet alkotnak, eltérő lakosságszámúak; s van olyan választókerület is, melyben ötször több választópolgár jogosult szavazni, mint egy másik választókerületben.
[30] Hivatkoznak arra is, hogy sérti az egyenlőséget az Övjt. 17. § (4) bekezdésében előírt súlyozási szabály is, mert így a nagyobb lélekszámú kerületekben élő választópolgárok szavazatának sokszoros súlyt adott az Országgyűlés.
[31] 2.1. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy korábban az országgyűlési választások kapcsán vizsgálta a választási rendszer egyes szabályozási megoldásainak alkotmányosságát. A választójogi alapelvek tekintetében azonban nem volt és jelenleg sincs különbség az országgyűlési és az önkormányzati választások között, ezért az országgyűlési választások tekintetében kialakított alkotmánybírósági határozatok elvi megállapításait az Alkotmánybíróság a jelen ügyben mutatis mutandis figyelembe vette. Az Alkotmánybíróság a hatályát vesztett korábbi Alkotmány értelmezése körében létrejött állásfoglalások felhasználhatóságát illetően Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy „az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése” {13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]}.
[32] A jelen ügyben az Alaptörvény 35. cikkének (1) bekezdését és az Alkotmány 71. § (1) bekezdését összevetve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy azok szövegszerűen megegyeznek: a helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket „a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással” választják. Bár a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megválasztásának szabályozása több tekintetben megváltozott az Alaptörvény és az erre vonatkozó sarkalatos törvény hatályba lépését követően, a módosítások nem érintették a választójog egyenlőségének követelményét. Erre a szövegszerű egyezésre, valamint az Alkotmánybíróságnak a fentebb kifejtett gyakorlatára tekintettel az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is alkalmazhatónak találta a korábbi, 2012. január 1-je előtt született határozataiban kifejtett jogértelmezéseket.
[33] Az Alaptörvény – az Alkotmányhoz hasonlóan – a választójog gyakorlásának pontosabb kereteiről, és magáról a választási rendszerről néhány választási alapelv előírásán kívül, közvetlenül nem tartalmaz részletesebb rendelkezéseket; a törvényhozásra bízza a választási rendszerre vonatkozó szabályok megalkotását, így a garanciarendszer kialakítását is. Ezért továbbra is irányadó az Alkotmánybíróság gyakorlatából származó azon alapvető tétel, amely szerint „[…] az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során. A törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét” [63/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 509, 513.], valamint, hogy e törvényhozói szabadságnak csak az Alaptörvény szab kereteket.
[34] Ez utóbbi azt jelenti, hogy az Alaptörvény rendelkezéseiből egyértelműen következik néhány olyan követelmény, amely a választási rendszerre vonatkozó szabályok alkotmányossági mércéjéül szolgál. Az indítvánnyal érintett alkotmányjogi kérdés e követelmények közül azokat érinti, amelyek az általános jogegyenlőségi szabály speciális formájának tekintendő egyenlő választójogból fakadnak.
[35] 2.2. Az Alkotmánybíróság – az országgyűlési képviselők választásával kapcsolatban – már korai határozataiban foglalkozott a választójog általánosságának és egyenlőségének a korlátozhatóságával [l. pl. 6/1991. (II. 28.) AB határozat]; jogértelmezését több későbbi határozatában is megerősítette és pontosította. E témakörben – és a jelen ügy kapcsán is – kiemelt fontosságú a 22/2005. (VI. 17.) AB határozat, amelyben a testület egyrészt összefoglalta a korábbi döntéseiből kijegecesedett álláspontját, másrészt pontosította, hogy a választójog egyenlőségének alkotmányi szabálya mely esetekben nem szenved sérelmet.
[36] Az említett alkotmánybírósági határozat az alábbiakban idézettek szerint fogalmazza meg releváns megállapításait: „Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében megfogalmazott egyenlő választójog elvéből következik-e, hogy az egyes választókerületek választói névjegyzékében nyilvántartásba vett választópolgárok száma megegyezzen. Ehhez kapcsolódó alkotmányossági kérdés, hogy az egyes területi választókerületenként megszerezhető országgyűlési képviselői mandátumok számának pontos arányban kell-e állnia a névjegyzékbe vett választópolgárok számával. […]
Az alkotmányos demokráciákban az »egy ember – egy szavazat« elve alapján vált valóra a politikai közösség tagjainak önkormányzása, amely megvalósítja az egyenlő részvétel jogát a demokratikus eljárásban. A politikai közösség választójogosultsággal rendelkező tagjainak egyenlőségét (egyenlő értékességét) fejezi ki, hogy a népszuverenitáson alapuló döntéshozatal résztvevői azonos jogokkal rendelkeznek, és minden választópolgár szavazata ugyanannyira számít. […]
A választási rendszer kialakításának alkotmányos kereteit elsősorban az Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe foglalt választási alapelvek – közöttük az egyenlő választójog elve – jelölik ki. Az Alkotmánybíróság a 809/B/1998. AB határozatban általános érvénnyel állapította meg: »A választójog egyenlőségének alkotmányos elve két követelményt támaszt a választási törvény megalkotójával szemben: egyrészt a választójog a választópolgárok szempontjából azonos értékű legyen, másrészt a szavazatok lehetőleg azonos súlyúak legyenek egy-egy képviselő megválasztásánál.« (ABH 2000, 783, 784.)
A választójog egyenlő értékűsége azt jelenti, hogy minden választópolgár azonos számú szavazattal rendelkezik, és a szavazatszámlálásnál minden szavazat ugyanannyit ér. E tekintetben az Alkotmány 71. § (1) bekezdése a plurális választójogot zárja ki, amely kedvezményezett választópolgári csoportok számára több vagy eltérő értékű szavazatot biztosítana a választások során. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a követelmény abszolút: az Alkotmányból következő »egy ember egy szavazat« elvének érvényesülése e tekintetben semmilyen indokból nem korlátozható. (A mai választási rendszerben ez a követelmény értelemszerűen külön-külön vonatkozik az egyéni jelöltre és a területi listára történő szavazásra.)
Az Alkotmánybíróság a szavazatok súlyával összefüggésben megállapította: »A választójog egyenlősége nem jelenti és nem is jelentheti a választáskor kifejezett politikai akarat csorbítatlanul egyenlő érvényesülését. Bár az Alkotmány kinyilvánítja a választójog egyenlőségét, az állampolgári politikai akarat képviselők útján való, azaz közvetett érvényesülése természetszerűleg aránytalanságot eredményez.« [3/1991. (II. 7.) AB határozat, ABH 1991, 15, 17–18.] […]
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság 2000-ben kimondta: »Az egyéni választókerületek eltérő nagysága (választási földrajz), illetőleg az egy mandátum megszerzéséhez szükséges konkrét szavazatok száma (választási matematika) miatt a választások után, a választási eredmények ismeretében természetesen nem lehet abszolút értelemben vett egyenlőség a szavazatok súlyában.« (809/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 783, 784.) A 33/2000. (X. 20.) AB határozat a választójog egyenlőségének elve alapján azt fogalmazta meg, hogy »a választójognak a választópolgár szempontjából egyenértékűnek és a szavazatoknak közel azonos súlyúaknak kell lenniük.« (ABH 2000, 221, 226.) […]
Másként ítélendő meg a szavazatok eljárási és tartalmi értelemben vett egyenlősége a szavazatok súlyára vonatkozó alkotmányossági elvárás esetében. A kiindulópont itt is az, hogy a jogszabályoknak kifejezésre kell juttatniuk a választópolgárok egyenlőségét: a szabályozás nem tehet indokolatlan különbséget a választópolgárok egyes csoportjai között, például lakóhelyük, illetve – közvetve – politikai nézeteik, nemzeti vagy etnikai hovatartozásuk miatt. Ez alapján a szavazatoknak akkor lehet közel egyenlő súlya, ha lehetőség van arra, hogy egyenlő számú szavazó döntése eredményezzen mandátumot. […]
A választójog egyenlőségéből származó alkotmányossági követelmények tartalmának meghatározásakor az Alkotmánybíróság figyelembe vette az Európa Tanács Velencei Bizottságának 190/2002. számú véleményét, amelyben a Code of Good Practice in Electoral Matters a közös európai választójogi örökség egyik meghatározó elemének minősíti a választójog egyenlőségét. A dokumentum szerint az egyenlőség magában foglalja a mandátumok választókerületek közötti egyenletes elosztásának követelményét, amely a következőket tartalmazza:
– a képviselői helyek elosztása kiegyensúlyozottan, világos szempontok szerint kell megtörténjen, a következő lehetséges kritériumok figyelembevételével: népesség, a nemzeti kisebbségek számaránya, a regisztrált választópolgárok száma, a választójogukkal várhatóan élők aránya;
– földrajzi, közigazgatási, valamint történelmi határvonalak számításba vehetők;
– az egy képviselői helyre jutó választópolgárok száma tekintetében a választókerületenkénti eltérés nem haladhatja meg a 10%-ot, és semmiképpen sem lépheti túl a 15%-ot. E szabályoktól csak kivételes körülmények esetén engedhető meg az eltérés (adott területen élő kisebbségek érdekeinek védelme, szórványosan lakott terület egységének védelme érdekében);
– a képviselői helyek elosztásának rendszerét legkevesebb tízévenként újra kell vizsgálni, lehetőleg választásokon kívüli időszakokban;
– a választókerületek határvonalainak újbóli meghatározása esetén a következő szempontoknak kell érvényesülniük: elfogulatlanság, a nemzeti kisebbségek hátrányos helyzetbe kerülése lehetőségének kizárása, egy többségében független személyekből álló bizottság véleményének meghallgatása. (A bizottságnak lehetőség szerint legyen földrajzi, illetve szociológiai szakember tagja, a pártok legyének egyenlő arányban képviselve, illetve szükség esetén a nemzeti kisebbségek is.) […]
A választójog egyenlőségéből származó, a szavazatok súlyára vonatkozó alkotmányossági követelmények maximális teljesítésétől a jogalkotó csak megfelelő alkotmányos indok esetén térhet el. Minél jelentősebb az eltérés a választásra jogosultak száma, illetve – a területi listás rendszerben – a választókerületenként megszerezhető mandátumok száma között, annál erősebb alkotmányos indok szükséges az eltérés igazolásához. Megfelelő indok lehet – egyebek mellett – a földrajzi viszonyok, a közigazgatási határok, valamint a nemzeti, illetve etnikai kisebbségek számarányának figyelembevétele. Ugyanakkor még a statisztikailag egyébként elhanyagolható különbségek is alkotmányellenesek lehetnek, ha azok a választókerületek határaival való manipuláció eredményeként jönnek létre. […]
Nyilvánvaló, hogy létezhet olyan rendkívüli eltérés az egyes választókerületek, illetve területi listák között, amely önmagában véve, azaz függetlenül az eltérés indokától, sérti az Alkotmány 71. § (1) bekezdését. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy minden körülmények között ellentétes az egyenlő választójog elvével, ha az egyéni választókerületekben a jegyzékbe vett választópolgárok száma közötti kétszeres eltérés mutatható ki. A kétszeres eltérést tartalmazó szabályozás nem az egyenlő választójog első elemét, a szavazatok egyenértékűségét befolyásolja, mert az ország más-más részein (különböző választókerületekben) élő minden egyes választópolgár azonos számú szavazattal rendelkezik, és a szavazatszámlálásnál minden szavazat ugyanannyit ér. Ugyanakkor a kétszeres eltérés olyan különbséget eredményez az egyenlő választójog második eleme, a választópolgárok különböző közösségeihez tartozó személyek szavazatainak súlya között, hogy az ellentétes az alkotmányos általános [Alkotmány 54. § (1) bekezdés, 70/A. § (1) bekezdés] és speciális [Alkotmány 71. § (1) bekezdés] egyenlőségi szabályaival. Ilyen esetben a választásra jogosultak száma közötti eltérés olyan nagy mértékű, hogy azt semmiféle indok nem teheti alkotmányosan elfogadhatóvá.” [22/2005. (VI. 17.) AB határozat, ABH 2005, 246, 248, 249–250, 251–253.]
[37] A fenti egyenlőségi kritériumokat az Alkotmánybíróság a helyi és különösen a fővárosi önkormányzati rendszer sajátosságaira tekintettel értelmezte és alkalmazta.
[38] Az utólagos normakontroll indítvány által megsemmisíteni kért Övjt. 6. §-ának b) pontját az Alkotmánybíróság úgy értelmezi, hogy az alapján a fővárosi közgyűlés kerületi polgármester tagjának megválasztásakor minden fővárosi kerületet egy-egy egymandátumos választókerületnek kell tekinteni. A szavazatok egyenlőségének (egyenlő súlyának) vizsgálatakor tehát az első kérdés az, hogy a fővárosi kerületek – mint a fővárosi közgyűlés megválasztása szempontjából egyéni választókerületek – megfelelnek-e annak a követelménynek, hogy közel azonos számú választópolgár alkot egy-egy választókerületet.
[39] 2.3. Az Alkotmánybíróság a fővárosi kerületek 2014. január 1-jei lakónépessége számának közlése végett megkereste a Központi Statisztikai Hivatalt. A hivatal az alábbi adatokat tartalmazó táblázatot küldte meg az Alkotmánybíróságnak.
| Budapest lakónépessége kerületenként 2014. január 1-jén |
 |
| Kerület | Összesen |
| Budapest 01. ker. | 24 679 |
| Budapest 02. ker. | 89 339 |
| Budapest 03. ker. | 127 602 |
| Budapest 04. ker. | 100 282 |
| Budapest 05. ker. | 26 048 |
| Budapest 06. ker. | 38 286 |
| Budapest 07. ker. | 55 121 |
| Budapest 08. ker. | 75 294 |
| Budapest 09. ker. | 59 019 |
| Budapest 10. ker. | 78 986 |
| Budapest 11. ker. | 147 275 |
| Budapest 12. ker. | 58 068 |
| Budapest 13. ker. | 119 352 |
| Budapest 14. ker. | 124 300 |
| Budapest 15. ker. | 80 287 |
| Budapest 16. ker. | 72 639 |
| Budapest 17. ker. | 87 356 |
| Budapest 18. ker. | 101 317 |
| Budapest 19. ker. | 60 738 |
| Budapest 20. ker. | 65 569 |
| Budapest 21. ker. | 76 503 |
| Budapest 22. ker. | 54 348 |
| Budapest 23. ker. | 22 257 |
| Összesen | 1 744 665 |
[40] A táblázatból megállapítható, hogy jelentős eltérés van az egyes fővárosi kerületek lakosságszáma között. Ez alapján önmagában nézve fennállhat a választójog egyenlőségének sérelme, ugyanakkor adott a kivételes szabályozás lehetősége is a főváros egysége és kerületi tagozódása körülményeire, valamint közigazgatási és történelmi határvonalaira tekintettel.
[41] A jogalkotó – ennek mérlegelésével – olyan további szabályozási elemeket épített be a Tv.-be, melynek a funkciója az egyenlőség elve önmagában nézve fennálló sérelmének más jogi szabályokkal történő ellensúlyozása. Az Alkotmánybíróságnak ennek kapcsán arról kellett állást foglalnia, hogy ezek a kompenzációs szabályok alkalmasak-e az egyenlőség szűken vett sérelmének kiegyenlítésére. Azonban a választási szabályozást a maga egészében, komplexitásában kell értékelni, és az egyenlőség követelményének érvényesülését ebben az összefüggésben kell megítélni.
[42] A Tv.-vel kialakított új választási szabályozásnak a kiegyenlítés funkciójára hivatott elemei a kompenzációs listás mandátumszerzés lehetősége – különös tekintettel a töredékszavazatok súlyozott figyelembevételére –, illetve a fővárosi közgyűlésben történő határozathozatal módja (a kettős többség szabálya).
[43] 2.4. A kompenzációs lista – azokban az országokban, ahol azt alkalmazzák – azt a célt szolgálja, hogy a mandátumot nem eredményező szavazatok se vesszenek kárba, az ezeket a szavazatokat leadó választópolgárok akaratát is tartsa tiszteletben a választási rendszer, és lehetőség szerint juttassa képviselethez.
[44] Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Övjt. 17. §-ában a kompenzációs listás megoldáshoz kapcsolódó, a töredékszavazatok súlyozott számítását alkalmazó módszer önmagában matematikailag, és ezáltal alkotmányossági szempontból sem alkalmas eszköz az egyes fővárosi kerületek lélekszámából fakadó különbségek kiküszöbölésére. Ráadásul ez a megoldás a valóságban másfajta egyenlőtlenséget eredményez az egyes választópolgárok szempontjából. A súlyozási rendszer következtében ugyanis a vesztes polgármesterjelöltekre leadott szavazatok a legnagyobb kerület választópolgárai esetében hatszoros szavazati értéket képviselnek a legkisebb kerület választópolgárai szavazatának értékéhez képest. Ez alapján az Övjt. 17. § (4) bekezdésében meghatározott súlyozási rendszer tehát önmagában nézve szemben áll a választójog egyenlő értékűségével, így ellentétes az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság ezért az Övjt. 17. § (4) bekezdését teljes egészében megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság ugyancsak megsemmisítette az Övjt. 17. § (1)–(3) és (5) bekezdéseinek azokat a szövegrészeit, amelyek az Övjt. 17. § (4) bekezdésével – utaló szabályként – szoros összefüggésben állnak.
[45] 2.5. A fővárosi kerületek eltérő lakosságszámából adódó, a választójog egyenlőségének sérelmét eredményező állapot kiegyenlítésére vezette be a törvényhozó az Mötv.-ben azt a döntéshozatali szabályt, amelynek értelmében a fővárosi közgyűlésben csak akkor kapja meg egy javaslat a szavazatok többségét, ha a meghatározott szavazatarány mellett a főváros lakosságszámának együttesen több mint a felét kitevő lakosságszámú fővárosi kerületek polgármesterei is megszavazzák azt. Ez az Mötv. 47. § (3) bekezdésében rögzített, a fővárosi közgyűlés határozathozatalára vonatkozó speciális előírás hivatott biztosítani, hogy a fővárosi közgyűlés döntéséhez a főváros összlakosságának több mint felét képviselő polgármesterek támogatására legyen szükség. A kettős többségi rendszer célja annak biztosítása, hogy a fővárosi kerületek összességében a lakosságszámuk arányában legyenek képviselve a fővárosi közgyűlésben a döntések meghozatalakor. Így egyfelől a polgármesterek jelenléte biztosítja a történelmileg kialakult kerületek mindegyikének képviseletét, másfelől azonban az eltérő lakosságszámú kerületeket figyelembe véve a jogalkotó a kettős többségi rendszer megalkotásával egyben megteremtette a garanciáját annak is, hogy a fővárosi közgyűlés a főváros lakosságának több mint felét képviselő polgármesterek egyetértésével dönthessen a jogszabályokban meghatározott tárgykörökben.
[46] Ez a megoldás a fővárosi közgyűlési döntéshozatal szintjén alkalmas az egyenlőség elve sérelmének kiküszöbölésére.
[47] 2.6. Rátérve a komplexitás módszerének kérdésére, az Alkotmánybíróság a választópolgárok regisztrációjával kapcsolatosan meghozott 1/2013. (I. 7.) AB határozatban, az Indokolás [58] bekezdésében is rámutatott, hogy „[r]itkán lehet önmagában egyetlen választási szabályról vagy valamely választójogi jogintézményről megállapítani, hogy az a szabad választást korlátozza. A választási szabályoknak összességében kell megfelelniük annak a követelménynek, hogy mindenek felett a választók véleményének szabad kifejezését segítsék elő.” Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a helyi önkormányzati rendszer egyes elemeire vonatkozó, a fővárosi közgyűlés tagjainak megválasztását szabályozó és az indítványozók által támadott jogszabályhelyek kapcsán sem lehet önmagukban megítélni az indítványban felvetett alkotmányossági problémákat. A rendszer egésze tekintetében kell állást foglalni, hogy az egyes korlátozások alkotmányosan indokolhatóak-e, továbbá ennek következtében a korlátozások – összefüggéseikre tekintettel – a rendszer egésze tekintetében lehetővé teszik-e a választójogi alapelvek sérelmének kompenzálása folytán a demokratikus közhatalom gyakorlását.
[48] Az Alkotmánybíróság szerint a fővárosi önkormányzat hatékony és eredményes működése, a kerületi polgármesterek integrálása a fővárosi közgyűlésbe, a fővárosi kerületek történelmileg kialakult határai, mint adottság alkotmányosan elfogadhatóvá teszik az eltérést az egyes kerületek lakosságszámához igazodva, mert az eltérésből adódó különbséget megfelelően ellensúlyozza a kettős döntéshozatali rendszer. Ezért az indítvány ezekre vonatkozó részeit elutasította.
[49] 3. Az indítványozók a Ve. 2. § (4) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és a jogszabályhely hatálybalépésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését is kérték. Álláspontjuk szerint a támadott rendelkezés ellentétes az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével, mert azzal, hogy a jelölt, illetve a lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig teszi lehetővé a tájékoztatás kérését, indokolatlanul korlátozza a természetes személynek a rá vonatkozó személyes adatokról való tájékoztatás kéréséhez fűződő jogát.
[50] Figyelemmel arra, hogy az indítvány az alaptörvény-ellenességre vonatkozó indokolást csak a támadott bekezdés második mondata tekintetében tartalmazott, az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a második mondat tekintetében folytatta le.
[51] 3.1. E körben az Alkotmánybíróság áttekintette a vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket.
[52] A Ve. 122. § (1) bekezdése értelmében az a választópolgár ajánlhat jelöltet, aki a választáson a választókerületben választójoggal rendelkezik. A (2) bekezdés szerint az ajánlóívre rá kell vezetni az ajánlást adó választópolgár nevét, személyi azonosítóját, magyarországi lakcímét és az anyja nevét. Az ajánlóívet az ajánló választópolgár saját kezűleg aláírja. Ezen rendelkezésekből egyértelműen megállapítható, hogy a felsorolt adatok az ajánló személyes adatai, melyek az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésének védelme alatt állnak.
[53] A Ve. 128. §-a rögzíti, hogy az ajánlóíveket az illetékes választási iroda a szavazást követő kilencvenedik nap utáni munkanapon megsemmisíti.
[54] Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 14. § a) alpontja értelmében az érintett kérelmezheti tájékoztatását az adatkezelőnél személyes adatai kezeléséről.
[55] 3.2. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése rendelkezik arról, hogy az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
[56] A támadott jogszabályhely második mondatával kapcsolatban a törvény indokolása nem tartalmazta, hogy a személyes adatokhoz való alapjog korlátozásának mi az indoka. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sem más alapjog érvényesülése, sem valamely alkotmányos érték védelme nem indokolja, hogy az érintett kérelmére csak a jelölt, illetve a lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig lehessen tájékoztatást kérni. Mindaddig, amíg a választási iroda nem semmisíti meg az ajánlóíveket, az érintetteket – az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése alapján – megilleti a tájékoztatás kérési jogosultság. Ezért az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezés második mondatát megsemmisítette. A megsemmisített jogszabályi rész az Abtv. 45. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon hatályát veszti, és e naptól nem alkalmazható.
[57] 4. Az indítványozók – a szoros összefüggésre tekintettel – elsődlegesen a Tv., másodlagosan az Övjt., és a Ve. számos rendelkezése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól (részletesen l. Indokolás [2]). Az indítványozók elsődleges és másodlagos kérelme nem teljes mértékben ugyanazokat a törvényi rendelkezéseket érintette. Az indítványozók a szoros összefüggésen túl külön nem indokolták meg a hivatkozott törvényi rendelkezések alaptörvény-ellenességét.
[58] Az Abtv. 52. § (1) bekezdése alapján az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az 52. § (1b) bekezdésének e) pontja szerint a kérelem akkor határozott, ha egyértelműen megjelöli az indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabály, jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével. Ez az egyértelmű, alkotmányjogilag értékelhető indokolás a jelen esetben hiányzik. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványnak ezt a részét az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította.
[59] A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
. |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
Dr. Juhász Imre
alkotmánybíró helyett
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
| Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
Dr. Dienes-Oehm Egon
alkotmánybíró helyett
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
az aláírásban akadályozott
Dr. Lenkovics Barnabás
alkotmánybíró helyett
Dr. Pokol Béla s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Stumpf István alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[60] Egyetértek a többségi határozat rendelkező részének 1. és 2. pontja szerinti megsemmisítéssel. A rendelkező rész 3. pontjában foglalt elutasítással kapcsolatban az alábbiakat jegyzem meg:
[61] 1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése kimondja: Magyarország független, demokratikus jogállam.
[62] A helyi önkormányzás szorosan összefügg a demokráciával, mivel a helyi önkormányzatok a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében, a helyi választópolgároktól választás útján kapott megbízatás alapján működnek [Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdés; XXIII. cikk (1)–(3) és (5) bekezdés].
[63] Az Alaptörvény szerint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választását főszabályként a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek előző általános választását követő ötödik év október hónapjában kell megtartani [35. cikk (2) bekezdés]; azonban az Alaptörvény hatálybalépését követő első általános választásukra speciális szabály vonatkozik, arra 2014 októberében kell sorra kerülnie [Záró és Vegyes Rendelkezések, 7. pont].
[64] A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának konkrét rendszerét az Alaptörvény nem határozza meg, annak szabályozását sarkalatos törvényre utalja [35. cikk (1) bekezdés]. A törvényhozó mozgástere az önkormányzati választási rendszer(ek) megalkotásában nem korlátlan: annak az Alaptörvény rendelkezései, különösen is a 35. cikk (1) bekezdésében rögzített alapelvek, de B) cikk (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság és kiszámíthatóság követelménye is keretet szabnak.
[65] Az Alkotmánybíróság a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban a választási rendszer stabilitását kifejezetten alkotmányos értékként ismerte el, és – azzal együtt, hogy lehetségesnek, sőt adott esetben szükségesnek is ítélte az országgyűlési egyéni választókerületek határainak felülvizsgálatát, – alkotmányossági szempontból aggályosnak minősítette azt a jelenséget, ha a választókerületek területének módosítására a választásokat közvetlenül megelőző időszakban kerül sor, mivel ez felkeltheti a politikai erőviszonyok megengedhetetlen módosításának gyanúját.
[66] Az Alkotmánybíróság a fenti követelményt az idézett határozatában ugyan az országgyűlési választások összefüggésében és a választókerületi határokkal kapcsolatban fogalmazta meg, de az elviekben megfelelően vonatkoztatható a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választására, és a választási rendszernek egyéb olyan elemeire is, amelyek alkalmasak arra, hogy a választás eredményét nagymértékben befolyásolják.
[67] A választójog tartalmának, illetve a választási rendszerekkel kapcsolatos demokratikus és jogállami követelményeknek a meghatározásakor az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban is figyelemmel volt az Európa Tanács Velencei Bizottságának 190/2002. számú véleményére (Code of Good Practice in Electoral Matters). A dokumentum [63–66. pont] szerint:
– a választási szabályok stabilitása kulcsfontosságú a választás hitelességéhez, ami már önmagában is létfontosságú a demokrácia megerősítése szempontjából;
– a gyakorlatban különösen is védelmet igényel magát a választási rendszert, a választókerületi határokat és a választási bizottságokat megállapító szabályozás; nem csak arra kell gondot fordítani, hogy a hatalmon lévő párt javára történő manipuláció elkerülhető legyen, hanem már a manipulációnak a puszta látszata is;
– a választási rendszerek megváltoztatása nem feltétlenül rossz dolog, ha az nem gyakran és nem közvetlenül a választások előtt (egy éven belül) történik; az ilyen változtatások ugyanis még akkor is rövidtávú politikai pártérdekek által motiváltnak tűnhetnek, ha nem áll mögöttük manipulációs szándék;
– a manipuláció elhárításának egyik módja, hogy az alkotmány vagy más magasabb szintű törvény rögzítse a választási rendszer lényegi elemeit; a másik módja pedig, hogy az alkotmány rögzíti, hogy a választási törvény módosítása esetén az új választási rendszer már csak a következő utáni választáson lesz alkalmazható, legalábbis ha a következő választásra a módosítás elfogadását követő egy éven belül kerül sor.
[68] A jelen ügyben vizsgálat tárgyát képező, az egyes helyi önkormányzatokkal kapcsolatos törvényeknek a választásokkal összefüggő módosításáról szóló 2014. évi XXIII. törvény 2014. június 17-én került kihirdetésre, tehát a helyi önkormányzati választásoknak az Alaptörvény által előírt időpontja előtt hozzávetőlegesen négy hónappal. Magát a választási rendszer lényegi szabályait érintő, a választás időpontjához időben ilyen közeli módosítás nem felel meg az Alkotmánybíróság által korábban utalás szinten felvetett, valamint a Velencei Bizottság által kifejezetten is megfogalmazott, a választási rendszer stabilitásával kapcsolatos követelményeknek.
[69] A jelen ügyben elbírált indítvány ezt az összefüggést nem problematizálta, ezért az Alkotmánybíróság által lefolytatott vizsgálat érdemben nem foglalkozhatott vele [vö. Abtv. 52. § (2) bekezdés]; de a fenti követelményeket az Alkotmánybíróság a választásokat illetően általánosan, illetve a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választására vonatkozóan speciálisan még kifejezetten nem is vezette le az Alaptörvényből, ezért nem evidens, hogy mi lett volna egy ilyen vizsgálat eredménye. Bár – az előbbiekben kifejtettek értelmében – a fenti kérdés szűk értelemben véve nem képezte a jelen ügyben döntés tárgyát, fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a választási rendszer szabályozásának stabilitásával kapcsolatos követelmény az Alaptörvényből levezethető, és azt az Alkotmánybíróság megfelelő indítvány esetén a jövőben vizsgált törvényen számon is kérheti. Mindazonáltal álláspontom szerint az garantálná leginkább a választási rendszer stabilitását, ha az ezt érvényesítő szabályok az Alaptörvényben kifejezetten is rögzítésre kerülnének; így különösen a választási rendszer lényegi elemei módosításának tilalma a választás időpontját megelőző egy éves időtartamon belül.
[70] 2. Nincs elvi alkotmányos akadálya annak, hogy a fővárosi kerületi polgármesterek is részét képezzék a fővárosi közgyűlésnek, különösen, ha a fővárosi kerületi polgármestereket azonos nagyságú, pontosabban azonos számú választójogosultakat tartalmazó választókerületekben választják meg.
[71] Köztudott azonban, hogy a fővárosi kerületek között mind lakosságszám szempontjából, mind pedig a választójogosultak számát illetően jelentős, sok esetben több mint kétszeres eltérés van. Az Alkotmánybíróság eddigi joggyakorlata szerint a választójog egyenlőségének elve ilyen jelentős eltérést nem enged meg. Amennyiben tehát a törvényhozó úgy dönt, hogy a fővárosi kerületi polgármestereket a fővárosi közgyűlés tagjává emeli, akkor ezzel együtt köteles gondoskodni arról, hogy ne sérüljön a választójog egyenlősége, az egyéni választókerületek választójogosultjai szavazatának súlya között ne legyen jelentős eltérés.
[72] Az Alkotmánybíróságnak az Övjt. 6. §, és az Mötv. 22. § (3a) bekezdésével kapcsolatban azt kellett megvizsgálnia, hogy a fővárosi kerületek – amelyek gyakorlatilag a fővárosi közgyűlés egyéni választókerületei – közötti eltérést, ami formálisan sérti a szavazatok lehetőleg azonos súlyának követelményét, a törvénymódosítás másik két eleme – elsősorban a fővárosi közgyűlésben történő határozathozatal módja (a kettős többség szabálya), másodsorban a kompenzációs listás mandátumszerzés lehetősége – a gyakorlatban ki tudja-e egyenlíteni. Tehát a fővárosi közgyűlésben történő képviselet, döntéshozatal szintjén tartalmilag is megjelenik-e a választójog, mint a képviselet létrehozására irányuló jog egyenlőségének sérelme.
[73] A törvényhozó által intézményesített kiegyenlítő megoldások jogi elemzése alapján megállapítható volt, hogy azok a fővárosi közgyűlésben történő döntéshozatal szintjén a potenciálisan alkalmasak a fővárosi kerületek közötti eltérésekből eredő, a választópolgári szavazatok lehetőleg azonos súlyát formálisan érő sérelem elhárítására. További részletes elemzést igényelt volna, hogy az új választási-képviseleti rendszer a fővárosi kerületek közötti különféle választási részvételi arányok, illetve pártpreferenciák érvényesülése esetén reálisan eredményezhet-e olyan helyzetet, hogy esetleg viszonylag tartósan és stabilan eltérő többségek alakulnak ki a döntéshozatal két szintjén, ami egyrészt a gyakorlatban a közgyűlés működőképességet sodorja veszélybe, másrészt alkotmányjogi szinten azt igazolja, hogy a kiegyenlítő mechanizmus nem volt alkalmas a választójog egyenlőségén esett formális sérelem tartalmi kiküszöbölésére. Az Alkotmánybíróságnak azonban a vizsgálat folyamán az előbbi kérdések mellett figyelembe kellett vennie azt a jogbiztonság és kiszámíthatóság szempontját is, azaz, hogy a tárgybeli döntés elhúzódása azt veszélyeztethette volna, hogy a köztársasági elnök a helyi önkormányzati választást a Ve.-ben meghatározott határidőben ki tudja írni az Alaptörvényben meghatározott hónapra, továbbá, hogy a jelöltek, jelölő szervezetek – a választáson végső soron alkalmazandó szabályok ismeretében – minél hamarabb elkezdhessék a felkészülést a választásra.
Budapest, 2014. július 21.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
[74] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Dr. Szalay Péters. k.,
alkotmánybíró | Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
[75] Nem értek egyet a többséggel, a rendelkező rész második pontjában foglalt megsemmisítést leszámítva. Egyetértek viszont Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleményével.
[76] Szerintem az Övjt. 6. §-át és az Mötv. 22. § (3a) bekezdését meg kellett volna semmisíteni, mert az Alaptörvény 35. cikke (1) bekezdésébe ütköznek, legalább két okból. A Fővárosi Közgyűlés, ahogyan e törvényhelyek alapján létrejön, sem nem választott, sem nem fővárosi.
[77] 1. Az Alaptörvény idézett rendelkezése megkívánja, hogy minden helyi önkormányzatnak, így Budapestnek is, legyen, egyebek között, közvetlenül választott képviseleti szerve. A vizsgált törvényhelyek alapján állítható, hogy a Fővárosi Közgyűlés egyáltalán nem választott testület – legalábbis, ami döntő többségét, a 23 kerületi polgármester tagot illeti; sőt, a fennmaradó kilenc tag választott mivolta is kétséges. A kerületi polgármester tagok ugyanis mint polgármesterek, tehát mint a kerületi önkormányzat ekként választott szervei tagjai a Fővárosi Közgyűlésnek. Másképpen: a Fővárosi Közgyűlés a 23 budapesti kerület polgármesteréből (mint önkormányzati szervből) áll. A Közgyűlés tagjává nem választja őket senki, hanem a törvény erejénél fogva [Mötv. 22. § (3a) bekezdése] lesznek tagok. Ezért a Fővárosi Közgyűlés nem választott közgyűlési tagokból, hanem önkormányzati szervekből áll.
[78] A kerületi polgármestereket valóban választják – Övjt. 12. § (1) bekezdése; Mötv. 22. § (4) bekezdése és
63. §-a –, de nem a Fővárosi Közgyűlés 23 tagját, csak a fennmaradó kilencet, azt is csak feltételesen. Ez ellentétes az Alaptörvénnyel, mert a 35. cikk (1) bekezdése szerint minden tagot választani kell, mégpedig közvetlenül. Röviden, szerintem a mai rendszer nem választás, sem közvetett, sem közvetlen.
[79] Az alapvető kérdés szerintem, hogy mi tekintendő választásnak, pontosabban a Fővárosi Közgyűlés választásának. A választás egy meghatározott állami tisztségbe – amely államszervek egyes hatásköreit gyakorló személyek meghatározása – annyit jelent, hogy a tisztség betöltéséről szavazási eljárással határoz/dönt egy testület, amely közvetlen választás esetén a választójogosultak összessége. Itt erről nincs szó, mert a választási (határozathozatali) eljárásnak nem tárgya a főváros képviseleti szervébe való választás. Az önkormányzatnak csak akkor van választott szerve, ha a szerv hatáskörét gyakorló tisztségviselők – a képviselők – e tisztségükbe választatnak, önálló választási eljárásban.
[80] Ennek az lenne az előfeltétele, hogy legyen külön jelölés a Közgyűlésbe {amint az ún. kompenzációs listáknál van is [lásd: Övjt. 8. § (3)–(4) bekezdései]}, mert enélkül nem lehetséges szavazás sem a Közgyűlés tagjáról. Ugyanis minden választás (szavazási eljárás) egy indítványról – ezek esetünkben a tisztségre jelöltek – szól, amelyet elfogad vagy elvet. Itt erre a Fővárosi Közgyűlés tekintetében nincs lehetőség. Ezért a Fővárosi Közgyűlés nem választott testület, mert 23 tagját erre a tisztségükre nem választják.
[81] Igaz, hogy a kerületi polgármestereket közvetlenül választják – a polgármesteri tisztségre. Ebből azonban nem következik, hogy a Fővárosi Közgyűlés tagjának is választanák őket. A határozat helyesen állapítja meg, hogy „a két megbízatást a törvény szétválaszthatatlanul összekapcsolja”. Csak azt lehet vitatni, hogy perszonálunióról van-e szó – ahol két tisztséget ugyanaz a személy tölthet be vagy tölt be, mint például annak idején a Legfelsőbb Bíróság elnöke egyben az OIT elnöke is volt a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (Bszi.) 35. § (1) bekezdése alapján – vagy inkább arról, hogy a polgármesterek mint monokratikus állami szervek alkotják a főváros képviseleti szervének kétharmadát. Mindkettő mellett hozhatók fel érvek, de egyik sem tekinthető a Közgyűlés választásának. Mint lentebb visszatérek rá, a második álláspont helyes: a polgármesterek a kerületi önkormányzat szerveként tagjai a közgyűlésnek. Ha ez igaz, akkor a Fővárosi Közgyűlés önkormányzati szervekből áll, nem választott képviselőkből. A kompenzációs listákon összesített töredékszavazatok sem a Fővárosi Közgyűlésbe jelöltekre leadott szavazatok, hanem a kerületi polgármester-jelöltekre. Ezért az így választott közgyűlési tagokat sem lehet minden további nélkül a Fővárosi Közgyűlés közvetlenül választott tagjainak nevezni.
[82] Fentiek miatt az is kétséges, hogy a kerületi önkormányzat szerveire adott töredék – polgármesteri mandátumot nem eredményező – szavazatok tekinthetők-e a budapesti önkormányzat szervei választásánál figyelembe vehető szavazatnak; pontosabban, az így keletkező kompenzációs listán elosztott szavazatokból keletkező mandátumok mennyiben „fővárosiak”.
[83] 2. Az Övjt. 6. §-a és az Mötv. 22. § (3a) bekezdése megsemmisítését indokolta volna az is, hogy az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdése – együtt értelmezve, Budapest esetében, az Alaptörvény F) cikkével – mindenképpen megköveteli, hogy a fővárosnak mint egésznek legyen saját választott közgyűlése. Ennek a két törvényhely nem felel meg. A Fővárosi Közgyűlés e konstrukció szerint a döntő részében, több mint kétharmadában, a főváros kerületi önkormányzatainak szerveiből, a polgármesterekből áll. A főváros egészére választott közgyűlési tagok nincsenek is (ha egyáltalán a fővárosba választottnak tekintethetők a kerületi polgármesterekre leadott töredék – inkább maradék – szavazatok). Ebben a rendszerben egyedül a főpolgármester tekinthető a főváros választott szervének, aki (vagy, államszervről lévén szó, amely) egyben a Közgyűlés tagja. Egyébként ő is önkormányzati szervként (főpolgármesteri tisztségében) tagja a Közgyűlésnek, nem mint a Közgyűlésbe választott képviselő.
[84] Az Alaptörvény F) cikke világossá teszi, hogy Magyarország fővárosa Budapest (mint egész), amelyben kerületek alakíthatók. Az Alaptörvény szerint tehát a fővárosnak vannak (illetve lehetnek) kerületei; Budapest az egység, és nem a kerületek együttesen vagy külön-külön. Az Mötv. 22. § (3a) bekezdése szerinti képviseleti konstrukció alapján viszont legalább a Fővárosi Közgyűlés kétharmada a kerületek képviselője. Ez világosan következik abból, hogy a kerületi polgármesterek a kerületi önkormányzat szerveként tagjai a közgyűlésnek, nem személy szerint. Ezért nem is kaphatnak tevékenységükért a fővárostól semmilyen juttatást [Mötv. 35. § (1a) bekezdése]. A polgármester közgyűlési tagok helyzete semmit nem változna, ha nem a helyi választópolgárok, hanem például az önkormányzatok képviselő-testülete választaná őket. Ezért nincs jelentősége (ebből a szempontból) választásuk módjának. Budapest esetében az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésének értelmezésénél figyelembe kell venni az F) cikket, hiszen Budapest az egyetlen magyar helyi önkormányzat, amelyről az Alaptörvény külön rendelkezést tartalmaz. A 35. cikk (1) bekezdésében említett „helyi önkormányzat” Budapestet és nem kerületeit jelenti. Vagyis Budapestnek (mint fővárosnak) kell helyi önkormányzattal rendelkeznie: ennek a követelménynek a kerületeket képviselő polgármesterekből álló közgyűlés nem felel meg. Hiányoznak ugyanis a Budapest egészét képviselő közgyűlési tagok. Ilyennek legfeljebb a főpolgármester tekinthető, ámde ő is (mint említettem) a fővárosi önkormányzat első tisztségviselőjeként tagja a testületnek.
[85] A kerületi önkormányzatok léte alkotmányosan nem szükségszerű: lehetne akár egyetlen fővárosi önkormányzat, a kerületekkel mint a főváros önkormányzat nélküli végrehajtó szervével. Viszont nem alkotmányos, ha a főváros képviseleti szerve –, amely az önkormányzati hatásköröket gyakorolja [Mötv. 23. § (4) bekezdése] – a kerületi (tehát az alaptörvény szerint rész-) önkormányzatok szerveiből áll, azaz a fővárosi kerületek végrehajtó bizottsága. Ezt igazolja – a többség szerint a választójog aránytalanságát ellensúlyozó – kettős többség-szabály [Mötv. 47. § (2)–(3) bekezdései]. A választójogi szabályok – választás híján inkább összetételt mondanék – aránytalanságán ez valóban nem változtat semmit, de mutatja, hogy maga a törvény a kerületi polgármestereket a kerület (és nem a főváros egésze) képviselőjének tekinti. Ha nem ezt tenné, nem lenne szükség a főváros lakosságszámának együttesen több mint a felét kitevő lakosságszámú fővárosi kerületek polgármestereinek igen szavazatára. A Fővárosi Közgyűlés ezért a kerületek képviselete, nem a fővárosé. Ez ellentétes az Alaptörvény 35. cikke (1) bekezdésével, mert Budapestnek nincs saját választott képviseleti szerve. A Fővárosi Közgyűlés nem választott, és nem fővárosi képviselőkből álló szerv, hanem a budapesti kerületek polgármestereiből álló néhány kompenzáló képviselővel bővített kompozit szerv.
Budapest, 2014. július 21.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
I.
[86] 1. Egyetértek a határozat rendelkező részének 2. pontjába foglalt alaptörvény-ellenesség megállapításával és a megsemmisítéssel.
[87] 2. Álláspontom szerint – szemben a többségi véleménnyel – az Övjt.6. §-a, az Mötv. 22. § (3a) bekezdése ellentétes az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésével, ezért ezeket a rendelkezéseket az Alkotmánybíróságnak a hatálybelépésükre visszamenőleges hatállyal alaptörvény-ellenessé kellett volna nyilvánítania és meg kellett volna semmisítenie.
[88] Ezzel egyidejűleg az Alkotmánybíróságnak – szoros tartalmi összefüggés okán – az alábbi törvényi rendelkezések alaptörvény-ellenességét is meg kellett volna állapítania és hatálybalépésük napjára visszaható hatállyal meg kellett volna semmisítenie: az Övjt. a 8. § (3) bekezdés b) pontjában a „kompenzációs” szövegrészt, a 8. § (3) bekezdés c) pontjában a „fővárosi kompenzációs listáról” szövegrészből a „kompenzációs” szövegrészt, a 8. § (4) bekezdés b) pontjában a „kompenzációs” szövegrészt, a 8. § (5) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrészt, a 8. § (6) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrészt, a 10. § (2) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrészt, a 10. § (2a) bekezdését, 11. § (2) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrészt, a 4. alcímének a címét, a 17–18. §-át, a 21. § (2) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrészt, a 21. § (3) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrészt, a 21. § (4) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrészt, a Ve. 307/I. § (1) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrészt, a 307/I. § (2) bekezdésében a „kompenzációs” szövegrészt, a 307/K. §-a és 307/O. § (3) bekezdését.
[89] A fenti – ex tunc hatályú alaptörvény-ellenessé nyilvánításra és megsemmisítésre irányuló – álláspontomat alapvetően a választójog közvetlensége és egyenlősége alapelveinek súlyos alaptörvényi sérelmére alapítom.
II.
[90] A választójog közvetlenségének alaptörvényi sérelme
[91] Nézetem szerint – először is – e tekintetben a határozat többségi indokolása nem merítette ki az indítványt.
[92] Az indítványozók álláspontja szerint ugyanis „a fővárosi önkormányzat az Mötv. 3. § (3) bekezdése szerint egyszerre minősül települési és területi önkormányzatnak, ezért az Mötv. 2. § (1) bekezdéséből következően az „helyi önkormányzatnak minősül, ennek megfelelően a fővárosi közgyűlés tagjai helyi önkormányzati képviselők”.
[93] Az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdése szerint ugyanakkor a „helyi önkormányzati képviselőket” a választópolgárok közvetlen szavazással választják.
[94] Az indítványozók álláspontja szerint nem tekinthető a fővárosi közgyűlés tagjai közvetlen megválasztásának az a mód, miszerint a megválasztott kerületi polgármester a választással egyidejűleg a fővárosi közgyűlésben is mandátumot szerez. Nézetem szerint is a polgármesterek esetében csupán egyetlen „jelölés” történik (éspedig a polgármesteri tisztségre), a fővárosi közgyűlésbe ugyanakkor nincs külön „jelölés”: ez a pozíció nem más, mint a polgármesteri tisztséggel járó járulékos funkció.
[95] Alapvető jelentőséget tulajdonítok tehát a „jelölés” kifejezés tartalmának, hiszen annak mikénti értelmezése a választás „közvetlenségének” megítéléséhez is elengedhetetlen. Közelebbről: a közvetlenség akkor érvényesül a maga teljességében, ha a választható jelöltek abban a minőségükben indulnak, amely pozíciót a választások eredményeként majd betöltik. Ez a vizsgált esetben nem érvényesül, mivel kerületi polgármester-jelöltekre szavaznak a fővárosi választók, nem pedig a fővárosi közgyűlés tagjaira, ugyanakkor a jelölteknek mégis egy választással két közjogi pozíció betöltésére nyílik lehetőségük: egyre, a kerületi polgármesterire közvetlenül, a másikra, a fővárosi közgyűlési tagságra pedig csak közvetetten, mivel ez utóbbi közjogi pozícióra a jelöltség nem terjed ki. Mindezekhez még hozzáteszem:
[96] Egyetértek azzal, hogy az Alaptörvény nem tartalmaz részletesebb rendelkezéseket a választójog gyakorlásának közelebbi kereteiről, s gyakorlatilag a törvényhozásra bízza a választási rendszerre vonatkozó szabályok megalkotását, így a garanciarendszer kialakítását is. Az Országgyűlésnek ez a széles döntési szabadsága azonban mégsem korlátlan, hiszen a törvényi rendelkezések meghatározásakor tekintettel kell lennie az Alaptörvény kereteire, másképpen szólva: e keretek között kell maradnia a törvényi regulációnak. Egyebek mellett ilyen alaptörvényi „beszámítási pont” a 35. cikk (1) bekezdése, amely szerint a fővárosi közgyűlés tagjait közvetlen szavazással kell megválasztani. S éppen ennek az alaptörvényi rendelkezésnek a sérelmét idézték elő az indítvánnyal támadott rendelkezések. Fontosnak tartom ugyanakkor annak hangsúlyozását is, hogy az európai uniós szabályozás és a nemzetközi jog ugyancsak korlátját képezi (képezheti) a választójogot érintő nemzeti törvényhozásnak.
III.
[97] A választójog egyenlőségének alaptörvényi sérelme
[98] 1. Egyetértek a határozat többségi indokolásában írtakkal, amely szerint: „[a] választójog egyenlőségéből származó, a szavazatok súlyára vonatkozó alkotmányossági követelmények maximális teljesítésétől a jogalkotó csak megfelelő alkotmányos indok esetén térhet el. Minél jelentősebb az eltérés a választásra jogosultak száma, illetve – a területi listás rendszerben – a választókerületenként megszerezhető mandátumok száma között, annál erősebb alkotmányos indok szükséges az eltérés igazolásához.”
[99] Jelen esetben a törvényhozó hatalom gyakorlatilag semminemű értékelhető alkotmányos indokot nem hozott fel. Valójában a határozat többségi indokolása is önmagával indokol, éppen azzal, ami az indítvány benyújtására is okot adott.
[100] 2. A határozat többségi indokolása – helyesen – idézi a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatot: „[a]z Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy minden körülmények között ellentétes az egyenlő választójog elvével, ha az egyéni választókerületekben a jegyzékbe vett választópolgárok száma közötti kétszeres eltérés mutatható ki.” A „minden körülmények között” kitétel arra utal, hogy ilyen esetben már orvoslásra sincs mód, az abszolút határt szab a törvényhozónak. Ennek ellenére a határozat többségi indokolása úgy ítéli meg, hogy mégis van megoldás:
„[a]z Alkotmánybíróság szerint a fővárosi önkormányzat hatékony és eredményes működése, a kerületi polgármesterek integrálása a fővárosi közgyűlésbe, a fővárosi kerületek történelmileg kialakult határai, mint adottság alkotmányosan elfogadhatóvá teszik az eltérést az egyes kerületek lakosságszáma között, mert az eltérésből adódó különbségtételt megfelelően ellensúlyozza a kettős döntéshozatali rendszer.” A határozat többségi indokolása nem veszi be tehát az „ellensúlyozó egész rendszerbe” a kompenzációs listát és a töredékszavazatok számítási rendszerét. Marad hát a „kettős döntéshozatali rendszer”.
[101] Álláspontom szerint ez az argumentáció több okból is kifogás tárgyává tehető. Először: mi az alkotmányos mércéje a „megfelelő ellensúlyozásnak”, másodszor: miért nem a szükségesség-arányosság alapjogi teszt szűrőjén át ellenőrzi a többségi indokolás a megállapításainak helyességét? A választójog egyenlősége – azon kívül, hogy van egy érintetlen abszolút magja – csak a szükségesség-arányosság mércéi szerint korlátozható, mivel ez utóbbi egy speciális (alapjog-gyakorlást biztosító) egyenlőségi szabály. Ennek indokolásával pedig a többségi határozat indokolása ugyancsak adós maradt. Végezetül: az idézett – támadott törvényi – rendelkezések mögötti indokok – nézetem szerint – nem alkotmányjogi, hanem mindössze metajurisztikus elemek puszta foglalataként értékelhetők.
IV.
[102] További alkotmányossági dilemmák
[103] Álláspontom szerint a kettős döntéshozatali rendszer (mint megmaradt harmadik „ellensúlyozó láb”) is kiesik, mivel alkalmatlan a cél elérésére. A kettős döntéshozatali rendszer (a kettős többségi elv) érvényesülése miként bizonyítható például a titkos szavazások során? A kérdés annál is inkább okszerű, mert az önkormányzati döntéshozatali mechanizmusban rendkívül fajsúlyos döntések születnek (születhetnek) meg zárt tárgyalásokon, titkos szavazással. Az indokolás IV. 2.5. pontjában (Indokolás [45]–[46]) az Mötv. 47. § (3) bekezdése kapcsán a határozat többségi indokolása alkalmasnak tartja az egyenlőség elve önmagában fennálló sérelmének „gyakorlati” elhárítására az Övjt. 16. §-a által megállapított Mötv. 47. § (3) bekezdés szerinti szabályozást. Ha el is fogadnám, hogy az egyenlőség szabályaitól való eltérést nem a választási rendszer normatív szabályaival, hanem a választójog gyakorlása révén létrejövő képviseleti döntéshozatal során lehet korrigálni (amelyből egyébként a vélhetően legnagyobb választói legitimációval rendelkező főpolgármester ki van zárva), akkor is meg kell állapítanom, hogy ez azonban csak részben, konkrétan az Mötv. 48. § (1) bekezdésében meghatározott nyílt szavazás esetén szolgálhatna csak igazoló érvként. Ugyanakkor az Mötv. 48. § (4) bekezdésében meghatározottak szerint a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában meghatározott módon titkos szavazást tarthat a Mötv. 46. § (2) bekezdésében foglalt ügyekben. Az Mötv. 48. § (5) bekezdése alapján az ülésvezető állapítja meg a szavazás eredményét (a vizsgált esetben a főpolgármester a fővárosi közgyűlés ülésén a napirend kapcsán tartott szavazás eredményét). Titkos szavazás esetén az Mötv. 47. § (3) bekezdése alkalmazhatatlan, mert ilyenkor nem lehet megállapítani, melyik kerületi polgármester szavazott igennel, így melyik kerületi polgármester szavazatát kell beleszámítani a „főváros lakosságszámának több mint a felét kitevő lakosságszámú fővárosi kerületek polgármestereinek igen szavazatá”-ba. Ugyanakkor az Mötv. 46. § (2) bekezdése szerinti titkos szavazás olyan fajsúlyos ügyekben történik/történhet, mint amikor „[a] képviselő-testület
a) zárt ülést tart önkormányzati hatósági, összeférhetetlenségi, méltatlansági, kitüntetési ügy tárgyalásakor, fegyelmi büntetés kiszabása, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás esetén;
b) zárt ülést tart az érintett kérésére választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, annak visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor;
c) zárt ülést rendelhet el a vagyonával való rendelkezés esetén, továbbá az általa kiírt pályázat feltételeinek meghatározásakor, a pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás az önkormányzat vagy más érintett üzleti érdekét sértené.”
[104] Ki képes megállapítani ilyen esetekben az önkormányzati döntés legitimáltságának az erősségét? Mennyit ér ellensúlyként ilyenkor a „kettős döntéshozatali rendszer? Mi itt a megoldás? Remélhetőleg nem az, hogy a fővárosi közgyűlésben – diszkriminatív módon – a törvényhozó megtiltja a titkos szavazást?
[105] Az elfogadott határozat rendelkező részében ezért az Alkotmánybíróságnak legalább mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet kellett volna megállapítani az Mötv. 47. § (3) bekezdésével kapcsolatosan, felhívva egyidejűleg az Országgyűlést, hogy az erre vonatkozó szabályokat dolgozza ki, mert ezek hiányában a fővárosi közgyűlés titkos szavazásnál működésképtelenné/döntésképtelenné válik. A jogértelmezés korlátját jelenti az, ha egy norma alkalmazhatatlan, azaz a jogszabállyal szemben támasztható alapvető jogállami követelményeknek sem felel meg, mivel így joghatás kiváltására is alkalmatlan. Ezért álláspontom szerint ez a működésképtelenség/döntésképtelenség az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés b) pontját sértő alaptörvény-ellenességet eredményez, mely alapján az Mötv. 47. § (3) bekezdésének alaptörvény-ellenessége – és ebből eredően megsemmisítése – is megállapítható lehetett volna.
V.
[106] Zárótétel
[107] A Velencei Bizottság „Code of Good Practice in Electoral Matters” című dokumentumához fűzött magyarázat 58. pontja szerint: „a választási törvények bizonyos stabilitással kell, hogy rendelkezzenek, megvédve azokat a pártpolitikai beavatkozással szemben”. Alapos a gyanú, hogy ez a „motívum” a magyar szabályozásból sem zárható ki. Mindenesetre elgondolkodtató, hogy sem a közvetlenség, sem az egyenlőség elvét sértő új törvényi rendelkezések mögött nincs kitapintható effektív alkotmányjogi indok. Az is felvethető, itt most miért csak a meg nem választott polgármesterjelöltre leadott szavazatok vehetők figyelembe töredékszavazatokként: az országgyűlési képviselő-választásnál viszont a győztes mögötti voksok is képviselői mandátumot eredményezhettek/újra a kalapba kerültek. Van-e hát állandó, objektív elem? Hogyan esik latba az alapul vett 22/2005. (VI. 17.) AB határozatnak az az elvárása, miszerint az országos választások során kiformálódott elvek – mutatis mutandis – irányadók a helyi választások során is?
[108] Mindezekre tekintettel az indítványban támadott törvényi rendelkezéseket a hatálybalépésük napjára visszaható hatállyal alaptörvény-ellenessé kellett volna nyilvánítani és meg kellett volna semmisíteni.
Budapest, 2014. július 21.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró különvéleménye
[109] Csatlakozom Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró úr különvéleményéhez.
[110] Ugyanakkor azt is szeretném megjegyezni, hogy a többségi határozat Indokolása [33] bekezdésében szereplő „e törvényhozói szabadságnak csak az Alaptörvény szab kereteket” fordulatot ellentétesnek tartom Magyarország vállalt nemzetközi jogi és európai uniós kötelezettségeivel.
[111] Ezek a kötelezettségek országgyűlési választások esetében mindenekelőtt 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: EJEE) első Kiegészítő jegyzőkönyvének 3. Cikke, önkormányzati választások esetében a 1997. évi XV. törvénnyel kihirdetett, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt Egyezményének 3. Cikke és a 2007. évi CLXVIII. törvénnyel kihirdetett, az Európai Unió Alapjogi Chartájának 40. Cikke, az európai parlamenti választásokat illetően pedig ugyanennek a 39. Cikke. Mindezek a dokumentumok egy-egy nagyobb jogi koordináta komplexumba illeszkednek és az EJEE esetében az Emberi Jogok Európai Bírósága, az európai uniós szabályok esetében pedig az EU Bíróságának az értelmezése alatt maradnak. Ráadásul úgy az Európa Tanácsban, mint az Európai Unióban a helyi és a regionális önkormányzatiság elveinek betartására külön-külön intézményes monitoring jött létre és ezen elvek alapján jutnak a magyar önkormányzatok képviselői különböző pozíciókhoz.
[112] Mindezeket az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet választási szabályai és azok monitoring gyakorlata még tovább árnyalják.
[113] Nincs szó tehát abszolút jogalkotói szabadságról, ahogyan erre az Alkotmánybíróság az 1/2013. (I. 7.) AB határozatban, Indokolás [25]–[47] is rámutatott.
Budapest, 2014. július 21.
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró különvéleménye
I.
[114] Míg a határozat rendelkező része 2. és 4. pontját elfogadom, addig a 3. pontban foglalt elutasítással nem értek egyet.
[115] Álláspontom szerint az indítvány elutasítása helyett az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) 6. §-a, valamint a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 22. § (3a) bekezdése alaptörvény-ellenességét, és egyúttal azokat ex nunc hatállyal meg kellett volna semmisítenie. A módosított, illetve kiegészített rendelkezések alapvetően megváltoztatják a fővárosi közgyűlés tagjainak eddigi arányos választási rendszerét; ezentúl a főpolgármester, a 23 fővárosi kerületi polgármester és 9 képviselő a fővárosi kompenzációs listáról kerül be a testületbe.
[116] Az általam alaptörvény-ellenesnek tartott szabályozást az egyes helyi önkormányzatokkal kapcsolatos törvényeknek a választásokkal összefüggő módosításáról szóló 2014. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 2. §-a és 12. §-a emelte be az említett törvényekbe. A Tv.-t az Országgyűlés a 2014. június 10-ei ülésnapján fogadta el, közzétételére 2014. június 17-én került sor, a 2. § 2014. június 18-án hatályba lépett, a 12. § pedig a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek októberben sorra kerülő 2014. évi általános választásának napján lép hatályba. Megállapítható tehát, hogy az Országgyűlés lényeges választási és helyi önkormányzati szabályokat a választásokat megelőző 4 hónapon belül módosított.
[117] Miután a fővárosi közgyűlés fővárosi kerületi polgármester tagjainak választására vonatkozó szabályozást Alaptörvénybe ütközőnek tartom, a többségi határozat rendelkező része 1. pontját, vagyis a fővárosi kompenzációs listával kapcsolatos döntést sem tudom támogatni.
II.
[118] Az Alaptörvény hatályba lépését követően első alkalommal fordult elő, hogy csaknem valamennyi parlamenti ellenzéki képviselő – az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontjában biztosított jogkörükben – utólagos normakontroll kérelmet terjesztett elő. Ezt azért tartom fontosnak kiemelni, mert a jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak szélesebb kontextusban lett volna lehetősége az alkotmányossági vizsgálat lefolytatására, mint amikor választási ügyekben egyéni jogsérelmek alapján alkotmányjogi panaszokat bírál el. A magam részéről az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdésében deklarált, és az indítványozók által hivatkozott két választási alapelvre, a szavazás közvetlenségére és a választójog egyenlőségére, valamint a képviselői jogállás alapjául szolgáló szabad mandátum elemzésére térek ki különvéleményemben.
[119] 1. A közvetlenség alapelvének lényege, hogy a választói döntés kinyilvánítása során a választók és a választottak közé nem kapcsolódhat be idegen akarat, vagyis mindenki személyesen, mások közbeiktatása nélkül adhatja le a jelöltekre a szavazatát. Kizárt tehát az indirekt, közvetett választás, amelyben a választók és a megválasztandó képviselőjelöltek között egy köztes grémium (elektori testület) található.
[120] Az 57 országgyűlési képviselő azt állítja, hogy az általuk támadott szabályozás azért sérti a szavazás közvetlenségének alapelvét, mert a fővárosi közgyűlés 23 tagját a választópolgárok nem erre a posztra vonatkozóan választják meg. A fővárosi kerületi polgármesteri tisztségre történő megválasztás nem tekinthető a fővárosi közgyűlés tagjaira való szavazásnak. Azt is állítják, hogy a választópolgár ennek révén egyáltalán nem adhat le szavazatot a fővárosi közgyűlés tagjainak választása során.
[121] A jelen határozatot támogató többség arra alapozva utasítja el ezt az indítványi kérelmet, hogy a választók szavazata közvetlenül eredményez/eredményezhet mandátumot, rögvest kettőt: a fővárosi kerületi polgármesterit és egyúttal a fővárosi közgyűlésben tagságit. Nincs ugyanis külső, nevesített közvetítő a szavazás (a választópolgár akaratnyilvánítása) és a mandátumok elnyerése között (nincs elektori testület). Ha csak erre az egy szempontra szűkítjük a vizsgálatot, azt mondhatnám, hogy egyetértek a többséggel. Csakhogy szerintem ebben a konstrukcióban is van közvetítő, maga a (polgármesternek) megválasztott. Ezt egyébként akár úgy is fel lehet fogni, hogy tényleges, közvetlen szavazás nincs a fővárosi közgyűlés tagjaira. Ebből fakadóan az Övjt. 6. §-a nyilvánvalóan sérti a közvetlenség elvét, mert nincs is jelölt, akire a fővárosban választójoggal rendelkező személy közvetlenül leadhatná voksát. Ezen túlmenően a támadott szabályozás elvonja a választópolgárt attól a lehetőségtől, hogy megossza szavazatát a két poszt között (más-más személyt tudjon választani fővárosi kerületi polgármesternek, illetve a fővárosi közgyűlés tagjának). Összességében mindez azt eredményezi, hogy a főváros választójoggal rendelkező közössége közvetlenül nem szólhat bele a főváros, mint különálló területszervezési egység, és önálló hatáskörű helyi önkormányzat népképviseleti összetételébe.
[122] Ide tartozó elvi kérdésnek tekintem a két helyi önkormányzat-típus (a fővárosi kerületi és a fővárosi) „összemoshatóságának” megengedhetőségét. Miután a határozatot támogató többség nem ismerte el a közvetlenség sérelmét, ezáltal az Alkotmánybíróság akaratlanul megerősítette azt a törvényi alapvetést, hogy nem a fővárosnak vannak kerületei, hanem a kerületeknek van fővárosuk (a fővárosi kerületek alkotják együtt a fővárost). Ez a megoldás figyelmen kívül hagyja az Alaptörvény F) cikk (1) és (2) bekezdését egyaránt. Budapest sui generis főváros [(1) bekezdés], amelyben kerületek alakíthatók [(2) bekezdés]; úgy vélem, hogy ezen alkotmányos szintre emelt területszervezési ténynek és rendező elvnek a jelen eljárásban lefolytatott alkotmányossági vizsgálatban is irányadónak kellett volna lennie.
[123] 2. Az Alkotmánybíróság eddigi működése során a választójog egyenlősége elv alkotmányi deklarációjának tartalmát részletesen kifejtette. A választójog egyenlőségének alkotmányos elve két követelményt támaszt a választási törvény megalkotójával szemben: egyrészt a választójog a választópolgárok szempontjából azonos értékű legyen, másrészt a szavazatok lehetőleg azonos súlyúak legyenek egy-egy képviselő megválasztásánál.
[124] Összevetve a fővárosi kerületek (a fővárosi közgyűlés tagjainak választása szempontjából ezek egyéni választókerületek) választójoggal rendelkező népességszámát, megállapítható, hogy a hatszorost meghaladó különbség is adódik. A többségi határozat indokolása – kiindulva a fővárosi kerületek lakosságszámából – ugyanerre a következtetésre jut. Ennek alapján elismeri, hogy fennállhat a választójog egyenlőségének sérelme.
[125] Ugyanakkor mégsem állapítja meg az alaptörvény-ellenességet, mert a jelen határozatot támogató többség szerint egyrészt a kompenzációs lista rendszerbe vonása, másrészt az ún. kettős többségi rendszer bevezetése a fővárosi közgyűlési döntéshozatalban elhárítja az alapjogi sérelmet (a fővárosi közgyűlés a főváros lakosságszámának együttesen több mint a felét képviselő polgármesterek egyetértése esetén hozhat csak döntést).
[126] Álláspontom szerint a kettős többségi rendszer teljességgel alkalmatlan az alapjogi sérelem elhárítására, vagyis az eltérő súlyú szavazatokból adódó aránytalanság kiküszöbölésére. Az alkalmatlanságot megalapozó tényezők tételesen az alábbiak:
[127] 2.1. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XXIII. cikkéből fakadóan egy választójogi alapvető jogot (az egyenlő választójoghoz való alapjog) vizsgál a jelen eljárásban. A szó alkotmányos értelmében a választójogi relevancia a személyeket (választókat és választottakat) illetően a választási eljárásban meghatározó; ott együttesen kezelendő, és egymásra vonatkoztatható. A választási eljárás lezárultával azonban, az adott tisztségre megválasztott személy mandátumának igazolását követően már a szabad mandátum elve érvényesül. „A szabad mandátum a képviselői jogállás alapja. A szabad mandátum azt jelenti, hogy a megválasztás után a képviselő jogilag függetlenné válik választóitól; állásfoglalásait meggyőződése és lelkiismerete alapján alakítja ki, s így is szavaz; képviselői tevékenysége és szavazata miatt nem hívható vissza.” [27/1998. (VI. 16.) AB határozat, ABH 1998, 197, 200.]
[128] A képviselő tehát nincs kötve a választói akarathoz, választói politikai vagy egyéb meggyőződéséhez, hatásköre gyakorlása során szabadon, a választói akarattól függetlenül hozhatja meg a döntéseket. A vizsgált Tv. 16. §-ában foglalt kettős többségi szabály (közgyűlési döntéshozatali rendelkezés, amelynek során a képviselők a szabad mandátumukból fakadó jogaikat gyakorolják) éppen ezért nem képezhet ellensúlyt a választókat megillető alapjog alaptörvény-ellenes korlátozása vonatkozásában.
[129] 2.2. A Tv. 16. §-a ráadásul nem is az adott képviselő személyéhez kapcsolt plusz jogosítványt állapít meg, hanem egy sajátos közgyűlési eljárási szabályt vezet be. Ebből fakadóan a fővárosi közgyűlés által az egyes fővárosi bizottságokra átruházott érdemi hatáskör-gyakorlás során ez a szabály nem is érvényesülhet. Vagy mégis? Feltehetően komoly jogértelmezési problémákat vet fel a jogalkalmazásban, alkalmas lehet számos döntés érvényességének megkérdőjelezésére.
[130] 2.3. A jelen határozatot támogató többség által a választójog egyenlőtlenségének kiküszöbölésére alkalmasnak tartott kettős döntéshozatali rendszer titkos szavazás elrendelése esetén nyilvánvalóan nem működhet, hisz ilyenkor a titkosság miatt nem lehet megállapítani, ki hogy szavazott, ezzel együtt azt sem, hogy az egyes szavazatok mögött mekkora lakosságszám áll. A Mötv. 48. § (4) bekezdése úgy szól, hogy a képviselő-testület (így a fővárosi közgyűlés is) a szervezeti és működési szabályzatában meghatározott módon titkos szavazást tarthat a 46. § (2) bekezdésében foglalt ügyekben. A hivatkozott bekezdés az önkormányzat működése szempontjából az alábbi lényeges ügyeket vonja ebbe a körbe: „46. § (2) A képviselő-testület
a) zárt ülést tart önkormányzati hatósági, összeférhetetlenségi, méltatlansági, kitüntetési ügy tárgyalásakor, fegyelmi büntetés kiszabása, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás esetén;
b) zárt ülést tart az érintett kérésére választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, annak visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor;
c) zárt ülést rendelhet el a vagyonával való rendelkezés esetén, továbbá az általa kiírt pályázat feltételeinek meghatározásakor, a pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás az önkormányzat vagy más érintett üzleti érdekét sértené.”
[131] 3. A Tv. támadott szabályozásával összefüggésben, a szabad mandátumra tekintettel még egy elvi, de egyúttal nagyon is gyakorlati kérdésre szeretnék rámutatni.
[132] Az Alkotmánybíróság a már korábban idézett határozatában megállapította: a szabad mandátum jellemzői abban is kifejeződnek, hogy a képviselők jogállása egyenlő, azaz jogaik és kötelességeik azonosak. A képviselői feladat ellátásához szükséges jogok és szervezeti feltételek tekintetében nem lehet a képviselők között aszerint különbséget tenni, hogy milyen módon nyerték el mandátumukat. [l. 27/1998. (VI. 16.) AB határozat, ABH 1998, 197, 201.] Ezzel az alkotmányos követelménnyel szemben megállapítható, hogy a jelen eljárásban vizsgált szabályozásból eredően a fővárosi közgyűlés tagjainak jogállása nem egyenlő, a széles értelemben vett visszahívhatóságuk (mandátumuk megszűnése vagy megszüntetése külső körülmény alapján) különböző.
[133] Miután a fővárosi közgyűlés 23 tagja a fővárosi kerületek polgármestereivel azonos, mandátumuk stabilitása, képviselői függetlenségük kikezdhetetlensége – szemben a főpolgármesterrel és a kompenzációs listán mandátumhoz jutott képviselőkkel – jóval kevésbé kötötten érvényesül. A polgármestereket ugyanis tisztségükből, s ezáltal fővárosi közgyűlési tagsági megbízatásukból a Kötv. 132. § (1) h) pontja alapján is el lehet mozdítani a törvényességi felügyeletet gyakorló szerv kezdeményezésére (a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségét a bíróság megszünteti egy kormányzati szerv javaslatára); megszűnik továbbá a megbízatás a fővárosi kerületi képviselőtestület feloszlása [Kötv. 55. § (1) bek.] vagy feloszlatása [Kötv. 125. § (2) bek.] miatt is. A fővárosi közgyűlés kerületi polgármester tagjai megbízatásának tartamát tehát három külső tényező – a közvetlenül megválasztott főpolgármestertől és a fővárosi kompenzációs listáról mandátumot szerzett képviselőktől eltérően – befolyásolja, a megbízatásukat adott esetben lerövidíti.
[134] A fővárosi közgyűlés tagjainak alkotmányjogilag releváns módon eltérő képviselői jogállását egy olyan további körülménynek tekintem, ami a helyi önkormányzati választások előtt nem sokkal bevezetett módosítás erőteljesebb alkotmányossági kontrollját igényelte volna.
Budapest, 2014. július 21.
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleménye
[135] 1. A határozat 2. pontját (az ajánlóíveken szereplő személyes adatok közül az érintett kérelmére való tájékoztatás adás kérdése) támogatom.
[136] 2. A rendelkező rész 1. pontjába foglalt megsemmisítést (töredékszavazatok súlyozása) önmagában, további rendelkezések megsemmisítése nélkül nem tudom támogatni, mert a jelenleg hatályos szabályozásnál is egyenlőtlenebb helyzetet teremt.
[137] 3. A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Övjt.) 6. §-a, továbbá a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 22. § (3a) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány elutasítását – a rendelkező rész 3. pontját – nem támogatom.
[138] A jelen ügy nem egyszerűen alapjogi kérdést érint, hanem a demokrácia alapját jelentő választáshoz való jogot. Ezért az Alkotmánybíróságnak különös felelősséggel, az alkotmányos szempontok kizárólagos érvényesítésével kellett volna döntenie.
[139] A határozat is arra az álláspontra helyezkedik, hogy az egyenlő választójog az általános jogegyenlőségi szabály speciális formájának tekintendő, valamint Budapest főváros kerületei egyben választókerületek is. Ezért tehát a választójogosult lakosság közel egyenlő száma lenne feltétele a választójog egyenlőségének. A 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban úgy foglalt állást az Alkotmánybíróság, hogy a választópolgárok közötti kétszeres eltérés már minden körülmények közt ellentétes az egyenlő választójog elvével. Egyetértek a határozattal, hogy „jelentős eltérés van az egyes fővárosi kerületek lakosságszáma között. Ez alapján önmagában nézve fennállhat a választójog egyenlőségének sérelme”. Egyetértek azzal is, hogy „az Alkotmánybíróságnak ennek kapcsán arról kellett állást foglalnia, hogy ezek a kompenzációs szabályok alkalmasak-e az egyenlőség szűken vett sérelmének kiegyenlítésére. Azonban a választási szabályozást a maga egészében, komplexitásában kell értékelni, és az egyenlőség követelményének érvényesülését ebben az összefüggésben megítélni. A Tv.-vel kialakított új választási szabályozásnak a kiegyenlítés funkciójára hivatott elemei a kompenzációs listás mandátumszerzés lehetősége – különös tekintettel a töredékszavazatok súlyozott figyelembevételére –, illetve a fővárosi közgyűlésben történő határozathozatal módja (a kettős többség szabálya).”
[140] Az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a jogalkotó eme sérelmet ki tudta-e egyenlíteni, azaz alkotmányosan elfogadhatóvá teszik-e az egyes kerületek lakosságszáma közötti eltérésből fakadó, a választójog egyenlőségét kirívóan sértő eltéréseket az alábbi tényezők: (1) a töredékszavazatok súlyozása, (2) a kompenzációs lista, (3) a kettős döntéshozatali rendszer.
[141] A határozat meggyőzően igazolja, hogy a töredékszavazatok súlyozása jelenlegi formájában alaptörvény-ellenes és értelmetlen (ahhoz ugyanis, hogy a súlyozás kihasson a mandátumok elosztására, a 9 mandátumot 3–4-szeresére kellene felemelni – ez az, amit a szabályozás alapjában, minden igazolható indok nélkül el akar kerülni). Az erre vonatkozó rendelkező részi pontot azért nem támogatom, mert az amúgy alaptörvény-ellenes súlyozási szabály eltörlése nem arányosabb, hanem még egyenlőtlenebb rendszerhez vezet. Ezzel együtt az aránytalanságot ellensúlyozó és igazoló érv a többségi határozat szerint is elesik.
[142] A kompenzációs lista célja nem az aránytalanság kiigazítása, hanem a töredékszavazatok elosztása. A határozat logikája szerint elfogadhatók lennének – pl. az országgyűlési választásokon – kirívóan eltérő nagyságú választási körzetek, arra hivatkozva, hogy a töredékszavazatok elosztása ezt kompenzálja. Ez teljes egészében ellentétes a választójog egyenlőségének alapelvével, és az ehhez kapcsolódó egyenlőséghez való alapjoggal. Így az aránytalanságot ellensúlyozó második érv is elesik.
[143] Álláspontom szerint a határozat tehát nem vonta le azt a végkövetkeztetést, hogy az Öjtv. 6. §-ában [és az Mötv. 22. § (3a) bekezdésében] megjelenő aránytalanságot ellensúlyozni szándékozó érvek elestével az Öjtv. 6. §-ának [és az Mötv. 22. § (3a) bekezdésének] alkotmányellenessége fennáll.
[144] A kettős döntéshozatali rendszer legitimációt kíván teremteni a fővárosi közgyűlés döntéseihez. E célnak és a választott eszköz alkalmasságának megítélése nem ennek az ügynek a tárgya. A fővárosi közgyűlésben a kettős többség intézménye egy, a már megválasztott képviselőkből álló testület későbbi működésére vonatkozó döntéshozatali eljárási szabály, mely a választójog egyenlőtlenségének sérelmét nem csak hogy a gyakorlatban önmagában nem teljesen képes kiküszöbölni, de a választójoggal összefüggésben álláspontom szerint – dogmatikailag – nem is lenne vizsgálható. A választáshoz való jog mint alapjog a leadott szavazatoknak mandátumokká való alakításáig tart, és nem tovább. A kettős döntéshozatali rendszer a már kiosztott mandátumok alapján kijelölt képviselők döntéshozatalára vonatkozik, és nincs köze a választójog és a szavazatok egyenlőségéhez. Ezzel az alaptörvény-ellenesen aránytalan választási rendszer igazolására szolgáló harmadik érv is tarthatatlannak bizonyult. Így nem maradt érv az alaptörvény-ellenes választási rendszer igazolása mellett.
[145] Az alaptörvény-ellenesség kiküszöbölésére nem lett volna más eszköz, mint az Övjt. 6. §, és az Mötv. 22. § (3a) bekezdése megsemmisítése.
Budapest, 2014. július 21.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
[146] A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László alkotmánybíró különvéleménye
[147] A határozat rendelkező részének 1. pontjával nem értek egyet.
[148] A töredékszavazatok súlyozási szabályának megsemmisítése álláspontom szerint következetlen döntés; miközben a többségi álláspont az indítványozók által támadott törvényhelyek alkotta szabályozást a maga egészében, komplexitásában értékeli, a súlyozási szabályt ebből a komplexitásból kiemelve külön bírálja el, és annak megsemmisítése révén akaratlanul is – az egyenlőség elvének érvényesülését gyengíti.
[149] 1. Az indokolás nagy részével – különösen a kiindulási pontokkal – egyetértek. Egyetértek azzal, hogy a közvetlenség elve – a határozatban kifejtettek okán – nem sérült. Egyetértek azzal, hogy az egyes fővárosi kerületek – mint egymandátumos választókerületek – lakosságszáma (és ebből következően választóinak száma) közötti jelentős eltérés folytán önmagában nézve fennáll a választói jog egyenlőségének sérelme. Magam is úgy ítélem meg, hogy a töredékszavazatok súlyozási szabálya önmagában nézve szemben áll a választójog egyenlő értékűségével.
[150] 2. Az Alkotmánybíróság többsége arra az álláspontra helyezkedett, hogy a választási szabályozást a maga egészében, komplexitásában kell értékelni és az egyenlőség követelményének érvényesülését ebben az összefüggésben kell megítélni.
[151] Ezt a megközelítést magam is vállalhatónak tartom, ugyanakkor ez evidenciának nem tekinthető. Az Alkotmánybíróság a választójog egyenlőségének alkotmányjogi problematikájával ilyen összefüggésben még nem találkozott; még nem volt asztalán olyan szabályozási komplexum, mely kérdésessé tehette volna a választójog egyenlőségének elve önálló, önmagában való vizsgálatát. Gyakorlatot megalapozó előzmény, precedens hiányában az Alkotmánybíróság először szembesült a vizsgálat követendő módszerének kérdésével.
[152] A komplex módszer mellett alapvetően a szabályozás összetettsége hozható fel érvként. Mint azt a határozat indokolása is tartalmazza, a jogalkotó a választókerületek eltérő nagyságából fakadó egyenlőségi sérelem elhárítására építette be a konstrukcióba a kompenzációs listát – összekötve azt a töredékszavazatok súlyozott figyelembevételével –, illetve a közgyűlésben történő határozathozatal kettős többség szerinti szabályát. Ebből következik, hogy a szabályozás összhatása annak egésze vizsgálata útján mérhető fel.
[153] A többségi álláspont módszerbeli analógiaként okkal hivatkozik az 1/2013. (I. 7.) AB határozatra, amely jóllehet nem a választójog egyenlősége kérdése kapcsán, hanem általában a választási szabályok értékelésével kapcsolatosan maga is a szabályozás komplexitásában történő vizsgálata módszerének helyénvalóságát hangsúlyozza.
[154] 3. A szabályozás maga egészében, komplexitásában történő vizsgálatának elfogadása esetén a jelen ügy elbírálása szempontjából kulcsfontosságú minden olyan elem, amely a választókerületek eltérő nagyságából eredő egyenlőtlenség kompenzálására alkalmas. Ez akkor is így van, ha a Velencei Bizottság határozatban idézett véleményére is tekintettel a közigazgatási, történelmi határvonalak (a jelen esetre adaptáltan: a főváros nagyrészt történetileg kialakult kerületi tagozódása) következtében a választópolgárok száma tekintetében a választókerületenkénti eltérés az irányadóként elfogadott mértéknél – bizonyos kereteken belül – nagyobb is lehet.
[155] A töredékszavazatok súlyozási szabálya jelentős mértékben ellentételezi a választókerületek nagysága közötti nagymértékű eltérést. Kétségtelen, hogy a súlyozás önmagában nézve sérti az „egy ember – egy szavazat” elvét, a szabályozásnak azonban éppen az a lényege, hogy a két – önmagában nézve az egyenlőség elvével ellentétben álló – megoldás egymással szemben állva és egymással szemben hatást kifejtve részlegesen kioltja egymást. Ebből következően a választókerületek nagyságának eltérő voltából eredő alkotmányos probléma mérséklése a súlyozási szabály alkalmazásának igazolásául szolgálhat.
[156] A töredékszavazatok súlyozási szabályát tehát – a szabályozás komplexitásában történő vizsgálata esetén – indokolatlan kiragadottan, önmagában nézve megítélni, hanem funkcióját; az egyenlőtlenség legalábbis részbeni ellensúlyozását kell alapvetően értékelni. Az ide vonatkozó rendelkezés megsemmisítése nem csökkenti, hanem növeli az alkotmányossági problémát; a megmaradó, kiegyenlítést szolgáló elemek ellensúly szerepének kellő mértékű érvényesülése inkább kérdésessé tehető.
[157] A kompenzációs lista ugyanis önmagában nem a választójog egyenlőségén esett sérelem orvoslására szolgál; funkcióját általában a többségi rendszerek természetéből fakadó szavazatvesztés mérséklése képezi. A kompenzációs lista (illetve a kompenzációs mandátum) létezése nem szolgálhat a választókerületek közötti egyenlőtlenségek igazolásául.
[158] Ami a kettős többségű döntési szabályt, mint az egyenlőtlenséggel szembeni másik ellensúlyt illeti, nem hagyható figyelmen kívül, hogy a szavazati jog a képviseletnek csak egyik részjogosítványa, amely a támadott konstrukció révén a döntéshozatal szintjén (de kizárólag csak a döntéshozatal szintjén) alkalmas az egyenlőség elve önmagában fennálló sérelmének gyakorlati elhárítására, ugyanakkor nem eredményezi a választópolgárok minden tekintetben való egyenlő képviseletét. Az sem lényegtelen, hogy a választási szabályok, illetve a fővárosi közgyűlés döntéshozatalának szabályai külön, önálló törvényben helyezkednek el.
[159] A kifejtettekre tekintettel álláspontom szerint a töredékszavazatok súlyozási szabályának megsemmisítése indokolatlan és diszfunkcionális, ezért azzal nem értek egyet.
[160] 4. A szabályozás maga komplexitásában történő vizsgálatának elvetése esetén nyilvánvalóan más következtetések előtt nyílik meg az út. Fontosnak tartom azonban hangsúlyozni, hogy a támadott rendelkezések megsemmisítésének véleményem szerint ekkor sem lenne helye. (Ez alól ez esetben a súlyozás szabálya lehet kivétel.) A határozatban már említett 22/2005. (VI. 17.) AB határozat e tekintetben is követésre méltó precedensül szolgálhat, amikor arra hivatkozással, hogy az egyenlőtlenség nem minden választókerület vonatkozásában áll fenn (vagyis a jogszabályi rendelkezések a maguk egészében nem osztoznak az alkotmányossági hiátusban), mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításával módot adott a jogalkotónak arra, hogy az Alkotmánybíróság operatív beavatkozása nélkül, nem érintve az államszervezet alkotmányos működése folyamatosságának zavartalanságát, jogalkotással maga orvosolja az alkotmányossági problémát.
[161] Ezen túlmenően az Mötv. 22. § (3a) bekezdésének megsemmisítése szemben állna a határozat indokolásában implicite megjelenő, általam is osztott azon véleménnyel, mely szerint a jogalkotónak szabadságában állt kellően alátámasztott indokok alapján a fővárosi kerületi polgármestereket a fővárosi közgyűlésbe integrálni, és ezzel egy sajátságos, a működési problémák kiküszöbölésére megfelelőnek ítélt fővárosi –fővárosi kerületi önkormányzati struktúrát kialakítani.
[162] Mindezekre tekintettel álláspontom szerint az Övjt. 6. §-a, valamint az Mötv. 22. § (3a) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt nemcsak a többségi határozat alapelveként helyesen kezelt, a szabályozás komplexitásában történő vizsgálata eredményeként indokolt elutasítani, hanem az egyes szabályok elkülönült vizsgálata, illetve az egyenlőséggel kapcsolatos alkotmányossági hiátus megállapítása esetén sem lehetne más eredményre jutni.
Budapest, 2014. július 21.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró . |