English
	Hungarian

Ügyszám: .	625/B/1994
Előadó alkotmánybíró: Sólyom László Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 39/1997. (VII. 1.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1997/263 .

A döntés kelte: Budapest, 06/24/1997 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az   Alkotmánybíróság   jogszabály   alkotmányellenességének utólagos   vizsgálatára    és   megsemmisítésére    irányuló indítvány, valamint  alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő                        határozatot :                              I. 1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja:  Alapjogot érintő és a szakmai  kamarához   tartozó  hivatás  lényegét  meghatározó kérdésekben a szakmai kamara részére adott szabályozási vagy döntési jogkörnek  legalább a tartalmi kereteket meghatározó törvényi alappal kell rendelkeznie. 2.  A   közigazgatási  határozatok   törvényessége  bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság  a perbe  vitt  jogokat  és  kötelezettségeket  az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben  elbírálhassa. A  közigazgatási döntési jogkört meghatározó  szabálynak  megfelelő  szempontot  vagy mércét   kell   tartalmaznia,   amely   alapján   a   döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja.                             II. 1.  Az   Alkotmánybíróság  megállapítja:   a  Magyar  Orvosi Kamaráról szóló  1994. évi  XXVIII. törvény (a továbbiakban: Okt.) 20.  § (2) bekezdés b) pontja és a 20. § (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat 1997. december 31-i hatállyal megsemmisíti. 2. Alkotmányellenes  az Okt. 2. § i) pontjában a "valamint a külföldi orvosoknak  az  Orvosok  Országos  Nyilvántartásába vételéhez"  szövegrész;   a  19.   §  (1)   bekezdése   első tagmondatában "a  magyar állampolgár" szövegrész, valamint a (3) bekezdésből  a "  -  ha  nemzetközi  szerződés  előírja, felveszi -  azt a  nem magyar  állampolgárt is,  aki az  (1) bekezdésben meghatározott  feltételeknek megfelel, valamint" szövegrész. Alkotmányellenes továbbá  a 11/1972.  (VI. 30.) EüM rendelet 2. §  (1) bekezdésében  "a magyar  állampolgárt" szövegrész, valamint  a   2.  §   (4)  bekezdése.   Az  alkotmányellenes rendelkezéseket az  Alkotmánybíróság  1997.  december  31-ei hatállyal megsemmisíti. Az érintett  rendelkezések a  következő  szöveggel  maradnak hatályban: Okt. 2. § A Magyar Orvosi Kamara (...) "i) egyetértési  jogot gyakorol  a külföldön szerzett orvosi diplomával  honosítás  nélkül,  határozott  ideig  végezhető orvosi tevékenységre irányuló kérelmek ügyében," Okt. 19. § "(1) A MOK tagja lehet az, aki (...)" "(3)  A   MOK  -  kérelmére  -  tagjai  sorába  felveheti  - állampolgárságára tekintet nélkül - azt a kérelmezőt, aki az (1) bekezdés  a) pontjában  meghatározott feltételeknek  nem felel meg." 11/1972. (VI. 30.) EüM rendelet 2. § "(1) Az  orvosok országos nyilvántartásába - kérelmére - fel kell venni  azt, aki orvosi képesítését hazai orvostudományi egyetemen szerzett  oklevéllel igazolja,  és akinél  nem áll fenn   olyan   ok,   amely   miatt   az   orvosok   országos nyilvántartásából törölni kellene." Az Alkotmánybíróság az Okt. 26. §-a, 27. §-a, a 30. § (1)  c)   és  d)   pontjai,   illetve   a   törvény   egésze alkotmányellenességének megállapítására  és megsemmisítésére irányuló indítványokat  elutasítja; a  44.  §  (4)  bekezdés alkotmányellenessége  megállapítására   és  megsemmisítésére vonatkozó indítványt pedig visszautasítja. Az Alkotmánybíróság  ezt a  határozatát a  Magyar Közlönyben közzéteszi.                          Indokolás                              I. párhuzamos véleményeTöbb indítványozó kérte a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: Okt.) egyes rendelkezéseinek, valamint a törvény egészének alkotmányossági felülvizsgálatát. 1. Az  indítványozók egyike  kétségbe vonja,  hogy  az  Okt. alapján létrejövő  Magyar Orvosi  Kamara (továbbiakban: MOK) az Okt.  szerint csupán  közfeladatokat látna  el, és ekként megfelelne a  Polgári Törvénykönyv (1959. évi IV. törvény: a továbbiakban  Ptk.)  65.  §-ának,  mely  a  köztestületekről rendelkezik. Az  indítványozó úgy  véli, az  Okt.  sérti  az Alkotmány 2.  § (3)  bekezdését, mely  szerint a  társadalom egyetlen szervezetének tevékenysége sem irányulhat a hatalom kizárólagos birtoklására. 2. Sérelmesnek  tartja az  indítványozó továbbá, hogy a Okt. 30. §  (1) bekezdés  c) pontja  alapján a MOK-nak joga van a tagsági viszony  felfüggesztésére, illetve a d) pont alapján a kamarából történő kizárásra. E rendelkezések, azáltal hogy az Okt. 20. § (1) bekezdése szerint orvosi diplomához kötött tevékenységet csak az végezhet, aki a MOK tagja, tartalmilag a foglalkoztatástól  való eltiltással lesznek egyenértékűek. Márpedig - érvel az indítványozó - ez sérti az Alkotmány 57. § (2)  bekezdésében foglalt  ártatlanság vélelmét, mely csak bíróság jogerős  ítélete által szűnhet meg; a foglalkozástól eltiltás viszont  egy, csak büntetőügyekben, és csak bíróság által kiszabható  büntetési nem.  Ez a  szabályozás sérti az Alkotmány 57.  § (1)  bekezdését, mely  szerint  mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt vádat független bíróság bírálja el,  továbbá az Alkotmány 59. § (1) bekezdését, mely szerint mindenkinek joga van a jó hírnévhez. 3. Az  egyik indítványozó  aggályosnak tartja,  hogy az Okt. 26.   §-a    szerint   a    közalkalmazotti,   közszolgálati jogviszonyban  álló  orvossal  szemben  felmerült,  fegyelmi eljárás alapjául  is szolgáló etikai vétség esetén az etikai eljárás lefolytatására  és határozat  hozatalára  a  jogerős fegyelmi határozat  meghozatalát követően kerülhet csak sor; ugyanakkor  az  Okt.  27.  §-a  szerint  a  közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban  nem álló  kamarai  tag  orvosok esetében  az   etikai  eljárás   nincs  a  fegyelmi  eljárás feltételéhez   kötve.   További   különbségtétel,   hogy   a közalkalmazotti, közszolgálati  jogviszonyban álló  orvossal szemben  a  ŻMOK  tagsági  viszony  felfüggesztéseŸ  kamarai etikai büntetés  csak akkor  alkalmazható, ha a munkáltató a fegyelmi   eljárás    során    ŻhivatalvesztésŸ    illetőleg ŻelbocsátásŸ fegyelmi  büntetést szabott ki. Az indítványozó szerint e rendelkezések sérthetik a jogegyenlőség elvét. 4.1. Több  indítványozó  támadja  az  Okt.  kényszertagságot előíró 20.  §-át. Ez  a rendelkezés  az  egyik  indítványozó álláspontja szerint sérti az Alkotmány 63. §-ban biztosított egyesülési  jogot,   továbbá  az   Alkotmány   70/C.   §-ban biztosított jogot,  mely alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági  és társadalmi  érdekeinek  védelme  céljából szervezetet alakítson, vagy ahhoz csatlakozzon. Több indítványozó  véli úgy:  az Okt. azzal, hogy 20. §-ában az orvosi  tevékenység végzéséhez  feltételül szabja  a  MOK tagságot, korlátozza  az Alkotmány  70/B. § (1) bekezdésének azt a  rendelkezését, mely  szerint mindenkinek  joga van  a munkához, a  munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint az Alkotmány 70. § (4) bekezdését, amelynek alapján minden magyar  állampolgárnak joga  van, hogy képzettségének és szakmai  tudásának megfelelően  közhivatalt viseljen.  Az indítványozók úgy  érvelnek, hogy  amíg  az  orvosi  diploma feljogosítja    tulajdonosát     az    orvosi    tevékenység folytatására, addig  a  kamarai  tagság  hiánya  esetében  e jogával a  jogosult nem  élhet, akkor  sem, ha  gyógyítással közvetlenül    nem     foglalkozik,    csak    diagnosztikai tevékenységet végez. 4.2.   Egy    indítványozó   az   Alkotmány   70/A.   §-ával ellentétesnek  véli   azt  a   szabályt,  mely   szerint   a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (Ktv.) alapján  közszolgálati jogviszonyban  álló személyek, ha orvosi  diplomához  kötött  tevékenységüket  kizárólag  e jogviszony  keretén   belül  végzik,   a  kamarai   tagságot önkéntesen vállalhatják [20. § (2) b) pont]. 5.  Az   egyik  indítványozó   kifogásolja,  hogy   az  Okt. hatálybalépésekor működő  Magyar Orvosi Kamara a törvény 44. § (4)  bekezdése  szerint  nem  köteles  átadni  vagyonát  a törvény  alapján   létrejött  MOK-nak.   A   köztestületként létrejött MOK  a törvény  alapján nem  kapott a  működéséhez szükséges vagyont. 6.1.  Alkotmányjogi   panaszában   az   egyik   indítványozó sérelmezi, hogy  az Okt.  19. §-a  a MOK  tagságra való  jog tekintetében  különbséget   tesz  a  magyar  és  nem  magyar állampolgárságú orvosok  között. Míg  a 19.  § (1)  bekezdés szerint a  magyar állampolgárságú  orvost, ha  eleget tesz a felvételi követelményeknek,  az  orvosi  kamarába  fel  kell venni; a 19. § (3) bekezdése alapján a MOK, kérelem alapján, a tagjai sorába felveheti - ha nemzetközi szerződés előírja, felveszi - azt a nem magyar állampolgárt is, aki a felvételi feltételeknek  megfelel.   A  nem   magyar   állampolgárságú indítványozó álláspontja szerint e rendelkezések alkalmazása folytán több  Alkotmányban biztosított  joga  is  megsérült, ezért az  Alkotmány 70/A.  §  (1)  bekezdése,  70/B.  §  (1) bekezdése,  valamint  a  2.  §  (1)  bekezdésére  hivatkozva alkotmányjogi panaszt terjesztett elő. 6.2. Végül  az egyik  indítványozó  ugyancsak  alkotmányjogi panaszában   konkrét    ügyben   hozott   határozatokra   és intézkedésekre hivatkozva  sérelmesnek tartja,  hogy az Okt. 2. §  i) pontja  és az  egészségügyi dolgozók rendtartásáról szóló 11/1972.  (VI.  30.)  EüM  rendelet  (a  továbbiakban: EüMr.) 2. § (3) bekezdése szerint külföldi állampolgárnak az Orvosok  Országos   Nyilvántartásába   való   felvételét   a népjóléti   miniszter    a   MOK-kal    való   egyetértésben engedélyezi. Az  indítványozó szerint  ez utóbbi rendelkezés ellentétes az  egészségügyről szóló  1972. évi  II.  törvény végrehajtásáról  szóló  16/1972.  (IV.  29.)MT  rendelet  (a továbbiakban:  Vhr.)  31.  §  (2)  bekezdésével.  Az  utóbbi rendelkezés szerint  ugyanis a  népjóléti miniszter indokolt esetben engedélyezheti,  hogy külföldi állampolgárt oklevele honosítása  nélkül   egészségügyi  intézetben,  intézményben meghatározott ideig  orvosi  oklevélhez  kötött  munkakörben foglalkoztassanak,  illetve,  hogy  a  külföldi  állampolgár orvosi tevékenységet  végezzen. Az  indítványozó álláspontja szerint az  EüM rendelet,  a MOK  egyetértési  jogára  utaló részében ellentétes  e rendelkezéssel,  s mivel az Alkotmány 37. §  (3) bekezdése  szerint a  kormány tagjainak rendelete nem    lehet     ellentétes    a    kormány    rendeletével, alkotmányellenes. Az   Alkotmánybíróság    -   tekintettel    azok    tartalmi összefüggésére -  az indítványokat egyesítette és együttesen bírálta el.                             II. 1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a kamarák, mint  köztestületek megalakulásának  és működésének kapcsán felvetődő alkotmányossági kérdésekkel. A 22/1994.  (IV. 16.)  AB határozatban  az  Alkotmánybíróság elutasította azokat  az indítványokat,  amelyek  szerint  az ügyvédek kötelező  ügyvédi kamarai  tagsága alkotmányellenes lenne. A határozat általános megállapításokat is tartalmaz a köztestületi tagság  és az egyesülési szabadság viszonyáról. Így az  Alkotmánybíróság rámutatott  arra,  hogy  a  szakmai "kamara  nem   az  egyesülési   szabadság  jogán   alapított személyegyesülés,   egyesület,   személyközösség,   személyi társulás  vagy   társadalmi  szervezet,  hanem  köztestület, amelynek  létrehozását  törvény  rendeli  el".  Kimondta  az Alkotmánybíróság azt  is, hogy "a törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon  hozhat létre köztestületként szakmai kamarát és  írhatja   elő  a   kötelező  köztestület   tagságot.   A köztestületként  létrehozott  szervezet  nem  az  egyesülési szabadság alapján  alapított szervezet,  a kötelező  szakmai kamarai tagság  pedig nem  sérti az  egyesülési szabadságból folyó önkéntes  csatlakozás jogát".  (ABH 1994, 128, 129.) A határozat  a  továbbiakban  csakis  az  ügyvédi  foglalkozás sajátosságaira  tekintettel   vizsgálta,  hogy   az   ügyben szereplő  köztestületet   valóban  "alkotmányosan   indokolt módon" állította-e  fel a  törvény. Az  Alkotmánybíróság  az ügyvédi  foglalkozás  szabályainak  "közjogias  jellegéből", azok jogszabályokban meghatározott és formalizált jellegéből vezette le elsősorban, hogy gyakorlásuk köztestületi tagként lehetséges. Az 1283/B/1995.  AB határozat  tárgya általában  a  kötelező köztestületi  tagság,  illetve  valamely  feladat  kizárólag köztestület    hatáskörébe     utalása    alkotmányosságának vizsgálata volt. A Ptk. támadott 65. § (4) bekezdése szerint ugyanis  törvény   előírhatja,  hogy  valamely  közfeladatot kizárólag köztestület láthat el, illetve, hogy meghatározott tevékenység  csak   köztestület  tagjaként  folytatható.  Az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy a Ptk. e rendelkezése nem alkotmányellenes.  Az Alkotmánybíróság  e  határozatában megismételte, hogy a köztestület nem az egyesülési szabadság alapján alapított  szervezet;  ezért  a  Ptk.  szabályai  az Alkotmány  63.   §-ában  deklarált  egyesülési  szabadsággal nincsenek  közvetlen  összefüggésben,  azt  nem  sértik.  Az Alkotmánybíróság másrészt  azzal érvelt,  hogy  sem  a  Ptk. kifogásolt 65.  § (4)  bekezdése, sem  más rendelkezése  nem tiltja az  egyesülési jog  alapján álló érdekvédelmi (vagyis szak-)szervezet alakítását, és ilyenben való részvételre sem kötelez (ABK 1997. május, 195.). Az  ismertetett   határozatok  a  köztestület  intézményére, illetőleg  egy   szakmai  kamara  létrejöttére  és  jellemző szabályozására vonatkoznak.  A jelen  eljárás tárgya szintén egy  szakmai  kamaraként  létrehozott  köztestület,  a  MOK, illetve   az    arról   szóló   törvény,   az   Okt.   egyes rendelkezéseinek  alkotmányossága.   A  köztestületek   mint intézmény alkotmányosságából  még nem  következik, hogy az e törvényi keretekbe  illő bármely szabályozás is alkotmányos. Esetről esetre  döntendő el,  hogy a  Ptk.-ban a köztestület fogalmi ismérveként  előírt "közfeladat"  valóban fennáll-e, vagy  hogy   az  ott  csupán  a  törvényhozó  lehetőségeként szereplő    kizárólagos     feladatellátás,    továbbá     a kényszertagság  valóban   az  alkotmányosság  kerete  között maradt-e. A két korábbi ügyben tett megállapításait tehát az Alkotmánybíróság ebben a határozatában ezekre a szempontokra figyelemmel hasznosította.                             III. 1. Az  Okt. alkotmányossági vizsgálatának első kérdése, hogy a MOK  valóban közfeladatot  lát-e el. A közfeladat fogalmát jogszabály nem határozza meg. A Ptk.-nak a köztestületeket a magyar  jogba   ismét  bevezető   rendelkezéseihez   készült indokolás  szerint   közfeladat  "általában  olyan  feladat, amelyet egyébként  az államnak  vagy a helyi önkormányzatnak kellene  megvalósítania."   Ebben  a   körben  a  közfeladat kétségkívül közigazgatási feladat, amelyhez a köztestületnek megfelelő hatáskörökkel  is rendelkeznie kell; a köztestület a helyi  önkormányzatok mellett  az önkormányzás  egy másik, önálló válfaját,  a testületi  önkormányzatot valósítja meg. Közfeladatnak minősül  az is,  ha az  állam egy adott szakma teljességét érintő  kérdésekben való  tanácsadó közreműködés céljából hoz  létre köztestületet;  úgy, hogy  az e  feladat ellátásához  szükséges   szervezettel  és  hatáskörökkel  is ellátja.  Közfeladatot   láthat  el   az   olyan   testületi önkormányzat is,  amely az  adott hivatás  minden gyakorlója számára a foglalkozás szabályait érintő normaalkotást végez, s ezeket  szankcionálja. E  két utóbbi feladat megvalósítása során  is   részben   közhatalmi   jogosítványokkal   él   a köztestület; a  határok az átruházott közigazgatási és egyéb - például  belső igazgatási - feladatok között nem élesek. A közfeladat  fogalma   tehát  szélesebb   a  hatósági  jogkör gyakorlásánál, amely  viszont esetenként,  és  a  szükséghez képest  a   közfeladat  ellátásának  egyik  nélkülözhetetlen eszköze  lehet.  A  köztestületi  minőség  elismeréséhez  az Alkotmánybíróság  elegendőnek  tekinti,  ha  a  legfontosabb feladok tekintetében a közfeladati jelleg fennáll. A MOK  legfontosabb feladatai  és jogai között kétségtelenül szerepelnek  közhatalmi-közigazgatási  jellegűek.  Ezek  egy részénél  az   Okt.   szabályaiból   kitűnően   a   döntések meghozatalakor az  államigazgatási eljárás  szabályait  kell alkalmazni, s  a másodfokú  kamarai, illetőleg  a miniszteri döntés ellen  a kérelmező  a közigazgatási perekre vonatkozó szabályok szerint  keresetet nyújthat  be a bírósághoz (Okt. 21. és  28. §§,  külföldi orvosok  kamarai felvétele esetén: Áe. 64.  és 72.  §§). A kamarai feladatok egy másik fajtáját az államigazgatási  döntés  ügyében  adott  egyetértési  jog kapcsolja az államigazgatásba. (Okt. 2. §. i) pont; 11/1992. (VI. 30.)  EüM rendelet 2. § (3) bekezdés.) Végül közhatalmi jellegű a  normaalkotásra adott  kamarai jogosítvány,  s az, hogy  a   normába   foglalt   követelmények   egy   részének kikényszerítése  szintén   az  államigazgatási   eljárás  és közigazgatási perek  útján lehetséges  (Okt.2. §  c) pont és VI. fejezet.). A fentiek szerint közigazgatási jellege miatt közfeladatot  lát  el  a  MOK  a  kamarai  tagok  felvétele, valamint a  tagjaival szemben  gyakorolható fegyelmi  jogkör kapcsán. Ugyancsak közhatalmi jellegű a MOK egyetértési joga a miniszter  döntéséhez külföldi  állampolgárságú orvosoknak az  Orvosok   Országos  Nyilvántartásába   való   felvételre irányuló  kérelme  tárgyában,  valamint  orvosi  tevékenység engedélyezésekor  meghatározott  időre  a  külföldi  diploma honosítása nélkül.  A  MOK  jogosítványt  kapott  az  etikai statútum megalkotására és etikai eljárás lefolytatására is. Az érdekképviseleti  és önkormányzati  jogosítványok szintén nehezen lennének  elválaszthatók egymástól: a MOK az Okt. 2. §-a alapján  képviseli és  védi az  orvosi kar  tekintélyét, véleményezési   jogot    gyakorol   az    orvosok    szakmai tevékenységét érintő jogszabályok megalkotásánál, a magasabb vezető  és   vezető  beosztású   orvosok  kinevezésénél,  az orvosképzés,   a    szakképzés,   a   szakmai   továbbképzés követelményszintjét  illetően,   ajánlást   ad   az   orvosi díjtételek alsó  határaira. A  MOK legerősebb joga e körben, hogy egyetértési  jogot gyakorol az orvosi hivatás gyakorlói és   az   egészségbiztosítás   szervei   közötti   általános szerződési feltételek kialakításában. A közfeladatok  és  járulékos  más  jogosítványok  kifejezik azokat a  sajátosságokat is,  amelyek  a  szakmai  kamarákat megkülönböztetik más köztestületektől, beleértve a gazdasági kamarákat  is.   A  szakmai  kamarák  a  hagyományos  szabad foglalkozások önkormányzatai.  Ezeket a  hivatásokat a magas szintű,  speciális  képesítés,  a  szolgáltatások  személyes teljesítése  és  az  azokat  igénybe  vevő  féllel  szembeni bizalmi viszony,  a részletesen  kidolgozott és  a testületi önkormányzat   által    kikényszerített   etikai   szabályok jellemzik. Ennek  felel meg,  hogy a szakmai kamaráknak csak természetes személyek  lehetnek tagjai; hogy az adott szakma pontosan körülhatárolt, igen részletesen szabályozott, s azt viszonylag  kevesen  gyakorolják.  Mindebből  következően  a szakmai kamaráknál  az  önkormányzati  szabályozás  messzebb mehet, mint más köztestületeknél: úgy is, hogy részletesebb, s  úgy  is,  hogy  alapjogokat  -  különösen  a  foglalkozás megválasztásához és gyakorlásához való jogot - érinthet. Így dönthet a  MOK bizonyos  esetekben mérlegelési  alapon is  a tagfelvételről;  ezért   alkothat  saját  normákat,  amelyek megszegésének a  fenti alapjogot korlátozó szankciói vannak. E sajátosságok  miatt terjedhet  a hivatási  érdekképviselet adott esetben a vétójogig. A szakmai  önkormányzatok  önállóságának  és  az  átruházott normaalkotásnak  azonban   alkotmányossági  határai  vannak. Érvényesül először  is az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének az a szabálya,  hogy  az  alapvető  jogokra  és  kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. A munkához és a foglalkozás szabad  megválasztásához való  jogra kétségkívül "vonatkozó" kamarai  önszabályozás alkotmányosságának  ezért mércéje az  Alkotmánybíróság állandó  gyakorlata arról, hogy milyen fajta  összefüggés az  alapjogokkal  követeli  meg  a törvényi szintű  szabályozást (4/1991.  (XII. 17.)  AB,  ABH 1991,  300.);   valamint  -  ezzel  összefüggésben  is  -  a foglalkozás megválasztása, másrészt a foglalkozás gyakorlása korlátozásának különböző  megítélése, beleértve a választási szabadság  objektív   és  szubjektív  korlátainak  különböző mércéjét is.  (21/1994. (IV.  16) AB,  ABH  1994,  121.)  Az alapjog tartalmának  meghatározása és  lényeges garanciáinak megállapítása  csakis  törvényben  történhet,  törvény  kell továbbá az  alapjog közvetlen  és  jelentős  korlátozásához. Ezen  túlmenően   a   foglalkozás   megválasztása   objektív korlátainak  elkerülhetetlenségét   és  arányos   voltát  "a legszigorúbban   kell    vizsgálni",   míg   a   foglalkozás gyakorlásának    korlátozását    az    Alkotmánybíróság    - határesetektől eltekintve  - általában  alkotmányosnak veszi szakmai és célszerűségi indokok alapján is. Alapjogot érintő és az adott hivatás lényegét meghatározó kérdésekben ezért a szakmai kamarának  adott szabályozási  jogkörnek legalább  a tartalmi  kereteket   meghatározó  törvényi   alappal   kell rendelkezniük. Az  Okt.   az  "orvosok  szakmai  tevékenységét  közvetlenül befolyásoló" szabályok  tekintetében általában nem ad szabad kezet a MOK-nak, hanem csak véleményezési joggal ruházza fel (Okt.2.  §   d)  pont).  Külföldi  orvos  hivatásgyakorlását illetően  azonban   a  MOK-nak   vétójoga   van.   Ugyancsak felhatalmazást  ad   az  Okt.   a   kamarának   "orvosetikai szabályok, etikai  statútum" alkotására.  Ennek az 1972. évi II.  törvényben   csak   igen   általánosan   megfogalmazott "tartalmi" keretei  vannak. E rendelkezések alkotmányosságát a külön erre irányuló indítványok kapcsán alább tárgyalja az Alkotmánybíróság. Az  eldöntendő  kérdés  azonban  csakis  a kamarai jogok  terjedelmének alkotmányos  mérve,  nem  pedig önmagában   az   ilyen   jogok   és   közfeladatok   létének alkotmányossága. E  jogokkal és feladatokkal ugyanis nemcsak aggálytalanul rendelkezhet  a szakmai kamara, hanem meglétük éppen a szakmai kamarák jellemző vonása. A fentiek  alapján az Alkotmánybíróság az Okt-t a közfeladat hiánya miatt támadó indítványt elutasította. Elutasította az Alkotmánybíróság azt az indítványt is, amely az  Okt-t  az  Alkotmány  2.  §  (3)  bekezdésébe  ütközőnek tartotta.  A   hatalom  kizárólagos  birtokolására  irányuló tevékenység  tilalmával   ugyanis  a   MOK-nak  az   Okt-ben meghatározott feladatai nem is hozhatók összefüggésbe. 2. Az Okt. 30. § (1) bekezdés d) pontja szerint a MOK etikai büntetés gyanánt  azt a  tagját zárja ki, akit jogerősen egy évet meghaladó  végrehajtandó szabadságvesztésre  ítéltek, a szabadságvesztés  időtartamára;   továbbá  akit   az  orvosi foglakozástól  végleges   hatállyal  eltiltottak,   arra  az időtartamra, amíg  a  bíróság  foglalkozásának  gyakorlására ismételten alkalmasnak  nem találta [Okt. 23. § (2) bekezdés a-b) pont  és (6)  bekezdés]. Téves tehát az indítványozónak az az  álláspontja, hogy a MOK-ból történő kizárás során nem érvényesülnek a büntetőeljárás garanciális szabályai, hiszen mind a  szabadságvesztés főbüntetés,  mind a  foglalkozástól eltiltás  mellékbüntetés   kiszabására  csak  büntetőeljárás során kerülhet  sor. A  MOK-ból való kizárás - melyet csupán hivatalból indított,  sommás eljárás előz meg [Okt. 31. §] - ennek csak következménye. A foglalkozástól  eltiltás esetében  a  MOK  eljárása  során tulajdonképpen  az  eltiltás  mellékbüntetés  adminisztratív következményeit  vonja   le.  Az,   hogy   a   végrehajtandó szabadságvesztésre  ítélt   esetében  csupán   az  egy  évet meghaladó büntetéshez  fűz  a  törvény  a  kamarai  tagságot érintő  következményt,   a  törvényhozói  mérlegelés  körébe tartozik, alkotmányossági kérdést nem vet fel. Ezektől eltérő  a helyzet  a  MOK  etikai  bizottsága  által kiszabható egyéb etikai büntetések: a megrovás, a pénzbírság kiszabása és  a tagsági viszony felfüggesztése tekintetében. E  büntetések   kiszabásánál  az  etikai  bizottságnak  -  a kizárással ellentétben  - mérlegelési  joga van.  Az  etikai eljárás ezekben  az esetekben nem sommás, szabályait az Okt. tartalmazza  (27.-29.   §).  Eszerint   a  fegyelmi  eljárás írásbeli: az eljárás megindításáról írásban tájékoztatják az orvost, és  indokolt, írásbeli  határozatot kap  az  eljárás eredményéről. A  bizonyítási eljárás kötelező, s ennek során "az  etikai   vétséggel  gyanúsított   orvos  meghallgatását lehetővé kell  tenni". Az  etikai bizottsági határozat ellen mind  az  érintett  orvos,  mind  az  eljárást  kezdeményező fellebbezést nyújthat  be az országos etikai bizottsághoz, a másodfokú határozat  ellen  pedig  a  közigazgatási  perekre irányadó  szabályok   (Pp.  XX.   fejezet)  szerint  kereset terjeszthető elő a bíróságnál. Az  indítványozó   helytelenül  értelmezi   az   ártatlanság vélelmét. Ez ugyanis eljárási alapelv, s nem akadálya annak, hogy a  törvény szerinti  fegyelmi büntetéseket  a különböző fokon eljáró  fegyelmi testületek - még az esetleges jogerős bírósági döntés előtt - kiszabják. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán megállapítja,  hogy  az  ártatlanság  vélelmének  az etikai eljárás  során is,  mindvégig érvényesülnie  kell. Ez áll összhangban  azzal, ahogy  az Alkotmánybíróság  1991-től kiterjesztően értelmezi  az ártatlanság  vélelmét  (41/1991. (VII. 3.)AB,  ABH 1991,  193, 195; 1624/B/1991 AB, ABH 1992, 509, 513;  legutóbb a  941/B/1995 AB,  ABH 1996,  548,  550, amelyben az  Alkotmánybíróság annak kapcsán, hogy a fegyelmi alá  vont   köztisztviselőt  a   fegyelmi  eljárás   jogerős befejezéséig állásából  fel lehet függeszteni, kimondta: "Az Alkotmány  57.   §  (2  bekezdésében  rögzített  ártatlanság vélelme nem  akadálya az eljárás során közbeeső intézkedések megtételének.") A kamarai tagsági viszony meghatározott időre (de legfeljebb hat hónapra)  való felfüggesztése  gyakorlatilag azzal  jár, hogy  az   orvos  foglalkozását   nem  gyakorolhatja.  Ezért felmerül a  kérdés,  hogy  a  szankció  kiszabásához  vezető eljárásban megkövetelhetők-e - az ártatlanság vélelmén kívül - az  Alkotmány általános  jogvédelmi garanciái is: az, hogy "valamely perben"  az etikai  eljárás alá vont orvos "jogait és kötelességeit  a törvény  által felállított, független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el" (57.  § (1) bekezdés). Ezeket az eljárási garanciákat az Emberi Jogok  Európai Egyezménye 6. cikke is megköveteli. Az Alkotmánybíróság a  fenti kérdésre  adott válasza  során  az Emberi Jogok  Európai Bírósága  gyakorlatára is  figyelemmel volt; annál  is inkább,  mert a 6. cikk értelmezéséhez éppen az orvosi  foglalkozástól való  eltiltás fegyelmi  büntetése tárgyában hozott  ítéletek lényegesen  hozzájárultak.  (Lásd elsősorban a Le Compte, Van Leuven and De Meyere, illetve az Albert and  Le Compte ítéleteket; Eur. Court H. R. judgement of 23  June 1981,  Series A  no.43, illetve  judgement of 10 February 1983,  Series A  no.58.) A strasbourgi ügyekre való hivatkozás  azért   is  megalapozott,  mert  ott  az  orvosi gyakorlattól való  időleges eltiltást  a 6.  cikk védőkörébe eső polgári  jogi természetű  ügynek nyilvánítják  a  beteg- orvos szerződéses  kapcsolata alapján.  Nálunk a foglalkozás gyakorlásának   felfüggesztése   szintén   ezt   a   polgári jogviszonyt érinti,  hiszen a  közalkalmazott  orvosra  csak akkor szabható  ki, ha  ebből  az  állásából  fegyelmi  úton elbocsátották,  illetve  hivatalát  elvesztette.  Az  orvosi kamarai fegyelmi  testületek  "függetlenségét"  nehéz  lenne bizonyítani  (mégha  a  "pártatlanság"  mellett  a  kizárási szabályok megléte  szólhat is,  29. §  (2)-(3) bekezdés);  a "nyilvános tárgyalással"  pedig az  egész  eljárás  írásbeli volta ellentétben  áll. Ha  viszont  az  etikai  bizottságok eljárása nem  elégíti ki az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében megkövetelteket,  az   Okt.  alkotmányossága  azon  dől  el, elegendő-e az etikai eljárás alkotmányos voltához az, hogy a másodfokú határozat  ellen bírósághoz  lehet fordulni (28. § (5) bekezdés).  Ezzel  az  Alkotmánybíróság  elismeri,  hogy nincs szükség  minden fokon  az Alkotmány 57. §-át kielégítő "bíróság"-szerű  szervekre   és   eljárásra.   Másrészt   az Alkotmánybíróság nyomatékkal  mutat  rá,  hogy  az  eljárási garanciák teljesedéséhez  önmagában a  bírói út  megléte nem elegendő; az Alkotmány által megkövetelt hatékony jogvédelem megléte attól függ, hogy a bíróság mit vizsgálhat felül. Az Okt.  szerint  (más  kamarai  döntésekhez  hasonlóan)  az etikai eljárásban  hozott másodfokú  határozat  ellen  is  a közigazgatási  perekre   irányadó  szabályok  szerint  lehet keresetet előterjeszteni.  Az Alkotmány  50. §-a  szerint  a bíróság   "a    közigazgatási   határozatok   törvényességét ellenőrzi". Ezt  a rendelkezést  az 57. §-ra tekintettel úgy kell értelmezni,  hogy az  eljárásnak ahhoz  kell  vezetnie, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelességeket az ott írt módon  valóban "elbírálja":  az összes,  az Alkotmányban részletezett  követelmény   -  a   bíróság   törvény   által felállított volta,  függetlensége és pártatlansága, az, hogy a   tárgyalás    igazságosan   (a   nemzetközi   egyezmények szóhasználatával: fair, équitablement, in billiger Weise) és nyilvánosan  folyjék   -  ezt   a  célt  szolgálja,  csak  e követelmények teljesítésével lehet alkotmányosan véglegesnek számító,  érdemi,  a  jogot  megállapító  döntést  hozni.  A közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése tehát alkotmányosan nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára. A  közigazgatási  perben  a  bíróság  nincs  a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz kötve, és   a    jogszerűség   szempontjából    felülbírálhatja   a közigazgatási szerv mérlegelését is. Az így felfogott érdemi elbírálással  nem   áll  ellentétben,   hogy  a   bíróság  a határozatot hozó  hatóságot új  eljárásra utasítja.  Azok  a jogszabályok amelyek  kizárják vagy  korlátozzák azt, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek szerint  érdemben  elbírálja  a  jogvitát,  ellentétesek  az Alkotmány 57.  § (1) bekezdésével. Ebből az okból nem csupán az a  jogszabály lehet  alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a  jogkérdésen túlmenő  bírói felülvizsgálatot, vagy annak a  közigazgatási  mérlegeléssel  szemben  olyan  kevés teret hagy,  hogy az  ügy  megfelelő  alkotmányos  garanciák közötti érdemi  "elbírálásáról" nem  beszélhetünk, hanem  az olyan  jogszabály   is,  amely   az  igazgatásnak  korlátlan mérlegelési jogot  adván semmilyen  jogszerűségi mércét  nem tartalmaz a bírói döntés számára sem. Az etikai  eljárásban elbírált  etikai vétségek (Okt. 25. §) részben az  Eütv-ben,  részben  a  MOK  etikai  statútumában tételesen  le   vannak  fektetve.   Közülük  az  általánosan megfogalmazott   szabályok    tartalmának    kifejtése    és pontosítása éppen az etikai kollégium elvi állásfoglalásaira (Okt. 14.  §), illetve az etikai ügyekben eljáró bizottságok gyakorlatára tartozik,  s kötelező  tartalmát végső  soron a közigazgatási perekben  hozott ítéletekben nyeri el. A bírói gyakorlat a  közigazgatási határozatok  felülvizsgálatát nem korlátozza a  formális jogszerűség ellenőrzésére, hanem mind a  tényállást,   mind  a  bizonyítékok  és  a  méltányossági szempontok  mérlegelésének   jogszerűségét   felülvizsgálja. (Lásd a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 1992. április   9-i    értekezletén   kialakított    álláspontját, Közigazgatási és Gazdasági Döntvénytár, 1992./5. 68.) Tekintettel egyrészt  az etikai  eljárás  alapjául  szolgáló anyagi szabályokra,  másrészt az  etikai  eljárásban  hozott döntések   felülvizsgálata    során   érvényesítendő,   fent kifejtett alkotmányossági  követelményekre,  s  végül  arra, hogy ezeket a magyar bírósági gyakorlat meg is valósítja, az Alkotmánybíróság  elutasította   a   fegyelmi   eljárás   és büntetések (Okt.  VI. fejezet)  alkotmányellenességét állító indítványt. 3. Az  Okt. a  közalkalmazotti, közszolgálati  jogviszonyban álló orvossal  szemben lefolytatott kamarai etikai eljárásra más   szabályokat   tartalmaz,   mint   amelyek   az   ilyen jogviszonyban nem álló orvosra irányadóak. Tévesen értelmezi  az  Okt-t  az  indítványozó,  amikor  azt állítja, hogy a közalkalmazotti, közszolgálati jogviszonyban álló orvossal  szemben felmerült,  fegyelmi eljárás alapjául is  szolgáló   etikai  vétség   esetén  az   etikai  eljárás lefolytatására és  határozat hozatalára  kizárólag a jogerős fegyelmi határozat  meghozatalát követően  kerülhet sor.  Az Okt. 26.  §  (4)  bekezdése  értelmében  a  közalkalmazottak jogállásáról   szóló    1992.   évi   XXXIII.   törvény   (a továbbiakban: Kjt.)  hatálya alá  tartozó orvosokkal szemben az e  törvények szerinti  fegyelmi eljárás  lefolytatása nem feltétele  a   kamarai  etikai  eljárásnak,  s  azt  nem  is helyettesíti. A  26.   §  (1)   bekezdése  szerint   a   "közalkalmazotti, közszolgálati   jogviszonyban    álló   orvossal"    szemben felmerült, fegyelmi  eljárás  alapjául  is  szolgáló  etikai vétség alapos  gyanúja esetén  a kamara,  illetve  megfelelő szerve kezdeményezi  a munkáltatónál  a fegyelmi eljárást. A munkáltató vagy lefolytatja az eljárást, vagy visszautasítja a kezdeményezést.  Ha a  munkáltató lefolytatja  a  fegyelmi eljárást,  akkor   a  kamarai  etikai  eljárásra,  határozat hozatalára csak  a fegyelmi eljárást lezáró jogerős fegyelmi határozat meghozatalát követően kerülhet sor. Ugyancsak erre az esetre  igaz, hogy  az etikai eljárást lefolytató kamarai szerv  által   mérlegelés  alapján  kiszabható  legsúlyosabb etikai büntetés  (a "tagsági  viszony  1-6  hónapig  terjedő felfüggesztése" [30.  § (1) c) pont]) kiszabásának feltétele az, hogy  a lefolytatott  fegyelmi eljárásban  a  munkáltató "hivatalvesztés", illetve  "elbocsátás"  fegyelmi  büntetést alkalmazzon. Nem zárja  ki tehát  a 26.  § (4)  bekezdése, hogy a kamarai etikai bizottság  az etikai  eljárást abban  az  esetben  is lefolytassa,   ha    a   munkáltató   a   fegyelmi   eljárás megindításának kezdeményezését  elutasítja.  Sőt:  a  25.  § értelmében  a  MOK  "etikai  vétség  gyanúja  esetén  etikai eljárást   folytat    le";   az   e   rendelkezésből   folyó kötelezettséget  a   fegyelmi  megindítására  "alapos  gyanú esetén" kifejezetten  is tartalmazza  a 27. § (1) bekezdése. Fegyelmi jogkörében  a MOK  a közigazgatási eljárás szerint, közhatalmi jogkört gyakorolva jár el. A közalkalmazott orvos azonban ennél  a  státuszánál  fogva  egy  másik  igazgatási jellegű függőségben  is áll.  Az Okt.  szerinti etikai  és a közalkalmazotti  fegyelmi   felelősség  két,   egymást  csak részben átfedő  felelősségi kör:  részben mások  a  fegyelmi vétségek, s  mások az  eljárási kötelességek is. A Kjt 46. § (2) bekezdése  szerint a  közalkalmazott  munkáltatója  csak jelentős  súlyú   vétség  gyanúja  esetén  köteles  eljárást indítani, a  MOK azonban  "etikai  vétség  gyanúja  esetén", annak súlyától  függetlenül, minden  esetben köteles  etikai eljárás lefolytatására  (Okt. 25.  §). A  munkáltató a fenti feltétel miatt  tagadhatja meg az eljárást. Az Okt. támadott 26. §-a  tehát a  kétfajta közhatalmi  függésben álló  orvos lehetséges  fegyelmi   eljárásai  közötti  viszonyt  rendezi sorrendi  szabályozással,  illetve  a  szankciókat  hangolja össze. Ezért az Alkotmánybíróság az Okt. 26. §-át támadó indítványt elutasította. 4.1.  Az   orvosi   kamarában   való   kényszertagságot   az indítványozók  azzal   támadják,  hogy   az  az   egyesülési szabadságba (Alkotmány 63. §, 70/C. §), a foglalkozás szabad megválasztásának jogába  (70/B.  §),  illetve  a  közhivatal viseléséhez való jogba (70/C. §) ütközik. Az  Alkotmánybíróság   több  határozatában   foglalkozott  a kötelező kamarai  tagság és  az egyesülési  jog viszonyával, mind a  szakmai, mind a gazdasági kamarák vonatkozásában. (A szakmai  kamarákra   nézve  lásd   a  22/1994.(IV.   16)  AB határozatot,  ABH   1994,  128,   a  gazdasági  kamarákra  a 1027/B/1994   AB   határozatot.)   Vitathatatlan,   hogy   a köztestület nem  az  egyesülési  jog  gyakorlása  révén  jön létre, ezért  önmagában az egyesülési szabadság alapjoga nem érv sem  a kamarák  törvényi alapításával,  sem  a  kötelező kamarai tagsággal  szemben. Mint  az  Emberi  Jogok  Európai Bírsága  is   -  éppen   a  jelenlegihez  hasonló  ügyben  - megállapította: "Az orvoskamara közjogi intézmény, amelyet a törvényhozó létesített  és az  államszervezetbe kapcsolt be; az  orvosi   hivatásgyakorlás  tekintetében   a   kamara   a közellenőrzést gyakorolja  és jelentős jogosítványai vannak. Ezekre  tekintettel   a  kamarát   nem  lehet   egyesületnek tekinteni. ...  A kamara és ennek szükségszerű velejárója (a kötelező kamarai  tagság), valamint a kamara szerveinek való alárendelés  sem   tárgyukban,  sem  következményeikben  nem érintik az  egyesülési szabadságot."  (Eur.  Court  H.R.  Le Compte, Van  Leuven and  De Meyere judgment of 23 June 1981, Series  A   no.43).  Az   Alkotmánybíróság  azonban  azt  is kimondta,  hogy   a  hibátlan   köztestületi  minőségből,  a "közfeladat"  meghatározásának  alkotmányosságából  még  nem következik automatikusan  a kényszertagság  alkotmányossága. Ez a  kényszer ugyanis  - ha az egyesülési szabadság negatív oldalának sérelmét  ki is  zárnánk - az önrendelkezési jogot mindenképpen   közvetlenül    korlátozza;    alkotmányossága aszerint bírálandó-e,  hogy  a  kamarára  rótt  "közfeladat" szükségessé  teszi-e   a  kötelező   tagságot,  és   hogy  a jogkorlátozás e célhoz képest arányos-e. Az Alkotmánybíróság  e határozatában  megállapította, hogy a MOK közfeladatot  lát el,  s azt  is, hogy  a  köztestületek közül  az   önkormányzati  szabályozás   a  szakmai  kamarák esetében   mehet    el   a    legmesszebbre   az   alapjogok korlátozásában.  A   MOK  -   a  fent   jelzett  alkotmányos korlátokon belül  is -  az orvosi  hivatás egészét, s így az összes   orvost    érintő   alapvető    hivatási   szabályok megalkotására és  szankcionálására jogosult. E normaalkotási tevékenység  intenzitása,  valamint  a  kamarának  adott,  a hivatásgyakorlás   felfüggesztéséig   elmenő   jogosítványok szükségessé teszik,  hogy az  összes orvos  az  önkormányzat tagjaként aktív  és passzív  választójoggal rendelkezzék.  A kötelező tagság  a MOK-ban  nem érinti  az orvos jogát arra, hogy  akár  szakmai,  akár  világnézeti,  vagy  bármely  más alapon, egyesülési  jogát gyakorolva társadalmi szervezetet, illetve  szakszervezetet  hozzon  létre,  vagy  azokban  tag legyen, s  nincs olyan  szabály sem  az Okt-ben,  amely ezek tényleges működését  annál jobban korlátozná, mint bármely - adott  esetben   nem  a   MOK-hoz  telepített   -   hatósági jogosítvány. Mindezekért  az  Alkotmánybíróság  elutasította azokat  az   indítványokat,  amelyek   szerint  az  Okt.  az Alkotmány 63. és 70/C. §-ába ütközik. Végül rámutat  az Alkotmánybíróság  arra, hogy  az Alkotmány 70. § (4) bekezdése a közügyek vitelében való részvétel és a közhivatal viselése,  tehát a  közhatalom gyakorlásában való részvétel általános  alapjogát garantálja.  E jog ekként nem áll értékelhető  összefüggésben a  kamarai  tagság  kötelező voltával. A MOK tagjává válás magyar állampolgárok számára alanyi jog, s nem  követel meg  aránytalanul többet,  mint ami az orvosi hivatás gyakorlásának egyébként is feltétele. A többletteher ugyanis  kizárólag   a  tagdíjfizetés   -   az   alapszabály betartásából folyó többi kötelesség kamarai tagság nélkül is fennállna.  A   foglalkozás  szabad   megválasztása  nem   a foglalkozásgyakorlás   szabályaitól    függ   -    mint   az indítványozók állítják  -, hanem  a  kamarába  való  bejutás feltételeitől (mint ahogy ezt az Alkotmánybíróság az ügyvédi kamarákkal  kapcsolatban  már  részletesen  kifejtette,  ABH 1994, 132.).  Az Okt.  19. §  (1) bekezdésében meghatározott feltételek  fennállta   esetén  a  (2)  bekezdés  szerint  a jelentkezőt a  MOK-ba fel  kell venni,  s  ezt  a  bírói  út igénybevételének lehetősége biztosítja (21. § (5) bekezdés). Mindezek alapján a kötelező tagság az Alkotmány 70/B. §-ával sem   ellentétes:    nem   korlátozza    szükségtelenül   és aránytalanul a  foglalkozás  megválasztását.  A  foglalkozás gyakorlásának  az   Okt-ben  szabályozott  kamarai  büntetés általi korlátozása  pedig - a fent, a 2. pontban kifejtettek szerint - szintén nem alkotmányellenes. 4.2. Az  Okt.  20.  §  (2)  bekezdés  b)  pontja  az  orvosi diplomához    kötött     tevékenységüket     kizárólag     a köztisztviselők jogállásáról  szóló 1992. évi XXIII. törvény alapján   közszolgálati    jogviszonyuk   keretében   ellátó orvosokat kiveszi a kötelező kamarai tagság hatálya alól. Az Okt. 20.  §-ának indokolása  szerint  ezt  "a  közszolgálati jogviszonyból,  illetőleg   a  kamarai   tagsági  viszonyból származó esetenként  eltérő érdekeltség, kötelezettség teszi indokolttá". Más  helyütt, a  törvény  általános  indokolása arról beszél, hogy az orvosi diplomához kötött tevékenységet közhatalmi jogkörben  ellátó orvos,  és az  ezen a  jogkörön kívül  eljáró   orvos  jogi  helyzetét  el  kell  választani egymástól. "A  köztisztviselőként fellépő orvos és a kamarai tagként  eljáró  orvos  függőségi  rendszerének  eltéréséből fakadó  esetleges   kolliziókat  a   tervezet  az  általános kötelező tagság  elvének szűkítésével  igyekszik feloldani". Ezt a szűkítést az Okt. úgy valósította meg, hogy a kötelező tagság helyébe  a választható kamarai tagságot állította: az Okt. 20. § (3) bekezdése értelmében ezek a köztisztviselők a kamarai tagságot önként vállalhatják. Tény, hogy a kizárólag tisztviselői, közhatalmat gyakorló és a más  jogviszonyban  folytatott  orvosi  diplomához  kötött tevékenység    különbözik     egymástól.     E     különbség következményeit azonban az Okt. úgy vonta le, hogy nem vette tekintetbe a  köztisztviselő orvosok  feladataiban  meglévő, éppen a kamarai tagság vonatkozásában jelentős eltéréseket. A köztisztviselők  képesítési előírásait  a 9/1995.(II.  3.) Korm.  rendelet   tartalmazza.  A   rendelet  mellékleteiből kitűnően  mind   a  helyi   önkormányzat  képviselőtestülete hivatalában,   mind   a   fővárosi,   megyei   közigazgatási hivatalban, mindpedig az állami közigazgatásban számos olyan feladatkört határozott meg a kormány, amelynek ellátásához - rendszerint csupán  vagylagosan, más  felsőfokú  képesítések között -   az  orvostudományi egyetemen  szerzett végzettség feltétel;  egyes   munkaköröket  viszont   kizárólag  orvosi diplomával és  szakorvosi szakvizsgával  rendelkező  személy tölthet  be.  Kétségtelen,  hogy  a  köztisztviselő  orvosok legnagyobb része  - azok,  akik olyan  állást  töltenek  be, amelyhez az  orvosi  diploma  nem  kizárólagos  és  egyedüli feltétel,  hanem   csupán  az   egyik  lehetséges  felsőfokú végzettség   -    olyan   foglalkozási   szabályok   alapján tevékenykedik, amelyekben  az orvosi hivatás sajátos szakmai és  etikai   követelményei  nem,  vagy  csupán  másodlagosan érvényesülnek. Ebben a körben mindazok a szempontok, amelyek a kötelező  kamarai tagságot  indokolják,  szintén  háttérbe szorulnak. Ezért  ésszerű az a szabályozás, amely szerint az ilyen tisztviselő-orvosok  választásuk szerint beléphetnek a kamarába.  Ha   köztisztviselői  tevékenységükön  túlmenően, valóban orvosi  feladatot is el akarnak látni - akárcsak pro familia -,  akkor a  tagság értelemszerűen  kötelező is.  Ha csupán a  kamarai életben  kívánnak részt  venni, a belépési lehetőség ezt  megnyitja számukra  -  s  ezzel  egyszersmind orvosi tevékenység folytatására is joguk lesz. Más a helyzet azokkal  a  köztisztviselői  állásokkal,  amelyek  kizárólag orvosi képesítéssel  tölthetők be,  s amelyek  szakmailag is kizárólag az orvosi hivatás körébe tartoznak, mint például a tisztifőorvosok. Az  általuk gyakorolt hatósági jogkör (akár más orvosokkal  szemben is)  nem ésszerű  indok ahhoz,  hogy rájuk a  voltaképpeni  orvosi  hivatást  gyakorló  orvosokra kötelező szakmai  és etikai követelmények ne, illetve csupán akkor vonatkozzanak,  ha annak  önkéntesen alávetik magukat. (Hiszen a  kamarán  belül  is  vannak  -  éppen  a  kamarára ruházott  -   hatósági  jogköröket  más  orvosokkal  szemben gyakorló orvosok!)  Végül megint  más a  helyzete azoknak  a köztisztviselő orvosoknak,  akik feladatkörükből következően a kamara  "állami" partnerei azoknak a kamarai hatásköröknek a gyakorlása  során, amelyek  véleményezési vagy egyetértési jogot   juttatnak   érvényre.   Az   ilyen   köztisztviselői pozícióval a kamarai tagság összeférhetetlen. Az Okt.  a  fenti  különbségeket  nem  vette  figyelembe.  A kamarai tagság kötelező voltát illetően az orvosi diplomához kötött foglalkozások  közötti jelenlegi  megkülönböztetésnek tárgyilagos megítélés  szerint nincs  ésszerű indoka,  azért az, az  Okt. 20.  §-a szerinti differenciálatlan formájában, az Alkotmány  70/A. §-ába  ütközik. A jogalkotó feladata az, hogy  a   szabályozásban  a  szükséges  megkülönböztetéseket megtegye. Erre  az Alkotmánybíróság  a rendelkezés  hatályon kívül helyezésének jövőbeli időpontjával lehetőséget adott. 5. Az Okt. hatálybalépésekor működő Magyar Orvosi Kamara nem köztestületként, hanem  az egyesülési jog alapján jött létre és működött.  Nincs olyan  alkotmányi  rendelkezés,  melynek alapján  e   szervezet  köteles   lenne  vagyonát  a  MOK-ra átruházni. A  társadalmi   szervezet  megszűnésének   esetén  követendő szabályokat az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban:  Etv.) VIII.  fejezete  tartalmazza.  Annak vizsgálata, hogy  az Okt.  hatálybalépésekor  működő  Magyar Orvosi  Kamara   megszűnésekor,  illetve   a   MOK-ká   való átalakulása során  az Etv. rendelkezéseit betartották-e, nem az   Alkotmánybíróság   hatáskörébe   tartozik.   Ezért   az Alkotmánybíróság   az    Okt.   44.    §    (4)    bekezdése alkotmányellenességének  vizsgálatára   irányuló  indítványt visszautasította. 6. Két  indítványozó alkotmányjogi panasszal támadta az Okt. 19. §-át  és a  2. §  i) pontját,  illetve az  EüMr 2. § (4) bekezdését,  amelyek   nem  magyar  állampolgárságú  orvosok kamarai   felvételére,    illetve   az    Orvosok   Országos Nyilvántartásába vételére és a külföldi diplomával végezhető orvosi tevékenységre vonatkozóan adnak a MOK-nak jogokat. Az Alkotmánybíróságról  szóló 1989. évi XXXII. törvény 48. § (1) bekezdése  alapján alkotmányjogi  panasszal az a személy fordulhat az  Alkotmánybírósághoz,  aki  egyéb  jogorvoslati lehetőségeit már  kimerítette,  illetőleg  más  jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Okt. 21. § (4) bekezdése szerint a tagfelvételt elutasító másodfokú határozat ellen a kérelmező  a   közigazgatási  perekre   vonatkozó  szabályok szerint  keresetet   nyújthat  be   a  bírósághoz.   Az   az indítványozó, aki  a  tagfelvételi  rendelkezés  vizsgálatát kérte, a  rendelkezésre álló iratok tanúsága szerint azelőtt fordult az  Alkotmánybírósághoz, mielőtt kimerítette volna a lehetséges    jogorvoslatokat.     Panaszát     ezért     az Alkotmánybíróság     elvont     normakontrollra     irányuló indítványként kezelte.  A másik  indítványozó, aki  az EüMr. ellen adott  be alkotmányjogi panaszt, magából a beadványból kitűnően nem  az a  személy, akinek  sérelmére a  kifogásolt rendelkezéseket alkalmazták.  Mivel alkotmányjogi  panasszal az  élhet,  akinek  jogsérelme  alkotmányellenes  jogszabály alkalmazása folytán  következett be, az Alkotmánybíróság ezt a panaszt  is elvont  normakontrollra irányuló indítványként bírálta el. Az  Okt.   19.  §   (3)  bekezdése  nem  zárja  ki  annak  a lehetőségét, hogy  nem magyar  állampolgár orvos a MOK tagja lehessen;  bejegyzése   azonban  a   magyar  állampolgárságú orvosoktól  megkövetelt  feltételek  (19.  §  (1)  bekezdés) teljesülése   esetén    sem   automatikus,   hanem   a   MOK diszkrecionális döntésétől  függ. Nincs  mérlegelési joga  a MOK-nak, ha a felvételt nemzetközi szerződés írja elő. 6.1. A  MOK tagság csak egyik feltétele az orvosi oklevélhez kötött munkakörben  való  tevékenységnek  (Okt.  20.  §  (1) bekezdés). Az  Eütv. 70.  §-a 1972-ben  felhatalmazást adott arra, hogy  jogszabály elrendelhesse  az orvosi  tevékenység folytatásának az  orvosok országos nyilvántartásba vételéhez kötését; ezt  az egészségügyi miniszter haladéktalanul el is rendelte (EüMr. 1. § (1) bekezdés). Az Eütv. szerint továbbá külföldi állampolgár  számára oklevele  honosítása nélkül is engedélyezhető, hogy  meghatározott ideig orvosi munkakörben foglalkoztassák, illetőleg  orvosi tevékenységet fejtsen ki. Az Eütv.  végrehajtási kormányrendelete  (Vhr.) ez utóbbihoz adta  meg   a  népjóléti   miniszternek   az   engedélyezési hatáskört.  Az   EüMr.  pedig  arról  rendelkezett,  hogy  a külföldi állampolgár  felvételét az orvosi nyilvántartásba a miniszter engedélyezi.  Az Okt.  2. §  i) pontja  a  MOK-nak egyetértési jogot  adott mind  a honosított  diploma nélküli orvosi  tevékenységre  irányuló  kérelmek  ügyében,  mind  a külföldi orvosoknak  az  Orvosok  Országos  Nyilvántartásába vételéhez. Az  EüMr. 2.  § (4)  bekezdését ennek megfelelően úgy módosították,  hogy  a  külföldi  orvos  nyilvántartásba vételét  a   népjóléti  miniszter  a  MOK-kal  egyetértésben engedélyezi; a  Vhr. 31. §-ában viszont az egyetértési jogot nem vezették át. Tévedett   az    indítványozó,   amikor   egyrészt   a   MOK egyetértésének az  EüMr-ben való szerepeltetése, másrészt az egyetértési jog  nem említése  miatt a  Vhr-ben az Alkotmány 35. §-a  szerinti  hierarchikus  alkotmányellenességet  vélt felfedezni.  A   két  rendelkezés   egyrészt  nem  ugyanarra vonatkozik. ("Az  orvosi tevékenység  végzése" a Vhr. 31. §- ában az  Eütv-ben is  szereplő megkülönböztetést  követi  az alkalmazottkénti  foglalkoztatás,  illetve  az  ezen  kívüli gyakorlat között,  mindkettő a  honosított  diploma  nélküli tevékenységre vonatkozik).  Az a hiányosság, hogy a Vhr. 31. §-a nem  tartalmazza a  MOK  később  bevezetett  egyetértési jogát, nem alkotmányossági kérdés, s a gyakorlatban sem okoz problémát. A  népjóléti miniszternek  ugyanis a Vhr. 31. §-a szerinti eljárásában figyelembe kell vennie többek között az Okt. 2.  § i)  pontját is,  mely a  MOK egyetértési  jogáról rendelkezik. Ezért  az   Alkotmánybíróság   a   külföldi   orvos   orvosi tevékenysége      engedélyezésére      vonatkozó      formai alkotmányossági kifogásokat elutasította. 6.2. Megalapozottak azonban az indítványok a MOK-nak az Okt. 2. §  i) pontja  szerinti egyetértési  joga, illetve a 19. § (3) bekezdés alapján gyakorolt tagfelvételi mérlegelési joga tartalmi alkotmányellenessége tekintetében. A MOK  által az  Okt.  2.  §  i)  pontja  alapján  gyakorolt egyetértési jog  közhatalmi aktus.  E  jog  folytán  mind  a külföldi (nem  honosított) diplomával  Magyarországon űzhető orvosi tevékenység,  mind -  a  magyar  állampolgár  orvosok számára előírt  feltételeknek  mindenben  megfelelő,  többek között magyar  vagy honosított  diplomával rendelkező  - nem magyar   állampolgárságú    orvos   orvosi   tevékenységének lehetségessé tétele  részben  a  MOK,  részben  a  népjóléti miniszter engedélyétől  függ. Az  egyetértési jog  folytán a MOK megvétózhatja  a miniszteri  engedélyt mind  a  külföldi honosított diploma  nélküli tevékenységéhez, mind az Orvosok Országos    Nyilvántartásába     való    felvételéhez.     A Nyilvántartásban való  szereplés a kamarai tagság feltétele, a MOK-nak  azonban még  egy lehetősége  van,  hogy  -  immár egyedüli döntéssel,  a miniszter nélkül - újból határozzon a külföldi    orvos     magyarországi     hivatásgyakorlásának engedélyezéséről, amikor  a nem  magyar állampolgár  kamarai tagfelvételéről dönt.  Ez a  kamarai aktus is közhatalmi; az államigazgatási  eljárás   szabályai  szerint  hozzák,  s  a tagfelvételt elutasító  döntés ellen  végső soron  bírói  út vehető igénybe.  A MOK  egyetértési joga keretében gyakorolt elutasító döntés  ellen nincs önálló jogorvoslat, viszont ha a miniszter  az engedély iránti kérelmet elutasítja, szintén megnyílik a közigazgatási per lehetősége. A fent ismertetett szabályozás    miatt    az    alkotmányossági    vizsgálatot értelemszerűen ki  kell terjeszteni  az Okt-n kívül az Eütv- nek a  nem magyar orvosok tevékenységét engedélyhez kötő 70. §-ára és annak végrehajtási jogszabályaira. A munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog a magyar Alkotmány szerint emberi jog, azaz - egyes külföldi alkotmányoktól  eltérően  -  nem  állampolgári  jog.  A  MOK egyetértési joga  az Orvosok  Országos Nyilvántartásába való bejegyzéshez, illetve  a  kamarai  tagsági  kérelemről  való döntésének  szabályozása   a  nem   magyar   állampolgárságú orvosnak a  munka és  a foglalkozás  szabad megválasztásához való   jogát    korlátozza   (Alkotmány    63/B.   §).    Az Alkotmánybíróság  állandó   gyakorlata  szerint  a  munkához (foglalkozáshoz,  vállalkozáshoz)  való  jogot  az  sérti  a legsúlyosabban, ha  az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja; a választást tárgyi ismérvekkel kizáró jogszabályok  alkotmányosságát "a legszigorúbban kell vizsgálni" (21/1994. (IV. 16.)AB, ABH 1994, 117, 121). A most  vizsgált kérdés elsősorban nem az, hogy lehetséges-e a  magyar  orvosnak  alanyi  jogon  járó  kamarai  tagsággal szemben  a  külföldi  tagként  való  felvételét  engedélytől függővé   tenni,    hanem   az    engedélyezési    szabályok alkotmányossága. Az Okt. és az EüMr. ugyanis tisztázza, hogy a külföldi  orvos nyilvántartásba vételéhez, illetve kamarai tagságához nem  szükséges más feltétel, mint amivel a magyar orvosoknak is  rendelkezniük kell.  (Nem változtat ezen az a követelmény sem,  hogy a  külföldön szerzett  és  honosított oklevéllel rendelkező  orvosnak az  Orvostovábbképző Egyetem bizottsága  előtt  magyar  nyelven  vizsgát  kell  tennie  a Magyarországon  alkalmazott   gyógyszer-,  egészségügyi   és biztosítási ellátási rendből (EüMr. 2. § (5) bekezdés). Ez a kötelesség ugyanis  az állampolgárságtól függetlenül terheli az érintett orvosokat.) Az alkotmányossági probléma az, hogy nincs  olyan   jogszabályi  rendelkezés,   amely   bármilyen szempontot  tartalmazna   arról,  hogy   a  hivatásgyakorlás magyarországi  feltételeinek  mindenben  megfelelő  külföldi orvosok kérelmét  minek alapján fogadja el, vagy utasítja el a MOK.  Itt tehát  a külföldi  állampolgárság közömbös, mert annak csupán az engedélyezési eljárásra utalás szempontjából van jelentősége,  de nem  a döntésben,  amely  a  külföldiek között különböztethet.  Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy ebben  az emberi  jogot érintő kérdésben belső, kamarai szabályok nem  hozhatók, s  erre felhatalmazást  sem lehetne adni. (Lásd fenn 1. pont.) Az Okt.  19. §  (3) bekezdésének  az a  rendelkezése, hogy a külföldi orvosok  felvétele a  MOK-ba  nemzetközi  szerződés előírása  esetén   a   magyar   állampolgárságú   orvosokkal megegyező módon  történik, önmagában  nem  alkotmányellenes. Ezt    a     rendelkezést     az     Alkotmánybíróság     az alkotmányellenesnek  talált   rendelkezéssel   való   szoros összefüggése  miatt   semmisíti  meg.   Az  Alkotmánybíróság ugyanakkor  felhívja   az  Országgyűlés  figyelmét,  hogy  a megsemmisített rendelkezések újraszabályozásánál figyelemmel kell lennie  az Alkotmány  70/A. § (1) bekezdésére, azaz nem tehet alkotmányellenes  megkülönböztetést a külföldi orvosok között sem. A MOK  által élvezett  korlátlan diszkréció  miatt a tagsági kérelmet   elutasító   döntés   elleni   bírói   jogorvoslat értelmetlen: egyetlen  jogszabályban  sincs  olyan  szempont vagy  mérce,  amelynek  alapján  a  döntés  jogszerűségét  a bíróság  felülvizsgálhatná.   Ilyen  jogi  ürességben  az  a bíróság sem  juthat el  az ügy érdemi elbírálásához, amely - mint a  magyar  bíróságok  -    a  méltányossági  mérlegelés jogszerűségét is  felülbírálja. Ezért  az  Okt.  19.  §  (3) bekezdésének az  a rendelkezése,  amely szerint a MOK tagjai sorába felveheti azt a nem magyar állampolgárt is, aki a 19. § (1)  bekezdésében  meghatározott  feltételeknek  megfelel, ellentétes az  Alkotmány 57.  § (1)  bekezdésével.  Ugyanígy alkotmányellenes  az   Okt.  2.   §  i)   pontjának   az   a rendelkezése, amely szerint a MOK egyetértési jogot gyakorol a külföldi  orvosoknak az  Orvosok Országos Nyilvántartásába vételéhez.  Értelemszerűen   alkotmányellenes  a   népjóléti minisztert a  nyilvántartásba vétel  engedélyezésére  minden szempontot nélkülözően felhatalmazó jogszabályi rendelkezés, az  EüMr.   2.  §  (4)  bekezdése  is.  Az  Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy  álláspontja összhangban van az Emberi Jogok Európai  Bíróságának  gyakorlatával.  (Lásd  a  fenn,  a  2. pontban már  hivatkozott Albert and Le Compte ítélet mellett az Obermeier-esetet  is: judgement of 28 June 1990, Series A no.179.) Más  az  alkotmányossági  megítélése  a  külföldön  szerzett orvosi  diplomával   honosítás  nélkül,   határozott   ideig végezhető orvosi  tevékenység  együttes  engedélyezésének  a miniszter és  a MOK által (Okt. 2. § i) pont, Vhr. 31. § (2) bekezdés),  illetve  a  kamarai  tagság  engedélyezésének  - állampolgárságtól  függetlenül  -  azok  számára,  akik  nem rendelkeznek Magyarországon  lakóhellyel  (Okt.  19.  §  (3) bekezdés). Mindkét  esetben ugyanis  kedvezmény  megadásáról van szó,  olyan feltétel alóli felmentésről, amely egyébként a hivatás  gyakorlásához mindenki  számára  kötelező.  Ezért ezek  az   engedélyek  alapjogot   nem  érintenek,   és  nem alkotmányellenesek. Az Alkotmánybíróság  rámutat arra,  hogy az alkotmányellenes helyzet megszüntetésének  nem az  az egyedüli módja, hogy az Alkotmányba  ütköző   rendelkezéseket  az   Alkotmánybíróság megsemmisíti; s  ezzel olyan  helyzetet teremt,  amelyben  a külföldi orvosok  helyzete a magyar állampolgárokéval azonos lesz. Ez  technikailag csak  úgy  valósítható  meg,  hogy  a jelenleg  csak  a  magyar  állampolgár  orvosokra  vonatkozó rendelkezésekből ezt  a szűkítést  törölni kell.  Lehetséges azonban   az    alkotmányos    követelményeknek    megfelelő engedélyezési rendszer  kialakítása is a külföldiek számára, s ettől az sem zárja el a jogalkotót, ha az Alkotmánybíróság az  alkotmányellenes  szabályok  megsemmisítésével  ezt  nem várja  meg.   Az  Alkotmánybíróság   mérlegelve  a  fennálló alapjogsérelem  súlyos   voltát,  úgy   döntött,   hogy   az alkotmányellenes  rendelkezéseket   1997.   december   31-ig hatályban tartja.  Így a  jogalkotónak lehetősége nyílik egy alkotmányos   engedélyezési   rendszer   megalkotására.   Új szabályozás híján 1998. január 1-jétől a külföldiek helyzete a magyar  orvosokéval egyenlő lesz az orvosi nyilvántartásba és a kamarába való felvételt illetően.                      Dr. Sólyom László                     előadó alkotmánybíró                  az Alkotmánybíróság elnöke       Dr. Ádám Antal                 Dr. Holló András        alkotmánybíró                    alkotmánybíró        Dr. Kilényi Géza              Dr. Lábady Tamás         alkotmánybíró                 alkotmánybíró      Dr. Szabó András            Dr. Tersztyánszky Ödön        alkotmánybíró                   alkotmánybíró                      Dr. Zlinszky János                        alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	Distinguishing between Economic Chambers and Professional Chambers
Number of the Decision: .	39/1997. (VII. 1.)
Date of the decision: .	06/24/1997
. CODICES summary: http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-1997-2-008?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
.