A döntés szövege: A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására és jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján – Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, valamint 13. § (1) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy a törvényhozó nem teremtette meg a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról, és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvényben előírt tulajdoni korlátozásokkal összefüggésben a tulajdonhoz való jog védelmének garanciáit, nem alkotta meg a kártalanítási igények érvényesítésének speciális szabályait.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy szabályozási kötelezettségének 2012. április 30-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról, és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény 6. § d) és f) pontjai alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett, amelyben az indítványozók a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról, és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Btv.) tulajdont korlátozó rendelkezéseivel összefüggésben az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jog védelmét biztosító garanciális szabályok hiánya miatt kérik az alkotmányellenesség megállapítását. Tekintettel arra, hogy az indítványozók ugyanazon jogszabály rendelkezéseivel kapcsolatos alkotmányossági problémát vetnek fel azonos alkotmányossági indokok alapján, az Alkotmánybíróság az ügyeket – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és az indítványokat egy eljárásban bírálta el.
2. Az egyik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kéri amiatt, mert a jogalkotó elmulasztotta megalkotni azokat a szabályokat, amelyek a Btv. tulajdonhoz való jogot korlátozó rendelkezéseinek hatályba lépésével összefüggésben a tulajdonosok, vállalkozók kártalanítását szolgálják.
Az indítványozó álláspontja szerint a szabályozás hiánya miatt sérül a tulajdoni korlátozással érintett ingatlantulajdonosoknak az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való joga és a tulajdonhoz fűződő alapjog sérelmének közvetítésével sérelmet szenved az Alkotmány 9. § (2) bekezdésén alapuló vállalkozáshoz fűződő alapjog is.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatának elemzése alapján az indítványozó arra a következtetésre jut, hogy a jogalkotó nem mérlegelte kellő gondossággal és tárgyszerűen a Btv. által védeni kívánt közérdekkel szemben a tulajdonosok, vállalkozók jog által védett érdekeit, ennek következtében az érintettek tulajdonhoz való jogát aránytalanul, tehát alkotmányellenesen korlátozza. Álláspontja szerint az alkotmányos jogalkotás megköveteli a beavatkozást igazoló közérdek és a tulajdonos kényszerű jogsérelme közötti arányosság alapján a kiegyenlítést, a tulajdonos kártalanítását.
Az indítványozó álláspontja szerint a Btv. által okozott károkhoz kapcsolódó kártalanítási eljárások jogalapjának tekintett, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 30. §-ában szabályozott kártalanítási szabályok nem alkalmasak a tulajdonhoz való jog érvényesülésének garantálására. Ezen álláspontjának alátámasztására az indítványozó három érvet sorol fel: Az Étv. 30. §-a a településrendezési tervekből és a helyi építési szabályzatokból származó károk megtérítését szabályozza, a Btv.-ben szabályozott tulajdoni korlátozások esetén a tulajdoni korlátozás alapja a Btv., a településrendezési tervek és a helyi építési szabályzatok ebben az esetben nem a helyi közérdeket, hanem a Btv. végrehajtását szolgálják. Az Étv. kártalanítási szabályai nem nyújtanak teljes kártérítést a károsult számára. Tekintettel arra, hogy a Btv. alapján elrendelt tulajdoni korlátozások esetén a korlátozás nem helyi közérdeket szolgál, a kártalanítási kötelezettség az Étv. 30. § (6) bekezdése alapján nem hárítható a települési önkormányzatra, a jogi szabályozás pedig más kötelezettet nem jelöl meg.
Ezen indítványozó szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét is sérti az a jogi helyzet, miszerint a Btv. speciális korlátozó szabályaihoz nem kapcsolódnak speciális, a Btv.-ben rögzített kártalanítási szabályok, mert az magában hordozza az önkényes, a törvény céljaival ellentétes, diszkriminatív és az ingatlantulajdonosok tulajdonhoz való jogát a törvényen túl korlátozó jogalkalmazás lehetőségét, és kiszámíthatatlanná teszi a jogalanyok számára a szabályozott jogintézmények működését.
3. A másik indítvány, amelyet 21 indítványozó írt alá a Btv. 6. § d) és f) pontjainak alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. Az indítványozók álláspontja szerint, a Btv. 6. §-ának az a rendelkezése, amely előírja, hogy a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervben, illetve első felülvizsgálatát követően a vízpart-rehabilitációs tervben, továbbá a településrendezési tervben zöldterületi terület-felhasználási egységbe sorolt területen ingatlan tulajdonjogát kizárólag a Magyar Állam és helyi önkormányzat szerezheti meg közfeladat ellátása céljából, és a terület közcélú használata - a létesítmények vagyonvédelme érdekében tett legszükségesebb intézkedések kivételével - a közterületi jelleg megőrzése érdekében nem korlátozható, alkotmányellenes. A vitatott szabályozás sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdését, mert aránytalanul korlátozza az érintett ingatlantulajdonosok tulajdonhoz való jogát.
Az indítványozók szerint a közhasználatú zöldterületek kialakítása során a „területrendezési terv” előírta a települések központi területéhez kapcsolódó belterületi parthossz 30 %-án a parti sétány kialakítása érdekében változó szélességű zöldterület kialakítását, ezzel a jogalkotó többségében magántulajdonban levő ingatlanokat „minősít közterületnek”, ami egy jogállamban nem megengedhető, ezért a vitatott szabályok sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
Az indítványozók kifogásolják a Btv. 6. §-ával kapcsolatosan azt is, hogy a vízpart-rehabilitációs tanulmányterv elfogadására miniszteri rendeletben és nem önkormányzati rendeletben került sor, ezért olyan döntésben írtak elő tulajdoni korlátozást, amely ellen az érintett ingatlanok tulajdonosai nem élhetnek jogorvoslattal, ezért a vitatott szabályok sértik az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot is.
II.
Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését:
1) Az Alkotmánynak az indítványozók által felhívott rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
„9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.”
„13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.”
„57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
2) A Btv.-nek az indítványozók által vitatott szabályai:
„6. § A vízpart-rehabilitációs tanulmánytervben, illetve első felülvizsgálatát követően a vízpart-rehabilitációs tervben (a továbbiakban együtt: vízpart-rehabilitációs terv), továbbá a településrendezési tervben zöldterületi területfelhasználási egységbe sorolt, vagy az ingatlan-nyilvántartás szerint önkormányzati tulajdonban lévő parkként, díszkertként, közkertként, illetve közparkként bejegyzett területen
(…)
d) ingatlan tulajdonjogát kizárólag a Magyar Állam és helyi önkormányzat szerezheti meg közfeladat ellátása céljából;
(…)
f) a terület közcélú használata - a létesítmények vagyonvédelme érdekében tett legszükségesebb intézkedések kivételével - a közterületi jelleg megőrzése érdekében nem korlátozható.”
3) Az Étv.-nek a kártalanításra vonatkozó szabályai:
„30. § (1) Ha az ingatlan rendeltetését, használati módját a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv másként állapítja meg (övezeti előírások változása) vagy korlátozza (telekalakítási vagy építési tilalom), és ebből a tulajdonosnak, haszonélvezőnek kára származik, a tulajdonost, haszonélvezőt kártalanítás illeti meg.
(2) A kártalanítás összege az ingatlannak a korábbi rendeltetése alapján megállapítható régi és az új szabályozás eredményeként megállapítható új forgalmi értéke közötti különbözet.
(3) Ha az ingatlanhoz fűződő korábbi, a 13. § (1) bekezdése szerinti építési jogok keletkezésétől számított 7 éven belül kerül sor e jogok megváltoztatására vagy megszüntetésére, a tulajdonosnak - kérelmére - a (2) bekezdés szerinti kártalanítás jár. A 7 év eltelte után csak a használat gyakorlásába való beavatkozásért és csak akkor jár kártalanítás, ha a változtatás a korábbi használatot megnehezíti vagy ellehetetleníti. A hét év a korábban hatályba léptetett helyi építési szabályzat, szabályozási terv esetében 2000. március 1-jétől számítandó.
(4) Ha az ingatlan rendeltetését a helyi építési szabályzat valamely később megvalósítandó - jogszabályban megállapított - olyan közérdekű célban határozza meg, amelynek megvalósítása a tulajdonostól nem várható el, és ez a tulajdonosi és építési jogokat korlátozza, a tulajdonos attól követelheti az ingatlan megvételét, akinek érdekében állt a közérdekű célt szolgáló korlátozás előírása (a továbbiakban: érdekelt). Ha az érdekelt nem állapítható meg, vagy jogutód nélkül megszűnt, a tulajdonos a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha az ingatlan megvételére vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított öt éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani.
(5) Nem jár kártalanítás a természeti veszélyeztetettségből eredő kár megelőzésére, a tulajdonos érdekeinek védelme céljából elrendelt tilalom, továbbá a 21. § szerinti változtatási tilalom, valamint a szabálytalan építmény, építményrész és használat esetében. Védett terület, építmény vagy egyedi érték védelme érdekében elrendelt tilalom esetén a fizetési kötelezettségre az erre vonatkozó külön jogszabályok az irányadók.
(6) A kártalanítást az köteles megfizetni, akinek az érdekében a korlátozás történt. Ha nem határozzák meg azt, akinek az érdekében a korlátozás történt, a kártalanítási kötelezettség a települési önkormányzatot terheli. A fővárosban a kártalanítás a fővárosi, illetőleg a kerületi önkormányzatot érdekeltségük arányában terheli. Ha az, akinek az érdekében a kártalanítási kötelezettséggel járó előírás szükségessé vált, a tilalom vagy a korlátozás elrendelése után jogutód nélkül megszűnt, és a települési önkormányzat az előírást fenntartja, a kártalanítási kötelezettség szintén az önkormányzatot terheli.
(7) A kártalanítási igény a vagyoni hátrány keletkezésekor válik esedékessé. Ez az időpont a helyi építési szabályzat, szabályozási terv hatálybalépésének, illetőleg az e törvény 20. § (4) bekezdésében foglaltak szerinti tilalmat, korlátozást elrendelő határozat jogerőre emelkedésének a napja. A kártalanítás a felek megállapodásának tárgya. A főváros esetében a megállapodás megkötésére irányuló kérelmet a fővárosi önkormányzatnak a területileg illetékes kerületi önkormányzathoz, a területileg illetékes kerületi önkormányzatnak a fővárosi önkormányzathoz nyolc napon belül írásban továbbítani kell. Ebben az esetben úgy kell tekinteni, mintha a kérelmező a kérelmét mindkét önkormányzathoz beadta volna. Ha a szerződő felek között - a kérelem benyújtásától számított egy éven belül - nem jön létre megállapodás, akkor kártalanítási eljárást kell lefolytatni, amelyet a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve folytat le a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint, az e törvényben meghatározott eltérésekkel.
(8) A kártalanítás tárgyában hozott közigazgatási határozat ellen fellebbezésnek nincs helye. A határozat bírósági felülvizsgálata során a polgári perrendtartásról szóló törvénynek a közigazgatási perekre vonatkozó rendelkezéseit azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy
a) a pert a kártalanítás megfizetésére kötelezett ellen is meg kell indítani, és
b) a bíróság a kártalanítási ügyben hozott határozatot megváltoztathatja.
(9) A tulajdonost, haszonélvezőt a (4) bekezdésben foglalt eljárás lefolytatása esetén megilleti a (7) bekezdés szerinti kártalanítás. A (4) bekezdésben szabályozott ingatlan megvételének követelése a (7) bekezdés szerinti kérelem benyújtásának minősül. Az adásvétellel, kisajátítással történő kártalanítás esetében a vételárba az addig kifizetett kártalanítást be kell számítani.”
III.
1. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy megállapítható-e mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség amiatt, mert a törvényhozó nem állapította meg a Btv.-ben előírt tulajdoni korlátozásokkal összefüggő kártalanítási igények érvényesítésének speciális szabályait.
Az indítvány megalapozott.
1.1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jogot. E határozataiban rámutatott arra, hogy a tulajdonhoz való jogot alapvető jogként részesíti védelemben az Alkotmány, amely azonban nem korlátozhatatlan, törvény a köz érdekében a közérdekkel arányos módon korlátozhatja.
Az Alkotmánybíróság összefoglalóan először a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában (ABH 1993, 373.; a továbbiakban: Abh.) fejtette ki álláspontját az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságairól, és elvi éllel meghatározta a tulajdonkorlátozás vizsgálata során alkalmazandó szempontokat.
„Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más.
Az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre). A másik oldalról viszont, a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. Az alkotmányos védelem módját meghatározza a tulajdonnak az a - más alapjogoknál fel nem lelhető - sajátossága, hogy alkotmányosan védett szerepét tekintve általában helyettesíthető. Az alkotmányos védelem tárgya elsősorban a tulajdoni tárgy, azaz a tulajdon állaga. Maga az Alkotmány teszi azonban lehetővé közérdekből a kisajátítást, jelezve ezzel, hogy a tulajdon alkotmányos garanciájának határa a tulajdon értékének biztosítása.” (ABH 1993, 373, 380.)
„Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. Az alapjog-korlátozás szükségessége, illetve elkerülhetetlensége vizsgálatánál itt eleve figyelembe kell venni, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátításhoz csupán a közérdeket kívánja meg, azaz, ha az értékgarancia érvényesül, ennél szigorúbb szükségesség nem alkotmányos követelmény. (…) A törvénnyel érvényesített közérdek alkotmánybírósági vizsgálata ezért nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességére irányul, hanem - még ha formálisan nem is a közérdek fennállására irányul, hanem a szükségesség-arányosság ismérveit alkalmazza - arra kell szorítkoznia, indokolt-e a közérdekre hivatkozás, illetve, hogy a közérdekű megoldás nem sért-e önmagában is valamely más alkotmányos jogot (például a hátrányos megkülönböztetés tilalmát). (…) A közérdek és a tulajdonkorlátozás arányossága vizsgálatánál viszont az Alkotmánybíróság általában is meghatározhatja azokat az ismérveket, amelyek a beavatkozás alkotmányosságát eldöntik. Ezzel ellensúlyozhatja azt a kényszerű veszteséget, amelyet a jogbiztonság a közérdek szükségességének korlátozott felülvizsgálata miatt szenved. Aránytalannak tekinti például az Alkotmánybíróság a tulajdonkorlátozást, ha annak időtartama nem kiszámítható. (…) Más esetekben a tulajdonkorlátozás arányosságához szükséges lehet a kártalanítás. Az Alkotmány a 13. § (2) bekezdés szerinti kisajátításhoz azonnali, feltétlen és teljes kártalanítást követel meg. Az Alkotmánybíróság azonban megállapíthatja a tulajdonkorlátozás más eseteiben is, hogy az arányosság csak adott kártalanítás mellett áll fenn.” (ABH 1993, 373, 381-382.)
1.2. A Btv. a Balaton vízminőségének, a környezet, a táj és a természet védelme érdekében számos olyan rendelkezést tartalmaz, amelyek a korábbi jogi szabályozástól eltérő, annál szigorúbb terület-felhasználási, építési előírásokat állapítanak meg, amelyek korlátozzák az ingatlantulajdonosok tulajdonhoz való jogát. Annak eldöntése, hogy a tulajdonhoz való jog korlátozásának arányossága mely esetekben kívánja meg a kártalanítás szabályozását, a kártalanítási jogcímeknek, a kártalanításra jogosultak és kötelezettek körének, valamint a kártalanítás mértékének meghatározása – a fent idézett alkotmányossági szempontok figyelembevételével – a törvényhozó döntési jogkörébe tartozik.
A Btv. – mivel annak funkciója a Balaton üdülőkörzet területrendezési tervének elfogadása, valamint a területrendezési tervhez kapcsolódó területrendezési szabályok meghatározása volt – nem tartalmaz kártalanítást szabályozó rendelkezéseket. A Btv. indokolása alapján megállapítható, hogy ugyanakkor a törvény előkészítése során felmerült a kártalanítási igények szabályozásának szükségessége.
A Btv. indokolásában a törvényjavaslatot előterjesztő miniszter kifejtette:
„A kártalanítási igények meghatározásánál figyelembe kell venni, hogy
- a korlátozások elrendelésére nem csak a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervét jóváhagyó törvény teremti meg a jogi alapot, hanem a korlátozások elrendelése - túlnyomó többségben - más törvényekben megfogalmazott általános érvényű kötelezések, előírások területre alkalmazása révén is lehetséges;
- közvetlenül a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervét jóváhagyó törvényből származtatható, korlátozásokra vonatkozó kártalanítási igényt, illetve kisajátítási költséget csak ott lehet megállapítani, ahol a területrendezési terv alapján pontosan lehatárolható területre vonatkozik az igény, ahol a területrendezési terv pontos helymeghatározásra nem képes (például a települések egykori belterületén), ott a kártalanítási igény csak a tervhierarchia figyelembevételével elkészült településrendezési terv szabályozási terve és a helyi építési szabályzata elfogadását követően és ezekre alapozottan lesz érvényesíthető.”
A területrendezés, a területrendezési tervezés általános szabályait a területfejlesztésről és településrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tftv.) határozza meg. Az indítvány elbírálása során így az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett, hogy a Tftv. tartalmaz-e a területrendezési tervekben megállapított tulajdoni korlátozásokkal összefüggésben kártalanítási szabályokat.
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény módosításáról szóló 2006. évi L. törvény 2006. május 1-jei hatállyal két új rendelkezéssel egészítette ki a Tftv.-t. A Tftv. 23. § (5) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a jóváhagyott országos és térségi területrendezési tervek kapcsán felmerülő kártalanítások tekintetében a külön jogszabályban előírtak szerinti eljárásban a Magyar Államot a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős miniszter képviseli. A Tftv. 27. § (1) bekezdésének új q) pontjában pedig felhatalmazta a Kormányt arra, hogy rendeletben állapítsa meg a területrendezéssel kapcsolatos kártalanítás szabályait. A Tftv. 27. § (1) bekezdésének q) pontját hatályon kívül helyezte a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény módosításáról szóló 2008. évi LVII. törvény. A hatályon kívül helyezést a törvényjavaslat előterjesztője a következőképpen indokolta:
„A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény hatályon kívül helyezett szakasza kormányrendelet megalkotására irányuló felhatalmazásról rendelkezik. Azonban a területrendezési tervekre visszavezethető kártalanítás szabályozási koncepciójának kidolgozása során nyilvánvalóvá vált, hogy az alapvető szabályokat - a kártalanítás jogcímét, mértékét, a kártalanításra jogosultak és kötelezettek körét - törvényi szinten kell szabályozni. A kártalanítási eljárás kormányrendeleti szinten történő részletszabályozása, ezáltal okafogyottá vált.”
A Tftv. 23. § (5) bekezdését pedig 2010. augusztus 28-tól hatályon kívül helyezte az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról szóló 2010. évi XC. törvény.
A Tftv. hatályos szövege egyetlen kártalanításra vonatkozó rendelkezést tartalmaz. A 23/E. § (1) bekezdésében kimondja, hogy „a (…) kiemelt térségek területrendezési terveinek előkészítő fázisát követően a külön jogszabályban meghatározott döntéstől a területrendezési terv elfogadásáig – de legfeljebb 2 évig – az érintett települések, településrendezési tevékenységük során (beleértve a korábbi tervek módosítását és elfogadását is) a beépítésre szánt területük kiterjedését a hatályos településrendezési eszközeikben rögzítettekhez képest nem növelhetik.” A (2) bekezdésében pedig úgy rendelkezik, hogy e tilalom megsértése miatt felmerülő kártalanítási ügyekben a kártalanítási kötelezettség a települési önkormányzatot terheli.
A területrendezési tervekre visszavezethető kártalanítási igényeket szabályozó törvényi szabályozás a mai napig nem született meg.
1.3. A Btv. területrendezési előírásokat tartalmaz, amelyek többsége csak közvetetten hat ki az egyes ingatlanok tulajdonosaira. A Btv. szabályai alapvetően a települési önkormányzatokra hárítják azt a kötelezettséget, hogy azok a településrendezési tervekben, és a helyi építési szabályokban szerezzenek érvényt a területrendezési terv és szabályzat előírásainak. A Btv. keretei között a települési önkormányzatok határozzák meg a település területén belül a településrendezési tervekben és a helyi építési szabályzatokban az egyes terület-felhasználási kategóriák, egységek területét, az övezeti beosztást, egyúttal azt is, hogy a Btv. előírásai mely konkrét ingatlanok tekintetében, miként alkalmazandók.
A helyi építési szabályzatból és a szabályozási tervekből eredő tulajdoni korlátozások okozta károk megtérítését szolgáló kártalanítási szabályokat az Étv. 30. §-a szabályozza.
Az Étv. a településrendezési döntéseknek a tulajdonosi jogokra gyakorolt hatásától függően a kártalanításnak két módját szabályozza:
a) Kártalanításra tarthat igényt az ingatlan tulajdonosa (haszonélvezője), ha a helyi építési szabályzat vagy a szabályozási terv az ingatlan korábbi rendeltetését, használati módját a korábbitól eltérően állapítja meg, vagy korlátozza, és ebből kára származik. Ebben az esetben a kártalanítás összege az ingatlannak a korábbi rendeltetése szerint megállapítható értéke és a rendeltetésmódosítás eredményeként az ingatlan új forgalmi értéke közötti különbözet. Ha az építési jogok korlátozására az építési jogok keletkezésétől számított hét éven túl kerül sor, akkor csak az ingatlan használatába való beavatkozásért jár kártalanítás és csak akkor, ha a változtatás a korábbi használatot megnehezíti, vagy ellehetetleníti. [Étv. 30. § (1)-(3) bekezdés]
A kártalanítást az köteles megfizetni, akinek az érdekében a korlátozás történt. Ha ez nem állapítható meg, akkor a kártalanítási kötelezettség a települési önkormányzatot terheli. [Étv. 30. § (6) bekezdés]
A kártalanítás a felek megállapodásának tárgya. Ha a felek között - a kérelem benyújtásától számított egy éven belül - nem jön létre megállapodás, akkor kártalanítási eljárást kell lefolytatni, amely az ingatlan fekvése szerint illetékes megyei (fővárosi) kormányhivatal hatáskörébe tartozik, a kormányhivatal a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint dönt a kártalanítás mértékéről. A kártalanítás tárgyában hozott határozat ellen fellebbezésnek nincs helye, az elsőfokú határozat bíróság előtt támadható meg. [Étv. 30. § (7)-(8) bekezdés]
b) A kártalanítás másik esetköre az, amikor az ingatlan rendeltetését a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv valamely később megvalósítandó olyan közérdekű célban határozza meg, amelynek megvalósítása a tulajdonostól nem várható el, és ez a tulajdonos jogait korlátozza. Ebben az esetben a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított öt éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani. [Étv. 30. § (4) bekezdés és a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvény 5. §]
A tulajdonos ebben az esetben is igényt tarthat az ismertetett szabályok szerint pénzbeli kártalanításra. A kifizetett kártalanítás összegét a vételárba, illetőleg a kisajátítási kártalanításba be kell számítani. [Étv. 30. § (9) bekezdés]
Azokban az esetekben, amikor a Btv. keretei között megalkotott településrendezési tervek és helyi építési szabályok az ingatlantulajdonos tulajdonhoz való jogának súlyos korlátozását eredményezik, az ingatlantulajdonos az Étv. e szabályai alapján élhet kártalanítási igényével.
A fentieket figyelembe véve megállapítható, hogy vannak a jogrendszerben a Btv. előírásaival érintett ingatlantulajdonosok tulajdonhoz való jogának érvényesülését szolgáló kártalanítási szabályok. Azonban az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján vizsgálnia kellett azt is, hogy a kártalanítás szabályozásának ez a módja megfelel-e a jogbiztonság és ezzel szoros összefüggésben az arányos tulajdonkorlátozás alkotmányos követelményeinek.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy a jogállam alapvető, nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Elsőként a törvényességi óvás alkotmányosságának vizsgálata során hozott 9/1992. (I. 30.) AB határozatában mutatott rá arra, hogy "a jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” (ABH 1992, 59, 65.)
A törvényhozó nem alkotta meg a kiemelt térségekre elfogadott területrendezési tervekben előírt tulajdoni korlátozások által okozott kár megtérítésére vonatkozó speciális szabályokat, ez az Alkotmánybíróság megítélése szerint kiszámíthatatlanná teszi a kártalanítás intézményének működését.
Az Étv. kártalanítási szabályai arra a helyzetre megállapított szabályok, amikor a települési önkormányzat a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv megalkotása során szabadon dönt a terület-felhasználási és építési szabályok megalkotásáról, s e szabályok elfogadásakor azt is módjában áll mérlegelni, hogy a törvényben előírt kártalanítási kötelezettség mellett is vállalni tudja-e a szabályok megváltoztatását, tulajdoni korlátozások előírását. Tehát az önkormányzat helytállási kötelezettsége a saját döntésén alapul. A Btv. hatálya alá tartozó területen működő települési önkormányzatoknak ez a döntési szabadsága a Btv. által erőteljesen korlátozott.
Az Étv. – mivel a közérdekű cél kedvezményezettje nem állapítható meg, és törvény más kártalanításra kötelezettet nem jelöl meg – a települési önkormányzatokra hárítja a Btv. által szabályozott korlátozásokkal okozott károk kompenzálásának kötelezettségét, anélkül, hogy e kötelezettségük teljesítéséhez szükséges anyagi eszközöket a helyi önkormányzatok számára biztosítaná. Holott a Btv. tulajdonosi jogokat korlátozó rendelkezéseinek jelentős része alapvetően nem helyi közérdeket, hanem szélesebb társadalmi érdeket szolgál. A kártalanításra kötelezett települési önkormányzatok anyagi eszközeinek hiánya, fizetésképtelensége ebben az esetben nem pusztán egy önkormányzati feladat alacsonyabb minőségi szinten történő ellátását, hanem a korlátozással érintett ingatlantulajdonosok alkotmányban szabályozott alapjogának sérelmét eredményezi.
Tartalmaz a Btv. olyan, az ingatlantulajdonosok tulajdonhoz való jogát érintő korlátozó szabályokat is, amikor a Btv., vagy az annak alapján megalkotott jogszabály (pl.: miniszteri rendelettel elfogadott vízpart-rehabilitációs tanulmányterv) konkrét jogviszonyokat, meghatározott tulajdonosok jogait érintő korlátozást pontosan körülhatárolt területre ír elő. Ez utóbbi előírásokat a tervhierarchiának megfelelően a településrendezési tervekben meg kell jeleníteni, a korlátozás azonban nem a helyi építési szabályzatból, illetőleg szabályozási tervből fakad, hanem közvetlenül a Btv., illetőleg az annak felhatalmazása alapján alkotott jogszabály előírásaiból.
A szabályozás hiányosságai miatt nem állapítható meg egyértelműen, hogy ezekben az ügyekben is alkalmazandók-e, s ha igen miként az Étv. 30. §-ában foglalt kártalanítási szabályok.
A szabályozás egyértelműségének hiányában kétséges a kártalanítás jogalapja, módja és mértéke, folyamatosan vitatható, hogy a károsultnak mely szervhez kell kártalanítási igényével fordulnia és csak hosszas jogviták eredményeként juthat hozzá a károsult az őt megillető kártalanításhoz.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kihangsúlyozta, hogy a közérdek és a tulajdoni korlátozás arányosságának vizsgálatánál általában is meghatározhatja azokat az ismérveket, amelyek a beavatkozás alkotmányosságát eldöntik. Ilyen alkotmányossági ismérv lehet a kártalanítás, nevezetesen az, hogy adott tulajdoni korlátozás „csak adott kártalanítás mellett áll fenn”. (ABH 1993, 373, 382.)
A Btv.-nek az érintett ingatlantulajdonosok tulajdonjogát erőteljesen korlátozó szigorú területrendezési előírásait nem ellensúlyozta megfelelő, speciális kártalanítási szabályokkal. Az Abh. idézett megállapítására utalva: az adott korlátozást nem követte az ezt ellensúlyozó – a korlátozás arányosságát biztosító – kártalanítás. Ugyanakkor a jogalkotó elismerte a szabályozás elégtelenségét azzal, hogy éveken keresztül napirenden tartotta a területrendezési tervekkel összefüggő kártalanítási szabályok megállapításának kötelezettségét.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.].
Az Abtv. hivatkozott szabálya és az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a jogi szabályozás hiányosságai miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha a jogi szabályozás hiánya miatt alkotmányellenes helyzet keletkezett. A jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 508.]
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, valamint 13. § (1) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy a törvényhozó nem állapította meg a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról, és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvényben előírt tulajdoni korlátozásokkal összefüggő kártalanítási igények érvényesítésének sajátos szabályait.
Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2012. április 30-ig tegyen eleget.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, valamint a 13. § (1) bekezdése alapján megállapította – állandó gyakorlatának megfelelően – a jogalkotói mulasztás következményeit az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével összefüggésben nem vizsgálta [97/2007. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2007, 784, 791.]
2. Indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett a Btv. 6. § d) és f) pontjaiba foglalt rendelkezések alkotmányosságát is.
Az indítvány részben megalapozott.
2.1. A Btv. előírásainak végrehajtása során a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek és a településrendezési tervek által zöldterületi terület-felhasználási egységbe sorolt magántulajdonban álló – korábban más terület-felhasználási egységbe tartozó – ingatlanok esetében kétirányú tulajdoni korlátozás történt. Egyrészt a jogi szabályozás megváltoztatta ezeknek az ingatlanoknak a rendeltetését. A vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek és a településrendezési tervek – azáltal, hogy zöldterületi terület-felhasználási egységbe sorolták ezeket az ingatlanokat, valamint a Btv. 6. §-a azzal, hogy az a) pontjában megtiltja ezeken a területeken más terület–felhasználási egységek kialakítását, c) pontjában meghatározza az e területeken létrehozható létesítményeket, és f) pontjában előírja a korlátozástól mentes közcélú használat biztosítását – a korábbi rendeltetésétől eltérően határozták meg az ingatlanok jövőbeni használati módját, korlátozva minden olyan használatot, amely e jövőbeni rendeltetés megvalósítását meghiúsítaná. Másrészt a Btv. 6. §-ának d) pontja korlátozza az ingatlantulajdonos rendelkezési jogát azzal, hogy kimondja: ezeknek az ingatlanoknak a tulajdonjogát kizárólag a Magyar Állam és helyi önkormányzat szerezheti meg közfeladat ellátására.
Az Alkotmánybíróságnak e tulajdoni korlátozásokkal összefüggésben azt kellett vizsgálnia, hogy van-e azoknak törvényben szabályozott közérdekű indoka. A Btv. 16.-22. §-okhoz fűzött indokolás rámutat arra, hogy a területrendezési tervezés egyik célkitűzése volt a parti településeken a vízparttal közvetlen térkapcsolatot teremtő, közhasználatú zöldterületek növelésének előírása. „A vízparti üdülőhelyeken az üdülési komfort megteremtésének egyik nem mellőzhető formája a vízfelülettel vizuális és fizikai kapcsolat biztosítása. A passzív rekreációs tevékenységek körébe sorolható tevékenységekhez, a természeti elemek zavartalan szemléléséhez, a parti sétányról feltáruló tájkép látványának térélményt jelentő megéléséhez helyet kell biztosítani. Az aktív rekreációs tevékenységek között a vízisportok és a strandolás olyan tevékenységek, amelyek csak a vízparthoz köthetők. A két rekreációs tevékenységtípus intenzitásában, létesítményigényében eltérő, ezért közöttük az átmenetet is biztosítani kell. Ezeknek a területhasználati igényeknek a kielégítésére – terület-felhasználási sajátosságaik révén – leginkább a zöldterületek alkalmasak.”
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a közhasználatú zöldterületek megnövelésének ez az igénye tekinthető olyan közérdeknek, amely indokolja, hogy azokon a területeken, – ahol az köztulajdonban álló területen nem biztosítható – érvényesítése érdekében a törvény tulajdoni korlátozást írjon elő.
A Btv. 6. §-ában foglalt tulajdoni korlátozás alkotmányosságának megítélése során vizsgálandó kérdés az is, hogy a korlátozás arányban áll-e a megvalósítandó közérdekű céllal.
A vitatott szabályozás a tulajdonosnak az ingatlannal való rendelkezési jogát korlátozza, aminek következtében – az állam, illetőleg az önkormányzat vásárlási szándékának hiányában – az ingatlan meghatározatlan ideig forgalomképtelenné válik. A rendelkezési jog korlátozása az ingatlan értékének csökkenésével is jár. Az ilyen szabályozás súlyos – már-már a kisajátításhoz hasonló súlyú – beavatkozást jelent a tulajdonosi autonómiába.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában kimondta, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított alapvető jog korlátozása alkotmányos célok szolgálatában csak akkor tekinthető maradéktalanul alkotmányosnak, ha a korlátozás ideiglenességét, átmenetiségét a törvényi rendezés pontosan, kiszámíthatóan és ellenőrizhetően biztosítja [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 26-27.; 13/1992. (III. 25.) AB határozat, ABH 1992, 98.; 13/1998. (IV. 30) AB határozat, ABH 1998, 429, 434.].
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban elvi éllel rámutatott:
„Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátítást csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett engedi meg. Ez a szabály a kisajátításnak arra a hagyományos fogalmára vonatkozik, amikor a tulajdont teljes egészében elvonják. A tulajdon súlyos megterhelése is megkövetelheti azonban az Alkotmány alapján a kisajátításhoz hasonló védelmet. A közérdekből szükséges korlátozás esetében is szólhat valamely más alkotmányosan figyelembe veendő szempont amellett, hogy a tulajdonos veszteségét mégis ki kell egyenlíteni, vagy legalábbis mérsékelni. Ilyen szempont lehet például a korlátozás súlya vagy az, ha a törvény csak a tulajdonosok egy csoportját kényszeríti a teherviselésre, összehasonlítható más tulajdonosokat azonban nem. Ezekben az esetekben a beavatkozást igazoló közérdek és a tulajdonos kényszerű jogsérelme közötti arányosság követeli meg a kiegyenlítést.” (ABH 1993, 373, 381.)
A közhasználatú zöldterületek kialakítása érdekében a Btv. 6. §-ában megállapított tulajdoni korlátozás terhét nem minden, a partmenti településen ingatlannal rendelkező tulajdonos köteles viselni, hanem csak a tulajdonosok egy csoportját – a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervben, s annak alapján településrendezési tervben zöldterületi terület-felhasználási egységbe sorolt ingatlanok tulajdonosait – kötelezi a törvény a korlátozás tűrésére.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogalkotó szándékai szerint átmenetinek szánt, más összehasonlítható tulajdonosokhoz képest a tulajdonosoknak csak egy csoportját terhelő korlátozás határozatlan időtartamú fenntartása, kártalanítás nélkül, a tulajdonhoz való jog aránytalan korlátozását eredményezi.
A Btv. vitatott rendelkezése a vízpart rehabilitációs tanulmánytervben, illetőleg a településrendezési tervben zöldterületi terület-felhasználási egységbe sorolt területekre vonatkozik.
A Btv. megalkotása során a jogalkotó úgy ítélte meg, hogy a vízparti területek rehabilitációját szolgáló településrendezési feladatok nem telepíthetők kizárólag a települési önkormányzatokra. A miniszteri hatáskörbe utalt vízpart-rehabilitációs tanulmányterv elkészítését az indokolás szerint az teszi szükségessé:
„A többféle, olykor egymást is zavaró funkció elhelyezése a partmenti területeken kellő körültekintést igényel. E területek rendezése meghatározó lehet a Balaton parthasználatának rendezése és a minőségi turizmus fejlesztési lehetőségei szempontjából. Ugyanakkor a települések egykori külterületi partszakaszai mellett természetes vegetációjú, megtartandó, helyenként védendő élőhelyek találhatóak. A sokféle érdek által megfogalmazott területigény kielégítése, a közöttük lévő összhang megteremtése országos érdek. Ezért a törvény e területek rehabilitációs tanulmánytervének elkészítését a központi államigazgatási szervek feladatává teszi.”
Ennek megfelelően a Btv. 58. § (1) bekezdés a) pontjában a Kormány felhatalmazást kapott arra, hogy rendeletben megállapítsa a balatoni vízpart-rehabilitációs szabályozás követelményeit. E felhatalmazás alapján fogadta el a Kormány a balatoni vízpart-rehabilitációs szabályozás követelményeiről szóló 283/2002. (XII. 21.) Korm. rendeletet.
A Btv. 58. § (2) bekezdésében pedig a településrendezési tervek felülvizsgálatához szükséges vízpart-rehabilitációs tanulmányterv elfogadását a területfejlesztésért és a területrendezésért felelős miniszter hatáskörébe utalta. Ennek alapján fogadta el a területrendezésért felelős tárca nélküli miniszter a 2004 és 2006 közötti időszakban a parti települések vízpart-rehabilitációs tanulmányterveit. A Btv. 37. § a) pontja kimondja, hogy a települési terület övezetén belül a vízpart-rehabilitációs szabályozási követelményekkel érintett területekre készült tanulmányterveket a helyi építési szabályzatban kötelezően figyelembe kell venni.
E szabályok alapján megállapítható, hogy a tulajdonosokat terhelő korlátozás alapvetően a szélesebb közérdeket érvényesítő vízpart-rehabilitációs terven, s nem az annak rendelkezéseit átvevő helyi építési szabályzaton alapul.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a tulajdoni korlátozás arányosságát biztosító kártalanítással kapcsolatosan a rendelkező rész 1. pontjában megállapított mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség a Btv. 6. §-ával összefüggésben is fennáll, az értékgarancia alkotmányos szabályozásának hiányában sérelmet szenved az érintett tulajdonosoknak az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való joga.
Az Alkotmánybíróság, tekintettel arra, hogy a Btv.-be foglalt tulajdoni korlátozásokkal – így a Btv. 6. §-ával is – összefüggő kártalanítási igények érvényesítését szolgáló jogi szabályozás hiányosságai miatt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet megállapította, nem látott indokot a vitatott szabályok megsemmisítésére. Ezért az indítványt elutasította.
2.2. Az indítványozók az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jog sérelme miatt is vitatják a Btv. 6. §-ának alkotmányosságát. Álláspontjuk szerint sérti a jogorvoslathoz való jogot az, hogy a miniszteri rendeletben megállapított vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek ellen az érintett ingatlanok tulajdonosai nem élhetnek jogorvoslattal. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Btv. 6. §-a a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervben zöldterületté nyilvánított területekkel összefüggő magatartási szabályokat állapít meg, nem ezen a rendelkezésen alapul a miniszter felhatalmazása a rendeletalkotásra, így alkotmányjogilag értékelhető összefüggés az Alkotmány 57. § (5) bekezdése és a Btv. 6. §-a között nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716-717.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523-524.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343.], ezért az indítványt e tekintetben is elutasította.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, valamint az érintettek széles körére tekintettel tette közzé a Magyar Közlönyben.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
. |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró |
.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
1.) Nem értek egyet a többségi határozattal, mert az abban jelzett alkotmányossági problémák megoldására nem alkotmányos mulasztást kellett volna megállapítani – és határidő tűzésével felszólítani a törvényhozót annak orvoslására –, hanem az indítványokkal támadott törvényi rendelkezés alkotmányellenességét, és ezeket határidő tűzésével megsemmisíteni. Ezzel a törvényhozó ugyanúgy megkapja a lehetőséget az alkotmányellenes helyzet orvoslására, mint a határozat is célozza, ám ezzel a megoldással az Alkotmánybíróság hatékonyabban tudta volna elérni a célzott hatást. Ezért a rendelkező rész általam támogatott szövege a következő lenne:
„Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, valamint 13. § (1) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy a törvényhozó nem állapított meg határidőt, melyen belül a balatoni vízparti ingatlanok közcélra kisajátítását és erre a kártalanítási eljárást a Magyar Államnak vagy a helyi önkormányzatoknak le kell bonyolítani, ezért a Balaton Kiemelt Üdülőkörzet Területrendezési Tervének elfogadásáról, és a Balatoni Területrendezési Szabályzat megállapításáról szóló 2000. évi CXII. törvény 6. § d) és f) pontjai alkotmányellenességét megállapítja, és e rendelkezéseket 2012. április 30. hatállyal megsemmisíti.”
Az igazi alkotmányos gond az indítványozók által felhozott érvek közül csak abban áll, hogy miközben a balatoni vízparti ingatlanok parti sétány céljából kisajátítása méltánylandó közcélt jelent – és így támogatandók a törvény e célból létrehozott rendelkezései –, addig a helyi önkormányzatok pénzhiánya miatti patthelyzet ténylegesen csak azt hozta létre, hogy az érintett telkek eladhatatlanná váltak, és így mintegy forgalomképtelenné lettek. Mivel a helyi önkormányzatok pénzhiánya az ország gazdasági helyzete és borús kilátásai miatt perspektivikusan még hosszú ideig fenn fog állni, ez a helyzet a vízparti ingatlanok quasi forgalomképtelenségét a jövőben is még hosszú-hosszú ideig fenntartja. Ez már aránytalanul sérti a tulajdoni jogokat - a jelzett közcél minden jogossága ellenére is -, így az eladhatóság határidő nélkül az állam és az önkormányzatok számára rögzítése alkotmányellenesen korlátozza a tulajdonosok jogát.
Az általam javasolt megsemmisítés tehát a következő rendelkezéseket érintené szövegszerűen:
„6. § A vízpart-rehabilitációs tanulmánytervben, illetve első felülvizsgálatát követően a vízpart-rehabilitációs tervben (a továbbiakban együtt: vízpart-rehabilitációs terv), továbbá a településrendezési tervben zöldterületi területfelhasználási egységbe sorolt, vagy az ingatlan-nyilvántartás szerint önkormányzati tulajdonban lévő parkként, díszkertként, közkertként, illetve közparkként bejegyzett területen (…)
d) ingatlan tulajdonjogát kizárólag a Magyar Állam és helyi önkormányzat szerezheti meg közfeladat ellátása céljából; (…)
f) a terület közcélú használata - a létesítmények vagyonvédelme érdekében tett legszükségesebb intézkedések kivételével - a közterületi jelleg megőrzése érdekében nem korlátozható.”
2.) A többségi határozat által választott megoldás a probléma orvoslására azért is kifogásolható, mert az Alkotmánybíróság a jelenleg hatályos alkotmánybírósági törvény szerint csak akkor élhet az alkotmányos mulasztás megállapításával, ha „a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő” (Abtv. 49. §). Az Alkotmánybíróság ugyan túllépett e korláton, illetve több határozatban kitágította ezt a jogkörét, és ez a jogos kritika ellenére néha – egy-egy alkotmányos elv elérése céljából mint kisebbik rossz – elfogadható, ám ha egy adott esetben a törvény korlátja közötti hatáskörgyakorlás is elegendő az alkotmányos cél elérésére, akkor az Alkotmánybíróság köteles ezt a megoldást választani. A jelen esetben tehát nemcsak hatásosabban lehetett volna a különvéleményemben leírt megoldással elérni az alkotmányellenesség orvoslását, hanem ez egyben jobban megfelelt volna az alkotmánybírósági törvény idézett rendelkezésének is.
Budapest, 2011. november 15.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró . |