Hungarian
Ügyszám:
.
606/B/2006
Előadó alkotmánybíró: Bragyova András Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 121/2009. (XII. 17.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2009/1013
.
A határozat kelte: Budapest, 12/14/2009
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                     A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
     
     Az    Alkotmánybíróság    jogszabály   alkotmányellenességének
    utólagos  vizsgálatára  és  mulasztás megállapítására  irányuló
    indítvány   tárgyában  —  dr.  Trócsányi  László  alkotmánybíró
    párhuzamos indokolásával — meghozta a következő
     
                             határozatot:
                                   
     Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotásról  szóló
    1987.   évi  XI.  törvény  alkotmányellenes,  ezért  azt  2010.
    december 31. napjával megsemmisíti.
     
     Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
    közzéteszi.
                                 Indokolás
                                     
                                    I.
                                     
      Több    indítványozó    fordult   az   Alkotmánybírósághoz    a
      jogalkotásról  szóló  1987. évi XI.  törvény  (a  továbbiakban:
      Jat.)  számos rendelkezése utólagos alkotmányossági vizsgálatát
      kérve.

      Az  egyik indítványozó állítása szerint alkotmányellenes a Jat.
      1.   §  (1)  bekezdés  b)  pontjában,  6.  §-ában,  21.  §  (1)
      bekezdésében;  24. § (2) bekezdésében; 28. §-ában;  40.  §  (2)
      bekezdésében;  41.  §  (2) bekezdésében  szereplő  törvényerejű
      rendelet kifejezés, valamint a 39. §-ban szereplő „törvényerejű
      rendelet  tervezetét”  továbbá  az  „illetőleg  a  köztársasági
      elnök” szövegrészek, mivel ezek ellentétesek az Alkotmány 2.  §
      (1)  bekezdésével, 25. § (2) bekezdésével, valamint 29.  §  (1)
      bekezdésével,  továbbá az Alkotmány módosításáról  szóló  1989.
      évi  XXXI.  törvény  (a továbbiakban: Alkmód1989.)  38.  §  (2)
      bekezdésével.  Ugyancsak ellentétes az indítványozó  szerint  a
      Jat. 46. § (1) bekezdésében, 47. § (1) bekezdésében, az 53. § -
      ában,   54.   §-ában   és  56.  §  (1)  bekezdésében   szereplő
      „köztársasági   elnök”  szövegrész,  mivel  az  ellentétes   az
      Alkotmány  29.  §  (1)  bekezdésével. Az  Alkotmányban  foglalt
      jogállamiság követelményébe, valamint az Alkmód1989. 38. §  (6)
      bekezdésébe továbbá az Alkotmány módosításáról szóló 1990.  évi
      XL.  törvény  (a továbbiakban: Alkmód.2.) 51. § (2) bekezdésébe
      ütközőnek  véli az egyik indítványozó a Jat. 1. § (1)  bekezdés
      d)  pontjában,  7.  §-át,  8. § (1)  bekezdésében,  21.  §  (1)
      bekezdésében, 24. § (2) bekezdés b) pontjában, 28. §-ában,  41.
      §   (1)   bekezdésében  található  „minisztertanácsi  rendelet”
      szövegrészt.  A  fentieken túlmenően indítványozó  kérte  annak
      megállapítását is, hogy „a Jat. egésze sérti az Alkotmány 2.  §
      (1) bekezdését”.

      Egy  másik  indítványozó alkotmányellenesnek véli a kizárólagos
      törvényhozási  tárgykörök Jat.-ban való  meghatározását,  mivel
      szerinte az Országgyűlés nem jogosult arra, hogy az Alkotmányon
      kívül    törvényben   határozzon   meg   általános    jelleggel
      törvényhozási tárgyköröket.

      Ugyancsak  Alkotmánnyal való összeütközést  vél  felfedezni  az
      állami  irányítás  egyéb  jogi eszközei  szabályozása  kapcsán.
      Álláspontja  szerint  a  Jat.  normatív  utasításra   vonatkozó
      rendelkezése  ellentétes az Alkotmány 37. §  (3)  bekezdésével.
      Úgy   véli   ez  a  megsemmisítés  lehetővé  tenné   „a   hazai
      jogforrástan   több   művelője   által   (…)   javasolt   belső
      „közigazgatási    rendelkezés”    elnevezésű     jogi     norma
      intézményesítését”.

      A  Jat.  51/A.  §  (1)  és (2) bekezdései is alkotmányellenessé
      váltak  indítványozó szerint azáltal, hogy  a  2002.  évi  LXI.
      törvénnyel  végrehajtott  alkotmánymódosítás  eredményeként  az
      Alkotmány  32/D. § (4) bekezdése rendelkezik a  Magyar  Nemzeti
      Bank   elnökének  rendeletalkotási  jogáról,  így   kéri   ezen
      rendelkezés alkotmányossági vizsgálatát is.

      A  Jat. 53. §-a, amely az irányelvek kibocsátásáról rendelkezik
      ellentétben  áll  az Alkotmány 19. § (3) bekezdésében,  24.  §-
      ábann  és  35. § (2) bekezdésében foglaltakkal. E rendelkezések
      ugyanis  indítványozó  szerint egyértelműen  meghatározzák  „az
      Országgyűlés  és a Kormány által alkotható normatív  és  egyedi
      aktusfajtákat”.

      A Jat. 54. §-a által szabályozott, a jogszabályok értelmezésére
      kiadott  elvi állásfoglalások sértik a jogbiztonság alkotmányos
      elvét,  mivel  nem  tűnik  ki  a  szabályozásból,  hogy  ez   a
      jogszabály-értelmezés kötelező erejű-e vagy sem. Ugyanakkor azt
      is  aggályosnak tartja, hogy a Jat. hivatkozott rendelkezése az
      Országgyűlés és a Kormány számára általános felhatalmazást ad a
      jogszabályok  értelmezésére.  Indítványozó  véleménye   szerint
      „csak olyan megoldás lehet alkotmányos, amely bármely jogalkotó
      szervet az általa kibocsátott jogszabály tekintetében jogosítja
      fel   hiteles   értelmezésre  azzal,  hogy  az  ilyen   hiteles
      értelmezés    mint    normatív   aktus   az    Alkotmánybíróság
      alkotmányossági ellenőrzése alá tartozik”.

      A  jogi  iránymutatások  között  a  miniszter  és  az  országos
      hatáskörű  szerv  vezetője  által  kibocsátható  irányelvek  és
      tájékoztatók  azért  alkotmányellenesek  indítványozó   szerint
      mivel  azok  nem  jogszabályok,  így  az  Alkotmány  7.  §  (2)
      bekezdése  szerinti, a jogalkotás rendjét szabályozó törvénynek
      nem lehetnek tárgyai.

      Végezetül  az indítványozó az Alkotmánybíróságról  szóló  1989.
      évi   XXXII.   törvény  (a  továbbiakban:  Abtv.)   49.   §-ára
      hivatkozással kéri, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: „az
      Országgyűlés    az    alkotmányi   felhatalmazásból    származó
      jogalkotási feladatának teljesítését elmulasztotta és  ezzel  a
      jogállamiság szempontjából súlyos alkotmányellenességet idézett
      elő”.  A  mulasztás  megállapítását  az  Alkotmány  7.  §   (2)
      bekezdésére   hivatkozással   kéri,   amely   arra    tartalmaz
      felhatalmazást  és kötelezést egyszerre, hogy  az  Országgyűlés
      szabályozza törvényben a jogalkotás rendjét.

      Ugyanakkor  az  állampolgári  jogok  országgyűlési  biztosa  is
      indítványt   nyújtott  be  az  Alkotmánybírósághoz,   mivel   a
      hivatalához a Jat. hatályos szövegének megtévesztő volta  miatt
      benyújtott  állampolgári panasz alapján lefolytatott „vizsgálat
      az alkotmányellenesség gyanúját vetette fel”. Így az Abtv. 1. §
      b)  pontja  alapján indítványozta a Jat. 1. § (1)  bekezdés  b)
      pontja,  6.  §-a,  7.  §-a, 8. §-a  és  10.  §-a  —  amelyek  a
      köztársasági   elnök  törvényerejű  rendelet  alkotási   jogát,
      illetve  a  „törvényerejű  rendelet”  szövegrészt  tartalmazzák
      —alkotmányosságának  utólagos vizsgálatát  és  megsemmisítését,
      arra  való  hivatkozással a megjelölt  rendelkezések  sértik  a
      jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményét.

      Az   Alkotmánybíróság  az  indítványokat  a   szoros   tartalmi
      összefüggés miatt egyesítette és együttesen bírálta el.

                                    II.
                                     
       1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
       
       „2.   §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus
      jogállam.”
       
       „7.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság jogrendszere  elfogadja  a
      nemzetközi  jog  általánosan  elismert  szabályait,  biztosítja
      továbbá  a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és  a  belső
      jog összhangját.
       (2)   A   jogalkotás  rendjét  törvény  szabályozza,  amelynek
      elfogadásához    a    jelenlévő    országgyűlési     képviselők
      kétharmadának szavazata szükséges.”
       
       „8.  § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
      és   elidegeníthetetlen  alapvető  jogait,  ezek   tiszteletben
      tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
       (2)   A   Magyar   Köztársaságban  az  alapvető   jogokra   és
      kötelességekre  vonatkozó szabályokat  törvény  állapítja  meg,
      alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
       
       „9.  § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben
      a   köztulajdon  és  a  magántulajdon  egyenjogú   és   egyenlő
      védelemben részesül.”
       
       „20.  §  (1) Az országgyűlési képviselők általános választását
      – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás
      kivételével  –  az  előző  Országgyűlés  megválasztását  követő
      negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani.”
       
       „24.  §  (1)  Az  Országgyűlés  akkor  határozatképes,  ha   a
      képviselőknek több mint a fele jelen van.
       (…)
       (4)  Az  Országgyűlés  a  jelenlévő  országgyűlési  képviselők
      kétharmadának  szavazatával elfogadott Házszabályban  állapítja
      meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét.”
       
       „25.  §  (1) Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány,  minden
      országgyűlési  bizottság  és  bármely  országgyűlési  képviselő
      kezdeményezhet.
       (2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg.”
       
       „29.  §  (1) Magyarország államfője a köztársasági elnök,  aki
      kifejezi  a  nemzet  egységét,  és  őrködik  az  államszervezet
      demokratikus működése felett.”
       
       „32/D.  §  (1)  A  Magyar Nemzeti Bank  a  Magyar  Köztársaság
      központi   bankja.  A  Magyar  Nemzeti  Bank  külön  törvényben
      meghatározott módon felelős a monetáris politikáért.
       (…)
       (4)   A   Magyar   Nemzeti   Bank  elnöke   külön   törvényben
      meghatározott  feladatkörében  rendeletet  bocsát   ki,   amely
      törvénnyel  nem  lehet  ellentétes. A  rendeletet  a  hivatalos
      lapban ki kell hirdetni.”
       
       „33/A. § A Kormány megbízatása megszűnik:
       a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával,
       (…)”
       
       „35. § (…)
       (2)  A  Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát  ki,
      és  határozatokat  hoz.  Ezeket a miniszterelnök  írja  alá.  A
      Kormány   rendelete   és   határozata  törvénnyel   nem   lehet
      ellentétes.  A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban  ki  kell
      hirdetni.”
       
       „37.   §  (1)  A  miniszterelnök  vezeti  a  Kormány  üléseit,
      gondoskodik   a   Kormány   rendeleteinek   és   határozatainak
      végrehajtásáról.
       (…)
       (3)   A  Kormány  tagjai  törvényben  vagy  kormányrendeletben
      kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet
      adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek
      ellentétesek.  A  rendeleteket  a  hivatalos  lapban  ki   kell
      hirdetni.”
       
       „44.  §  (1)  A  választópolgárok  a  helyi  önkormányzást  az
      általuk  választott  képviselőtestület útján,  illetőleg  helyi
      népszavazással gyakorolják.”
       
       „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
       a)  önkormányzati  ügyekben  önállóan  szabályoz  és  igazgat,
      döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
       (…)
       (2)  A  helyi  képviselőtestület a  feladatkörében  rendeletet
      alkothat,   amely  nem  lehet  ellentétes  a  magasabb   szintű
      jogszabállyal.”
       
       „61.  §  (1)  A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga  van  a
      szabad  véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy  a  közérdekű
      adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”
       
       „70/A.  §  (1)  A  Magyar Köztársaság biztosítja  a  területén
      tartózkodó  minden  személy  számára  az  emberi,  illetve   az
      állampolgári  jogokat,  bármely  megkülönböztetés,  nevezetesen
      faj,  szín,  nem, nyelv, vallás, politikai vagy  más  vélemény,
      nemzeti  vagy  társadalmi  származás, vagyoni,  születési  vagy
      egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
       
       2. A Jat. támadott rendelkezései:
       „1.  §  (1)  A  jogalkotó  szervek a következő  jogszabályokat
      alkotják:
       (…)
       b)  a  köztársasági elnök (a továbbiakban: köztársasági elnök)
      törvényerejű rendeletet,
       (…)
       d)  a miniszterelnök, elnökhelyettese és tagja (a továbbiakban
      együtt: miniszter) rendeletet,
       e)   az   országos   hatáskörű  szerv  vezetésével   megbízott
      államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) rendelkezést,
       f) a tanács rendeletet.”
       
       „2. § Az Országgyűlés törvényben állapítja meg
       a)  a  társadalmi  rendre, valamint a  társadalom  meghatározó
      jelentőségű  intézményeire, az állam szervezetére,  működésére,
      és   az   állami   szervek   hatáskörére   vonatkozó   alapvető
      rendelkezéseket,
       b)    a   gazdasági   rendre,   a   gazdaság   működésére   és
      jogintézményeire vonatkozó alapvető szabályokat,
       c)  az  állampolgárok  alapvető jogait és kötelességeit,  ezek
      feltételeit és korlátait, valamint érvényre juttatásuk eljárási
      szabályait.”
       
       „3.   §  A  társadalmi  rendre  vonatkozóan  törvényben   kell
      szabályozni különösen
       a) az Alkotmányban felsorolt állami szervek működését,
       b)  a  társadalmi  szervezetek és az érdekképviseleti  szervek
      jogállását,
       c)  az  országgyűlési képviselők és a tanácstagok választását,
      valamint jogállását,
       d)   a   miniszterek   és  az  államtitkárok   jogállását   és
      felelősségét,
       e) a népszavazást,
       f)   a   bűncselekményeket,  a  büntetéseket  és  a  büntetés-
      végrehajtást,
       g) a büntető, a polgári és az államigazgatási eljárást.”
       
       „4.   §   A  gazdasági  rendre  vonatkozóan  törvényben   kell
      szabályozni különösen
       a)   a   tulajdonviszonyokat,  a  magánszemélyek  és  a   jogi
      személyek vagyoni viszonyait,
       b)   az   állam   kizárólagos   gazdasági   tevékenységét,   a
      népgazdasági   tervezést,  továbbá  a  gazdálkodó   szervezetek
      jogállását és állami irányításuk alapvető rendjét,
       c)   az   állami  pénzügyeket,  az  adókat  és  az  adójellegű
      kötelességeket,
       d)    a   középtávú   népgazdasági   tervet   és   az   állami
      költségvetést,
       e) a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseit.”
       
       „5.  § Az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében
      törvényben kell szabályozni különösen
       a) az állampolgárságot,
       b)  a személyi szabadságjogokat és korlátozásukat, a külföldre
      utazásnak és az útlevél kiadásának a feltételeit,
       c) az egyesülési és a gyülekezési jogot,
       d) a sajtóra vonatkozó rendelkezéseket,
       e) a házasságot és a családot,
       f)  az  öröklést, a személyhez és a szellemi alkotáshoz fűződő
      jogokat és kötelességeket,
       g)   a   közérdekű   bejelentések,  javaslatok   és   panaszok
      intézését,
       h)   a   lelkiismereti  szabadsághoz  és   a   vallás   szabad
      gyakorlásához fűződő alapvető jogokat és kötelességeket,
       i) az oktatást és a közművelődést,
       j) az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást,
       k) a honvédelmi kötelezettséget,
       l) a személyi nyilvántartást.”
       
       „6.  §  (1)  A  köztársasági  elnök  a  saját  vagy  —  ha  az
      Országgyűlés   nem   ülésezik  —  az  Országgyűlés   jogkörében
      törvényerejű  rendeletet  alkot;  az  Alkotmányt  azonban   nem
      változtathatja meg, és nem alkothat törvényerejű rendeletet a 2-
      5. §-ban meghatározott esetekben.
       (2)  A  törvényerejű  rendeletet az Országgyűlés  legközelebbi
      ülésén   a   köztársasági  elnök  köteles  az   Országgyűlésnek
      bemutatni.”
       
       „7.  § A Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében,
      illetőleg  törvényben  vagy  törvényerejű  rendeletben   kapott
      felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.”
       
       „8.   §   (1)   A   miniszter  feladatkörében  és  törvényben,
      törvényerejű  rendeletben  vagy  minisztertanácsi   rendeletben
      kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.”
       
       „10. § A tanács rendeletet ad ki
       a)  törvény,  törvényerejű rendelet felhatalmazása  alapján  a
      helyi,  területi sajátosságoknak megfelelő részletes  szabályok
      megállapítására;
       b)  a  magasabb szintű jogszabályban nem rendezett  társadalmi
      viszonyok rendezésére.”
       
       „14. § (…)
       (2)  A  miniszteri  rendelet  és az  államtitkári  rendelkezés
      melléklete  —  ha az állampolgárokat közvetlenül nem  érinti  —
      kivételesen a minisztérium, országos hatáskörű szerv  hivatalos
      lapjában  történő  közzététellel is  kihirdethető.  Ilyenkor  a
      melléklet  megjelenésének helyére a jogszabályban utalni  kell,
      és a hatálybalépéséig a mellékletet közzé kell tenni.”
       
       „15. § (…)
       (2)  A  szabályozás  tárgykörébe  tartozó  alapvető  jogok  és
      kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.”
       
       „16.  §  (1)  Az  általánosan  kötelező  magatartási  szabályt
      tartalmazó nemzetközi szerződést a tartalmának megfelelő szintű
      jogszabályba foglalva kell kihirdetni.
       (2)  A jogszabályba nem foglalt nemzetközi szerződést —  ha  a
      köztársasági elnök vagy a Kormány másként nem rendelkezik  –  a
      Magyar Közlönyben közzé kell tenni.”
       
       „21.  § (1) A Kormány a törvények, törvényerejű rendeletek  és
      egyes   jelentős   minisztertanácsi  rendeletek   előkészítése,
      továbbá    meghatározott   körben   a    jogszabályok    átfogó
      felülvizsgálata  céljából  ötéves  időszakra  szóló   programot
      állapít meg.”
       
       „24.  §  (1)  Az  igazságügyminiszter felelős  azért,  hogy  a
      jogszabály  összhangban álljon más jogszabályokkal, megfeleljen
      a   jogpolitikai   elveknek,  illeszkedjen   be   az   egységes
      jogrendszerbe,   és   feleljen   meg   a   jogalkotás   szakmai
      követelményeinek.
       (2) E felelősség érvényre juttatása érdekében a szakminiszter
       a)  a  törvényjavaslatok és a törvényerejű rendelet tervezetét
      az  igazságügyminiszterrel együtt készíti el,  és  terjeszti  a
      Kormány elé,
       b)     a     minisztertanácsi    rendelet    tervezetét     az
      igazságügyminiszterrel egyetértésben terjeszti a Kormány elé,
       c)   a   miniszteri   rendelet,  illetőleg   az   államtitkári
      rendelkezés     tervezetét    véleményezésre    megküldi     az
      igazságügyminiszternek.”
       
       „28.   §   A   törvény,   a   törvényerejű   rendelet   és   a
      minisztertanácsi  rendelet tervezetét véleményezésre  meg  kell
      küldeni  a  legfőbb  ügyésznek, továbbá –  ha  az  a  bíróságok
      hatáskörét is érinti – a Legfelsőbb Bíróság elnökének is.”
       
       „37.  §  (1)  A  törvénykezdeményezés jogát,  a  kezdeményezés
      módját  és  a  törvényalkotás  rendjét  az  Alkotmány   és   az
      Országgyűlés ügyrendje szabályozza.
       (2)  Ha  társadalmi  szervezet vagy érdekképviseleti  szerv  a
      Kormánynak    törvény    kezdeményezését    javasolja,    erről
      tájékoztatni  kell  az  Országgyűlés elnökét  és  az  illetékes
      országgyűlési bizottságot.
       (3)   A  törvényjavaslatot  –  ha  az  Országgyűlés  ügyrendje
      kivételt  nem  tesz – legalább harminc nappal  az  Országgyűlés
      ülésszaka előtt be kell terjeszteni.”
       
       „38.   §   (1)   Ha   az  országgyűlési  bizottság   vagy   az
      országgyűlési képviselő törvényt kezdeményez és az Országgyűlés
      az   indítványt  elfogadja,  a  Kormányt  vagy   az   illetékes
      országgyűlési   bizottságot   bízza   meg   a   törvényjavaslat
      előkészítésével.
       (2)  Ha  az  országgyűlési  bizottság  vagy  az  országgyűlési
      képviselő  általa előkészített törvényjavaslatot terjeszt  elő,
      az Országgyűlés dönt a törvényjavaslat napirendre tűzéséről.
       (3)    A   törvényjavaslat   tervezetének   a   véleményezésre
      bocsátásáról  és  –  az  Országgyűlés  döntése  alapján   –   a
      társadalmi vita megszervezéséről a Kormány gondoskodik.”
       
       „40.  §  (1)  A törvényjavaslathoz az előterjesztő  indokolást
      csatol,  amelyben bemutatja azokat a társadalmi,  gazdasági  és
      szakmai   körülményeket,   amelyek  a   javasolt   szabályozást
      szükségessé   teszik,  továbbá  ismerteti   a   jogi   megoldás
      szempontjait.
       (2)  Ha a köztársasági elnök az Országgyűlés jogkörében  alkot
      törvényerejű rendeletet, ennek a tervezetéhez is indoklást kell
      készíteni.”
       
       „41.  §  (1)  A  minisztertanácsi  rendelet  megalkotására   a
      Kormány által megállapított szabályok az irányadók.
       (2)   A   Kormány   az  általa  kezdeményezett   törvény-   és
      törvényerejű   rendelet  tervezetének  előkészítése   során   a
      szabályozás fő kérdéseiben előzetesen állást foglal.”
       
       „45.   §  (1)  A  szakminiszter  feladata,  hogy  folyamatosan
      vizsgálja  –  az érdekelt minisztereknek és országos  hatáskörű
      szervek vezetőinek bevonásával – a jogszabályok hatályosulását,
      és   a   vizsgálat  eredménye  alapján  megtegye  a   szükséges
      intézkedéseket.  E kötelessége nem érinti a Legfelsőbb  Bíróság
      elnökének,  a legfőbb ügyésznek és a Központi Népi  Ellenőrzési
      Bizottság elnökének a jogkörét.”
       
       „46.  §  (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány,
      a  kormánybizottságok,  a  tanácsok és  a  tanácsok  végrehajtó
      bizottságai  határozatban szabályozzák  az  általuk  irányított
      szervek  feladatait, a saját működésüket, és állapítják  meg  a
      feladatkörükbe tartozó terveket.”
       
       „47.  §  (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a  Kormány
      és a kormánybizottságok határozatainak előkészítésére vonatkozó
      szabályokat e szervek állapítják meg.”
       
       „49.  §  (1)  A  miniszter  és  az  országos  hatáskörű  szerv
      vezetője  jogszabályban meghatározott irányítási  jogkörében  a
      közvetlen   irányítása   alá  tartozó   szervek   tevékenységét
      szabályozó utasítást adhat ki.
       (2)  A  külkereskedelmi  tevékenység,  valamint  a  honvédelmi
      kötelezettség körében közvetlen irányítás alá tartozó  szervnek
      kell  tekinteni  azt a gazdálkodó szervezetet  is,  amelynek  a
      külön törvény szerint utasítás adható.”
       
       „53.  §  Az  Országgyűlés, a köztársasági elnök és  a  Kormány
      irányelvet  bocsát  ki,  amelyben  általános  érvényű  célokat,
      programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és a
      társadalmi  élet  fontos kérdéseiben. Ez az irányelv  a  Magyar
      Közlönyben közzétehető.”
       
       „54.  §  Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány  a
      jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Ezt a Magyar
      Közlönyben közzé kell tenni.”
       
       „56.  § (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány
      jogi   iránymutatásainak  előkészítésére  az  általuk  alkotott
      jogszabályok  előkészítésének  a  szabályait  kell  megfelelően
      alkalmazni.”
       
       „57.  §  (1)  A  Magyar Köztársaság hivatalos lapja  a  Magyar
      Közlöny.
       (2)   A   Magyar  Közlöny  tartalmazza  a  jogszabályokat,   a
      nemzetközi szerződéseket, az Országgyűlés, a köztársasági elnök
      és a Kormány határozatait és jogi iránymutatásait, a Legfelsőbb
      Bíróság  irányelveit, és elvi döntéseit,  valamint  a  személyi
      kérdésekben hozott döntéseket, ideértve a köztársasági elnök és
      a Kormány által adományozott kitüntetéseket is.
       (…)
       (4)  A  Magyar  Közlönyt a feladatkörrel rendelkező  miniszter
      által kijelölt személy szerkeszti.”
       
       „58. § (…)
       (2)    A    Határozatok    Tárában    lehet    közzétenni    a
      kormánybizottságok  határozatait és egyéb olyan  közleményeket,
      amelyek    közzétételét   a   Határozatok   Tára   szerkesztője
      engedélyezte.
       (3) A Határozatok Tárát a Kormány tagjai, az államtitkárok,  a
      miniszterhelyettesek, az országos hatáskörű szervek vezetői  és
      helyetteseik,   valamint  a  Minisztertanács  Titkárságának   a
      vezetője által meghatározott szervek vezető munkatársai  kapják
      meg.”
       
       „59. § (…)
       (3)  A  minisztérium, az autonóm államigazgatási szerv vagy  a
      kormányhivatal   hivatalos   lapjában   a   Határozatok    Tára
      szerkesztője   engedélyével  lehet  olyan   határozatot,   jogi
      iránymutatást   vagy   más  közleményt   közölni,   amelyet   a
      Határozatok Tárában tettek közzé.”
       
       „60.   §   A   Kormány  által  kijelölt  szerv  vagy   személy
      gondoskodik  arról,  hogy a Törvények és  Rendeletek  Hivatalos
      Gyűjteményét  évenként,  a  Hatályos Jogszabályok  Gyűjteményét
      ötévenként kiadják.”
       
                                   III.
                                     
       Az indítványok az alábbiak szerint megalapozottak.
       
       1.    Az   Alkotmánybíróság   először   a   Jat.   keletkezési
      körülményeit, a Jat. természetét, valamint a jogalkotás  rendje
      fogalmát vizsgálta.
       
       A   Jat.  ténylegesen  alkotmánymódosító  törvény  volt,  mert
      lényegesen   szűkítette   a   NET   addig   csaknem   korlátlan
      Országgyűlést helyettesítő hatáskörét. A Jat. megalkotása előtt
      hatályos   Alkotmány   30.   §  (5)   bekezdése   ugyanis   úgy
      rendelkezett,  hogy  „[h]a  az Országgyűlés  nem  ülésezik,  az
      Országgyűlés   jogkörét   az  Elnöki  Tanács   gyakorolja;   az
      alkotmányt azonban nem változtathatja meg”.
       
       A  Jat. elfogadása jelentős politikatörténeti esemény volt,  s
      mint  ilyennek  értékelése  nem az  Alkotmánybíróság  feladata.
      Ennek ellenére megemlítendő, hogy a Jat. megalkotása egyik első
      lépés   volt  a  szocialista  alkotmányos  berendezkedésből   a
      parlamentáris   demokratikus  alkotmányos  berendezkedés   felé
      vezető úton. Ebből a szempontból a legfontosabb a Jat. 2.–5. §-
      a;  e  szabályok  valójában  a  NET  hatáskörét  vonták  el  az
      Országgyűlés  javára.  A  kizárólagos törvényhozási  tárgykörök
      tételes   felsorolását  a  Jat.  azért  tartalmazta,  mert   az
      Alkotmány   módosításáról  szóló,   a   Jat.-tal   egy   időben
      elfogadott,  1987.  évi  X. törvény  az  Alkotmány  30.  §  (5)
      bekezdése  helyébe a következő rendelkezést  léptette:  „Ha  az
      Országgyűlés nem ülésezik, az Országgyűlés jogkörét  az  Elnöki
      Tanács  gyakorolja;  az Alkotmányt azonban  nem  változtathatja
      meg,  és  nem alkothat jogszabályt olyan tárgykörben,  amelynek
      szabályozása   az   Országgyűlés  hatáskörébe   tartozik”.   Az
      Országgyűlés  hatáskörébe tartozó tárgyköröket azonban  nem  az
      Alkotmány,  hanem  a  Jat. 2. – 5. §-ai határozták  meg.  Ez  a
      megoldás   összefért   a  korlátlan  parlamenti   szuverenitást
      elfogadó szocialista alkotmányfelfogással.
       
       A    Jat.    megszületése    1987-ben    —    a    szocialista
      államberendezkedés   keretei  között  —  komoly   alkotmányjogi
      változást  hozott. Létrejöttének közvetlen jogpolitikai  indoka
      az volt, hogy gyakran nem volt megállapítható a jogszabályok és
      a  jogalkotói  hatáskörrel felruházott szervek köre,  nem  volt
      egyértelmű,  hogy a különböző jogi szabályozási eszközök  kikre
      nézve állapíthatnak meg jogokat és kötelezettségeket. Különösen
      szembeszökő  volt  a rendeleti jogalkotás túlnyomó  szerepe,  a
      törvények csekély száma, illetve jelentősége.
       
       A  jogrendszer  és  a  jogalkotás e  hiányosságait  kívánta  a
      jogalkotó a Jat. elfogadásával megszüntetni.
       
       A   Jat.   megalkotásával  elérni  kívánt  cél  –  a   törvény
      preambuluma szerint – tehát az volt, hogy:
       a)  a  jogalkotás  a  korábbiaknál hatékonyabban  szolgálja  a
      társadalmi  viszonyok védelmét és fejlesztését,  a  szocialista
      demokrácia kiteljesítését,
       b)  a  jogrendszer  váljék  egységesebbé  és  áttekinthetőbbé,
      illetve
       c)  a  törvények  szerepe  legyen a  meghatározó  az  alapvető
      társadalmi viszonyok szabályozásában.
       
       A  Jat.-ot  az  Országgyűlés értelemszerűen  az  elfogadásakor
      hatályos  Alkotmány rendelkezései alapján alkotta meg.  A  Jat.
      tartalmát  —  a  Magyar Közlönyben 1987.  december  29.  napján
      történő kihirdetése óta — több jogszabály érintette. Kifejezett
      módosítására kilenc alkalommal került sor: az 1990.  évi  XXXI.
      törvény,  az  1990.  évi LXXXVII. törvény, az  1991.  évi  LIX.
      törvény, az 1991. évi LXVIII. törvény, az 1994. évi I. törvény,
      az  1995.  évi XXVIII. törvény, az 1996. évi CXII. törvény,  az
      1996.   évi  CXXIX.  törvény,  az  1997.  évi  LXXIX.   törvény
      módosította. Ugyanakkor a Jat. számos rendelkezését közvetlenül
      érintette  több  alkotmánymódosító  törvény  [1989.  évi  XXXI.
      törvény  38. § (1)-(2) bekezdés; 1990. évi XXIX. törvény  4.  §
      (2)  bekezdés;  1990.  évi XL. törvény  51.  §  (2)  bekezdés],
      továbbá több kormányrendeleti szintű jogszabály [19/1988.  (IV.
      1.)  MT rendelet 18. §; 2/1990. (VII. 5.) Korm. rendelet 11.  §
      (2)  bekezdés],  valamint  a tanácsokról  szóló  1971.  évi  I.
      törvény helyébe lépő, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi
      LXV.   törvény  (a  továbbiakban:  Ötv.)  is,  amely  a   helyi
      önkormányzatokat tette a tanácsok jogutódjaivá. A változásokat,
      különösen  az  Alkotmányt módosító 1989. évi  XXXI.  törvényben
      foglaltakat  a  törvény  szerint  át  kellett  vezetni  a  Jat.
      szövegén  —  azonban  a törvény nem adta  meg  a  Jat.  (és  az
      érintett   más   jogszabályok)  új  szövegét,  csak   általános
      szabállyal utalt az elvégezendő változtatásokra.
       
                                    IV.

       Az   Alkotmány   egyik   alapvető  funkciója   a   jogrendszer
      működésének    szabályozása.   Az   Alkotmány   a   jogrendszer
      működéséről  és a jogalkotásról kevés, de alapvető rendelkezést
      tartalmaz,  elsősorban  a  jogforrások meghatározását.  Sajátos
      magyar  megoldás,  hogy maga az Alkotmány  utal  a  „jogalkotás
      rendjét  szabályozó törvényre”, vagyis az akkor  már  hatályban
      lévő Jat.-ra, amely sok esetben funkciója szerint alkotmányos —
      a jogrendszer működését érintő — szabályokat tartalmaz.
       
       Az  Alkotmány  7.  §  (2)  bekezdése  szerint:  „a  jogalkotás
      rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő
      országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges”. Az
      Alkotmánybíróság  gyakorlata  szerint  az  Alkotmányban   tárgy
      szerint   megjelölt   törvényeket   önálló   törvényben    kell
      szabályozni, így a „jogalkotás rendjét” is.
       
       Az  Alkotmánybíróságnak  a  Jat.-tal  kapcsolatos  indítványok
      elbírálása előkérdéseként tisztáznia kellett, hogy mit  kell  a
      „jogalkotás  rendje” fogalmán a mai Alkotmány  szerint  érteni.
      Ehhez  a  jogalkotás  és eredménye, a jogforrás  definíciójából
      indult ki.
       
       A  jogforrás  fogalma  egyrészt magát a  jogszabályt  jelenti,
      másrészt   a  jogalkotó  hatáskört  és  annak  gyakorlását,   a
      jogalkotási   eljárását,  a  jogalkotó  tényt.  A   jogforrások
      szabályozása  kizárólag  az Alkotmány  feladata;  az  Alkotmány
      éppen   attól  a  jogrendszer  alapja  [Alkotmány  77.  §   (1)
      bekezdés], hogy a jogszabályok kötelező erejét és fajtáit  maga
      határozza  meg. Az Alkotmányban felsoroltakon kívüli  jogforrás
      nem  létezhet, ezekhez a Jat. sem hozzá nem adhat, sem  el  nem
      vehet, mert mindkét esetben Alkotmányba ütközne. A jogszabályok
      kötelező erejének jogi forrása az Alkotmány. A Jat. így  nem  a
      jogforrásokat szabályozza, hanem, mint az Alkotmány  mondja,  a
      „jogalkotás rendjét”.
       
       A   jogalkotás   fogalmán  legáltalánosabban  a   jogszabályok
      létrejöttéhez   vezető  jogilag  szabályozott   eljárást,   még
      tágabban a teljes társadalmi–politikai folyamatot kell  érteni,
      így a „jogalkotási eljárás” és a „jogalkotás rendje” terminusok
      jelentése azonos. Az Alkotmányban említett „jogalkotás  rendje”
      mint   törvényhozási  tárgykör  eszerint  maga  a   jogalkotási
      eljárás, illetve a jogszabályok közzététele (mint a jogalkotási
      eljárás része), de nem a jogforrások meghatározása.
       
       Az   Alkotmány   7.  §  (2)  bekezdése  értelmezésében   döntő
      mozzanat, hogy a „jogalkotás rendje” terminusnak ma egészen más
      a  jelentése, mint a Jat. megalkotásának időpontjában.  A  Jat.
      1988. január 1-én hatályba lépésekor, a szocialista alkotmányos
      berendezkedés  elveit  követette,  elfogadásának  alkotmányjogi
      indoka   különösen  az  Elnöki  Tanács  törvényerejű   rendelet
      alkotási  hatáskörének  korlátozása, és ezzel  az  Országgyűlés
      törvényhozó   szerepének  erősítése  volt.  A   Jat.   hatályba
      lépésekor  tulajdonképpen alkotmány-kiegészítő szerepű  törvény
      volt  —  összhangban a korszak említett felfogásával, amely  az
      Alkotmányt törvénynek tekintette. Időközben azonban, elsősorban
      az 1989. évi XXXI. törvénnyel elfogadott új Alkotmánnyal, ez  a
      fentebb  vázolt alkotmányjogi helyzet alapvetően  megváltozott.
      Megjegyzendő,  hogy az Alkotmány jelenlegi 7. § (2)  bekezdését
      is  ez a törvény iktatta be. E rendelkezés értelmében a Jat. az
      Alkotmánnyal  egy  szinten  álló alkotmányerejű  törvény  volt,
      amelynek    megalkotásához    az    országgyűlési    képviselők
      kétharmadának  szavazatára volt szükség. A Jat az  elmúlt  húsz
      évben  minimális  módosítással (mint pl.  a  „társadalmi  vita”
      intézménye, amelyet a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény
      módosításáról  szóló 1991. évi XXXI. törvény 1.  §-a  helyezett
      hatályon kívül), és néhány, az Alkotmánybíróság által időközben
      megsemmisített  rendelkezéssel majdnem változatlanul  hatályban
      maradt.
       
       A  „jogalkotás rendjéről szóló törvény” alkotmányos tartalma —
      ahogyan  arra  már  fentebb  is  utalt  az  Alkotmánybíróság  —
      időközben    alapvetően   megváltozott.   A   mai   alkotmányos
      berendezkedés  az  Alkotmány  elsődlegességének  alapján   áll,
      aminek  alapvető jogi biztosítéka az Alkotmánybíróság hatásköre
      az  alkotmányellenes  jogszabályok megsemmisítésére  [Alkotmány
      32/A.  §  (2) bekezdése]. Az Alkotmány elsődlegessége  kizárja,
      hogy  az  Alkotmányban  szabályozott  tárgyköröket  alkotmányon
      kívüli  (és  így szükségképpen Alkotmány alatti)  jogszabályok,
      akár  törvények  szabályozzanak.  Az  Alkotmányban  foglaltakat
      alacsonyabb szintű jogszabályok (tartalmilag vagy szó  szerint)
      megismételhetik, de a megismételt rendelkezések érvényességének
      alapja  ekkor  is  az  Alkotmány  marad.  Kivétel  ez  alól  az
      Alkotmány  kifejezett  felhatalmazása —  pl.:  az  Országgyűlés
      belső   működésének  szabályozására  [Alkotmány   24.   §   (4)
      bekezdés]. Nem felel meg a mai alkotmányos helyzetnek a Kormány-
      és  a miniszteri rendeletek Jat.-ban található szabályozása sem
      — ezek sem tartoznak a Jat.-ra, alkotmányos jelentőségük miatt.
       
       Ugyancsak  a  jogalkotás  rendjét érinti  az  Alkotmánybíróság
      határozata nyomán [7/2005. (III. 31.) AB határozat,  ABH  2005,
      83,   101.]  született  2005.  évi  L.  törvény,  a  nemzetközi
      szerződések megkötésével kapcsolatos eljárásról. Ez részben  az
      Alkotmány 7. § (1) bekezdése végrehajtása, de jelentősen érinti
      a Jat.-ot is.
       
       Hasonló  sorsra jutott a Jat. — a maga idejében nagyon  fontos
      — 11.-12. §-a is. Az ebben foglaltakat — mint a visszamenőleges
      jogalkotás tilalma, a kellő felkészülési idő biztosítása stb. —
      az Alkotmánybíróság régóta a jogállamiság elve – Alkotmány 2. §
      (1) bekezdés – részeként alkotmányos szabálynak tekinti — így a
      Jat.  ezen  rendelkezései alkalmazására nem  is  kerülhet  sor.
      Ugyanez  áll  a  Jat.  15.  §  (1) bekezdésére  is,  melyet  az
      Alkotmánybíróság szintén alkotmányos szintű szabálynak  tekint.
      Ezek a rendelkezések tehát nem a Jat. alapján érvényesek, hanem
      tőle függetlenül. A Jat. 13. §-a, amely szerint „[a] jogszabály
      akkor   veszti  hatályát,  ha  más  jogszabály  hatályon  kívül
      helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt”
      valójában nem is jogszabály, hanem tautológia.
       
       A  mai  alkotmányos  rendszerben tehát a  „jogalkotás  rendje”
      fogalmán   —  legalábbis  az  Alkotmány  7.  §  (2)   bekezdése
      értelmezésében  —  egyedül  az  Alkotmány  szerint  máshol   és
      másképpen  nem szabályozott, a jogalkotással kapcsolatban  álló
      tárgyak értendők. Ennek alapján megállapítható, hogy a mai Jat.
      legnagyobb  részében  nem  felel  meg  a  „jogalkotásról  szóló
      törvény” mai alkotmányos tartalmának. Ez nem jelenti azt,  hogy
      a  Jat  valamennyi  rendelkezése önmagában véve  szükségszerűen
      alkotmányellenes    tartalmú    lenne,    ahogyan    erre    az
      Alkotmánybíróság   a   továbbiakban   rámutat.    Az    azonban
      megállapítható, hogy a Jat jelenlegi hatályos szövege  —  amely
      az  Alkotmánybíróság szerint nem azonos a Magyar Közlöny  2007.
      évi 106. számában megjelenttel — nagyrészt nincs összhangban  a
      „jogalkotásról   szóló  törvény”  fent  kifejtett   alkotmányos
      tartalmával,  mivel a Jat. több okból már nincs összhangban  az
      időközben bekövetkezett alkotmányjogi változásokkal.
       
                                    V.
                                     
       Mivel  az  Alkotmánybíróság eljárásának tárgya jelen  esetben,
      mint  általában,  a  Jat.  hatályos szövege  —  pontosabban:  a
      hatályos  jogszabály, amelyet a szöveg tartalmaz  —,  az  előző
      pontban   részletezett   okokból   az   Alkotmánybíróság    nem
      tekinthetett   el  a  Jat.  hatályos  szövege  megállapításának
      feladatától. Az indítványozók ugyanis abból indulnak ki, hogy a
      Jat.  hatályos szövege azonos a Magyar Közlöny 2007.  évi  106.
      (2007.   augusztus  9.  napján  megjelent)  számában  közzétett
      „módosításokkal  egységes  szerkezetbe  foglalt   új   hatályos
      szöveggel”.
       
       Ezzel   kapcsolatban   az  Alkotmánybíróság   a   következőket
      állapította meg.
       
       A  Jat.  a  hivatalos  lap  fogalmát nem,  csak  a  „hivatalos
      lapokat”  határozza  meg  felsorolással  (Jat.  57.  §-60.  §),
      jóllehet  a  hivatalos lap alkotmányos intézmény.  A  hivatalos
      lapok  közül  a  legfontosabb  a  Magyar  Közlöny,  melyet   az
      Alkotmány  „a hivatalos lapnak” nevez. „A hivatalos  lapot”  az
      Alkotmány  többször is említi: 26. § (1) bekezdése a törvényre,
      32/D.  § (4) bekezdése az MNB elnökének rendeletére, 35. §  (2)
      bekezdése  a  kormányrendeletre, míg  37.  §  (3)  bekezdése  a
      miniszteri rendeletre mondja ki, hogy a „hivatalos lapban” kell
      kihirdetni.  Az  állam  kötelezettsége  az  érvényes   joganyag
      közzétételére  tehát  egyrészt  az  Alkotmányban  [2.   §   (1)
      bekezdés]  deklarált jogállamiság követelményéből,  másrészt  a
      fent  hivatkozott  hivatalos lapra való alkotmányi  utalásokból
      vezethető  le. A hivatalos lap alkotmányos funkciója  tehát  az
      érvényes   jogszabályok   közzététele  (publikációja),   vagyis
      mindenki  számára  hozzáférhetővé  tétele,  és  a  jogszabályok
      hiteles szövegének közlése.
       
       A  Jat.  14. § (1) bekezdése értelmében „[a] jogszabályt  —  a
      (2)-(3)  bekezdésben foglalt kivétellel — a Magyar  Köztársaság
      hivatalos  lapjában:  a Magyar Közlönyben  kell  kihirdetni.  A
      jogszabály  átfogó  módosítása esetén  a  jogszabályt  egységes
      szerkezetben  is  közzé kell tenni”. Így a  Magyar  Köztársaság
      hivatalos  lapja  a  Magyar Közlöny. A Jat.  e  tekintetben  az
      Alkotmányhoz  annyit  tesz hozzá, hogy megnevezi  „a  hivatalos
      lapot”, illetve a hivatalos lap címét.
       
       „A  jogszabályok módosításokkal egységes szerkezetbe  foglalt,
      hatályos szövegének tartalmilag hiteles, a jogalkotási  törvény
      előírásainak és a jogszabályszerkesztés szabályainak megfelelő,
      nyomdakész    megjelentetésre   történő   előkészítéséről”    a
      Miniszterelnöki   Hivatalt   vezető   miniszter   feladat-   és
      hatásköréről szóló 29/2008. (II. 19.) Korm. rendelet 6.  §  (4)
      bekezdés  a)  pontja  értelmében a  miniszter  gondoskodik.  Az
      Alkotmánybíróság beszerezte a Miniszterelnöki  Hivatalt  vezető
      miniszter véleményét a Magyar Közlönyben megjelent szöveg  jogi
      jellegéről,  mivel  a  kompiláció  eredményeként  közzétett  új
      hivatalos  törvényszöveg  jelentősen  eltér  az  1991.  óta   a
      gyakorlatban általánosan használt törvényszövegtől. A miniszter
      szerint „a Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye 1990. december 31-
      i  zárású  kiadásának  szerkesztői  —  jó  szándékkal,  mintegy
      bepótolandó az Országgyűlés mulasztását — maguk végezték  el  a
      Jat. hatályos szövegének az Alkotmánnyal össze nem egyeztethető
      rendelkezésektől való megtisztítását”, amire szerinte nem  volt
      hatáskörük.  Így  a  hatályos  szöveg  megállapítása  során  az
      Igazságügyi    és    Rendészeti   Minisztérium,    továbbá    a
      Miniszterelnöki Hivatal a Jat. 1987-ben kihirdetett  szövegéből
      indult  ki. Átvezetésre került „a szövegen a Jat.-ot  tételesen
      módosító vagy annak egyes rendelkezéseit hatályon kívül helyező
      jogszabályi    rendelkezések    eredményét”,    továbbá     „az
      Alkotmánybíróság  azon  határozatainak eredményét,  amelyben  a
      testület a Jat. egyes rendelkezéseit megsemmisítette”, ugyanígy
      történt  ez  a „sommás módosítások” esetében, „amelyeket  olyan
      jogszabály tartalmazott, amely a Jat.-tal azonos, vagy magasabb
      jogforrási szinten áll, ennek során a sommás módosításokat csak
      az  érintett  szó  vonatkozásában vezette át, a  sommás  szóból
      képző  vagy jel alkalmazásával származtatott új szavakra azokat
      nem alkalmazta”. Nem kerültek ugyanakkor átvezetésre a szövegen
      „a  sommás  módosítást  nem tartalmazó,  pusztán  jogutódlásról
      rendelkező  jogszabályi rendelkezések”, továbbá azok  a  sommás
      módosítások  sem,  amelyeket  a  Jat.-nál  alacsonyabb   szintű
      jogforrás  tartalmazott.  A  feleslegessé,  idejétmúlttá   vált
      jogszabályi    rendelkezéseket   a   szövegben    hagyták,    a
      jogszabályszöveg   ezektől  való  megtisztítására   nem   lévén
      hatáskörük.   Mindez  azt  eredményezte,  hogy   a   kompiláció
      eredményeként  közzétett  törvényszöveg  és  a  Jat.  tartalmát
      közvetlenül  illetve  közvetve  érintő,  módosító  jogszabályok
      tartalmilag  egymással nem azonosak. Vagyis a  Jat.  szövege  a
      hatályos  jogszabályok tükrében nem lehet azonos  a  kompiláció
      eredményeként született szöveggel.
       
       Az   Alkotmánybíróság   szerint  a   tisztán   törvénymódosító
      törvények  általában nem alkotmányellenesek [ld.: 4/2006.  (II.
      15.)   AB  határozat,  ABH  2006,  101,  152.  –  Költségvetési
      törvény]. E törvények tárgya egy másik törvény módosítása,  így
      tartalmuk  beépül  a  módosított törvénybe,  maguk  a  módosító
      törvények pedig rendelkezéseik hatályba lépésével el is  tűnnek
      a  hatályos  jogból. Így gyakran előfordul,  hogy  a  jogkereső
      közönség,  valamint  a  jogalkalmazók hivatalos  forrásból  nem
      juthatnak  hozzá  a  módosító és az  így  módosított  törvények
      egységes  szövegéhez, mivel a hivatalos  lap  csak  a  módosító
      szöveget  közli;  a módosított törvény módosításokkal  egységes
      szerkezetbe  foglalt  változatát vagy nem,  vagy  csak  ritkán,
      gyakran  évekkel  később (mint például a Jat. esetében)  teszik
      hivatalosan közzé, miközben a hivatalosan közzétett szöveg jogi
      helyzete  is  bizonytalan.  Ennek következménye,  hogy  mind  a
      jogkereső  közönség, mind a jogalkalmazó maga állítja  össze  a
      módosított   törvény  hatályos  szövegét;  a  gyakorlatban   ez
      legtöbbször    különféle    magán   adatszolgáltatók    illetve
      jogszabálygyűjtemények   segítségével   történik.    Esetenként
      előfordul,  hogy  a  módosító törvény külön felhatalmazást  ad,
      többnyire    az    igazságügyért   felelős   miniszternek,    a
      módosításokkal   egységes  szerkezetbe  foglalt   törvényszöveg
      Magyar    Közlönyben    történő    közzétételére.    [Pl.:    A
      büntetőeljárásról szóló törvény módosításáról szóló  2006.  évi
      LI.  törvény közzétételének időpontjában hatályos  285.  §  (4)
      bekezdése ad ilyet az igazságügyi miniszternek a Btk. és a  Be.
      egységes   szövegének   a   Magyar  Közlönyben   történő   újra
      közzétételére.]
       
       A  törvények  és  más jogszabályok egységes szerkezetben  való
      közzététele  nem  jogalkotás, hanem a  módosított,  illetve  az
      érintetlenül  hagyott  törvényszöveg együttes  közzététele  oly
      módon,  hogy a jogszabály hatályos szövege a jogkereső közönség
      és  a  jogalkalmazók számára hivatalos forrásból hozzáférhetővé
      váljék.  Az  egységes szerkezetbe foglalás azonban a jogszabály
      szövegét  nem  változtatja  és nem is  változtathatja  meg,  új
      jogszabályt természetesen nem alkothat.
       
       Az  Alkotmánybíróság  szerint szükséges a törvények  hivatalos
      újra  közzétételének törvényi szintű szabályozása, amely egyben
      világosan   meghatározza  az  egységes   szerkezetű   szövegben
      végrehajtható    változásokat   (amelyek    pl.:    grammatikai
      szükségszerűséggel következnek), a tartalmi változtatástól.
       
       Az  Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította,  hogy  a
      miniszter  jelenlegi  hatásköre a  jogszabályok  módosításokkal
      egységes  szerkezetbe  történő közzétételére  nem  gyakorolható
      minden  esetben  az  Alkotmánnyal  összeegyeztethető  módon.  A
      kompiláció  eredményeként  2007-ben közzétett  jogszabályszöveg
      Alkotmánnyal való összeegyeztethetősége minden esetben — többek
      között — a bekövetkezett jogszabályi-jogrendszerbeli változások
      függvénye,  amint  a  jelen  eset  is  mutatja.  A  Jat.  2007.
      augusztus  9. napján a Magyar Közlönyben közzétett, a miniszter
      által „hatályos”-nak nevezett szövege — amint a jelen határozat
      a  továbbiakban  részletesen kifejti — nem áll  összhangban  az
      Alkotmánnyal és más törvényekkel.
       
       Az  Alkotmánybíróság  rámutat  arra,  hogy  indokolt  törvényi
      szinten   rendezni  a  jogszabályok  Alkotmányban  foglaltakkal
      összeegyeztethető   módon   történő   ismételt   közzétételének
      lehetőségét.  Ennek során figyelemmel kell  lenni  az  elavult,
      megszűnt     illetve    megváltozott    terminusok,    utalások
      korrigálhatóságára,  a  törvényhozás  aktuális  állásának   nem
      megfelelő jogi aktusokra való hivatkozások helyesbíthetőségére,
      a  szabályozási  tárgyuk  megszűnése okán  értelmüket  vesztett
      rendelkezések  mellőzésére. Egy ilyen, számos európai  államban
      ismert,  sőt  néhol  az  Alkotmányban is  szereplő  szabályt  a
      jogszabályok  gyakori változása miatt a jog megismerhetőségének
      biztosítása teszi szükségessé.
       
       Az  Alkotmánybíróság  a jelen esetben arra  a  következtetésre
      jutott,  hogy  a Jat. Magyar Közlönyben 2007-ben megjelentetett
      szövege  nem mindenben tekinthető a Jat. hatályos — és  így  az
      alkotmánybírósági     vizsgálat      tárgyát      képező      —
      jogszabályszövegének. Kiindulópontként, mint a hivatalos lapban
      megjelentet,  mégis  ezt fogadta el, és  megállapításait  ennek
      alapján  fogalmazta  meg,  szükség  esetén  azonban  eltért   a
      hivatalosnak minősített szövegtől.
                                     
                                    VI.
                                     
       Az  Alkotmánybíróság az indítványok alapján a  Jat.  tartalmát
      vizsgálva  elsőként a jogforrásokra vonatkozó  rendelkezésekkel
      foglalkozott.
       
       Az   Alkotmánybíróság  a  jelen  határozatában   fentebb   már
      foglalkozott a jogforrás fogalmával, és megállapította, hogy  a
      jogforrás fogalma a jogszabályt jelenti, amely mindig jogalkotó
      hatáskörrel rendelkező állami szervtől származik. Amint azt  az
      Alkotmánybíróság  fentebb  már kifejtette,  jogforrást  mindkét
      értelemben — „jogszabály” illetve „jogalkotó hatáskör”— csak az
      Alkotmány  határozhat  meg, hiszen a jog érvényességének  végső
      forrása jogilag az Alkotmány.
       
       Ahogyan  az Alkotmánybíróság utoljára a 37/2006. (IX. 20.)  AB
      határozatában   (ABH   2006,  480,  485.)   megállapította:   a
      jogszabályalkotás  az  állami szervek  legfontosabb  közhatalmi
      jogosítványa. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) és  b)  pontja
      az Országgyűlés hatáskörei között nevesíti a Magyar Köztársaság
      Alkotmánya, továbbá egyéb törvények megalkotásának a jogát.  Az
      Alkotmány  tartalmazza továbbá a Kormány jogalkotó  hatáskörét,
      amikor  az alaptörvény 35. § (2) bekezdése kimondja, hogy  „[a]
      Kormány  a  maga  feladatkörében  rendeleteket  bocsát  ki”.  A
      Kormány  tagjai  —  vagyis az Alkotmány  33.  §  (1)  bekezdése
      értelmében  a  miniszterelnök és a miniszterek — vonatkozásában
      az  Alkotmány  37.  §  (3)  bekezdése a  következőket  rögzíti:
      „törvényben   vagy   kormányrendeletben  kapott   felhatalmazás
      alapján  feladatkörükben eljárva rendeletet adnak  ki,  amelyek
      törvénnyel  és  kormányrendelettel nem lehetnek  ellentétesek”.
      Jogalkotó  hatáskörrel  ruházza fel az Alkotmány  44/A.  §  (2)
      bekezdése  a helyi önkormányzat képviselő-testületét is,  amely
      feladatkörében   eljárva  magasabb  szintű  jogszabállyal   nem
      ellentétes  rendeletet  alkothat.  Az  Alkotmány  módosításáról
      szóló  2002. évi LXI. törvény 5. § (2) bekezdése értelmében  az
      Európai   Unióhoz   történő  csatlakozásról  szóló   nemzetközi
      szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napjától, vagyis
      2004.  május 1-től a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban:  MNB)
      elnöke  külön  törvényben meghatározott feladatkörében  szintén
      rendeletet  bocsáthat ki. Az MNB elnökének jogalkotó hatáskörét
      az Alkotmány 32/D. § (4) bekezdése tartalmazza.
       
       Az  Alkotmány  meghatározza  a  jogszabályok  elnevezését,   a
      kibocsátásukra   jogosult  szerveket,  továbbá   a   jogforrási
      hierarchiát  is:  az  Alkotmány 35. § (2) bekezdése  szerint  a
      Kormány rendelete nem lehet ellentétes törvénnyel; a 37. §  (3)
      bekezdés   értelmében   a   Kormány  tagjának   rendelete   sem
      törvénnyel,  sem  kormányrendelettel nem  lehet  ellentétes;  a
      44/A.  §  (2)  bekezdése  alapján pedig  a  helyi  önkormányzat
      rendelete   nem  ütközhet  magasabb  szintű  jogszabályba.   Az
      Alkotmány   19/B.  §  (4)  bekezdése  rendelkezik   továbbá   a
      Honvédelmi  Tanács  által rendkívüli állapot fennállása  idején
      gyakorolható  rendeletalkotási  jogosítványról;  19/C.  §   (2)
      bekezdése  pedig  a köztársasági elnököt szükségállapot  idején
      megillető  rendeletalkotási jogról. Mindebből következik,  hogy
      az  Alkotmány a jogforrások tekintetében zárt rendszert  alkot:
      megjelöli hogy mely állami szerv, milyen elnevezéssel bocsáthat
      ki  jogszabályt,  rendelkezik  a  jogszabályok  egymáshoz  való
      hierarchikus viszonyáról, s gondoskodik a jogforrási hierarchia
      Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról is.
       
       Az  Alkotmányban  meghatározott szervek,  az  abban  megjelölt
      terjedelemben,  és  csak  az  ott  meghatározott   elnevezéssel
      jogosultak  jogszabály  kibocsátására.  Az  Alkotmány   szerint
      jogalkotó szerv az Országgyűlés, a Kormány, a Kormány tagjai, a
      Magyar  Nemzeti  Bank elnöke és a helyi önkormányzatok  illetve
      rendkívüli-,   valamint  szükségállapot  idején  a   Honvédelmi
      Tanács, valamint a köztársasági elnök. A Jat. 2007-es hivatalos
      szövege szerint az Országgyűlés törvényt, a köztársasági  elnök
      törvényerejű    rendeletet,    a    Kormány    rendeletet,    a
      miniszterelnök,   elnökhelyettese  és  tagja   rendeletet,   az
      országos  hatáskörű  szerv  vezetésével  megbízott  államtitkár
      rendelkezést, a tanács pedig rendeletet jogosult alkotni  [Jat.
      1. § (1) bekezdés].
       
       Az   Alkotmánybíróság   szerint  a  Jat.   Magyar   Közlönyben
      közzétett 2007-es hivatalos szövege a következők miatt  részben
      nem felel meg a hatályos jognak.
       
       Az  Alkmód1989.  előtt  megalkotását  megelőzően  az  államfői
      funkciókat  testületi  szervként ellátó  Magyar  Népköztársaság
      Elnöki  Tanácsának  (a továbbiakban: NET), mint  erről  fentebb
      volt  szó, az Alkotmányon alapuló általános felhatalmazása volt
      az   Országgyűlés  helyettesítésére,  ha  az  Országgyűlés  nem
      ülésezett.  Ez  magában  foglalta  az  Országgyűlés  valamennyi
      jogköre önálló gyakorlását, ideértve a törvényhozást és  minden
      más  állami  szerv  aktusa megsemmisítési jogát  is.  Így  volt
      lehetősége a törvénnyel egyenrangú törvényerejű rendelet (tvr.)
      kibocsátására,   amelyek   közül  közel   négyszáz,   nagyrészt
      nemzetközi  szerződéseket  kihirdető  jogszabály  még   ma   is
      hatályban van.
       
       A  NET  elvben  az  Országgyűlés által választott,  és  általa
      bármikor  visszahívható szerv volt, amelyet az  Alkotmány  igen
      széles  körű  —  1988.  január 1-ig gyakorlatilag  korlátlan  —
      jogalkotási  hatáskörrel ruházott fel. A NET 1989-ig  létezett,
      amikoris  az  Alkmód1989.  létrehozta  a  köztársasági   elnöki
      intézményt.  Az  Alkotmány  a köztársasági  elnök  legfontosabb
      feladataként  az  államszervezet demokratikus működése  feletti
      őrködést jelöli meg, amelyet az egyes hatáskörök értelmezésénél
      minden  esetben  alapul  kell  venni  [48/1991.  (IX.  26.)  AB
      határozat,  ABH  189,  197.-198.; 202.;  8/1992.  (I.  30.)  AB
      határozat,   ABH   1992,   51,  54.].  A   köztársasági   elnök
      jogosítványait az Alkotmány 30/A. §-a részletesen  szabályozza.
      Ezek  között a hatáskörök között a jogalkotási jogosítvány  nem
      szerepel. A magyar rendszerben azonban a köztársasági elnök nem
      jogalkotó,  hanem államfő, aki „kifejezi a nemzet egységét”.  A
      köztársasági  elnök a szükségállapot esetét  kivéve  [Alkotmány
      19/C.  §  (2)  bekezdés] sem a törvényhozó,  sem  a  végrehajtó
      hatalom jogosítványaival nem rendelkezik.
       
       Ennek  megfelelően az Alkmód1989. 38. § (2) bekezdését alapján
      nem   hatályos   a  Jat.  köztársasági  elnököt   „törvényerejű
      rendelet”   kibocsátására   jogosító   rendelkezése.   Eszerint
      ugyanis:  „[a]hol  jogszabály az  Elnöki  Tanácsot  vagy  annak
      elnökét   említi,   ezen   eltérő   rendelkezés   hiányában   a
      köztársasági elnököt kell érteni”. A jelen esetben az Alkotmány
      30/A. §-a nyilván ilyen „eltérő rendelkezésnek” minősül.
       
       A  Jat. 2007-es hivatalos szövege szerint az 1. § (1) bekezdés
      e)  pontja arról rendelkezik, hogy „az országos hatáskörű szerv
      vezetésével megbízott államtitkár” rendelkezést bocsáthat ki. A
      Jat.  megalkotásának időpontjában (1987-ben) hatályos Alkotmány
      és  egyéb  jogszabályok  szerint az  országos  hatáskörű  szerv
      vezetésével  megbízott  államtitkár — a  Minisztertanács  által
      meghatározott    feladatkörében   —   az   állami    szervekre,
      vállalatokra,  szövetkezetekre és egyéb  gazdálkodó  szervekre,
      sőt  később, 1984. január 1. napjától az állampolgárokra  nézve
      is  kötelező  rendelkezéseket adhatott ki  (ld.:  az  Alkotmány
      módosításáról  szóló 1983. évi II. törvény 3. §-a),  amely  nem
      lehetett  ellentétes az Országgyűlés, az  Elnöki  Tanács  és  a
      Minisztertanács  által  alkotott  jogszabályokkal,  továbbá   a
      miniszteri  rendelettel.  Akkor  tizenkét  országos   hatáskörű
      szervet  vezető államtitkár volt, aki államtitkári rendelkezést
      bocsáthatott ki (pl. Állami Bér- és Munkaügyi Hivatal, Országos
      Anyag-  és  Árhivatalt, Országos Környezet- és Természetvédelmi
      Hivatalt,  Országos  Vízügyi Hivatalt vezető  államtitkár).  Az
      Alkmód1989. 38. § (6) bekezdése azonban egyrészt hatályon kívül
      helyezte  az  Alkotmány  akkori 38.  §-át,  amely  az  országos
      hatáskörű  szerv vezetésével megbízott államtitkár  jogalkotási
      hatáskörét tartalmazta; másrészt rendelkezett az Alkotmány  43.
      § (2) bekezdése „államtitkári rendelkezés” szövegrészének az új
      Országgyűlés  által  megválasztott  Minisztertanács   hivatalba
      lépése    napjával   történő   hatályon   kívül   helyezéséről.
      Államtitkári  rendelkezés kibocsátásra ezen  időponttól  kezdve
      nem volt lehetőség, így az „államtitkár által vezetett országos
      hatáskörű szerv” is megszűnt.
       
       Időközben    a   magyar   központi   közigazgatás   szervezete
      jelentősen   átalakult.   Az  Alkmód1989.-el   —   ahogyan   az
      Alkotmánybíróság fentebb kifejtette — megszűntek az államtitkár
      által   vezetett  országos  hatáskörű  szervek.   Az   országos
      hatáskörű  szerv  —  mint  nem  minisztériumi  formában  működő
      központi  közigazgatási  szerv  —  a  központi  államigazgatási
      szervekről,  valamint  a  Kormány tagjai  és  az  államtitkárok
      jogállásáról  szóló  2006. évi LVII. törvény  (a  továbbiakban:
      Kásztv.)  megalkotásáig  továbbra  is  fennmaradt  (a   Kormány
      irányítása,  és  a miniszter felügyelete alatt álló  szervként,
      amelynek   vezetőjét  a  miniszterelnök  nevezte  ki).   Ez   a
      szervtípus   azonban   csak  nevében  hasonlított   a   korábbi
      államtitkár  vezette szervekre, hiszen más szervek tartoztak  e
      körbe, vezetőjük pedig nem államtitkár volt. A Kásztv. 1. § (2)
      bekezdése   értelmében   azonban  2006-tól   ilyen   elnevezésű
      államigazgatási   szervtípus   egyáltalán   nincs   is.   Ebből
      következően értelmezhetetlen — mert jelölet nélküli  —  a  Jat.
      valamennyi,  az  országos hatáskörű szerv vezetőjére  vonatkozó
      utalása,  mivel  azalatt a szervet vezető államtitkárt  kellett
      érteni.  Nem létező szerv, illetve annak vezetője nem bocsáthat
      ki jogszabályt, ezért a Jat. 2007-es szövegében az államtitkári
      rendelkezésről  szóló szövegrészek nem tekinthetők  a  hatályos
      jogot tartalmazó jogszabályszövegeknek.
       
       A    tanácsrendszert   Magyarországon   1990-ben    a    helyi
      önkormányzati rendszer váltotta fel. A jogalkotó  az  Alkotmány
      módosításáról  szóló 1990. évi LXIII. törvénnyel  az  Alkotmány
      korábbi, tanácsokról szóló IX. fejezetét kiiktatta, s helyébe a
      helyi  önkormányzatok  címet viselő  fejezet  került,  amelynek
      rendelkezései  a magyar történelmi hagyományokból táplálkoznak,
      illetve  az  Európa  Tanács  által  1985-ben  elfogadott  Helyi
      Önkormányzatok  Európai  Kartájában megfogalmazott  alapelvekre
      épülnek.
       
       Az   Alkotmány   44/A.  §  (2)  bekezdése   így   a   tanácsok
      jogutódjaként   létrehozott  helyi  önkormányzatok   képviselő-
      testületét    ruházza   fel   saját   feladatkörében    eljárva
      rendeletalkotási joggal.
       
       Mindezek  alapján az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy  a
      Jat.  2007-es hivatalos szövege 1. § (1) bekezdésének  b),  d),
      e),   f)   pontjai,  6.  §  (1),  (2)  bekezdései,  7.   §-ának
      „törvényerejű rendeletben”, 8. § (1) bekezdésének „törvényerejű
      rendeletben vagy minisztertanácsi rendeletben” szövegrésze, 10.
      §-át,  21. § (1) bekezdésének „törvényerejű rendeletek és egyes
      jelentős  minisztertanácsi rendeletek”, 24. § (2)  bekezdés  a)
      pontjának,  39.  §-ának,  41. § (2) bekezdésének  „törvényerejű
      rendelet” szövegrésze, 24. § (2) bekezdésének b) és c) pontjai,
      28.   §-ának   „törvényerejű  rendelet  és  a  minisztertanácsi
      rendelet” 40. § (2) bekezdése, 41. § (1) bekezdése, 14.  §  (2)
      bekezdésének,    26.    §-ának,   29.   §-ának    „államtitkári
      rendelkezés”,   23.  §-ának  „államtitkár”,  43.   §-ának   „az
      államtitkár, az országos hatáskörű szerv vezetője”  szövegrésze
      nem tekinthető a hatályos jogot tartalmazó jogszabályszövegnek.
       
                                   VII.
                                     
       1.  A  Jat.  külön  fejezetben szabályozza az  állam  központi
      szervei  által  kibocsátható, az alárendelt  szervekre  jogokat
      megállapító  és kötelezettségeket tartalmazó jogi  szabályokat,
      amelyeket  összefoglalóan  „az  állami  irányítás  egyéb   jogi
      eszközeinek”   nevez.   Ennek  indoka   —   ahogyan   arra   az
      Alkotmánybíróság 60/1992 (XI. 17.) AB határozatában (ABH  1992,
      276,  277.)  rá  is mutatott — az volt, hogy „a  minisztériumok
      irányítási  gyakorlatában elszaporodtak az irányítás informális
      eszközei,  a  leiratok,  körlevelek, iránymutatások,  útmutatók
      stb.,   amelyek   kötelező  erővel  nem  rendelkeztek,   de   a
      gyakorlatban  úgy  viselkedtek, mintha jogi  aktusok  lennének.
      Gyakran  túllépték  az  iránymutatás  határait  és  ténylegesen
      jogszabályi  tartalmuk  volt. Kialakult  egy  olyan  „formátlan
      (informális)   jog”,   amely  az  Alkotmány   által   jogalkotó
      hatáskörrel  felruházott  szervek által  alkotott,  kihirdetett
      jogszabályok   elé   helyezkedve   gyakran   lerontotta    azok
      érvényesülését”. A Jat. elfogadásának egyik jelentős  eredménye
      éppen  az  volt,  hogy  az Alkotmányban szabályozott  jogalkotó
      hatáskörök  védelmében  —  a  korabeli  jogtudományban   régóta
      sürgetett módon — elválasztotta egymástól az állampolgárokra és
      a  jogi  személyekre jogot, illetve kötelezettséget megállapító
      jogszabályokat,  az állami szervek egymás közötti  viszonyaiban
      érvényesülő  „állami  irányítás  egyéb  jogi  eszközeitől”.  Az
      állami  irányítás  egyéb  jogi  eszközei  nem  vehetik   át   a
      jogalkotás    funkcióját,   ezért   a   jogalkotó   garanciális
      szabályokat  állapít meg kibocsátásukra. A Jat.  rögzíti,  hogy
      mely  aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei
      körébe, az állam központi szervei közül melyeknek van hatásköre
      az  e  körbe  tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek  az
      aktusoknak  a címzettjei, milyen jogi tartalommal bírhatnak  és
      milyen eljárási rendben bocsáthatók ki.
       
       Ezzel  összefüggésben megjegyzendő, hogy  a  Jat.-ban  „állami
      irányítás  egyéb  jogi  eszközeinek”  nevezett  jogi  szabályok
      létezése  — elnevezésüktől függetlenül, mint pl.: közigazgatási
      rendelkezések   —   nem   alkotmányellenes,   sőt   alkotmányos
      jogállamban  nélkülözhetetlen, mert a közigazgatás vezetése  az
      egyes  szervek  közötti  kapcsolatok  szabályozása  csak   jogi
      eszközökkel  megengedett. Alkotmányos  alapjukat  az  Alkotmány
      több  rendelkezése,  mindenekelőtt  az  Alkotmány  37.  §   (2)
      bekezdése   tartalmazza,  amely  szerint  „[a]  miniszterek   a
      jogszabályok   rendelkezéseinek  és  a  Kormány  határozatainak
      megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó
      ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket”. Az Alkotmány
      35.  §  (1)  bekezdés h) pontja szerint a Kormány  irányítja  a
      Magyar  Honvédség és a rendvédelmi szervek működését,  valamint
      ugyanezen   jogszabályi  rendelkezés  c)   pontja   szerint   a
      minisztériumok  és  a  közvetlenül  alárendelt  egyéb   szervek
      munkáját    is.    Ugyancsak   ide    sorolható    a    Kormány
      szervezetalakítási jogosítványa is, amely az  Alkotmány  40.  §
      (3)  bekezdésében foglalt felhatalmazó rendelkezésből vezethető
      le.
       
       Az   Alkotmány   fentebb  idézett  rendelkezéseiben   használt
      „irányítás”  és  „vezetés”  a  közigazgatási  jogban   használt
      terminusok. A közigazgatási jogban az irányítás a közigazgatási
      szervek  hierarchikus kapcsolatában értelmezhető, míg a vezetés
      a  közigazgatási  szerven  belüli  tevékenység,  tartalmukat  a
      közigazgatási jog határozza meg. Alkotmányjogi szempontból csak
      az  lényeges,  hogy mindkettő az irányított,  illetve  vezetett
      szerv   tevékenységének  meghatározását   jelenti,   benne   az
      általános   tartalmú   rendelkezések   kiadását,   illetve    a
      jogalkalmazás   egységét  biztosító  útmutatások  kibocsátását.
      Ezekre  azért  van  szükség, mert a  közigazgatás  egységes  és
      összehangolt működése csak olyan jogi eszközökkel biztosítható,
      amelyek   a   közigazgatás   szerveire   kötelező   előírásokat
      tartalmaznak. E szabályok közigazgatáson belüli kötelező  ereje
      tehát  az  Alkotmányon alapul. Alkotmányjogilag döntő,  hogy  a
      közigazgatás  szervei  a  Kormány  és  tagjai,  a   miniszterek
      irányítása   alatt  állnak,  akik  viszont  az  Országgyűlésnek
      felelősek  [Alkotmány  39.  §  (1)  bekezdés].  Ez   egyben   a
      közigazgatás  demokratikus legitimációjának alapja is.Megjegyzi
      az  Alkotmánybíróság,  hogy a jelen  határozatban  nem  kellett
      értelmeznie az Alkotmány fentebb idézett 37. § (2) bekezdésének
      „vezeti”  fordulatát,  amely itt nem  kizárólag  csak  a  fenti
      értelemben  fogható  fel;  a „vezetés”  politikai  vezetést,  a
      tevékenység fő irányának meghatározását jelenti.
       
       Az  ilyen  belső  közigazgatási  szabályok  természetesen  nem
      lehetnek ellentétesek jogszabályokkal, és nem tartalmazhatnak a
      közigazgatás  szervezetén  kívül  állókra  kötelező   normákat.
      Nyilvánosságra  hozataluk  (közzétételük,  kihirdetésük)  ennek
      ellenére  alkotmányosan  nem  kifogásolható,  hiszen  ismeretük
      segíti  a  közigazgatással kapcsolatba kerülők tájékozódását  a
      közigazgatás  működéséről, gyakorlatáról, továbbá  átláthatóvá,
      megismerhetővé teszi a közigazgatást.
       
       2.   Más   megítélés   alá  esnek  a  Jat.-ban   az   egységes
      joggyakorlat alakítását szolgáló, szintén „az állami  irányítás
      egyéb   jogi   eszközei”  közé  sorolt  „jogi   iránymutatások”
      (irányelv,  elvi  állásfoglalás,  tájékoztató).  Ezek  a   Jat.
      szerint  nem  kötelezők, rendeltetésük a  jogalkalmazó  szervek
      tevékenységének,     valamint    a    jogszabályok     egységes
      végrehajtásának  elősegítése.  A  „jogi  iránymutatás”  a  Jat.
      szerinti  értelmében tehát nem a közigazgatáson belüli kötelező
      szabály, és nem a jogalkalmazó szerv jogértelmezése.
       
       A   jogi   iránymutatások  közé  tartozó  jogértelmező   „elvi
      állásfoglalás” (Jat. 54. §) más szervek számára határozza meg —
      az  sem  egyértelmű, jogi kötelező erővel-e  —  a  jogszabályok
      értelmezését. Ha az elvi állásfoglalás a jogalkotó  hatáskörrel
      rendelkező   szervtől  származik,  akkor  ez   ún.   autentikus
      jogértelmezés, amelynek alkotmányossága eszerint ítélhető  meg.
      [ld.:  az  Országgyűlés 1/1993. (II. 27.) elvi  állásfoglalását
      megsemmisítő 41/1993. (VI. 30.) AB határozatot (a továbbiakban:
      Abh.), ABH 1993, 292, 299.].
       
       A  jogi  iránymutatások  ugyanakkor  irányelvek  is  lehetnek,
      amelyeknek   a   közigazgatási   irányítás   eszközeiként,    a
      jogszabályok egységes végrehajtását, az egységes jogalkalmazást
      biztosítandó kötelező erővel kellene bírniuk. Ez a kötelező erő
      a  Jat.  megfogalmazásában,  mely szerint  az  irányelv  csupán
      „ajánlást  ad”  nem egyértelmű. Az irányelvek  kibocsátására  a
      korábban    kifejtettek   szerint   az    irányító,    felettes
      államigazgatási    szerv   alkotmányosan   feljogosítható,    a
      közigazgatás  irányító szerve a Kormány valamint a  miniszterek
      pedig erre az Alkotmány alapján elve feljogosítottak.
       
       A    közigazgatásra   kötelező   jogszabályok    értelmezésére
      egyébként  a  közigazgatás szervei általában jogosultak,  és  e
      tevékenységüket,  mint minden más közigazgatási  tevékenységet,
      az irányításra jogosult szervek irányíthatják. Ennek korlátja a
      bírósági jogértelmezés elsődlegessége, amit az Alkotmány 50.  §
      (2)    bekezdése   biztosít.   A   közigazgatási    határozatok
      törvényességének  ellenőrzése  a  bíróságok  hatásköre,  így  a
      közigazgatás   jogértelmezésének   követnie   kell   a    bírói
      gyakorlatot.
       
       A  Jat. 53. § és 54. § -a az Országgyűlést is irányelv és elvi
      állásfoglalás  kibocsátására jogosult állami szervnek  tekinti.
      Ezek   a   rendelkezések  a  szocialista  államjog   felfogását
      mutatják,  amely  tagadta  a  hatalommegosztás  elvét,  és   az
      államhatalmat egységesnek tekintette. E felfogással valóban nem
      áll ellentétben, hogy az Országgyűlés (mint államhatalmi szerv)
      a  többi  állami  szervre, így hallgatólag  a  Jat.  szerint  a
      bíróságokra is kötelező (vagy „irányadó”) irányelvet vagy  elvi
      állásfoglalást   bocsásson   ki.   Ez   a   hatáskör    azonban
      összeegyeztethetetlen  az  alkotmányos  demokrácia  meghatározó
      elvével,  a  hatalmi ágak elválasztásával. Az  Alkotmánybíróság
      1993-ban  az Abh.-ban a hatalommegosztásra alapozott érveléssel
      már  kimondta,  hogy  az Országgyűlés elvi  állásfoglalása  nem
      lehet  kötelező  más állami szervekre, csak  az  Országgyűlésre
      (ABH 1993, 292, 299.).
       
       A  jogi iránymutatások azonban jogi kötelező erő hiányában is,
      mint  a  felettes szervtől származók, kötelező szabály  módjára
      viselkednek, mivel az alárendelt szervnek minden oka  megvan  a
      felettes   szerv  „ajánlásainak”  követésére.  Az  ilyen   jogi
      iránymutatások létezése — bár jogi kötelező erővel nem  bírnak,
      a   gyakorlatban  elkerülhetetlenül  kvázi  jogi  szabályokként
      viselkednek — sérti a jogbiztonságot. A jogi iránymutatások egy
      része   létrehozásának  tényleges  és  jogi  indoka  mára   már
      megszűnt. Mindez indokolttá teszi a Jat. jogi iránymutatásokra,
      —  amelyek  jelenleg pszeudo-jogszabályokként  vannak  jelen  a
      jogrendszerben — vonatkozó rendelkezéseinek (Jat. 53.–56. §)  a
      megsemmisítését   a   közigazgatás   joghoz   kötöttségének   a
      jogállamiság  alkotmányos elvében foglalt követelménye  sérelme
      miatt.  Ez  az  elv  ugyanis megkívánja, hogy  a  közigazgatási
      szervek irányítása jogi eszközökkel történjen.
       
       Az  Alkotmánybíróság  a  jelen  határozat  2.1.  pontjában  az
      országos hatáskörű szervekkel kapcsolatban kifejtetteket itt is
      irányadónak tartva megállapította, hogy az „országos  hatáskörű
      szerv vezetője” terminus a Jat. 2007-es hivatalos szövege 49. §
      (1)  bekezdésében, 55. § (1) bekezdésében valamint  56.  §  (2)
      bekezdésében   sem  tekinthető  a  hatályos  jogot   tartalmazó
      jogszabályszövegnek.
       
                                   VIII.
       
       Több  indítványozó  szerint  alkotmányellenes  a  köztársasági
      elnök  — a Jat. 2007-ben közzétett hatályos szövegében szereplő
      —  joga (hatásköre) normatív határozat, irányelv, illetve  elvi
      állásfoglalás   alkotására.   Az   indítványozók   szerint   ez
      ellentétes  az  Alkotmány  29.  §  (1)  bekezdésével,  amelynek
      értelmében  a  köztársasági elnök egyrészt a nemzet  egységének
      kifejezője, másrészt az államszervezet demokratikus működésének
      őre.
       
       Az  Alkotmány 29. § (1) bekezdésével kapcsolatban  a  36/1992.
      (VI.  10.)  AB  határozatában  a következőket  fejtette  ki  az
      Alkotmánybíróság. „E feladatok egyike sem hatásköri szabály. Az
      államszervezet  demokratikus  működése  feletti   őrködést   az
      Alkotmányban meghatározott egyes hatáskörökben, azok feltételei
      szerint   látja   el   a  köztársasági  elnök.   Az   Alkotmány
      szóhasználata  is  kifejezi  a köztársasági  elnök  feladatának
      sajátosságát  az alkotmányosság védelmében. Az Országgyűlés,  a
      Kormány,  a  bíróságok „védik” és „biztosítják” az  alkotmányos
      rendet,  valamint az állampolgárok jogait; ezt  a  funkciót  az
      egész  társadalom  vonatkozásában, saját cselekvésükkel  látják
      el. Ezzel szemben a köztársasági elnök csupán az államszervezet
      demokratikus  működése  felett „őrködik”,  vagyis  sem  sérelem
      esetén,  sem  a jogok biztosítása céljából nem maga cselekszik,
      hanem  általában más szervhez fordul, vagy ha maga  cselekszik,
      az   elnöki   döntésért   más  szerv   vállalja   a   politikai
      felelősséget.   Csakis  így  maradhat  pártatlan,   a   „nemzet
      egységének”  kifejezője így lehet összhangban az „őrködéssel”.”
      (ABH, 1992, 207. 212.)
       
       A   köztársasági   elnök  jogköreit  az  Alkotmány   vonatkozó
      rendelkezései határozzák meg. [ld.: Alkotmány 19/A.  §,  28.  §
      (3)  bekezdés, 28/A. § (3) bekezdés, 22. § (3) bekezdés,  30/A.
      §]
       
       A   magyar  alkotmányjogban  (mint  erről  fentebb,  a   jelen
      határozat  VI. pontjában már szó volt) a köztársasági  elnöknek
      nincs  önálló  jogalkotási hatásköre —  kivéve  a  fentebb  már
      említett,   szükségállapot   idején  meglévő   rendeletalkotási
      jogkört   —   de   közreműködik  a  törvényhozási   eljárásban,
      elsősorban  kihirdeti  a  törvényeket, amelyek  elnöki  aláírás
      nélkül  nem  érvényesek. Az Alkotmány 30/A. § (1)  bekezdésében
      felsorolt  hatáskörök  között nem  szerepel  a  jogalkotás,  az
      államfőnek   alárendelt  szervek  pedig   nincsenek,   mert   a
      Köztársasági  Elnöki Hivatal a köztársasági  elnök  segédszerve
      (így a 2000. évi XXXIX. törvény 10. §-a).
       
       A   köztársasági   elnöknek  az  Alkotmány  négyféle   döntési
      hatáskört  állapít  meg:  (1)  a  köztársasági  elnöki   döntés
      érvényességi  kelléke valamely másik szerv  egyetértő  döntése;
      (2) a köztársasági elnök más szerv döntését kezdeményezi, és  a
      végleges, magára az elnökre is kötelező döntést más szerv hozza
      meg;  (3) az elnök döntése ügydöntő, végleges, más szerv  által
      felül  nem  bírálható,  a  döntésért semmilyen  más  szerv  sem
      vállalja át a politikai felelősséget; (4) végül azok az  önálló
      döntések, amelyekre az Alkotmány csupán végső határidőt állapít
      meg (ld.: 48/1991. AB határozat, ABH 1991, 232, 236.).
       
       Itt   is   érvényes  a  jelen  határozat  2.1.   pontjában   a
      köztársasági  elnök  törvényerejű  rendelet  alkotási   jogával
      kapcsolatban tett megállapítás, mely szerint az Alkmód1989. 38.
      §  (2)  bekezdése  alapján az Elnöki Tanács vagy  annak  elnöke
      alatt  csak  eltérő rendelkezés hiányában kell  a  köztársasági
      elnököt  érteni. Igaz ez a köztársasági elnök állami  irányítás
      egyéb  jogi  eszközei közé tartozó normatív aktusok kibocsátási
      joga  esetében  is, mivel itt is, csakúgy, mint a  törvényerejű
      rendelet  alkotás esetén, az Alkotmány 30/A. §-a minősül  ilyen
      „eltérő rendelkezésnek”.
       
       A     fent    kifejtettek    alapján    az    Alkotmánybíróság
      megállapította, hogy a Jat. 46. § (1) bekezdésének, 47.  §  (1)
      bekezdésének  53.  §-ának,  54.  §-ának,  valamint  56.  §  (1)
      bekezdésének  „köztársasági elnök” szövegrésze a  Jat.  2007-es
      szövegébe   nem   tekinthető   a  hatályos   jogot   tartalmazó
      jogszabályszövegnek.
       
                                    IX.
       
       1.  Ezt  követően az Alkotmánybíróság a Jat.-ban  szabályozott
      kizárólagos  törvényhozási  tárgyakkal  kapcsolatban  felhozott
      alkotmányossági kifogásokat vizsgálta.
       
       Az   Országgyűlés  törvényalkotási  jogköre   általános,   így
      bármely  tárgykört törvényben szabályozhat —  ennek  a  Kormány
      rendeletalkotási  jogköre sem szab határt. [ld.:  46/2006.  (X.
      5.)  AB határozat, ABH 2006, 567, 572.] A törvényalkotás  jogát
      az   Országgyűlés  nem  ruházhatja  át  [Alkotmány  25.  §  (2)
      bekezdése].   Vannak   azonban  olyan   társadalmi,   gazdasági
      viszonyok,  amelyek  szabályozása csak  törvényben  megengedett
      (kizárólagos törvényhozási tárgyak). A legfontosabb ezek  közül
      az  Alkotmány  8. § (2) bekezdése, amely az alapjogok  törvényi
      szabályozásáról   rendelkezik,  valamint  a  2/3-os   törvények
      meghatározása.
       
       Amint  erről fentebb már szó volt, a kizárólagos törvényhozási
      tárgyak  Jat.  2. – 5. §§-aiban foglalt felsorolásának  oka  és
      jogi  indoka,  a  NET törvényerejű rendeletalkotási  jogának  a
      korlátozása    volt.    A    Jat.   megalkotásával    egyidőben
      megváltoztatott  Alkotmány ugyanis a következőket  tartalmazta:
      „Ha  az Országgyűlés nem ülésezik, az Országgyűlés jogkörét  az
      Elnöki   Tanács   gyakorolja;   az   Alkotmányt   azonban   nem
      változtathatja   meg,   és  nem  alkothat   jogszabályt   olyan
      tárgykörben, amelynek szabályozása az Országgyűlés  hatáskörébe
      tartozik”.
       
       A    mai    alkotmányjogi   helyzetben   azonban   kizárólagos
      törvényhozási  tárgyat  törvény  nem  állapíthat  meg.  A   mai
      alkotmányos berendezkedés az Alkotmány elsődlegességén  alapul,
      ezért alkotmányellenes, ha a törvényhozási tárgyköröket törvény
      tartalmazza.  A  Jat.  kizárólagos  törvényhozási  tárgykörökre
      vonatkozó rendelkezései részben megismétlik, részben egyéb,  ma
      már  jórészt  elavult, tárgykörökkel egészítik ki az  Alkotmány
      alapján kizárólag törvényben szabályozható kérdésköröket. Amint
      azt  az  Alkotmánybíróság már fentebb, a  jelen  határozat  IV.
      részében megállapította, kizárólagos törvényhozási tárgyat csak
      az  Alkotmány  határozhat  meg, ezért  a  Jat.  2.  –  5.  §-ai
      tartalmuktól függetlenül formai okból alkotmányellenesek.
       
       2.   Az  egyik  indítványozó  szerint  alkotmányellenesek  [az
      Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 20. § (1) bekezdésébe,  továbbá
      33/A.  §  a)  pontjába  ütköznek] a Jat. jogalkotási  programra
      vonatkozó  rendelkezései is [Jat. 21. § (1)  bekezdés],  az  öt
      éves időtartam előírása okán.
       
       Az   indítványozó  szerint  a  Jat.  21.  §  (1)  bekezdésében
      foglaltak azért ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
      rögzített    jogállamiság   elvével,   mivel   „a    temporális
      hatalommegosztásból következően a Kormány  nem  jogosult  arra,
      hogy a következő Kormány hivatali idejére vonatkozó jogalkotási
      programot  határozzon meg”. Ugyanakkor ellentétesnek tartja  az
      Alkotmány   azon  rendelkezésével  is,  amely   szerint   „[a]z
      országgyűlési   képviselők   általános   választását    —    az
      Országgyűlés  feloszlása  vagy  feloszlatása  miatti  választás
      kivételével  —  az  előző  Országgyűlés  megválasztását  követő
      negyedik  év  április  vagy  május hónapjában  kell  megtartani
      [Alkotmány 20. § (1) bekezdés], továbbá azzal, hogy  a  Kormány
      megbízatása     az    újonnan    megválasztott     Országgyűlés
      megalakulásával  megszűnik [Alkotmány 33/A. § (1)  bekezdés  a)
      pont].
       
       A   Jat.-ban  meghatározott  öt  éves  periódus  a  jogszabály
      megalkotásának időpontjában hatályos Alkotmány rendelkezéseivel
      összhangban született, mivel az Országgyűlés megbízatása  akkor
      öt  évre  szólt.  A jogalkotási program arról ad tájékoztatást,
      hogy   a   Kormány   milyen   törvényjavaslatokat   kíván    az
      Országgyűlésnek  benyújtani, de a programban  foglaltak  sem  a
      Kormányt, sem az Országgyűlést nem kötelezik. Kétségtelen, hogy
      célszerűségi   szempontokat   figyelembe   véve   ésszerű    az
      Országgyűlés   és   a  Kormány  megbízatási  idejéhez   igazodó
      jogalkotási program, azonban önmagában a célszerűség  jelensége
      nem      alapozza     meg     a     hivatkozott     rendelkezés
      alkotmányellenességét,  ha egyébként alkotmányellenességre  nem
      vezet.  Igaz ez annál is inkább, mivel az új Országgyűlésben  a
      korábbi  ciklusban benyújtott törvényjavaslatok az Országgyűlés
      megbízatásának megszűnése után már nem számítanak indítványnak.
       
       A  Jat. ezen rendelkezései kétség kívül nem ésszerűek, azonban
      a  Jat. rendelékezéseinek célszerűségi szempontú vizsgálata  az
      Alkotmánybíróság hatáskörén túlmutat.
       
       3.  Ugyancsak alkotmányellenes az indítványozók szerint a Jat.
      22.  § (2) bekezdése, amely előírja, hogy a jogalkotási program
      előkészítése  során  be  kell szerezni  —  többek  között  —  a
      Legfelsőbb Bíróság elnökének véleményét is. Mindez álláspontjuk
      szerint  nem egyeztethető össze a bírói függetlenség  Alkotmány
      50. § (3) bekezdésében foglalt elvével, továbbá az Alkotmány 2.
      § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság részét képező hatalmi
      ágak szétválasztásának elvével sem.
       
       Az   Alkotmánybíróság  a  hatalommegosztás   elvét   mint   az
      alkotmányos állam egyik szükségszerű fogalmi elemét,  a  magyar
      alkotmányjogban  többször értelmezte.  A  bírói  hatalmi  ágat,
      amely  elválik  a  törvényhozó és a  végrehajtó  hatalomtól  az
      állami hatalom azon megnyilvánulásaként írta le, „amely az erre
      rendelt szervezet útján a vitássá tett vagy megsértett jogról —
      törvényben  szabályozott eljárás során — kötelező erővel  dönt”
      [53/1991.  (X. 23.) AB határozat]. A bírói hatalom legfontosabb
      alkotmányos  szabálya  az  Alkotmány  50.  §  (3)  bekezdésében
      foglalt  bírói függetlenség. A bírói függetlenség  azonban  nem
      azonos   a   bírói  hatalom  másik  két  hatalmi   ágtól   való
      elválasztásával, hanem annál sokkal általánosabb [38/1993. (VI.
      11.)  AB  határozat].  A  bírói hatalmi ág  elválasztásának  fő
      alkotmányos  indoka  az igazságszolgáltatás függetlenségének  —
      benne a bírói függetlenségnek — intézményes biztosítása.
       
       Az  Alkotmánybíróság  az  Alkotmány  50.  §  (3)  bekezdésében
      foglalt  bírói függetlenség elve tartalmával több határozatában
      foglalkozott.    A   döntések   egyrészt   a    hatalmi    ágak
      elválasztásának  alkotmányos  szerkezetében  a  bírói   hatalom
      helyzetének  sajátosságaival, a külső hatalmi ágaknak  a  bírói
      hatalmat érintő jogköreivel, másrészt a bírói függetlenségnek a
      bírósági   szervezeten   belüli   alkotmányossági   kérdéseivel
      foglalkoztak.
       
       Az  Alkotmánybíróság határozataiban hangsúlyozta, hogy a bírói
      hatalom, amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik, döntően  az
      ítélkezésben  ölt testet. A bírói függetlenség  az  ítélkezésre
      vonatkozik;  a bíró jogi helyzetét meghatározó garanciák  is  a
      független   ítélkezés  feltételeit  teremtik  meg.  A   bírónak
      mindenkitől    függetlennek   kell    lennie,    függetlenségét
      garanciáknak   kell  biztosítani  minden  befolyásolás   ellen,
      származzék  akár a külső hatalmi jogkör gyakorlásától,  akár  a
      bírósági  szervezeten  belülről. A bírói  függetlenség  a  bíró
      legfőbb   alkotmányos  kötelezettsége:  a  jogviták   eldöntése
      teljesítésének a módja.
       
       Az  Alkotmánybíróság állandó és következetes álláspontja, hogy
      az  Alkotmány  50. §-ának (3) bekezdése alapján a minden  külső
      befolyásolástól  független  bírói  ítélkezés  feltétel  nélküli
      követelmény,  és lényegében abszolút alkotmányos védelem  alatt
      áll. [ld.: 53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 267.;
      38/1993.  (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 261.; 17/1994.
      (III.  29.) AB határozat, ABH 1994, 84, 86.; 45/1994. (X.  21.)
      AB  határozat,  ABH 1994, 254, 256.; 627/B/1993. AB  határozat,
      ABH 1997, 767, 769.]
       
       A  bírói  függetlenség legfontosabb alkotmányos  korlátja,  és
      egyben   a  bírói  működés  alapja  az  ítélkezési  tevékenység
      törvényeknek  való  alávetettsége, és a bíró  kötelezettsége  a
      törvény  szerint  hatáskörébe tartozó jogviták  eldöntésére.  A
      bírói  függetlenség  tehát a bírónak  a  bírósági  szervezetben
      elfoglalt  helyzetét  határozza meg annak  érdekében,  hogy  az
      egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása
      tárgyában    hozott   kötelező   döntését   mindenféle    külső
      befolyásolástól  mentesen,  a törvények,  illetve  általában  a
      jogszabályok alapján, szakmai meggyőződése szerint hozza meg.
       
       A  bírói  függetlenség  csak a bíró  ítélkező  tevékenységében
      érvényesül  feltétel nélkül. A Legfelsőbb Bíróság  elnökének  —
      aki  a  törvény szerint az OIT elnöke is [Alkotmány 50.  §  (4)
      bekezdés] — feladatai azonban e minőségében bírósági igazgatási
      jellegűek,  mint  az  ítélkezés folyamatosságának  fenntartása,
      jogszabályban meghatározott kinevezési jogkörök gyakorlása,  és
      egyéb igazgatási feladatok ellátása. E minőségében a Legfelsőbb
      Bíróság  elnöke  véleményének kikérése  a  jogalkotási  program
      összeállításához nem sértheti sem a bírói függetlenség,  sem  a
      hatalommegosztás alkotmányos elvét.
       
                                    X.
       
         Több  indítványozó állította, hogy a Jat. 2007-es  hivatalos
      szövege  45.  §  (1)  bekezdésének „Központi  Népi  Ellenőrzési
      Bizottság  elnökének”  szövegrésze  alkotmányellenes,  mivel  e
      tisztséget az Alkmód1989. 38. § (7) bekezdése megszüntette.  Az
      indítványozók  szerint  ez  sérti  az  Alkotmány   2.   §   (1)
      bekezdésében foglalt jogbiztonság elvét.
       
       Az   Alkmód1989.   38.   §   (7)  bekezdése   a   következőket
      tartalmazta:  „A  Központi  Népi Ellenőrzési  Bizottság  elnöke
      tisztség  1989.  december  31-én  megszűnik”;  jogutód   nélkül
      megszűnt  maga a KNEB is. A népi ellenőrzésről szóló 1968.  évi
      V.  törvényt az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII.
      törvény  26.  §  (2)  –  (3) bekezdése 1989.  december  31-ével
      hatályon   kívül   helyezte,  illetve  a   népi   ellenőrzéssel
      kapcsolatos  egyéb,  alacsonyabb szintű  jogszabályok  hatályon
      kívül   helyezéséről  a  126/1989.  (XII.   9.)   MT   rendelet
      rendelkezett.   Így   hatályos  szövegben   a   Központi   Népi
      Ellenőrzési  Bizottságra,  mint nem  létező  szervre  és  annak
      elnökére utalás nem írottnak (pro non scripto) tekintendő.
       
                                    XI.
       
       Az  egyik  indítványozó szerint a Jat. 16. §-a  ellentétes  az
      Alkotmány  2.  §  (2) bekezdésével és a 7. § (1)  bekezdésével,
      „mivel  lehetővé  teszi,  hogy  a  jogalkotó  egyes  nemzetközi
      szerződéseket ne hirdessen ki.”
       
       Az   Alkotmány  7.  §  (1)  bekezdése  értelmében   a   Magyar
      Köztársaság   jogrendszere  biztosítja  a  vállalt   nemzetközi
      kötelezettségek  és a magyar jog összhangját.  E  rendelkezésre
      alapítva  mondta ki az Alkotmánybíróság 7/2005. (III.  31.)  AB
      határozatában  (ABH,  2005,  83, 101.),  hogy  az  Országgyűlés
      alkotmányellenes  helyzetet  idézett  elő  azáltal,  hogy   nem
      alkotta   meg  a  nemzetközi  szerződések  esetében   megkötött
      nemzetközi  szerződések  és  a magyar  jog  közötti  összhangot
      minden esetben biztosító törvényt. E mulasztást pótolva alkotta
      meg  az  Országgyűlés  a nemzetközi szerződésekkel  kapcsolatos
      eljárásról   szóló  2005.  évi  L.  törvényt  (a  továbbiakban:
      Szerződési  tv).  Ez  a törvény kizárja, hogy  az  indítványban
      említett eset – az államot kötelező, de magyar jogszabályban ki
      nem hirdetett nemzetközi szerződés – előforduljon. A törvény 7.
      §   (1)   bekezdése   szerint  ugyanis   nemzetközi   szerződés
      megkötésére  (nemzetközi jogi kötelező hatályának elismerésére)
      az  Alkotmány  19. § (1) bekezdésének f) pontja,  30/A.  §  (1)
      bekezdésének  b)  pontja, valamint 35. §  (1)  bekezdésének  j)
      pontja   értelmében  az  Országgyűlés  és  a  Kormány  jogosult
      felhatalmazást  adni.  A  nemzetközi szerződés  megkötésére  az
      Országgyűlés törvényben, a Kormány pedig rendeletben (9. §)  ad
      felhatalmazást;  a  felhatalmazó törvény  vagy  kormányrendelet
      pedig  minden  esetben  „kihirdeti”  a  nemzetközi  szerződést,
      illetve tartalmazza a szerződés hiteles szövegét [10. § (1)  a)
      pont].
       
       A   felhatalmazó  törvény  vagy  kormányrendelet  nem   minden
      esetben   tekinthető  szigorúan  véve  kihirdetésnek   (bár   a
      Szerződési  tv. így nevezi). A nemzetközi szerződés megkötésére
      adott  felhatalmazást  tartalmazó törvény vagy  kormányrendelet
      ugyanis egyszerre két aktust tartalmaz. Egyrészt tartalmazza az
      Alkotmányon  alapuló felhatalmazást arra, hogy  a  köztársasági
      elnök  (30/A. § (1) bekezdés b) pont), illetve a Kormány  tagja
      vagy  az  állam képviseletében más, pl. az illetékes  nagykövet
      vagy misszióvezető nemzetközi kötelezettséget vállalhasson.  Ez
      egyedi  aktus, amely az államot képviselő szervet felhatalmazza
      a  nemzetközi  jogi  kötelezettségvállalásra (pl.  ratifikációs
      okmány   letétbe  helyezésére).  Ezzel  azonban  a   nemzetközi
      szerződés   még   nem  feltétlenül  (pl.:  a  megkívánt   számú
      ratifikáció  hiánya miatt, vagy más hatályba  léptető  feltétel
      elmaradása miatt), esetleg évek múlva lép hatályba vagy  az  is
      megtörténhet,   hogy  sohasem  lesz  a  magyar  állam   számára
      kötelező.  A  felhatalmazó egyedi aktussal  együtt  a  törvény,
      illetve a kormányrendelet „kihirdeti” (valójában: közzéteszi) a
      nemzetközi  szerződés szövegét, azzal, hogy a  szövegből  akkor
      lesz  a magyar jogban jogszabály, amikor a nemzetközi szerződés
      Magyarországra  alkalmazandó lesz.  A  kihirdetési  rész  tehát
      feltételes:  a  nemzetközi szerződés hatályba lépésétől  függő:
      pusztán  a  kihirdetéssel, jogszabály szövegbe foglalással  még
      nem   lesz  a  magyar  jogrendszer  része  a  törvényben   vagy
      kormányrendeletben „kihirdetett” szerződés-szöveg. A  jelenlegi
      jogi  megoldással azonban a magyar jogrendszer biztosítja, hogy
      minden  nemzetközi szerződés, ha már hatályba lépett, ki legyen
      hirdetve (mivel a szövegét már a megkötés előtt közzétette).
       
       Az  Alkotmánybíróság  megállapította,  hogy  a  Jat.  16.  §-a
      részben   értelmezhetetlenné  vált,  mert  a  (2)   bekezdésben
      említett  „jogszabályba  nem foglalt  nemzetközi  szerződés”  a
      fentiek  szerint már nem lehetséges, legfeljebb korábbi időkből
      maradhattak  fenn ilyenek. E kérdésnek azonban a  hatályos  jog
      vizsgálatakor már nincs jelentősége. A mai szabályozás  szerint
      ugyanis   a  nemzetközi  szerződés  szövege  (kevés  kivételtől
      eltekintve, amikor a kettő egybeesik) előbb kerül közzétételre,
      mint   kihirdetésre.   Ennek  oka,   hogy   a   törvény   által
      kihirdetésnek nevezett aktus valójában – mint fentebb  már  szó
      volt  róla  –  a szerződés szövegének közzététele, a  szerződés
      kötelező   erejének  elismerésére  felhatalmazó   magyar   jogi
      aktussal  együtt.  Ennek alapján csak további  nemzetközi  jogi
      aktusok  és  azokat a magyar jogba átvevő –  így  a  szerződési
      törvény  10.  § (4) bekezdése, valamint 11. § (3)  bekezdés  a)
      pontja   szerinti,   a  Magyar  Közlönyben   közzétett   egyedi
      miniszteri határozat (valójában: közlemény) – közlések  alapján
      lesznek  alkotmányjogi értelemben a magyar  jogban  kihirdetett
      (promulgált) nemzetközi szerződések.
       
       Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat.  16.  §-a  az
      Alkotmány  19.  §  (1)  bekezdésének f)  pontja,  30/A.  §  (1)
      bekezdésének  b)  pontja, valamint 35. §  (1)  bekezdésének  j)
      pontjait,   valamint   a   Szerződési  tv.   fent   hivatkozott
      rendelkezéseit  figyelembe  véve  a  fent  kifejtettek  alapján
      értelmezhetetlen, ami sérti a jogbiztonság elvét.
                                     
                                   XII.
       
       1.  Ezt  követően  az  Alkotmánybíróság azt  az  indítványozói
      állítást  vizsgálta,  miszerint a  Jat.  14.  §  (2)  bekezdése
      ellentétes  az  Alkotmány  9. § (1)  bekezdésében,  37.  §  (3)
      bekezdésében  valamint  70/A. § (1) bekezdésében  foglaltakkal.
      Eszerint   a   miniszteri   rendelet   melléklete   —   ha   az
      állampolgárokat   közvetlenül  nem  érinti  —   kivételesen   a
      minisztérium   hivatalos  lapjában  történő  közzététellel   is
      kihirdethető.
       A  jogszabály  közzététele hivatalos lapban a Jat  14.  §  (1)
      bekezdése  szerint  a jogszabály jogrendszer részévé  válásának
      feltétele:  ettől  lesz  a jogszabály  érvényes,  és  így  jogi
      hatások  kiváltására képes. A hivatalos lapban való  közzététel
      célja   a  jogszabály  közhitelű  szövegének  mindenki  számára
      hozzáférhetővé tétele.
       A  hivatalos lapot az Alkotmány többször is említi: 26. §  (1)
      bekezdése a törvényre, 35. § (2) bekezdése a kormányrendeletre,
      míg 37. § (3) bekezdése a miniszteri rendeletre mondja ki, hogy
      „a  hivatalos  lapban” kell kihirdetni. A hivatalos  lap  ezért
      alkotmányos  intézmény.  A Jat. 57. – 60.  §§-ai  felsorolással
      meghatározzák  a  hivatalos lapokat. Eszerint hivatalos  lap  a
      Magyar  Közlöny,  a Határozatok Tára, továbbá  a  minisztérium,
      autonóm államigazgatási szerv, kormányhivatal hivatalos lapja.
       Az   Alkotmány  szerint  a  Kormány  tagjának  rendeletét   „a
      hivatalos   lapban”  kell  kihirdetni,  amely  rendelkezés,   a
      határozott névelő használata miatt, csak a Magyar Közlönyt  (és
      nem  bármely hivatalos lapot) jelentheti. A rendelet melléklete
      a  rendelet  része  lévén  a  mellékletre  is  alkalmazandók  a
      rendeletre vonatkozó közzétételi szabályok.
       
       2.  Végezetül az Alkotmánybíróság a Jat. IV. „Hivatalos lapok”
      címet   viselő  fejezetének  az  indítványozók  által  támadott
      rendelkezéseit vizsgálta.
       
       2.1. E körben elsőként a Jat. 57. § (4) bekezdését, 58. §  (2)
      és  (3)  bekezdését, 59. § (3) bekezdését,  valamint  60.  §-át
      tekintette  át  abból  a szempontból, hogy  a  hivatalos  lapok
      szerkesztőinek  megjelölése, amely a  Jat.  szövege  szerint  a
      Minisztertanács  Titkársága, sérti-e  az  Alkotmány  2.  §  (1)
      bekezdésében  rögzített  jogállamiság alkotmányos  tételét.  Az
      indítványozó     azért     tartja     alkotmányellenesnek     e
      rendelkezéseket,  mert  a  Minisztertanács  Hivataláról   szóló
      19/1988.  (IV.  1.)  MT rendelet a Minisztertanács  Titkárságát
      megszüntette, s egyben úgy rendelkezett, hogy a Minisztertanács
      Titkárságán   a  Minisztertanács  Hivatalát  kell   érteni.   A
      Miniszterelnöki  Hivatalról  szóló  2/1990.  (VII.  5.)   Korm.
      rendelet azonban a Minisztertanács Hivatalát is megszüntette; s
      a  rendelet  11.  §  (2)  bekezdése szerint  a  továbbiakban  a
      Minisztertanács  Hivatala  helyett a  Miniszterelnöki  Hivatalt
      kell  érteni.  A hivatkozott rendeletek a Jat. rendelkezéseinek
      módosításáról  nem  rendelkeztek,  ezért  indítványozó  szerint
      jogbizonytalanságot  okoz, hogy tulajdonképpen  ki  jogosult  a
      Jat.-ban felsorolt hivatalos lapok szerkesztésére.
       Az  indítvány benyújtása után a Jat. idevágó rendelkezéseit az
      elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény
      módosításáról szóló 2008. évi XXV. törvény 8. § (2) bekezdése a
      következőképpen módosította: A Jat. „57. § (4) bekezdésében  és
      58.  §  (4)  bekezdésében  az  „a  Minisztertanács  Titkársága”
      szövegrész  helyébe  az „a feladatkörrel  rendelkező  miniszter
      által  kijelölt személy” szöveg, 58. § (2) bekezdésében  az  „a
      Minisztertanács Titkárságának a vezetője” szövegrész és az  59.
      § (3) bekezdésében az „a Minisztertanács Titkársága vezetőjének
      az”  szövegrész  helyébe az „a Határozatok  Tára  szerkesztője”
      szöveg,   60.   §-ában   az   „Az  igazságügyminiszter   és   a
      Minisztertanács Titkárságának a vezetője” szövegrész helyébe az
      „A Kormány által kijelölt szerv vagy személy” szöveg lép”.
       A   módosítások   következtében  az   indítványban   felvetett
      alkotmányossági   aggály  a  hivatalos   lapok   szerkesztésére
      jogosult  személy  tekintetében  már  nem  áll  fenn,  mivel  a
      módosítások már nem tartalmazzák a „Minisztertanács Titkársága”
      szövegrészt,  hanem  a  miniszter  által  kijelölt   személyről
      szólnak.  A  miniszter a Magyar Közlöny és a  Határozatok  Tára
      felelős  szerkesztőjének kijelöléséről szóló 5/2008.  (MK  94.)
      MeHVM  utasítás 1. pontjában jelölte ki a Magyar Közlöny  és  a
      Határozatok Tára felelős szerkesztőjét.
       Mindezekre  figyelemmel  az utólagos normakontrollra  irányuló
      indítvány   e  tekintetben  okafogyottá  vált,  de   a   teljes
      megsemmisítés miatt az eljárás megszüntetéséről nem kellett  az
      Alkotmánybíróságnak külön rendelkeznie.
       
       2.2.  Az  egyik  indítványozó hivatkozik  a  Jat.  57.  §  (2)
      bekezdése  alkotmányellenes voltára is, mivel szerinte  a  Jat.
      rendelkezései  nem biztosítják az Alkotmány 26.  §  (3)  –  (5)
      bekezdéseiben foglaltak érvényesülését, amelyek azt írják  elő,
      hogy  a  törvényt  a  köztársasági elnök hirdeti  ki,  mivel  a
      fentebb  már  hivatkozott  Jat. rendelkezéséből  következően  a
      kihirdetés a Magyar Közlönyben történik, amit a Miniszterelnöki
      Hivatal szerkeszt.
       Az   Alkotmánybíróság  korábbi  határozatában  már  rámutatott
      arra,  hogy  „[a]z országos érvényű jogszabályok kihirdetése  a
      Magyar  Köztársaság  hivatalos lapjában,  a  Magyar  Közlönyben
      történik.  A  (…) Magyar Közlönyben közzétett jogszabály  akkor
      válik   törvényesen  kihirdetetté,  ha  bármely  állampolgárnak
      módjában  áll a Magyar Közlöny szóban forgó számát megvásárolni
      és   a   reá  irányadó  jogszabály  rendelkezéseit  megismerni”
      [25/1992.  (IV.  30.) AB határozat, ABH, 1992,  131,  132.].  A
      kihirdetés  —  amelynek  eszköze  a  hivatalos  lapban  történő
      közzététel  —  szabályszerűsége  a  jogszabály  érvényességének
      feltétele. A hivatalos lapban való megjelenés joghatása kettős:
      egyrészt   a  jogszabály  érvényességének  feltétele,  másrészt
      mindenki  számára hozzáférhetővé teszi a jogszabály  közhiteles
      szövegét.
       A   Magyar  Közlönyben  való  közzététel  tehát  a  jogszabály
      kihirdetésének része, illetve eszköze. Az Alkotmánybíróság  itt
      is  hangsúlyozandónak tartja, hogy a jogszabály kihirdetése  és
      közzététele  —  ahogyan  az  a fentiekből  is  kiderült  —  nem
      ugyanaz. A jogszabály közzététele a hivatalos lapban [Jat.  14.
      §  (1) bekezdés] történik. A közzététel nem önálló aktus, hanem
      a  jogszabály  jogrendszer részévé válásának  feltétele:  ettől
      lesz  a  jogszabály  érvényes, és így jogi hatások  kiváltására
      képes.  A közzététel a jogszabály közhitelű szövegének mindenki
      számára   hozzáférhetővé  tétele  a   hivatalos   lapban   való
      megjelenéssel. Kihirdetésnek (promulgációnak) pedig általában a
      jogszabályt  a  jogrendszer  részévé  tevő  aktust   nevezi   a
      jogtudomány, amit az Alkotmánybíróság is követ.
       A   Magyar   Közlöny   szerkesztése,   mint   a   jogszabályok
      közzététele  is,  közigazgatási feladat, a Kormány  alkotmányos
      kötelezettsége, amely már nem része a törvényalkotásnak,  amely
      a   köztársasági  elnök  aláírásával  véget   ér.   A   törvény
      közzététele  a  hivatalos  lapban a kihirdetés  érvényességének
      feltétele [Alkotmány 26. § (1) bekezdés, 35. § (1) bekezdés  b)
      pontja].  Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja  szerint  a
      Kormány  „biztosítja a törvények végrehajtását”, aminek legelső
      lépése  a már érvényesen létrejött törvény hivatalos szövegének
      közzététele.    Ez   a   Magyar   Közlöny   —   az    Alkotmány
      szóhasználatában   „a  hivatalos  lap”  —  szerkesztésének   és
      kiadásának   alkotmányos  alapja,  ami   önmagában   véve   nem
      alkotmányellenes.
       
                                   XIII.
       
       Az   Alkotmánybíróság,  összegezve  a  fentebb   kifejtetteket
      rögzíti,  hogy a törvényalkotó a Jat. rendelkezéseit nem  hozta
      vsszhangba az Alkotmányban szabályozott jogforrási rendszerrel,
      a   jelenleg  fennálló  alkotmányos  berendezkedéssel,   aminek
      következtében a Jat. mai alakjában nem az a törvény, aminek  az
      Alkotmány  7.  § (2) bekezdése szerinti „jogalkotás  rendjéről”
      szóló  törvénynek  a  mai  alkotmányos berendezkedésben  lennie
      kellene. A Jat. nagy része —az Alkotmány elsődlegessége alapján
      álló   rendszerben  törvényben  nem  szabályozható   kérdéseket
      szabályoz,   így   ezért  sincs  összhangban   az   alkotmányos
      berendezkedéssel.
       
       Ahogyan    arra    a   jelen   határozat   indokolásában    az
      Alkotmánybíróság  már  rámutatott: a Jat.  egyes  rendelkezései
      önmagukban véve nem feltétlenül alkotmányellenesek, azonban  az
      alkotmányellenes részek megsemmisítése után a Jat.  Alkotmányba
      nem  ütköző  rendelkezései már nem alkotnának  értelmezhető  és
      alkalmazható  jogszabályt, így a fennmaradó  —  önmagukban  nem
      alkotmányellenes   —  jogszabály-töredékek  megsemmisítését   a
      jogbiztonság alkotmányos elve követelte meg.
       
       Így  az  Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján
      az   alkotmányellenes   jogszabályt  teljes   egészében   —   a
      jogbiztonságra   való  tekintettel  —  pro   futuro   hatállyal
      semmisítette  meg.  Ennek megfelelően a jogalkotónak  megvan  a
      lehetősége   arra,   hogy   2010.  december   31.   napjáig   a
      megsemmisített    törvény   helyébe    megfelelő    alkotmányos
      szabályozást iktasson.
       
       Az Alkotmánybíróság határozatának Magyar Közlönyben való
      közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
                              Dr. Paczolay Péter
                          az Alkotmánybíróság elnöke
                                       
                  Dr. Balogh Elemér      Dr. Bragyova András
                  alkotmánybíró         előadó alkotmánybíró
                                       
                  Dr. Holló András           Dr. Kiss László
                  alkotmánybíró                alkotmánybíró
                                       
                  Dr. Kovács Péter    Dr. Lenkovics Barnabás
                  alkotmánybíró                alkotmánybíró
                                       
                  Dr. Lévay Miklós      Dr. Trócsányi László
                  alkotmánybíró                alkotmánybíró
        Dr. Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
         
         Egyetértek  a  határozat rendelkező részével,  ugyanakkor  nem
        értek egyet az indokolásban foglaltakkal.
         
         1.   A   Jat.  megalkotása  álláspontom  szerint  is  jelentős
        előrelépés volt a — korabeli alaptörvény számára még ismeretlen
        fogalomnak  számító  —  jogállamiság megteremtése  felé  vezető
        úton.  1988-as  hatályba lépésétől ugyanis a Jat.  egyértelműen
        meghatározta  és rögzítette a jogforrások körét.  A  jogalkotás
        rendjének    szabályozása   révén   követelménnyé    tette    a
        jogállamiságnak  azt  a  később az  Alkotmánybíróság  által  is
        megállapított   tételét,   hogy   a   jogalkotói    hatáskörrel
        felruházott szervek a jog által meghatározott keretek között, a
        jog  által  megállapított rendben, a jog által  a  nyilvánosság
        számára   megismerhető  és  kiszámítható   módon   fejtsék   ki
        tevékenységüket,  alkossanak  jogot.  [56/1991.  (XI.  8.)   AB
        határozat, ABH 1991, 454, 456.]
         
         Noha  megalkotásakor a Jat. haladó szellemiséget képviselt,  a
        jogállami  fordulat, illetve ezzel együtt a  jogalkotó  szervek
        változása  következtében  a törvény  szövege  nem  maradt,  nem
        maradhatott érintetlen. Ezzel kapcsolatban a többségi határozat
        is  utal  arra,  hogy  1987 óta a Jat.-ot számtalan  alkalommal
        módosították.
         
         A  gyakori  módosítások eredményeként a módosítással  érintett
        jogszabály hatályos szövegét legtöbbször csak körülményes módon
        lehet megismerni, amely már önmagában is veszélyeztetheti a jog
        áttekinthetőségét. [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH  2003,
        74,  87.]  Ennél  súlyosabb veszélyt  jelent  a  jogbiztonságra
        nézve,  ha  —  a  kellőképpen  át  nem  gondolt  —  jogszabály-
        módosítások következtében kétségessé válik, hogy egyáltalán  mi
        egy jogszabály hatályos szövege.
         
         A   jogbizonytalanság  felszámolása  alapvetően  a   jogalkotó
        kötelessége. A jogalkotás rendjéről szóló törvényi szabályozást
        érintően  is a jogalkotó felelős azért, hogy az egymást  követő
        módosítások  révén  ne  jöjjön létre bizonytalanság  a  törvény
        tartalmát  illetően,  illetve, ha  azzal  kapcsolatban  esetleg
        kétség merül fel, akkor azonnal tisztázza a törvény szövegét. A
        jogalkotó  feladata  továbbá az is, hogy  a  korábban  alkotott
        törvény   tartalmát  a  jogállami  Alkotmányhoz   igazítsa.   E
        feladatát   a   jogalkotó   nem  ruházhatja   át   másra,   nem
        delegálhatja.  A  jogalkotó  tehát  nem  helyettesíthető,   más
        (államigazgatási) szerv nem végezheti el a jogalkotó feladatát.
        Erre   utalt   az   Alkotmánybíróság  akkor,  amikor   33/2008.
        (III. 20.) AB határozatában leszögezte, hogy „jogszabály érdemi
        módosítására a jogilag nem szabályozott helyesbítés módszerével
        semmiképpen  nem kerülhet sor, a helyesbítés nem  veheti  át  a
        jogalkotási   eljárás   garanciális  keretei   között   végzett
        módosítás szerepét”. (ABH 2008, 361, 368.)
         
         A  fentiekből  következően a jogszabály  egységes  szerkezetbe
        foglalásával nem kerülhet sor a jogszabály érdemi módosítására,
        s az nem szolgálhat a jogszabály nyilvánvalóan alkotmányellenes
        tartalommal   történő  közzétételére  sem.  A   Miniszterelnöki
        Hivatal  jogi  és közigazgatási államtitkárának  —  a  Hivatalt
        vezető  miniszter megbízásából készített — 2008. november  14-i
        keltezésű    véleménye   szerint   „a   Hatályos   Jogszabályok
        Gyűjteménye  1990. december 31-i zárású kiadásának  szerkesztői
        (…)  maguk  végezték el a Jat. szövegének az  Alkotmánnyal  nem
        összeegyeztethető  rendelkezésektől való megtisztítását”.  Majd
        több  mint  másfél  évtizeddel  később,  2007  áprilisában   az
        Igazságügyi    és    Rendészeti   Minisztérium,    illetve    a
        Miniszterelnöki Hivatal a Jat. 1987-es állapotára  visszanyúlva
        — a jogállami Alkotmányban foglaltak figyelmen kívül hagyásával
        W  ismét  megállapította a törvény szövegét,  mely  a  többségi
        határozat szerint sem azonos a Jat. hatályos szövegével. Ezt  a
        kompiláció  eredményeként létrejött, egyes rendelkezéseiben  az
        Alkotmánnyal nyilvánvalóan ellentétes szöveget a Magyar Közlöny
        2007.  évi 106. számában (megjelent 2007. augusztus 9. napján),
        a    „Közlemények,   Hirdetmények”   rovatban   tették   közzé.
        Álláspontom   szerint   a   jogszabály   egységes   szerkezetbe
        foglalásának lehetősége nem jogosítja fel a közigazgatást arra,
        hogy  a kompiláció álruhájába bújtatva olyan jogszabályszöveget
        tegyen  közzé a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, amelyről
        nyilvánvaló,    hogy   az   Alkotmány   rendelkezéseivel    nem
        egyeztethető  össze.  A  jelen  esetben  a  köztársasági  elnök
        törvényerejű rendeletalkotási joga, a tanács jogalkotásra  való
        felhatalmazása,  stb. minden kétséget kizáróan ellentétben  áll
        az   Alkotmány  rendelkezéseivel,  melyről  az  Igazságügyi  és
        Rendészeti    Minisztériumnak,   illetve   a    Miniszterelnöki
        Hivatalnak is hivatalos tudomása volt. Így a Jat.-nak a  Magyar
        Közlönyben  közzétett,  egységes  szerkezetbe  foglalt  szövege
        cinikus kompilációnak tekintendő.
         
         Mindezekre  figyelemmel nem értek ezért egyet  azzal,  hogy  a
        többségi     határozat     az     alkotmányossági     vizsgálat
        kiindulópontjaként a 2007-ben közzétett szöveget, mint  a  Jat.
        hivatalos  jogszabályszövegét fogadta el, annak ellenére,  hogy
        maga  is  megállapította: e szöveg „nem mindenben tekinthető  a
        Jat.  hatályos — és így az alkotmánybírósági vizsgálat  tárgyát
        képező  — jogszabályszövegének”. Az Alkotmánybíróságnak magának
        kellett  volna  megállapítania  a  Jat.  hatályos  szövegét,  s
        kizárólag   azt  kellett  volna  az  alkotmányossági  vizsgálat
        tárgyává tennie.
         
         2.  A  többségi határozat helyesen mutat rá arra, hogy  a  Jat
        megalkotásakor  tulajdonképpen  egy  alkotmánymódosítással  ért
        fel. Olyan tartalmat kapott ugyanis, amely lényegét tekintve az
        írott   alkotmánnyal   rendelkező  jogállamokban   alaptörvényi
        szinten  szerepel,  hiszen alapvetően nem a törvény,  hanem  az
        alkotmány funkciója, hogy a jogrendszer működését szabályozza.
         
         Az   Alkotmánybíróság  124/2008.  (X.  14.)  AB  határozatában
        megállapította:  „A jogalkotó szervek, mint anyagi  jogforrások
        (fontes  essendi)  és  a jogszabályok, mint  alaki  jogforrások
        (fontes  cognoscendi)  meghatározása  mellett,  amint  arra   a
        37/2006.  (IX. 20.) AB határozat is rámutatott »[a]z  Alkotmány
        rögzíti  a jogforrási hierarchia elvét is: a 35. § (2) bekezdés
        szerint  a Kormány rendelete nem lehet ellentétes a törvénnyel;
        a  37. § (3) bekezdés értelmében a miniszteri (miniszterelnöki)
        rendelet nem lehet ellentétes törvénnyel és kormányrendelettel;
        a  44/A. § (2) bekezdés alapján pedig az önkormányzati rendelet
        nem   lehet   ellentétes  magasabb  szintű   jogszabállyal.   A
        jogalkotás   alkotmányos  jelentőségét   mutatja   továbbá   az
        Alkotmány  32/A. § (1) és (2) bekezdése, amely  a  jogszabályok
        alkotmánybírósági  felülvizsgálatáról  és  az  alkotmányellenes
        jogszabályok megsemmisítéséről szól.« (ABH 2006, 480, 485.)  Az
        Alkotmánybíróság  azonban  ezen  túlmutató  következtetést   is
        levont  a jogszabályok rendszerével kapcsolatban: »Az Alkotmány
        tehát  a  jogszabályalkotás  tekintetében  egy  zárt  rendszert
        képez:  megjelöli  a kibocsátót, megjelöli a jogszabály  nevét,
        rendelkezik  egymáshoz  való  hierarchikus  viszonyukról  s  az
        Alkotmány,   a  32/A.  §-a  révén,  gondoskodik  a   jogforrási
        hierarchia  Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról  is.«
        (ABH 2006, 485.)” (ABH 2008, 988, 999-1000.)
         
         Az    ismertetett   alkotmányi   rendelkezésekből   és    ezek
        alkotmánybírósági értelmezéséből egyértelműen következik,  hogy
        jogalkotó  hatáskörrel  csak  az  Alkotmány  ruházhat  fel  egy
        szervet. A Jat., mint az Alkotmánynál alacsonyabb szintű  norma
        a  jogalkotó  hatáskörrel  rendelkező  szervekről,  az  általuk
        kibocsátandó  jogszabályok  nevéről,  valamint  a  jogszabályok
        egymáshoz   való   hierarchikus  viszonyáról  az   Alkotmánytól
        eltérően   nem  rendelkezhet.  Helyesen  mutat  rá  a  többségi
        határozat  arra,  hogy  az  Alkotmányban  felsoroltakon  kívüli
        jogforrás nem létezhet, ezekhez a Jat. sem hozzá nem adhat, sem
        el  nem  vehet  abból,  mert  mindkét  esetben  az  Alkotmányba
        ütközik.  Véleményem szerint az Alkotmány 7.  §  (2)  bekezdése
        szerinti  jogalkotás rendjéről szóló törvény  nem  is  hivatott
        arra, hogy szabályozza a jogforrások körét. Ehhez képest a Jat.
        magvát éppen a jogforrások körének szabályozása képezi, s ahhoz
        kapcsolódnak  a  jogalkotás  rendjével  kapcsolatos,   de   ezt
        egészében  mégsem  lefedő [lásd pl.:  33/2008.  (III.  20.)  AB
        határozatot, ABH 2008, 361.] előírásai. A Jat. a mai  alakjában
        nem  az  a  törvény,  aminek az Alkotmány 7.  §  (2)  bekezdése
        szerinti jogalkotás rendjéről szóló törvénynek lennie kellene.
         
         Megjegyzem  továbbá,  hogy  a Jat.  III.  fejezete  az  állami
        irányítás  egyéb  jogi eszközeit szabályozva  azt  a  látszatot
        kelti,  mintha az állami irányítás összes jogi eszközét a  Jat.
        határozná  meg,  illetve  ilyet csak a  kétharmados  többséggel
        elfogadott  Jat. tartalmazhatna. Ez azonban az Alkotmány  7.  §
        (2)  bekezdése alapján egyáltalán nem szükségszerű.  Erre  utal
        egyebek  mellett  az  is,  hogy a törvényalkotó  immáron  egyéb
        törvényekkel   is   lehetőséget   ad   olyan   jogi    eszközök
        kibocsátására,  amelyek az állami irányítás Jat.-ban  felsorolt
        jogi eszközeihez — joghatásuk, kibocsátásuk, közzétételük, stb.
        tekintetében   —   hasonlóak.  [Lásd  pl.:  a  rádiózásról   és
        televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 5/F. §-a szerint  az
        Országos    Rádió    és   Televízió   Testület    állásfoglalás
        kibocsátására;   a  tisztességtelen  piaci  magatartás   és   a
        versenykorlátozás  tilalmáról szóló  1996.  évi  LVII.  törvény
        36.   §   (6)  bekezdése  szerint  a  Gazdasági  Versenyhivatal
        elnökének   a   Versenytanács   elnökével   közösen   közlemény
        kiadására;  a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX.  törvény
        379.  § (2) bekezdés k) pontja szerint a Közbeszerzések Tanácsa
        útmutató készítésére vonatkozó jogkörét.]
         
         Mindezek   alapján  megállapítható,  hogy  a   Jat.   lényegét
        tekintve olyan kérdéseket szabályoz, amelyeknek a Jat. szerinti
        szabályozása Alkotmányba ütközik. E rendelkezések nélkül a Jat.-
        nak     az     előbbiekkel    szorosan    összefonódó    elemei
        alkalmazhatatlanokká válnak. Egy alkalmazhatatlan jogszabálynak
        a  jogrendszerben  maradása a jogbiztonságra súlyos  sérelemmel
        járna,  ezért  indokolt  azt  teljes egészében  megsemmisíteni.
        [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.;  28/1994.
        (V.  20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 137.; 34/1994. (VI. 24.)
        AB  határozat,  ABH  1994, 177, 181.; 67/1997.  (XII.  29.)  AB
        határozat,  ABH  1997,  411,  416.;  33/2002.  (VII.   4.)   AB
        határozat, ABH 2002, 173, 182.; 17/2006. (I. 17.) AB határozat,
        ABH 2006, 281.; 42/2008. (IV. 17.) AB határozat, ABH 2008, 417,
        434.; 155/2008. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2008, 1240, 1269.]
         
         3.   A   többségi  határozat  2010.  december  31-i  hatállyal
        semmisíti   meg   a  Jat.-ot.  Figyelemmel  a  Jat.   jelenlegi
        tartalmára — álláspontom szerint — az sem eredményezte volna  a
        jogbiztonság követelményének sérelmét, ha az Alkotmánybíróság a
        törvényt azonnali hatállyal (ex nunc) semmisítette volna meg.

        Budapest, 2009. december 14.
                                                   Dr. Trócsányi László
                                                          alkotmánybíró

        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        .
        Number of the Decision:
        .
        121/2009. (XII. 17.)
        Date of the decision:
        .
        12/14/2009
        .
        .