English

Hungarian
Ügyszám:
.
606/B/2006
Előadó alkotmánybíró: Bragyova András Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 121/2009. (XII. 17.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2009/1013
.
A döntés kelte: Budapest, 12/14/2009
.
.

.
A döntés szövege (pdf):
    .
    A döntés szövege:
    .
    A döntés szövege:
                       A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
       
       Az    Alkotmánybíróság    jogszabály   alkotmányellenességének
      utólagos  vizsgálatára  és  mulasztás megállapítására  irányuló
      indítvány   tárgyában  —  dr.  Trócsányi  László  alkotmánybíró
      párhuzamos indokolásával — meghozta a következő
       
                               határozatot:
                                     
       Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotásról  szóló
      1987.   évi  XI.  törvény  alkotmányellenes,  ezért  azt  2010.
      december 31. napjával megsemmisíti.
       
       Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
      közzéteszi.
                                   Indokolás
                                       
                                      I.
                                       
        Több    indítványozó    fordult   az   Alkotmánybírósághoz    a
        jogalkotásról  szóló  1987. évi XI.  törvény  (a  továbbiakban:
        Jat.)  számos rendelkezése utólagos alkotmányossági vizsgálatát
        kérve.

        Az  egyik indítványozó állítása szerint alkotmányellenes a Jat.
        1.   §  (1)  bekezdés  b)  pontjában,  6.  §-ában,  21.  §  (1)
        bekezdésében;  24. § (2) bekezdésében; 28. §-ában;  40.  §  (2)
        bekezdésében;  41.  §  (2) bekezdésében  szereplő  törvényerejű
        rendelet kifejezés, valamint a 39. §-ban szereplő „törvényerejű
        rendelet  tervezetét”  továbbá  az  „illetőleg  a  köztársasági
        elnök” szövegrészek, mivel ezek ellentétesek az Alkotmány 2.  §
        (1)  bekezdésével, 25. § (2) bekezdésével, valamint 29.  §  (1)
        bekezdésével,  továbbá az Alkotmány módosításáról  szóló  1989.
        évi  XXXI.  törvény  (a továbbiakban: Alkmód1989.)  38.  §  (2)
        bekezdésével.  Ugyancsak ellentétes az indítványozó  szerint  a
        Jat. 46. § (1) bekezdésében, 47. § (1) bekezdésében, az 53. § -
        ában,   54.   §-ában   és  56.  §  (1)  bekezdésében   szereplő
        „köztársasági   elnök”  szövegrész,  mivel  az  ellentétes   az
        Alkotmány  29.  §  (1)  bekezdésével. Az  Alkotmányban  foglalt
        jogállamiság követelményébe, valamint az Alkmód1989. 38. §  (6)
        bekezdésébe továbbá az Alkotmány módosításáról szóló 1990.  évi
        XL.  törvény  (a továbbiakban: Alkmód.2.) 51. § (2) bekezdésébe
        ütközőnek  véli az egyik indítványozó a Jat. 1. § (1)  bekezdés
        d)  pontjában,  7.  §-át,  8. § (1)  bekezdésében,  21.  §  (1)
        bekezdésében, 24. § (2) bekezdés b) pontjában, 28. §-ában,  41.
        §   (1)   bekezdésében  található  „minisztertanácsi  rendelet”
        szövegrészt.  A  fentieken túlmenően indítványozó  kérte  annak
        megállapítását is, hogy „a Jat. egésze sérti az Alkotmány 2.  §
        (1) bekezdését”.

        Egy  másik  indítványozó alkotmányellenesnek véli a kizárólagos
        törvényhozási  tárgykörök Jat.-ban való  meghatározását,  mivel
        szerinte az Országgyűlés nem jogosult arra, hogy az Alkotmányon
        kívül    törvényben   határozzon   meg   általános    jelleggel
        törvényhozási tárgyköröket.

        Ugyancsak  Alkotmánnyal való összeütközést  vél  felfedezni  az
        állami  irányítás  egyéb  jogi eszközei  szabályozása  kapcsán.
        Álláspontja  szerint  a  Jat.  normatív  utasításra   vonatkozó
        rendelkezése  ellentétes az Alkotmány 37. §  (3)  bekezdésével.
        Úgy   véli   ez  a  megsemmisítés  lehetővé  tenné   „a   hazai
        jogforrástan   több   művelője   által   (…)   javasolt   belső
        „közigazgatási    rendelkezés”    elnevezésű     jogi     norma
        intézményesítését”.

        A  Jat.  51/A.  §  (1)  és (2) bekezdései is alkotmányellenessé
        váltak  indítványozó szerint azáltal, hogy  a  2002.  évi  LXI.
        törvénnyel  végrehajtott  alkotmánymódosítás  eredményeként  az
        Alkotmány  32/D. § (4) bekezdése rendelkezik a  Magyar  Nemzeti
        Bank   elnökének  rendeletalkotási  jogáról,  így   kéri   ezen
        rendelkezés alkotmányossági vizsgálatát is.

        A  Jat. 53. §-a, amely az irányelvek kibocsátásáról rendelkezik
        ellentétben  áll  az Alkotmány 19. § (3) bekezdésében,  24.  §-
        ábann  és  35. § (2) bekezdésében foglaltakkal. E rendelkezések
        ugyanis  indítványozó  szerint egyértelműen  meghatározzák  „az
        Országgyűlés  és a Kormány által alkotható normatív  és  egyedi
        aktusfajtákat”.

        A Jat. 54. §-a által szabályozott, a jogszabályok értelmezésére
        kiadott  elvi állásfoglalások sértik a jogbiztonság alkotmányos
        elvét,  mivel  nem  tűnik  ki  a  szabályozásból,  hogy  ez   a
        jogszabály-értelmezés kötelező erejű-e vagy sem. Ugyanakkor azt
        is  aggályosnak tartja, hogy a Jat. hivatkozott rendelkezése az
        Országgyűlés és a Kormány számára általános felhatalmazást ad a
        jogszabályok  értelmezésére.  Indítványozó  véleménye   szerint
        „csak olyan megoldás lehet alkotmányos, amely bármely jogalkotó
        szervet az általa kibocsátott jogszabály tekintetében jogosítja
        fel   hiteles   értelmezésre  azzal,  hogy  az  ilyen   hiteles
        értelmezés    mint    normatív   aktus   az    Alkotmánybíróság
        alkotmányossági ellenőrzése alá tartozik”.

        A  jogi  iránymutatások  között  a  miniszter  és  az  országos
        hatáskörű  szerv  vezetője  által  kibocsátható  irányelvek  és
        tájékoztatók  azért  alkotmányellenesek  indítványozó   szerint
        mivel  azok  nem  jogszabályok,  így  az  Alkotmány  7.  §  (2)
        bekezdése  szerinti, a jogalkotás rendjét szabályozó törvénynek
        nem lehetnek tárgyai.

        Végezetül  az indítványozó az Alkotmánybíróságról  szóló  1989.
        évi   XXXII.   törvény  (a  továbbiakban:  Abtv.)   49.   §-ára
        hivatkozással kéri, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: „az
        Országgyűlés    az    alkotmányi   felhatalmazásból    származó
        jogalkotási feladatának teljesítését elmulasztotta és  ezzel  a
        jogállamiság szempontjából súlyos alkotmányellenességet idézett
        elő”.  A  mulasztás  megállapítását  az  Alkotmány  7.  §   (2)
        bekezdésére   hivatkozással   kéri,   amely   arra    tartalmaz
        felhatalmazást  és kötelezést egyszerre, hogy  az  Országgyűlés
        szabályozza törvényben a jogalkotás rendjét.

        Ugyanakkor  az  állampolgári  jogok  országgyűlési  biztosa  is
        indítványt   nyújtott  be  az  Alkotmánybírósághoz,   mivel   a
        hivatalához a Jat. hatályos szövegének megtévesztő volta  miatt
        benyújtott  állampolgári panasz alapján lefolytatott „vizsgálat
        az alkotmányellenesség gyanúját vetette fel”. Így az Abtv. 1. §
        b)  pontja  alapján indítványozta a Jat. 1. § (1)  bekezdés  b)
        pontja,  6.  §-a,  7.  §-a, 8. §-a  és  10.  §-a  —  amelyek  a
        köztársasági   elnök  törvényerejű  rendelet  alkotási   jogát,
        illetve  a  „törvényerejű  rendelet”  szövegrészt  tartalmazzák
        —alkotmányosságának  utólagos vizsgálatát  és  megsemmisítését,
        arra  való  hivatkozással a megjelölt  rendelkezések  sértik  a
        jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményét.

        Az   Alkotmánybíróság  az  indítványokat  a   szoros   tartalmi
        összefüggés miatt egyesítette és együttesen bírálta el.

                                      II.
                                       
         1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
         
         „2.   §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus
        jogállam.”
         
         „7.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság jogrendszere  elfogadja  a
        nemzetközi  jog  általánosan  elismert  szabályait,  biztosítja
        továbbá  a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és  a  belső
        jog összhangját.
         (2)   A   jogalkotás  rendjét  törvény  szabályozza,  amelynek
        elfogadásához    a    jelenlévő    országgyűlési     képviselők
        kétharmadának szavazata szükséges.”
         
         „8.  § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
        és   elidegeníthetetlen  alapvető  jogait,  ezek   tiszteletben
        tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
         (2)   A   Magyar   Köztársaságban  az  alapvető   jogokra   és
        kötelességekre  vonatkozó szabályokat  törvény  állapítja  meg,
        alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
         
         „9.  § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben
        a   köztulajdon  és  a  magántulajdon  egyenjogú   és   egyenlő
        védelemben részesül.”
         
         „20.  §  (1) Az országgyűlési képviselők általános választását
        – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás
        kivételével  –  az  előző  Országgyűlés  megválasztását  követő
        negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani.”
         
         „24.  §  (1)  Az  Országgyűlés  akkor  határozatképes,  ha   a
        képviselőknek több mint a fele jelen van.
         (…)
         (4)  Az  Országgyűlés  a  jelenlévő  országgyűlési  képviselők
        kétharmadának  szavazatával elfogadott Házszabályban  állapítja
        meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét.”
         
         „25.  §  (1) Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány,  minden
        országgyűlési  bizottság  és  bármely  országgyűlési  képviselő
        kezdeményezhet.
         (2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg.”
         
         „29.  §  (1) Magyarország államfője a köztársasági elnök,  aki
        kifejezi  a  nemzet  egységét,  és  őrködik  az  államszervezet
        demokratikus működése felett.”
         
         „32/D.  §  (1)  A  Magyar Nemzeti Bank  a  Magyar  Köztársaság
        központi   bankja.  A  Magyar  Nemzeti  Bank  külön  törvényben
        meghatározott módon felelős a monetáris politikáért.
         (…)
         (4)   A   Magyar   Nemzeti   Bank  elnöke   külön   törvényben
        meghatározott  feladatkörében  rendeletet  bocsát   ki,   amely
        törvénnyel  nem  lehet  ellentétes. A  rendeletet  a  hivatalos
        lapban ki kell hirdetni.”
         
         „33/A. § A Kormány megbízatása megszűnik:
         a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával,
         (…)”
         
         „35. § (…)
         (2)  A  Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát  ki,
        és  határozatokat  hoz.  Ezeket a miniszterelnök  írja  alá.  A
        Kormány   rendelete   és   határozata  törvénnyel   nem   lehet
        ellentétes.  A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban  ki  kell
        hirdetni.”
         
         „37.   §  (1)  A  miniszterelnök  vezeti  a  Kormány  üléseit,
        gondoskodik   a   Kormány   rendeleteinek   és   határozatainak
        végrehajtásáról.
         (…)
         (3)   A  Kormány  tagjai  törvényben  vagy  kormányrendeletben
        kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet
        adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek
        ellentétesek.  A  rendeleteket  a  hivatalos  lapban  ki   kell
        hirdetni.”
         
         „44.  §  (1)  A  választópolgárok  a  helyi  önkormányzást  az
        általuk  választott  képviselőtestület útján,  illetőleg  helyi
        népszavazással gyakorolják.”
         
         „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
         a)  önkormányzati  ügyekben  önállóan  szabályoz  és  igazgat,
        döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
         (…)
         (2)  A  helyi  képviselőtestület a  feladatkörében  rendeletet
        alkothat,   amely  nem  lehet  ellentétes  a  magasabb   szintű
        jogszabállyal.”
         
         „61.  §  (1)  A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga  van  a
        szabad  véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy  a  közérdekű
        adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”
         
         „70/A.  §  (1)  A  Magyar Köztársaság biztosítja  a  területén
        tartózkodó  minden  személy  számára  az  emberi,  illetve   az
        állampolgári  jogokat,  bármely  megkülönböztetés,  nevezetesen
        faj,  szín,  nem, nyelv, vallás, politikai vagy  más  vélemény,
        nemzeti  vagy  társadalmi  származás, vagyoni,  születési  vagy
        egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
         
         2. A Jat. támadott rendelkezései:
         „1.  §  (1)  A  jogalkotó  szervek a következő  jogszabályokat
        alkotják:
         (…)
         b)  a  köztársasági elnök (a továbbiakban: köztársasági elnök)
        törvényerejű rendeletet,
         (…)
         d)  a miniszterelnök, elnökhelyettese és tagja (a továbbiakban
        együtt: miniszter) rendeletet,
         e)   az   országos   hatáskörű  szerv  vezetésével   megbízott
        államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) rendelkezést,
         f) a tanács rendeletet.”
         
         „2. § Az Országgyűlés törvényben állapítja meg
         a)  a  társadalmi  rendre, valamint a  társadalom  meghatározó
        jelentőségű  intézményeire, az állam szervezetére,  működésére,
        és   az   állami   szervek   hatáskörére   vonatkozó   alapvető
        rendelkezéseket,
         b)    a   gazdasági   rendre,   a   gazdaság   működésére   és
        jogintézményeire vonatkozó alapvető szabályokat,
         c)  az  állampolgárok  alapvető jogait és kötelességeit,  ezek
        feltételeit és korlátait, valamint érvényre juttatásuk eljárási
        szabályait.”
         
         „3.   §  A  társadalmi  rendre  vonatkozóan  törvényben   kell
        szabályozni különösen
         a) az Alkotmányban felsorolt állami szervek működését,
         b)  a  társadalmi  szervezetek és az érdekképviseleti  szervek
        jogállását,
         c)  az  országgyűlési képviselők és a tanácstagok választását,
        valamint jogállását,
         d)   a   miniszterek   és  az  államtitkárok   jogállását   és
        felelősségét,
         e) a népszavazást,
         f)   a   bűncselekményeket,  a  büntetéseket  és  a  büntetés-
        végrehajtást,
         g) a büntető, a polgári és az államigazgatási eljárást.”
         
         „4.   §   A  gazdasági  rendre  vonatkozóan  törvényben   kell
        szabályozni különösen
         a)   a   tulajdonviszonyokat,  a  magánszemélyek  és  a   jogi
        személyek vagyoni viszonyait,
         b)   az   állam   kizárólagos   gazdasági   tevékenységét,   a
        népgazdasági   tervezést,  továbbá  a  gazdálkodó   szervezetek
        jogállását és állami irányításuk alapvető rendjét,
         c)   az   állami  pénzügyeket,  az  adókat  és  az  adójellegű
        kötelességeket,
         d)    a   középtávú   népgazdasági   tervet   és   az   állami
        költségvetést,
         e) a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseit.”
         
         „5.  § Az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében
        törvényben kell szabályozni különösen
         a) az állampolgárságot,
         b)  a személyi szabadságjogokat és korlátozásukat, a külföldre
        utazásnak és az útlevél kiadásának a feltételeit,
         c) az egyesülési és a gyülekezési jogot,
         d) a sajtóra vonatkozó rendelkezéseket,
         e) a házasságot és a családot,
         f)  az  öröklést, a személyhez és a szellemi alkotáshoz fűződő
        jogokat és kötelességeket,
         g)   a   közérdekű   bejelentések,  javaslatok   és   panaszok
        intézését,
         h)   a   lelkiismereti  szabadsághoz  és   a   vallás   szabad
        gyakorlásához fűződő alapvető jogokat és kötelességeket,
         i) az oktatást és a közművelődést,
         j) az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást,
         k) a honvédelmi kötelezettséget,
         l) a személyi nyilvántartást.”
         
         „6.  §  (1)  A  köztársasági  elnök  a  saját  vagy  —  ha  az
        Országgyűlés   nem   ülésezik  —  az  Országgyűlés   jogkörében
        törvényerejű  rendeletet  alkot;  az  Alkotmányt  azonban   nem
        változtathatja meg, és nem alkothat törvényerejű rendeletet a 2-
        5. §-ban meghatározott esetekben.
         (2)  A  törvényerejű  rendeletet az Országgyűlés  legközelebbi
        ülésén   a   köztársasági  elnök  köteles  az   Országgyűlésnek
        bemutatni.”
         
         „7.  § A Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében,
        illetőleg  törvényben  vagy  törvényerejű  rendeletben   kapott
        felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.”
         
         „8.   §   (1)   A   miniszter  feladatkörében  és  törvényben,
        törvényerejű  rendeletben  vagy  minisztertanácsi   rendeletben
        kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet.”
         
         „10. § A tanács rendeletet ad ki
         a)  törvény,  törvényerejű rendelet felhatalmazása  alapján  a
        helyi,  területi sajátosságoknak megfelelő részletes  szabályok
        megállapítására;
         b)  a  magasabb szintű jogszabályban nem rendezett  társadalmi
        viszonyok rendezésére.”
         
         „14. § (…)
         (2)  A  miniszteri  rendelet  és az  államtitkári  rendelkezés
        melléklete  —  ha az állampolgárokat közvetlenül nem  érinti  —
        kivételesen a minisztérium, országos hatáskörű szerv  hivatalos
        lapjában  történő  közzététellel is  kihirdethető.  Ilyenkor  a
        melléklet  megjelenésének helyére a jogszabályban utalni  kell,
        és a hatálybalépéséig a mellékletet közzé kell tenni.”
         
         „15. § (…)
         (2)  A  szabályozás  tárgykörébe  tartozó  alapvető  jogok  és
        kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.”
         
         „16.  §  (1)  Az  általánosan  kötelező  magatartási  szabályt
        tartalmazó nemzetközi szerződést a tartalmának megfelelő szintű
        jogszabályba foglalva kell kihirdetni.
         (2)  A jogszabályba nem foglalt nemzetközi szerződést —  ha  a
        köztársasági elnök vagy a Kormány másként nem rendelkezik  –  a
        Magyar Közlönyben közzé kell tenni.”
         
         „21.  § (1) A Kormány a törvények, törvényerejű rendeletek  és
        egyes   jelentős   minisztertanácsi  rendeletek   előkészítése,
        továbbá    meghatározott   körben   a    jogszabályok    átfogó
        felülvizsgálata  céljából  ötéves  időszakra  szóló   programot
        állapít meg.”
         
         „24.  §  (1)  Az  igazságügyminiszter felelős  azért,  hogy  a
        jogszabály  összhangban álljon más jogszabályokkal, megfeleljen
        a   jogpolitikai   elveknek,  illeszkedjen   be   az   egységes
        jogrendszerbe,   és   feleljen   meg   a   jogalkotás   szakmai
        követelményeinek.
         (2) E felelősség érvényre juttatása érdekében a szakminiszter
         a)  a  törvényjavaslatok és a törvényerejű rendelet tervezetét
        az  igazságügyminiszterrel együtt készíti el,  és  terjeszti  a
        Kormány elé,
         b)     a     minisztertanácsi    rendelet    tervezetét     az
        igazságügyminiszterrel egyetértésben terjeszti a Kormány elé,
         c)   a   miniszteri   rendelet,  illetőleg   az   államtitkári
        rendelkezés     tervezetét    véleményezésre    megküldi     az
        igazságügyminiszternek.”
         
         „28.   §   A   törvény,   a   törvényerejű   rendelet   és   a
        minisztertanácsi  rendelet tervezetét véleményezésre  meg  kell
        küldeni  a  legfőbb  ügyésznek, továbbá –  ha  az  a  bíróságok
        hatáskörét is érinti – a Legfelsőbb Bíróság elnökének is.”
         
         „37.  §  (1)  A  törvénykezdeményezés jogát,  a  kezdeményezés
        módját  és  a  törvényalkotás  rendjét  az  Alkotmány   és   az
        Országgyűlés ügyrendje szabályozza.
         (2)  Ha  társadalmi  szervezet vagy érdekképviseleti  szerv  a
        Kormánynak    törvény    kezdeményezését    javasolja,    erről
        tájékoztatni  kell  az  Országgyűlés elnökét  és  az  illetékes
        országgyűlési bizottságot.
         (3)   A  törvényjavaslatot  –  ha  az  Országgyűlés  ügyrendje
        kivételt  nem  tesz – legalább harminc nappal  az  Országgyűlés
        ülésszaka előtt be kell terjeszteni.”
         
         „38.   §   (1)   Ha   az  országgyűlési  bizottság   vagy   az
        országgyűlési képviselő törvényt kezdeményez és az Országgyűlés
        az   indítványt  elfogadja,  a  Kormányt  vagy   az   illetékes
        országgyűlési   bizottságot   bízza   meg   a   törvényjavaslat
        előkészítésével.
         (2)  Ha  az  országgyűlési  bizottság  vagy  az  országgyűlési
        képviselő  általa előkészített törvényjavaslatot terjeszt  elő,
        az Országgyűlés dönt a törvényjavaslat napirendre tűzéséről.
         (3)    A   törvényjavaslat   tervezetének   a   véleményezésre
        bocsátásáról  és  –  az  Országgyűlés  döntése  alapján   –   a
        társadalmi vita megszervezéséről a Kormány gondoskodik.”
         
         „40.  §  (1)  A törvényjavaslathoz az előterjesztő  indokolást
        csatol,  amelyben bemutatja azokat a társadalmi,  gazdasági  és
        szakmai   körülményeket,   amelyek  a   javasolt   szabályozást
        szükségessé   teszik,  továbbá  ismerteti   a   jogi   megoldás
        szempontjait.
         (2)  Ha a köztársasági elnök az Országgyűlés jogkörében  alkot
        törvényerejű rendeletet, ennek a tervezetéhez is indoklást kell
        készíteni.”
         
         „41.  §  (1)  A  minisztertanácsi  rendelet  megalkotására   a
        Kormány által megállapított szabályok az irányadók.
         (2)   A   Kormány   az  általa  kezdeményezett   törvény-   és
        törvényerejű   rendelet  tervezetének  előkészítése   során   a
        szabályozás fő kérdéseiben előzetesen állást foglal.”
         
         „45.   §  (1)  A  szakminiszter  feladata,  hogy  folyamatosan
        vizsgálja  –  az érdekelt minisztereknek és országos  hatáskörű
        szervek vezetőinek bevonásával – a jogszabályok hatályosulását,
        és   a   vizsgálat  eredménye  alapján  megtegye  a   szükséges
        intézkedéseket.  E kötelessége nem érinti a Legfelsőbb  Bíróság
        elnökének,  a legfőbb ügyésznek és a Központi Népi  Ellenőrzési
        Bizottság elnökének a jogkörét.”
         
         „46.  §  (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány,
        a  kormánybizottságok,  a  tanácsok és  a  tanácsok  végrehajtó
        bizottságai  határozatban szabályozzák  az  általuk  irányított
        szervek  feladatait, a saját működésüket, és állapítják  meg  a
        feladatkörükbe tartozó terveket.”
         
         „47.  §  (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a  Kormány
        és a kormánybizottságok határozatainak előkészítésére vonatkozó
        szabályokat e szervek állapítják meg.”
         
         „49.  §  (1)  A  miniszter  és  az  országos  hatáskörű  szerv
        vezetője  jogszabályban meghatározott irányítási  jogkörében  a
        közvetlen   irányítása   alá  tartozó   szervek   tevékenységét
        szabályozó utasítást adhat ki.
         (2)  A  külkereskedelmi  tevékenység,  valamint  a  honvédelmi
        kötelezettség körében közvetlen irányítás alá tartozó  szervnek
        kell  tekinteni  azt a gazdálkodó szervezetet  is,  amelynek  a
        külön törvény szerint utasítás adható.”
         
         „53.  §  Az  Országgyűlés, a köztársasági elnök és  a  Kormány
        irányelvet  bocsát  ki,  amelyben  általános  érvényű  célokat,
        programokat határoz meg, illetőleg állást foglal az állami és a
        társadalmi  élet  fontos kérdéseiben. Ez az irányelv  a  Magyar
        Közlönyben közzétehető.”
         
         „54.  §  Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány  a
        jogszabályokat elvi állásfoglalásban értelmezheti. Ezt a Magyar
        Közlönyben közzé kell tenni.”
         
         „56.  § (1) Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány
        jogi   iránymutatásainak  előkészítésére  az  általuk  alkotott
        jogszabályok  előkészítésének  a  szabályait  kell  megfelelően
        alkalmazni.”
         
         „57.  §  (1)  A  Magyar Köztársaság hivatalos lapja  a  Magyar
        Közlöny.
         (2)   A   Magyar  Közlöny  tartalmazza  a  jogszabályokat,   a
        nemzetközi szerződéseket, az Országgyűlés, a köztársasági elnök
        és a Kormány határozatait és jogi iránymutatásait, a Legfelsőbb
        Bíróság  irányelveit, és elvi döntéseit,  valamint  a  személyi
        kérdésekben hozott döntéseket, ideértve a köztársasági elnök és
        a Kormány által adományozott kitüntetéseket is.
         (…)
         (4)  A  Magyar  Közlönyt a feladatkörrel rendelkező  miniszter
        által kijelölt személy szerkeszti.”
         
         „58. § (…)
         (2)    A    Határozatok    Tárában    lehet    közzétenni    a
        kormánybizottságok  határozatait és egyéb olyan  közleményeket,
        amelyek    közzétételét   a   Határozatok   Tára   szerkesztője
        engedélyezte.
         (3) A Határozatok Tárát a Kormány tagjai, az államtitkárok,  a
        miniszterhelyettesek, az országos hatáskörű szervek vezetői  és
        helyetteseik,   valamint  a  Minisztertanács  Titkárságának   a
        vezetője által meghatározott szervek vezető munkatársai  kapják
        meg.”
         
         „59. § (…)
         (3)  A  minisztérium, az autonóm államigazgatási szerv vagy  a
        kormányhivatal   hivatalos   lapjában   a   Határozatok    Tára
        szerkesztője   engedélyével  lehet  olyan   határozatot,   jogi
        iránymutatást   vagy   más  közleményt   közölni,   amelyet   a
        Határozatok Tárában tettek közzé.”
         
         „60.   §   A   Kormány  által  kijelölt  szerv  vagy   személy
        gondoskodik  arról,  hogy a Törvények és  Rendeletek  Hivatalos
        Gyűjteményét  évenként,  a  Hatályos Jogszabályok  Gyűjteményét
        ötévenként kiadják.”
         
                                     III.
                                       
         Az indítványok az alábbiak szerint megalapozottak.
         
         1.    Az   Alkotmánybíróság   először   a   Jat.   keletkezési
        körülményeit, a Jat. természetét, valamint a jogalkotás  rendje
        fogalmát vizsgálta.
         
         A   Jat.  ténylegesen  alkotmánymódosító  törvény  volt,  mert
        lényegesen   szűkítette   a   NET   addig   csaknem   korlátlan
        Országgyűlést helyettesítő hatáskörét. A Jat. megalkotása előtt
        hatályos   Alkotmány   30.   §  (5)   bekezdése   ugyanis   úgy
        rendelkezett,  hogy  „[h]a  az Országgyűlés  nem  ülésezik,  az
        Országgyűlés   jogkörét   az  Elnöki  Tanács   gyakorolja;   az
        alkotmányt azonban nem változtathatja meg”.
         
         A  Jat. elfogadása jelentős politikatörténeti esemény volt,  s
        mint  ilyennek  értékelése  nem az  Alkotmánybíróság  feladata.
        Ennek ellenére megemlítendő, hogy a Jat. megalkotása egyik első
        lépés   volt  a  szocialista  alkotmányos  berendezkedésből   a
        parlamentáris   demokratikus  alkotmányos  berendezkedés   felé
        vezető úton. Ebből a szempontból a legfontosabb a Jat. 2.–5. §-
        a;  e  szabályok  valójában  a  NET  hatáskörét  vonták  el  az
        Országgyűlés  javára.  A  kizárólagos törvényhozási  tárgykörök
        tételes   felsorolását  a  Jat.  azért  tartalmazta,  mert   az
        Alkotmány   módosításáról  szóló,   a   Jat.-tal   egy   időben
        elfogadott,  1987.  évi  X. törvény  az  Alkotmány  30.  §  (5)
        bekezdése  helyébe a következő rendelkezést  léptette:  „Ha  az
        Országgyűlés nem ülésezik, az Országgyűlés jogkörét  az  Elnöki
        Tanács  gyakorolja;  az Alkotmányt azonban  nem  változtathatja
        meg,  és  nem alkothat jogszabályt olyan tárgykörben,  amelynek
        szabályozása   az   Országgyűlés  hatáskörébe   tartozik”.   Az
        Országgyűlés  hatáskörébe tartozó tárgyköröket azonban  nem  az
        Alkotmány,  hanem  a  Jat. 2. – 5. §-ai határozták  meg.  Ez  a
        megoldás   összefért   a  korlátlan  parlamenti   szuverenitást
        elfogadó szocialista alkotmányfelfogással.
         
         A    Jat.    megszületése    1987-ben    —    a    szocialista
        államberendezkedés   keretei  között  —  komoly   alkotmányjogi
        változást  hozott. Létrejöttének közvetlen jogpolitikai  indoka
        az volt, hogy gyakran nem volt megállapítható a jogszabályok és
        a  jogalkotói  hatáskörrel felruházott szervek köre,  nem  volt
        egyértelmű,  hogy a különböző jogi szabályozási eszközök  kikre
        nézve állapíthatnak meg jogokat és kötelezettségeket. Különösen
        szembeszökő  volt  a rendeleti jogalkotás túlnyomó  szerepe,  a
        törvények csekély száma, illetve jelentősége.
         
         A  jogrendszer  és  a  jogalkotás e  hiányosságait  kívánta  a
        jogalkotó a Jat. elfogadásával megszüntetni.
         
         A   Jat.   megalkotásával  elérni  kívánt  cél  –  a   törvény
        preambuluma szerint – tehát az volt, hogy:
         a)  a  jogalkotás  a  korábbiaknál hatékonyabban  szolgálja  a
        társadalmi  viszonyok védelmét és fejlesztését,  a  szocialista
        demokrácia kiteljesítését,
         b)  a  jogrendszer  váljék  egységesebbé  és  áttekinthetőbbé,
        illetve
         c)  a  törvények  szerepe  legyen a  meghatározó  az  alapvető
        társadalmi viszonyok szabályozásában.
         
         A  Jat.-ot  az  Országgyűlés értelemszerűen  az  elfogadásakor
        hatályos  Alkotmány rendelkezései alapján alkotta meg.  A  Jat.
        tartalmát  —  a  Magyar Közlönyben 1987.  december  29.  napján
        történő kihirdetése óta — több jogszabály érintette. Kifejezett
        módosítására kilenc alkalommal került sor: az 1990.  évi  XXXI.
        törvény,  az  1990.  évi LXXXVII. törvény, az  1991.  évi  LIX.
        törvény, az 1991. évi LXVIII. törvény, az 1994. évi I. törvény,
        az  1995.  évi XXVIII. törvény, az 1996. évi CXII. törvény,  az
        1996.   évi  CXXIX.  törvény,  az  1997.  évi  LXXIX.   törvény
        módosította. Ugyanakkor a Jat. számos rendelkezését közvetlenül
        érintette  több  alkotmánymódosító  törvény  [1989.  évi  XXXI.
        törvény  38. § (1)-(2) bekezdés; 1990. évi XXIX. törvény  4.  §
        (2)  bekezdés;  1990.  évi XL. törvény  51.  §  (2)  bekezdés],
        továbbá több kormányrendeleti szintű jogszabály [19/1988.  (IV.
        1.)  MT rendelet 18. §; 2/1990. (VII. 5.) Korm. rendelet 11.  §
        (2)  bekezdés],  valamint  a tanácsokról  szóló  1971.  évi  I.
        törvény helyébe lépő, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi
        LXV.   törvény  (a  továbbiakban:  Ötv.)  is,  amely  a   helyi
        önkormányzatokat tette a tanácsok jogutódjaivá. A változásokat,
        különösen  az  Alkotmányt módosító 1989. évi  XXXI.  törvényben
        foglaltakat  a  törvény  szerint  át  kellett  vezetni  a  Jat.
        szövegén  —  azonban  a törvény nem adta  meg  a  Jat.  (és  az
        érintett   más   jogszabályok)  új  szövegét,  csak   általános
        szabállyal utalt az elvégezendő változtatásokra.
         
                                      IV.

         Az   Alkotmány   egyik   alapvető  funkciója   a   jogrendszer
        működésének    szabályozása.   Az   Alkotmány   a   jogrendszer
        működéséről  és a jogalkotásról kevés, de alapvető rendelkezést
        tartalmaz,  elsősorban  a  jogforrások meghatározását.  Sajátos
        magyar  megoldás,  hogy maga az Alkotmány  utal  a  „jogalkotás
        rendjét  szabályozó törvényre”, vagyis az akkor  már  hatályban
        lévő Jat.-ra, amely sok esetben funkciója szerint alkotmányos —
        a jogrendszer működését érintő — szabályokat tartalmaz.
         
         Az  Alkotmány  7.  §  (2)  bekezdése  szerint:  „a  jogalkotás
        rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő
        országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges”. Az
        Alkotmánybíróság  gyakorlata  szerint  az  Alkotmányban   tárgy
        szerint   megjelölt   törvényeket   önálló   törvényben    kell
        szabályozni, így a „jogalkotás rendjét” is.
         
         Az  Alkotmánybíróságnak  a  Jat.-tal  kapcsolatos  indítványok
        elbírálása előkérdéseként tisztáznia kellett, hogy mit  kell  a
        „jogalkotás  rendje” fogalmán a mai Alkotmány  szerint  érteni.
        Ehhez  a  jogalkotás  és eredménye, a jogforrás  definíciójából
        indult ki.
         
         A  jogforrás  fogalma  egyrészt magát a  jogszabályt  jelenti,
        másrészt   a  jogalkotó  hatáskört  és  annak  gyakorlását,   a
        jogalkotási   eljárását,  a  jogalkotó  tényt.  A   jogforrások
        szabályozása  kizárólag  az Alkotmány  feladata;  az  Alkotmány
        éppen   attól  a  jogrendszer  alapja  [Alkotmány  77.  §   (1)
        bekezdés], hogy a jogszabályok kötelező erejét és fajtáit  maga
        határozza  meg. Az Alkotmányban felsoroltakon kívüli  jogforrás
        nem  létezhet, ezekhez a Jat. sem hozzá nem adhat, sem  el  nem
        vehet, mert mindkét esetben Alkotmányba ütközne. A jogszabályok
        kötelező erejének jogi forrása az Alkotmány. A Jat. így  nem  a
        jogforrásokat szabályozza, hanem, mint az Alkotmány  mondja,  a
        „jogalkotás rendjét”.
         
         A   jogalkotás   fogalmán  legáltalánosabban  a   jogszabályok
        létrejöttéhez   vezető  jogilag  szabályozott   eljárást,   még
        tágabban a teljes társadalmi–politikai folyamatot kell  érteni,
        így a „jogalkotási eljárás” és a „jogalkotás rendje” terminusok
        jelentése azonos. Az Alkotmányban említett „jogalkotás  rendje”
        mint   törvényhozási  tárgykör  eszerint  maga  a   jogalkotási
        eljárás, illetve a jogszabályok közzététele (mint a jogalkotási
        eljárás része), de nem a jogforrások meghatározása.
         
         Az   Alkotmány   7.  §  (2)  bekezdése  értelmezésében   döntő
        mozzanat, hogy a „jogalkotás rendje” terminusnak ma egészen más
        a  jelentése, mint a Jat. megalkotásának időpontjában.  A  Jat.
        1988. január 1-én hatályba lépésekor, a szocialista alkotmányos
        berendezkedés  elveit  követette,  elfogadásának  alkotmányjogi
        indoka   különösen  az  Elnöki  Tanács  törvényerejű   rendelet
        alkotási  hatáskörének  korlátozása, és ezzel  az  Országgyűlés
        törvényhozó   szerepének  erősítése  volt.  A   Jat.   hatályba
        lépésekor  tulajdonképpen alkotmány-kiegészítő szerepű  törvény
        volt  —  összhangban a korszak említett felfogásával, amely  az
        Alkotmányt törvénynek tekintette. Időközben azonban, elsősorban
        az 1989. évi XXXI. törvénnyel elfogadott új Alkotmánnyal, ez  a
        fentebb  vázolt alkotmányjogi helyzet alapvetően  megváltozott.
        Megjegyzendő,  hogy az Alkotmány jelenlegi 7. § (2)  bekezdését
        is  ez a törvény iktatta be. E rendelkezés értelmében a Jat. az
        Alkotmánnyal  egy  szinten  álló alkotmányerejű  törvény  volt,
        amelynek    megalkotásához    az    országgyűlési    képviselők
        kétharmadának  szavazatára volt szükség. A Jat az  elmúlt  húsz
        évben  minimális  módosítással (mint pl.  a  „társadalmi  vita”
        intézménye, amelyet a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény
        módosításáról  szóló 1991. évi XXXI. törvény 1.  §-a  helyezett
        hatályon kívül), és néhány, az Alkotmánybíróság által időközben
        megsemmisített  rendelkezéssel majdnem változatlanul  hatályban
        maradt.
         
         A  „jogalkotás rendjéről szóló törvény” alkotmányos tartalma —
        ahogyan  arra  már  fentebb  is  utalt  az  Alkotmánybíróság  —
        időközben    alapvetően   megváltozott.   A   mai   alkotmányos
        berendezkedés  az  Alkotmány  elsődlegességének  alapján   áll,
        aminek  alapvető jogi biztosítéka az Alkotmánybíróság hatásköre
        az  alkotmányellenes  jogszabályok megsemmisítésére  [Alkotmány
        32/A.  §  (2) bekezdése]. Az Alkotmány elsődlegessége  kizárja,
        hogy  az  Alkotmányban  szabályozott  tárgyköröket  alkotmányon
        kívüli  (és  így szükségképpen Alkotmány alatti)  jogszabályok,
        akár  törvények  szabályozzanak.  Az  Alkotmányban  foglaltakat
        alacsonyabb szintű jogszabályok (tartalmilag vagy szó  szerint)
        megismételhetik, de a megismételt rendelkezések érvényességének
        alapja  ekkor  is  az  Alkotmány  marad.  Kivétel  ez  alól  az
        Alkotmány  kifejezett  felhatalmazása —  pl.:  az  Országgyűlés
        belső   működésének  szabályozására  [Alkotmány   24.   §   (4)
        bekezdés]. Nem felel meg a mai alkotmányos helyzetnek a Kormány-
        és  a miniszteri rendeletek Jat.-ban található szabályozása sem
        — ezek sem tartoznak a Jat.-ra, alkotmányos jelentőségük miatt.
         
         Ugyancsak  a  jogalkotás  rendjét érinti  az  Alkotmánybíróság
        határozata nyomán [7/2005. (III. 31.) AB határozat,  ABH  2005,
        83,   101.]  született  2005.  évi  L.  törvény,  a  nemzetközi
        szerződések megkötésével kapcsolatos eljárásról. Ez részben  az
        Alkotmány 7. § (1) bekezdése végrehajtása, de jelentősen érinti
        a Jat.-ot is.
         
         Hasonló  sorsra jutott a Jat. — a maga idejében nagyon  fontos
        — 11.-12. §-a is. Az ebben foglaltakat — mint a visszamenőleges
        jogalkotás tilalma, a kellő felkészülési idő biztosítása stb. —
        az Alkotmánybíróság régóta a jogállamiság elve – Alkotmány 2. §
        (1) bekezdés – részeként alkotmányos szabálynak tekinti — így a
        Jat.  ezen  rendelkezései alkalmazására nem  is  kerülhet  sor.
        Ugyanez  áll  a  Jat.  15.  §  (1) bekezdésére  is,  melyet  az
        Alkotmánybíróság szintén alkotmányos szintű szabálynak  tekint.
        Ezek a rendelkezések tehát nem a Jat. alapján érvényesek, hanem
        tőle függetlenül. A Jat. 13. §-a, amely szerint „[a] jogszabály
        akkor   veszti  hatályát,  ha  más  jogszabály  hatályon  kívül
        helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt”
        valójában nem is jogszabály, hanem tautológia.
         
         A  mai  alkotmányos  rendszerben tehát a  „jogalkotás  rendje”
        fogalmán   —  legalábbis  az  Alkotmány  7.  §  (2)   bekezdése
        értelmezésében  —  egyedül  az  Alkotmány  szerint  máshol   és
        másképpen  nem szabályozott, a jogalkotással kapcsolatban  álló
        tárgyak értendők. Ennek alapján megállapítható, hogy a mai Jat.
        legnagyobb  részében  nem  felel  meg  a  „jogalkotásról  szóló
        törvény” mai alkotmányos tartalmának. Ez nem jelenti azt,  hogy
        a  Jat  valamennyi  rendelkezése önmagában véve  szükségszerűen
        alkotmányellenes    tartalmú    lenne,    ahogyan    erre    az
        Alkotmánybíróság   a   továbbiakban   rámutat.    Az    azonban
        megállapítható, hogy a Jat jelenlegi hatályos szövege  —  amely
        az  Alkotmánybíróság szerint nem azonos a Magyar Közlöny  2007.
        évi 106. számában megjelenttel — nagyrészt nincs összhangban  a
        „jogalkotásról   szóló  törvény”  fent  kifejtett   alkotmányos
        tartalmával,  mivel a Jat. több okból már nincs összhangban  az
        időközben bekövetkezett alkotmányjogi változásokkal.
         
                                      V.
                                       
         Mivel  az  Alkotmánybíróság eljárásának tárgya jelen  esetben,
        mint  általában,  a  Jat.  hatályos szövege  —  pontosabban:  a
        hatályos  jogszabály, amelyet a szöveg tartalmaz  —,  az  előző
        pontban   részletezett   okokból   az   Alkotmánybíróság    nem
        tekinthetett   el  a  Jat.  hatályos  szövege  megállapításának
        feladatától. Az indítványozók ugyanis abból indulnak ki, hogy a
        Jat.  hatályos szövege azonos a Magyar Közlöny 2007.  évi  106.
        (2007.   augusztus  9.  napján  megjelent)  számában  közzétett
        „módosításokkal  egységes  szerkezetbe  foglalt   új   hatályos
        szöveggel”.
         
         Ezzel   kapcsolatban   az  Alkotmánybíróság   a   következőket
        állapította meg.
         
         A  Jat.  a  hivatalos  lap  fogalmát nem,  csak  a  „hivatalos
        lapokat”  határozza  meg  felsorolással  (Jat.  57.  §-60.  §),
        jóllehet  a  hivatalos lap alkotmányos intézmény.  A  hivatalos
        lapok  közül  a  legfontosabb  a  Magyar  Közlöny,  melyet   az
        Alkotmány  „a hivatalos lapnak” nevez. „A hivatalos  lapot”  az
        Alkotmány  többször is említi: 26. § (1) bekezdése a törvényre,
        32/D.  § (4) bekezdése az MNB elnökének rendeletére, 35. §  (2)
        bekezdése  a  kormányrendeletre, míg  37.  §  (3)  bekezdése  a
        miniszteri rendeletre mondja ki, hogy a „hivatalos lapban” kell
        kihirdetni.  Az  állam  kötelezettsége  az  érvényes   joganyag
        közzétételére  tehát  egyrészt  az  Alkotmányban  [2.   §   (1)
        bekezdés]  deklarált jogállamiság követelményéből,  másrészt  a
        fent  hivatkozott  hivatalos lapra való alkotmányi  utalásokból
        vezethető  le. A hivatalos lap alkotmányos funkciója  tehát  az
        érvényes   jogszabályok   közzététele  (publikációja),   vagyis
        mindenki  számára  hozzáférhetővé  tétele,  és  a  jogszabályok
        hiteles szövegének közlése.
         
         A  Jat.  14. § (1) bekezdése értelmében „[a] jogszabályt  —  a
        (2)-(3)  bekezdésben foglalt kivétellel — a Magyar  Köztársaság
        hivatalos  lapjában:  a Magyar Közlönyben  kell  kihirdetni.  A
        jogszabály  átfogó  módosítása esetén  a  jogszabályt  egységes
        szerkezetben  is  közzé kell tenni”. Így a  Magyar  Köztársaság
        hivatalos  lapja  a  Magyar Közlöny. A Jat.  e  tekintetben  az
        Alkotmányhoz  annyit  tesz hozzá, hogy megnevezi  „a  hivatalos
        lapot”, illetve a hivatalos lap címét.
         
         „A  jogszabályok módosításokkal egységes szerkezetbe  foglalt,
        hatályos szövegének tartalmilag hiteles, a jogalkotási  törvény
        előírásainak és a jogszabályszerkesztés szabályainak megfelelő,
        nyomdakész    megjelentetésre   történő   előkészítéséről”    a
        Miniszterelnöki   Hivatalt   vezető   miniszter   feladat-   és
        hatásköréről szóló 29/2008. (II. 19.) Korm. rendelet 6.  §  (4)
        bekezdés  a)  pontja  értelmében a  miniszter  gondoskodik.  Az
        Alkotmánybíróság beszerezte a Miniszterelnöki  Hivatalt  vezető
        miniszter véleményét a Magyar Közlönyben megjelent szöveg  jogi
        jellegéről,  mivel  a  kompiláció  eredményeként  közzétett  új
        hivatalos  törvényszöveg  jelentősen  eltér  az  1991.  óta   a
        gyakorlatban általánosan használt törvényszövegtől. A miniszter
        szerint „a Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye 1990. december 31-
        i  zárású  kiadásának  szerkesztői  —  jó  szándékkal,  mintegy
        bepótolandó az Országgyűlés mulasztását — maguk végezték  el  a
        Jat. hatályos szövegének az Alkotmánnyal össze nem egyeztethető
        rendelkezésektől való megtisztítását”, amire szerinte nem  volt
        hatáskörük.  Így  a  hatályos  szöveg  megállapítása  során  az
        Igazságügyi    és    Rendészeti   Minisztérium,    továbbá    a
        Miniszterelnöki Hivatal a Jat. 1987-ben kihirdetett  szövegéből
        indult  ki. Átvezetésre került „a szövegen a Jat.-ot  tételesen
        módosító vagy annak egyes rendelkezéseit hatályon kívül helyező
        jogszabályi    rendelkezések    eredményét”,    továbbá     „az
        Alkotmánybíróság  azon  határozatainak eredményét,  amelyben  a
        testület a Jat. egyes rendelkezéseit megsemmisítette”, ugyanígy
        történt  ez  a „sommás módosítások” esetében, „amelyeket  olyan
        jogszabály tartalmazott, amely a Jat.-tal azonos, vagy magasabb
        jogforrási szinten áll, ennek során a sommás módosításokat csak
        az  érintett  szó  vonatkozásában vezette át, a  sommás  szóból
        képző  vagy jel alkalmazásával származtatott új szavakra azokat
        nem alkalmazta”. Nem kerültek ugyanakkor átvezetésre a szövegen
        „a  sommás  módosítást  nem tartalmazó,  pusztán  jogutódlásról
        rendelkező  jogszabályi rendelkezések”, továbbá azok  a  sommás
        módosítások  sem,  amelyeket  a  Jat.-nál  alacsonyabb   szintű
        jogforrás  tartalmazott.  A  feleslegessé,  idejétmúlttá   vált
        jogszabályi    rendelkezéseket   a   szövegben    hagyták,    a
        jogszabályszöveg   ezektől  való  megtisztítására   nem   lévén
        hatáskörük.   Mindez  azt  eredményezte,  hogy   a   kompiláció
        eredményeként  közzétett  törvényszöveg  és  a  Jat.  tartalmát
        közvetlenül  illetve  közvetve  érintő,  módosító  jogszabályok
        tartalmilag  egymással nem azonosak. Vagyis a  Jat.  szövege  a
        hatályos  jogszabályok tükrében nem lehet azonos  a  kompiláció
        eredményeként született szöveggel.
         
         Az   Alkotmánybíróság   szerint  a   tisztán   törvénymódosító
        törvények  általában nem alkotmányellenesek [ld.: 4/2006.  (II.
        15.)   AB  határozat,  ABH  2006,  101,  152.  –  Költségvetési
        törvény]. E törvények tárgya egy másik törvény módosítása,  így
        tartalmuk  beépül  a  módosított törvénybe,  maguk  a  módosító
        törvények pedig rendelkezéseik hatályba lépésével el is  tűnnek
        a  hatályos  jogból. Így gyakran előfordul,  hogy  a  jogkereső
        közönség,  valamint  a  jogalkalmazók hivatalos  forrásból  nem
        juthatnak  hozzá  a  módosító és az  így  módosított  törvények
        egységes  szövegéhez, mivel a hivatalos  lap  csak  a  módosító
        szöveget  közli;  a módosított törvény módosításokkal  egységes
        szerkezetbe  foglalt  változatát vagy nem,  vagy  csak  ritkán,
        gyakran  évekkel  később (mint például a Jat. esetében)  teszik
        hivatalosan közzé, miközben a hivatalosan közzétett szöveg jogi
        helyzete  is  bizonytalan.  Ennek következménye,  hogy  mind  a
        jogkereső  közönség, mind a jogalkalmazó maga állítja  össze  a
        módosított   törvény  hatályos  szövegét;  a  gyakorlatban   ez
        legtöbbször    különféle    magán   adatszolgáltatók    illetve
        jogszabálygyűjtemények   segítségével   történik.    Esetenként
        előfordul,  hogy  a  módosító törvény külön felhatalmazást  ad,
        többnyire    az    igazságügyért   felelős   miniszternek,    a
        módosításokkal   egységes  szerkezetbe  foglalt   törvényszöveg
        Magyar    Közlönyben    történő    közzétételére.    [Pl.:    A
        büntetőeljárásról szóló törvény módosításáról szóló  2006.  évi
        LI.  törvény közzétételének időpontjában hatályos  285.  §  (4)
        bekezdése ad ilyet az igazságügyi miniszternek a Btk. és a  Be.
        egységes   szövegének   a   Magyar  Közlönyben   történő   újra
        közzétételére.]
         
         A  törvények  és  más jogszabályok egységes szerkezetben  való
        közzététele  nem  jogalkotás, hanem a  módosított,  illetve  az
        érintetlenül  hagyott  törvényszöveg együttes  közzététele  oly
        módon,  hogy a jogszabály hatályos szövege a jogkereső közönség
        és  a  jogalkalmazók számára hivatalos forrásból hozzáférhetővé
        váljék.  Az  egységes szerkezetbe foglalás azonban a jogszabály
        szövegét  nem  változtatja  és nem is  változtathatja  meg,  új
        jogszabályt természetesen nem alkothat.
         
         Az  Alkotmánybíróság  szerint szükséges a törvények  hivatalos
        újra  közzétételének törvényi szintű szabályozása, amely egyben
        világosan   meghatározza  az  egységes   szerkezetű   szövegben
        végrehajtható    változásokat   (amelyek    pl.:    grammatikai
        szükségszerűséggel következnek), a tartalmi változtatástól.
         
         Az  Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította,  hogy  a
        miniszter  jelenlegi  hatásköre a  jogszabályok  módosításokkal
        egységes  szerkezetbe  történő közzétételére  nem  gyakorolható
        minden  esetben  az  Alkotmánnyal  összeegyeztethető  módon.  A
        kompiláció  eredményeként  2007-ben közzétett  jogszabályszöveg
        Alkotmánnyal való összeegyeztethetősége minden esetben — többek
        között — a bekövetkezett jogszabályi-jogrendszerbeli változások
        függvénye,  amint  a  jelen  eset  is  mutatja.  A  Jat.  2007.
        augusztus  9. napján a Magyar Közlönyben közzétett, a miniszter
        által „hatályos”-nak nevezett szövege — amint a jelen határozat
        a  továbbiakban  részletesen kifejti — nem áll  összhangban  az
        Alkotmánnyal és más törvényekkel.
         
         Az  Alkotmánybíróság  rámutat  arra,  hogy  indokolt  törvényi
        szinten   rendezni  a  jogszabályok  Alkotmányban  foglaltakkal
        összeegyeztethető   módon   történő   ismételt   közzétételének
        lehetőségét.  Ennek során figyelemmel kell  lenni  az  elavult,
        megszűnt     illetve    megváltozott    terminusok,    utalások
        korrigálhatóságára,  a  törvényhozás  aktuális  állásának   nem
        megfelelő jogi aktusokra való hivatkozások helyesbíthetőségére,
        a  szabályozási  tárgyuk  megszűnése okán  értelmüket  vesztett
        rendelkezések  mellőzésére. Egy ilyen, számos európai  államban
        ismert,  sőt  néhol  az  Alkotmányban is  szereplő  szabályt  a
        jogszabályok  gyakori változása miatt a jog megismerhetőségének
        biztosítása teszi szükségessé.
         
         Az  Alkotmánybíróság  a jelen esetben arra  a  következtetésre
        jutott,  hogy  a Jat. Magyar Közlönyben 2007-ben megjelentetett
        szövege  nem mindenben tekinthető a Jat. hatályos — és  így  az
        alkotmánybírósági     vizsgálat      tárgyát      képező      —
        jogszabályszövegének. Kiindulópontként, mint a hivatalos lapban
        megjelentet,  mégis  ezt fogadta el, és  megállapításait  ennek
        alapján  fogalmazta  meg,  szükség  esetén  azonban  eltért   a
        hivatalosnak minősített szövegtől.
                                       
                                      VI.
                                       
         Az  Alkotmánybíróság az indítványok alapján a  Jat.  tartalmát
        vizsgálva  elsőként a jogforrásokra vonatkozó  rendelkezésekkel
        foglalkozott.
         
         Az   Alkotmánybíróság  a  jelen  határozatában   fentebb   már
        foglalkozott a jogforrás fogalmával, és megállapította, hogy  a
        jogforrás fogalma a jogszabályt jelenti, amely mindig jogalkotó
        hatáskörrel rendelkező állami szervtől származik. Amint azt  az
        Alkotmánybíróság  fentebb  már kifejtette,  jogforrást  mindkét
        értelemben — „jogszabály” illetve „jogalkotó hatáskör”— csak az
        Alkotmány  határozhat  meg, hiszen a jog érvényességének  végső
        forrása jogilag az Alkotmány.
         
         Ahogyan  az Alkotmánybíróság utoljára a 37/2006. (IX. 20.)  AB
        határozatában   (ABH   2006,  480,  485.)   megállapította:   a
        jogszabályalkotás  az  állami szervek  legfontosabb  közhatalmi
        jogosítványa. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) és  b)  pontja
        az Országgyűlés hatáskörei között nevesíti a Magyar Köztársaság
        Alkotmánya, továbbá egyéb törvények megalkotásának a jogát.  Az
        Alkotmány  tartalmazza továbbá a Kormány jogalkotó  hatáskörét,
        amikor  az alaptörvény 35. § (2) bekezdése kimondja, hogy  „[a]
        Kormány  a  maga  feladatkörében  rendeleteket  bocsát  ki”.  A
        Kormány  tagjai  —  vagyis az Alkotmány  33.  §  (1)  bekezdése
        értelmében  a  miniszterelnök és a miniszterek — vonatkozásában
        az  Alkotmány  37.  §  (3)  bekezdése a  következőket  rögzíti:
        „törvényben   vagy   kormányrendeletben  kapott   felhatalmazás
        alapján  feladatkörükben eljárva rendeletet adnak  ki,  amelyek
        törvénnyel  és  kormányrendelettel nem lehetnek  ellentétesek”.
        Jogalkotó  hatáskörrel  ruházza fel az Alkotmány  44/A.  §  (2)
        bekezdése  a helyi önkormányzat képviselő-testületét is,  amely
        feladatkörében   eljárva  magasabb  szintű  jogszabállyal   nem
        ellentétes  rendeletet  alkothat.  Az  Alkotmány  módosításáról
        szóló  2002. évi LXI. törvény 5. § (2) bekezdése értelmében  az
        Európai   Unióhoz   történő  csatlakozásról  szóló   nemzetközi
        szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napjától, vagyis
        2004.  május 1-től a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban:  MNB)
        elnöke  külön  törvényben meghatározott feladatkörében  szintén
        rendeletet  bocsáthat ki. Az MNB elnökének jogalkotó hatáskörét
        az Alkotmány 32/D. § (4) bekezdése tartalmazza.
         
         Az  Alkotmány  meghatározza  a  jogszabályok  elnevezését,   a
        kibocsátásukra   jogosult  szerveket,  továbbá   a   jogforrási
        hierarchiát  is:  az  Alkotmány 35. § (2) bekezdése  szerint  a
        Kormány rendelete nem lehet ellentétes törvénnyel; a 37. §  (3)
        bekezdés   értelmében   a   Kormány  tagjának   rendelete   sem
        törvénnyel,  sem  kormányrendelettel nem  lehet  ellentétes;  a
        44/A.  §  (2)  bekezdése  alapján pedig  a  helyi  önkormányzat
        rendelete   nem  ütközhet  magasabb  szintű  jogszabályba.   Az
        Alkotmány   19/B.  §  (4)  bekezdése  rendelkezik   továbbá   a
        Honvédelmi  Tanács  által rendkívüli állapot fennállása  idején
        gyakorolható  rendeletalkotási  jogosítványról;  19/C.  §   (2)
        bekezdése  pedig  a köztársasági elnököt szükségállapot  idején
        megillető  rendeletalkotási jogról. Mindebből következik,  hogy
        az  Alkotmány a jogforrások tekintetében zárt rendszert  alkot:
        megjelöli hogy mely állami szerv, milyen elnevezéssel bocsáthat
        ki  jogszabályt,  rendelkezik  a  jogszabályok  egymáshoz  való
        hierarchikus viszonyáról, s gondoskodik a jogforrási hierarchia
        Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról is.
         
         Az  Alkotmányban  meghatározott szervek,  az  abban  megjelölt
        terjedelemben,  és  csak  az  ott  meghatározott   elnevezéssel
        jogosultak  jogszabály  kibocsátására.  Az  Alkotmány   szerint
        jogalkotó szerv az Országgyűlés, a Kormány, a Kormány tagjai, a
        Magyar  Nemzeti  Bank elnöke és a helyi önkormányzatok  illetve
        rendkívüli-,   valamint  szükségállapot  idején  a   Honvédelmi
        Tanács, valamint a köztársasági elnök. A Jat. 2007-es hivatalos
        szövege szerint az Országgyűlés törvényt, a köztársasági  elnök
        törvényerejű    rendeletet,    a    Kormány    rendeletet,    a
        miniszterelnök,   elnökhelyettese  és  tagja   rendeletet,   az
        országos  hatáskörű  szerv  vezetésével  megbízott  államtitkár
        rendelkezést, a tanács pedig rendeletet jogosult alkotni  [Jat.
        1. § (1) bekezdés].
         
         Az   Alkotmánybíróság   szerint  a  Jat.   Magyar   Közlönyben
        közzétett 2007-es hivatalos szövege a következők miatt  részben
        nem felel meg a hatályos jognak.
         
         Az  Alkmód1989.  előtt  megalkotását  megelőzően  az  államfői
        funkciókat  testületi  szervként ellátó  Magyar  Népköztársaság
        Elnöki  Tanácsának  (a továbbiakban: NET), mint  erről  fentebb
        volt  szó, az Alkotmányon alapuló általános felhatalmazása volt
        az   Országgyűlés  helyettesítésére,  ha  az  Országgyűlés  nem
        ülésezett.  Ez  magában  foglalta  az  Országgyűlés  valamennyi
        jogköre önálló gyakorlását, ideértve a törvényhozást és  minden
        más  állami  szerv  aktusa megsemmisítési jogát  is.  Így  volt
        lehetősége a törvénnyel egyenrangú törvényerejű rendelet (tvr.)
        kibocsátására,   amelyek   közül  közel   négyszáz,   nagyrészt
        nemzetközi  szerződéseket  kihirdető  jogszabály  még   ma   is
        hatályban van.
         
         A  NET  elvben  az  Országgyűlés által választott,  és  általa
        bármikor  visszahívható szerv volt, amelyet az  Alkotmány  igen
        széles  körű  —  1988.  január 1-ig gyakorlatilag  korlátlan  —
        jogalkotási  hatáskörrel ruházott fel. A NET 1989-ig  létezett,
        amikoris  az  Alkmód1989.  létrehozta  a  köztársasági   elnöki
        intézményt.  Az  Alkotmány  a köztársasági  elnök  legfontosabb
        feladataként  az  államszervezet demokratikus működése  feletti
        őrködést jelöli meg, amelyet az egyes hatáskörök értelmezésénél
        minden  esetben  alapul  kell  venni  [48/1991.  (IX.  26.)  AB
        határozat,  ABH  189,  197.-198.; 202.;  8/1992.  (I.  30.)  AB
        határozat,   ABH   1992,   51,  54.].  A   köztársasági   elnök
        jogosítványait az Alkotmány 30/A. §-a részletesen  szabályozza.
        Ezek  között a hatáskörök között a jogalkotási jogosítvány  nem
        szerepel. A magyar rendszerben azonban a köztársasági elnök nem
        jogalkotó,  hanem államfő, aki „kifejezi a nemzet egységét”.  A
        köztársasági  elnök a szükségállapot esetét  kivéve  [Alkotmány
        19/C.  §  (2)  bekezdés] sem a törvényhozó,  sem  a  végrehajtó
        hatalom jogosítványaival nem rendelkezik.
         
         Ennek  megfelelően az Alkmód1989. 38. § (2) bekezdését alapján
        nem   hatályos   a  Jat.  köztársasági  elnököt   „törvényerejű
        rendelet”   kibocsátására   jogosító   rendelkezése.   Eszerint
        ugyanis:  „[a]hol  jogszabály az  Elnöki  Tanácsot  vagy  annak
        elnökét   említi,   ezen   eltérő   rendelkezés   hiányában   a
        köztársasági elnököt kell érteni”. A jelen esetben az Alkotmány
        30/A. §-a nyilván ilyen „eltérő rendelkezésnek” minősül.
         
         A  Jat. 2007-es hivatalos szövege szerint az 1. § (1) bekezdés
        e)  pontja arról rendelkezik, hogy „az országos hatáskörű szerv
        vezetésével megbízott államtitkár” rendelkezést bocsáthat ki. A
        Jat.  megalkotásának időpontjában (1987-ben) hatályos Alkotmány
        és  egyéb  jogszabályok  szerint az  országos  hatáskörű  szerv
        vezetésével  megbízott  államtitkár — a  Minisztertanács  által
        meghatározott    feladatkörében   —   az   állami    szervekre,
        vállalatokra,  szövetkezetekre és egyéb  gazdálkodó  szervekre,
        sőt  később, 1984. január 1. napjától az állampolgárokra  nézve
        is  kötelező  rendelkezéseket adhatott ki  (ld.:  az  Alkotmány
        módosításáról  szóló 1983. évi II. törvény 3. §-a),  amely  nem
        lehetett  ellentétes az Országgyűlés, az  Elnöki  Tanács  és  a
        Minisztertanács  által  alkotott  jogszabályokkal,  továbbá   a
        miniszteri  rendelettel.  Akkor  tizenkét  országos   hatáskörű
        szervet  vezető államtitkár volt, aki államtitkári rendelkezést
        bocsáthatott ki (pl. Állami Bér- és Munkaügyi Hivatal, Országos
        Anyag-  és  Árhivatalt, Országos Környezet- és Természetvédelmi
        Hivatalt,  Országos  Vízügyi Hivatalt vezető  államtitkár).  Az
        Alkmód1989. 38. § (6) bekezdése azonban egyrészt hatályon kívül
        helyezte  az  Alkotmány  akkori 38.  §-át,  amely  az  országos
        hatáskörű  szerv vezetésével megbízott államtitkár  jogalkotási
        hatáskörét tartalmazta; másrészt rendelkezett az Alkotmány  43.
        § (2) bekezdése „államtitkári rendelkezés” szövegrészének az új
        Országgyűlés  által  megválasztott  Minisztertanács   hivatalba
        lépése    napjával   történő   hatályon   kívül   helyezéséről.
        Államtitkári  rendelkezés kibocsátásra ezen  időponttól  kezdve
        nem volt lehetőség, így az „államtitkár által vezetett országos
        hatáskörű szerv” is megszűnt.
         
         Időközben    a   magyar   központi   közigazgatás   szervezete
        jelentősen   átalakult.   Az  Alkmód1989.-el   —   ahogyan   az
        Alkotmánybíróság fentebb kifejtette — megszűntek az államtitkár
        által   vezetett  országos  hatáskörű  szervek.   Az   országos
        hatáskörű  szerv  —  mint  nem  minisztériumi  formában  működő
        központi  közigazgatási  szerv  —  a  központi  államigazgatási
        szervekről,  valamint  a  Kormány tagjai  és  az  államtitkárok
        jogállásáról  szóló  2006. évi LVII. törvény  (a  továbbiakban:
        Kásztv.)  megalkotásáig  továbbra  is  fennmaradt  (a   Kormány
        irányítása,  és  a miniszter felügyelete alatt álló  szervként,
        amelynek   vezetőjét  a  miniszterelnök  nevezte  ki).   Ez   a
        szervtípus   azonban   csak  nevében  hasonlított   a   korábbi
        államtitkár  vezette szervekre, hiszen más szervek tartoztak  e
        körbe, vezetőjük pedig nem államtitkár volt. A Kásztv. 1. § (2)
        bekezdése   értelmében   azonban  2006-tól   ilyen   elnevezésű
        államigazgatási   szervtípus   egyáltalán   nincs   is.   Ebből
        következően értelmezhetetlen — mert jelölet nélküli  —  a  Jat.
        valamennyi,  az  országos hatáskörű szerv vezetőjére  vonatkozó
        utalása,  mivel  azalatt a szervet vezető államtitkárt  kellett
        érteni.  Nem létező szerv, illetve annak vezetője nem bocsáthat
        ki jogszabályt, ezért a Jat. 2007-es szövegében az államtitkári
        rendelkezésről  szóló szövegrészek nem tekinthetők  a  hatályos
        jogot tartalmazó jogszabályszövegeknek.
         
         A    tanácsrendszert   Magyarországon   1990-ben    a    helyi
        önkormányzati rendszer váltotta fel. A jogalkotó  az  Alkotmány
        módosításáról  szóló 1990. évi LXIII. törvénnyel  az  Alkotmány
        korábbi, tanácsokról szóló IX. fejezetét kiiktatta, s helyébe a
        helyi  önkormányzatok  címet viselő  fejezet  került,  amelynek
        rendelkezései  a magyar történelmi hagyományokból táplálkoznak,
        illetve  az  Európa  Tanács  által  1985-ben  elfogadott  Helyi
        Önkormányzatok  Európai  Kartájában megfogalmazott  alapelvekre
        épülnek.
         
         Az   Alkotmány   44/A.  §  (2)  bekezdése   így   a   tanácsok
        jogutódjaként   létrehozott  helyi  önkormányzatok   képviselő-
        testületét    ruházza   fel   saját   feladatkörében    eljárva
        rendeletalkotási joggal.
         
         Mindezek  alapján az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy  a
        Jat.  2007-es hivatalos szövege 1. § (1) bekezdésének  b),  d),
        e),   f)   pontjai,  6.  §  (1),  (2)  bekezdései,  7.   §-ának
        „törvényerejű rendeletben”, 8. § (1) bekezdésének „törvényerejű
        rendeletben vagy minisztertanácsi rendeletben” szövegrésze, 10.
        §-át,  21. § (1) bekezdésének „törvényerejű rendeletek és egyes
        jelentős  minisztertanácsi rendeletek”, 24. § (2)  bekezdés  a)
        pontjának,  39.  §-ának,  41. § (2) bekezdésének  „törvényerejű
        rendelet” szövegrésze, 24. § (2) bekezdésének b) és c) pontjai,
        28.   §-ának   „törvényerejű  rendelet  és  a  minisztertanácsi
        rendelet” 40. § (2) bekezdése, 41. § (1) bekezdése, 14.  §  (2)
        bekezdésének,    26.    §-ának,   29.   §-ának    „államtitkári
        rendelkezés”,   23.  §-ának  „államtitkár”,  43.   §-ának   „az
        államtitkár, az országos hatáskörű szerv vezetője”  szövegrésze
        nem tekinthető a hatályos jogot tartalmazó jogszabályszövegnek.
         
                                     VII.
                                       
         1.  A  Jat.  külön  fejezetben szabályozza az  állam  központi
        szervei  által  kibocsátható, az alárendelt  szervekre  jogokat
        megállapító  és kötelezettségeket tartalmazó jogi  szabályokat,
        amelyeket  összefoglalóan  „az  állami  irányítás  egyéb   jogi
        eszközeinek”   nevez.   Ennek  indoka   —   ahogyan   arra   az
        Alkotmánybíróság 60/1992 (XI. 17.) AB határozatában (ABH  1992,
        276,  277.)  rá  is mutatott — az volt, hogy „a  minisztériumok
        irányítási  gyakorlatában elszaporodtak az irányítás informális
        eszközei,  a  leiratok,  körlevelek, iránymutatások,  útmutatók
        stb.,   amelyek   kötelező  erővel  nem  rendelkeztek,   de   a
        gyakorlatban  úgy  viselkedtek, mintha jogi  aktusok  lennének.
        Gyakran  túllépték  az  iránymutatás  határait  és  ténylegesen
        jogszabályi  tartalmuk  volt. Kialakult  egy  olyan  „formátlan
        (informális)   jog”,   amely  az  Alkotmány   által   jogalkotó
        hatáskörrel  felruházott  szervek által  alkotott,  kihirdetett
        jogszabályok   elé   helyezkedve   gyakran   lerontotta    azok
        érvényesülését”. A Jat. elfogadásának egyik jelentős  eredménye
        éppen  az  volt,  hogy  az Alkotmányban szabályozott  jogalkotó
        hatáskörök  védelmében  —  a  korabeli  jogtudományban   régóta
        sürgetett módon — elválasztotta egymástól az állampolgárokra és
        a  jogi  személyekre jogot, illetve kötelezettséget megállapító
        jogszabályokat,  az állami szervek egymás közötti  viszonyaiban
        érvényesülő  „állami  irányítás  egyéb  jogi  eszközeitől”.  Az
        állami  irányítás  egyéb  jogi  eszközei  nem  vehetik   át   a
        jogalkotás    funkcióját,   ezért   a   jogalkotó   garanciális
        szabályokat  állapít meg kibocsátásukra. A Jat.  rögzíti,  hogy
        mely  aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei
        körébe, az állam központi szervei közül melyeknek van hatásköre
        az  e  körbe  tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek  az
        aktusoknak  a címzettjei, milyen jogi tartalommal bírhatnak  és
        milyen eljárási rendben bocsáthatók ki.
         
         Ezzel  összefüggésben megjegyzendő, hogy  a  Jat.-ban  „állami
        irányítás  egyéb  jogi  eszközeinek”  nevezett  jogi  szabályok
        létezése  — elnevezésüktől függetlenül, mint pl.: közigazgatási
        rendelkezések   —   nem   alkotmányellenes,   sőt   alkotmányos
        jogállamban  nélkülözhetetlen, mert a közigazgatás vezetése  az
        egyes  szervek  közötti  kapcsolatok  szabályozása  csak   jogi
        eszközökkel  megengedett. Alkotmányos  alapjukat  az  Alkotmány
        több  rendelkezése,  mindenekelőtt  az  Alkotmány  37.  §   (2)
        bekezdése   tartalmazza,  amely  szerint  „[a]  miniszterek   a
        jogszabályok   rendelkezéseinek  és  a  Kormány  határozatainak
        megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó
        ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket”. Az Alkotmány
        35.  §  (1)  bekezdés h) pontja szerint a Kormány  irányítja  a
        Magyar  Honvédség és a rendvédelmi szervek működését,  valamint
        ugyanezen   jogszabályi  rendelkezés  c)   pontja   szerint   a
        minisztériumok  és  a  közvetlenül  alárendelt  egyéb   szervek
        munkáját    is.    Ugyancsak   ide    sorolható    a    Kormány
        szervezetalakítási jogosítványa is, amely az  Alkotmány  40.  §
        (3)  bekezdésében foglalt felhatalmazó rendelkezésből vezethető
        le.
         
         Az   Alkotmány   fentebb  idézett  rendelkezéseiben   használt
        „irányítás”  és  „vezetés”  a  közigazgatási  jogban   használt
        terminusok. A közigazgatási jogban az irányítás a közigazgatási
        szervek  hierarchikus kapcsolatában értelmezhető, míg a vezetés
        a  közigazgatási  szerven  belüli  tevékenység,  tartalmukat  a
        közigazgatási jog határozza meg. Alkotmányjogi szempontból csak
        az  lényeges,  hogy mindkettő az irányított,  illetve  vezetett
        szerv   tevékenységének  meghatározását   jelenti,   benne   az
        általános   tartalmú   rendelkezések   kiadását,   illetve    a
        jogalkalmazás   egységét  biztosító  útmutatások  kibocsátását.
        Ezekre  azért  van  szükség, mert a  közigazgatás  egységes  és
        összehangolt működése csak olyan jogi eszközökkel biztosítható,
        amelyek   a   közigazgatás   szerveire   kötelező   előírásokat
        tartalmaznak. E szabályok közigazgatáson belüli kötelező  ereje
        tehát  az  Alkotmányon alapul. Alkotmányjogilag döntő,  hogy  a
        közigazgatás  szervei  a  Kormány  és  tagjai,  a   miniszterek
        irányítása   alatt  állnak,  akik  viszont  az  Országgyűlésnek
        felelősek  [Alkotmány  39.  §  (1)  bekezdés].  Ez   egyben   a
        közigazgatás  demokratikus legitimációjának alapja is.Megjegyzi
        az  Alkotmánybíróság,  hogy a jelen  határozatban  nem  kellett
        értelmeznie az Alkotmány fentebb idézett 37. § (2) bekezdésének
        „vezeti”  fordulatát,  amely itt nem  kizárólag  csak  a  fenti
        értelemben  fogható  fel;  a „vezetés”  politikai  vezetést,  a
        tevékenység fő irányának meghatározását jelenti.
         
         Az  ilyen  belső  közigazgatási  szabályok  természetesen  nem
        lehetnek ellentétesek jogszabályokkal, és nem tartalmazhatnak a
        közigazgatás  szervezetén  kívül  állókra  kötelező   normákat.
        Nyilvánosságra  hozataluk  (közzétételük,  kihirdetésük)  ennek
        ellenére  alkotmányosan  nem  kifogásolható,  hiszen  ismeretük
        segíti  a  közigazgatással kapcsolatba kerülők tájékozódását  a
        közigazgatás  működéséről, gyakorlatáról, továbbá  átláthatóvá,
        megismerhetővé teszi a közigazgatást.
         
         2.   Más   megítélés   alá  esnek  a  Jat.-ban   az   egységes
        joggyakorlat alakítását szolgáló, szintén „az állami  irányítás
        egyéb   jogi   eszközei”  közé  sorolt  „jogi   iránymutatások”
        (irányelv,  elvi  állásfoglalás,  tájékoztató).  Ezek  a   Jat.
        szerint  nem  kötelezők, rendeltetésük a  jogalkalmazó  szervek
        tevékenységének,     valamint    a    jogszabályok     egységes
        végrehajtásának  elősegítése.  A  „jogi  iránymutatás”  a  Jat.
        szerinti  értelmében tehát nem a közigazgatáson belüli kötelező
        szabály, és nem a jogalkalmazó szerv jogértelmezése.
         
         A   jogi   iránymutatások  közé  tartozó  jogértelmező   „elvi
        állásfoglalás” (Jat. 54. §) más szervek számára határozza meg —
        az  sem  egyértelmű, jogi kötelező erővel-e  —  a  jogszabályok
        értelmezését. Ha az elvi állásfoglalás a jogalkotó  hatáskörrel
        rendelkező   szervtől  származik,  akkor  ez   ún.   autentikus
        jogértelmezés, amelynek alkotmányossága eszerint ítélhető  meg.
        [ld.:  az  Országgyűlés 1/1993. (II. 27.) elvi  állásfoglalását
        megsemmisítő 41/1993. (VI. 30.) AB határozatot (a továbbiakban:
        Abh.), ABH 1993, 292, 299.].
         
         A  jogi  iránymutatások  ugyanakkor  irányelvek  is  lehetnek,
        amelyeknek   a   közigazgatási   irányítás   eszközeiként,    a
        jogszabályok egységes végrehajtását, az egységes jogalkalmazást
        biztosítandó kötelező erővel kellene bírniuk. Ez a kötelező erő
        a  Jat.  megfogalmazásában,  mely szerint  az  irányelv  csupán
        „ajánlást  ad”  nem egyértelmű. Az irányelvek  kibocsátására  a
        korábban    kifejtettek   szerint   az    irányító,    felettes
        államigazgatási    szerv   alkotmányosan   feljogosítható,    a
        közigazgatás  irányító szerve a Kormány valamint a  miniszterek
        pedig erre az Alkotmány alapján elve feljogosítottak.
         
         A    közigazgatásra   kötelező   jogszabályok    értelmezésére
        egyébként  a  közigazgatás szervei általában jogosultak,  és  e
        tevékenységüket,  mint minden más közigazgatási  tevékenységet,
        az irányításra jogosult szervek irányíthatják. Ennek korlátja a
        bírósági jogértelmezés elsődlegessége, amit az Alkotmány 50.  §
        (2)    bekezdése   biztosít.   A   közigazgatási    határozatok
        törvényességének  ellenőrzése  a  bíróságok  hatásköre,  így  a
        közigazgatás   jogértelmezésének   követnie   kell   a    bírói
        gyakorlatot.
         
         A  Jat. 53. § és 54. § -a az Országgyűlést is irányelv és elvi
        állásfoglalás  kibocsátására jogosult állami szervnek  tekinti.
        Ezek   a   rendelkezések  a  szocialista  államjog   felfogását
        mutatják,  amely  tagadta  a  hatalommegosztás  elvét,  és   az
        államhatalmat egységesnek tekintette. E felfogással valóban nem
        áll ellentétben, hogy az Országgyűlés (mint államhatalmi szerv)
        a  többi  állami  szervre, így hallgatólag  a  Jat.  szerint  a
        bíróságokra is kötelező (vagy „irányadó”) irányelvet vagy  elvi
        állásfoglalást   bocsásson   ki.   Ez   a   hatáskör    azonban
        összeegyeztethetetlen  az  alkotmányos  demokrácia  meghatározó
        elvével,  a  hatalmi ágak elválasztásával. Az  Alkotmánybíróság
        1993-ban  az Abh.-ban a hatalommegosztásra alapozott érveléssel
        már  kimondta,  hogy  az Országgyűlés elvi  állásfoglalása  nem
        lehet  kötelező  más állami szervekre, csak  az  Országgyűlésre
        (ABH 1993, 292, 299.).
         
         A  jogi iránymutatások azonban jogi kötelező erő hiányában is,
        mint  a  felettes szervtől származók, kötelező szabály  módjára
        viselkednek, mivel az alárendelt szervnek minden oka  megvan  a
        felettes   szerv  „ajánlásainak”  követésére.  Az  ilyen   jogi
        iránymutatások létezése — bár jogi kötelező erővel nem  bírnak,
        a   gyakorlatban  elkerülhetetlenül  kvázi  jogi  szabályokként
        viselkednek — sérti a jogbiztonságot. A jogi iránymutatások egy
        része   létrehozásának  tényleges  és  jogi  indoka  mára   már
        megszűnt. Mindez indokolttá teszi a Jat. jogi iránymutatásokra,
        —  amelyek  jelenleg pszeudo-jogszabályokként  vannak  jelen  a
        jogrendszerben — vonatkozó rendelkezéseinek (Jat. 53.–56. §)  a
        megsemmisítését   a   közigazgatás   joghoz   kötöttségének   a
        jogállamiság  alkotmányos elvében foglalt követelménye  sérelme
        miatt.  Ez  az  elv  ugyanis megkívánja, hogy  a  közigazgatási
        szervek irányítása jogi eszközökkel történjen.
         
         Az  Alkotmánybíróság  a  jelen  határozat  2.1.  pontjában  az
        országos hatáskörű szervekkel kapcsolatban kifejtetteket itt is
        irányadónak tartva megállapította, hogy az „országos  hatáskörű
        szerv vezetője” terminus a Jat. 2007-es hivatalos szövege 49. §
        (1)  bekezdésében, 55. § (1) bekezdésében valamint  56.  §  (2)
        bekezdésében   sem  tekinthető  a  hatályos  jogot   tartalmazó
        jogszabályszövegnek.
         
                                     VIII.
         
         Több  indítványozó  szerint  alkotmányellenes  a  köztársasági
        elnök  — a Jat. 2007-ben közzétett hatályos szövegében szereplő
        —  joga (hatásköre) normatív határozat, irányelv, illetve  elvi
        állásfoglalás   alkotására.   Az   indítványozók   szerint   ez
        ellentétes  az  Alkotmány  29.  §  (1)  bekezdésével,  amelynek
        értelmében  a  köztársasági elnök egyrészt a nemzet  egységének
        kifejezője, másrészt az államszervezet demokratikus működésének
        őre.
         
         Az  Alkotmány 29. § (1) bekezdésével kapcsolatban  a  36/1992.
        (VI.  10.)  AB  határozatában  a következőket  fejtette  ki  az
        Alkotmánybíróság. „E feladatok egyike sem hatásköri szabály. Az
        államszervezet  demokratikus  működése  feletti   őrködést   az
        Alkotmányban meghatározott egyes hatáskörökben, azok feltételei
        szerint   látja   el   a  köztársasági  elnök.   Az   Alkotmány
        szóhasználata  is  kifejezi  a köztársasági  elnök  feladatának
        sajátosságát  az alkotmányosság védelmében. Az Országgyűlés,  a
        Kormány,  a  bíróságok „védik” és „biztosítják” az  alkotmányos
        rendet,  valamint az állampolgárok jogait; ezt  a  funkciót  az
        egész  társadalom  vonatkozásában, saját cselekvésükkel  látják
        el. Ezzel szemben a köztársasági elnök csupán az államszervezet
        demokratikus  működése  felett „őrködik”,  vagyis  sem  sérelem
        esetén,  sem  a jogok biztosítása céljából nem maga cselekszik,
        hanem  általában más szervhez fordul, vagy ha maga  cselekszik,
        az   elnöki   döntésért   más  szerv   vállalja   a   politikai
        felelősséget.   Csakis  így  maradhat  pártatlan,   a   „nemzet
        egységének”  kifejezője így lehet összhangban az „őrködéssel”.”
        (ABH, 1992, 207. 212.)
         
         A   köztársasági   elnök  jogköreit  az  Alkotmány   vonatkozó
        rendelkezései határozzák meg. [ld.: Alkotmány 19/A.  §,  28.  §
        (3)  bekezdés, 28/A. § (3) bekezdés, 22. § (3) bekezdés,  30/A.
        §]
         
         A   magyar  alkotmányjogban  (mint  erről  fentebb,  a   jelen
        határozat  VI. pontjában már szó volt) a köztársasági  elnöknek
        nincs  önálló  jogalkotási hatásköre —  kivéve  a  fentebb  már
        említett,   szükségállapot   idején  meglévő   rendeletalkotási
        jogkört   —   de   közreműködik  a  törvényhozási   eljárásban,
        elsősorban  kihirdeti  a  törvényeket, amelyek  elnöki  aláírás
        nélkül  nem  érvényesek. Az Alkotmány 30/A. § (1)  bekezdésében
        felsorolt  hatáskörök  között nem  szerepel  a  jogalkotás,  az
        államfőnek   alárendelt  szervek  pedig   nincsenek,   mert   a
        Köztársasági  Elnöki Hivatal a köztársasági  elnök  segédszerve
        (így a 2000. évi XXXIX. törvény 10. §-a).
         
         A   köztársasági   elnöknek  az  Alkotmány  négyféle   döntési
        hatáskört  állapít  meg:  (1)  a  köztársasági  elnöki   döntés
        érvényességi  kelléke valamely másik szerv  egyetértő  döntése;
        (2) a köztársasági elnök más szerv döntését kezdeményezi, és  a
        végleges, magára az elnökre is kötelező döntést más szerv hozza
        meg;  (3) az elnök döntése ügydöntő, végleges, más szerv  által
        felül  nem  bírálható,  a  döntésért semmilyen  más  szerv  sem
        vállalja át a politikai felelősséget; (4) végül azok az  önálló
        döntések, amelyekre az Alkotmány csupán végső határidőt állapít
        meg (ld.: 48/1991. AB határozat, ABH 1991, 232, 236.).
         
         Itt   is   érvényes  a  jelen  határozat  2.1.   pontjában   a
        köztársasági  elnök  törvényerejű  rendelet  alkotási   jogával
        kapcsolatban tett megállapítás, mely szerint az Alkmód1989. 38.
        §  (2)  bekezdése  alapján az Elnöki Tanács vagy  annak  elnöke
        alatt  csak  eltérő rendelkezés hiányában kell  a  köztársasági
        elnököt  érteni. Igaz ez a köztársasági elnök állami  irányítás
        egyéb  jogi  eszközei közé tartozó normatív aktusok kibocsátási
        joga  esetében  is, mivel itt is, csakúgy, mint a  törvényerejű
        rendelet  alkotás esetén, az Alkotmány 30/A. §-a minősül  ilyen
        „eltérő rendelkezésnek”.
         
         A     fent    kifejtettek    alapján    az    Alkotmánybíróság
        megállapította, hogy a Jat. 46. § (1) bekezdésének, 47.  §  (1)
        bekezdésének  53.  §-ának,  54.  §-ának,  valamint  56.  §  (1)
        bekezdésének  „köztársasági elnök” szövegrésze a  Jat.  2007-es
        szövegébe   nem   tekinthető   a  hatályos   jogot   tartalmazó
        jogszabályszövegnek.
         
                                      IX.
         
         1.  Ezt  követően az Alkotmánybíróság a Jat.-ban  szabályozott
        kizárólagos  törvényhozási  tárgyakkal  kapcsolatban  felhozott
        alkotmányossági kifogásokat vizsgálta.
         
         Az   Országgyűlés  törvényalkotási  jogköre   általános,   így
        bármely  tárgykört törvényben szabályozhat —  ennek  a  Kormány
        rendeletalkotási  jogköre sem szab határt. [ld.:  46/2006.  (X.
        5.)  AB határozat, ABH 2006, 567, 572.] A törvényalkotás  jogát
        az   Országgyűlés  nem  ruházhatja  át  [Alkotmány  25.  §  (2)
        bekezdése].   Vannak   azonban  olyan   társadalmi,   gazdasági
        viszonyok,  amelyek  szabályozása csak  törvényben  megengedett
        (kizárólagos törvényhozási tárgyak). A legfontosabb ezek  közül
        az  Alkotmány  8. § (2) bekezdése, amely az alapjogok  törvényi
        szabályozásáról   rendelkezik,  valamint  a  2/3-os   törvények
        meghatározása.
         
         Amint  erről fentebb már szó volt, a kizárólagos törvényhozási
        tárgyak  Jat.  2. – 5. §§-aiban foglalt felsorolásának  oka  és
        jogi  indoka,  a  NET törvényerejű rendeletalkotási  jogának  a
        korlátozása    volt.    A    Jat.   megalkotásával    egyidőben
        megváltoztatott  Alkotmány ugyanis a következőket  tartalmazta:
        „Ha  az Országgyűlés nem ülésezik, az Országgyűlés jogkörét  az
        Elnöki   Tanács   gyakorolja;   az   Alkotmányt   azonban   nem
        változtathatja   meg,   és  nem  alkothat   jogszabályt   olyan
        tárgykörben, amelynek szabályozása az Országgyűlés  hatáskörébe
        tartozik”.
         
         A    mai    alkotmányjogi   helyzetben   azonban   kizárólagos
        törvényhozási  tárgyat  törvény  nem  állapíthat  meg.  A   mai
        alkotmányos berendezkedés az Alkotmány elsődlegességén  alapul,
        ezért alkotmányellenes, ha a törvényhozási tárgyköröket törvény
        tartalmazza.  A  Jat.  kizárólagos  törvényhozási  tárgykörökre
        vonatkozó rendelkezései részben megismétlik, részben egyéb,  ma
        már  jórészt  elavult, tárgykörökkel egészítik ki az  Alkotmány
        alapján kizárólag törvényben szabályozható kérdésköröket. Amint
        azt  az  Alkotmánybíróság már fentebb, a  jelen  határozat  IV.
        részében megállapította, kizárólagos törvényhozási tárgyat csak
        az  Alkotmány  határozhat  meg, ezért  a  Jat.  2.  –  5.  §-ai
        tartalmuktól függetlenül formai okból alkotmányellenesek.
         
         2.   Az  egyik  indítványozó  szerint  alkotmányellenesek  [az
        Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 20. § (1) bekezdésébe,  továbbá
        33/A.  §  a)  pontjába  ütköznek] a Jat. jogalkotási  programra
        vonatkozó  rendelkezései is [Jat. 21. § (1)  bekezdés],  az  öt
        éves időtartam előírása okán.
         
         Az   indítványozó  szerint  a  Jat.  21.  §  (1)  bekezdésében
        foglaltak azért ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
        rögzített    jogállamiság   elvével,   mivel   „a    temporális
        hatalommegosztásból következően a Kormány  nem  jogosult  arra,
        hogy a következő Kormány hivatali idejére vonatkozó jogalkotási
        programot  határozzon meg”. Ugyanakkor ellentétesnek tartja  az
        Alkotmány   azon  rendelkezésével  is,  amely   szerint   „[a]z
        országgyűlési   képviselők   általános   választását    —    az
        Országgyűlés  feloszlása  vagy  feloszlatása  miatti  választás
        kivételével  —  az  előző  Országgyűlés  megválasztását  követő
        negyedik  év  április  vagy  május hónapjában  kell  megtartani
        [Alkotmány 20. § (1) bekezdés], továbbá azzal, hogy  a  Kormány
        megbízatása     az    újonnan    megválasztott     Országgyűlés
        megalakulásával  megszűnik [Alkotmány 33/A. § (1)  bekezdés  a)
        pont].
         
         A   Jat.-ban  meghatározott  öt  éves  periódus  a  jogszabály
        megalkotásának időpontjában hatályos Alkotmány rendelkezéseivel
        összhangban született, mivel az Országgyűlés megbízatása  akkor
        öt  évre  szólt.  A jogalkotási program arról ad tájékoztatást,
        hogy   a   Kormány   milyen   törvényjavaslatokat   kíván    az
        Országgyűlésnek  benyújtani, de a programban  foglaltak  sem  a
        Kormányt, sem az Országgyűlést nem kötelezik. Kétségtelen, hogy
        célszerűségi   szempontokat   figyelembe   véve   ésszerű    az
        Országgyűlés   és   a  Kormány  megbízatási  idejéhez   igazodó
        jogalkotási program, azonban önmagában a célszerűség  jelensége
        nem      alapozza     meg     a     hivatkozott     rendelkezés
        alkotmányellenességét,  ha egyébként alkotmányellenességre  nem
        vezet.  Igaz ez annál is inkább, mivel az új Országgyűlésben  a
        korábbi  ciklusban benyújtott törvényjavaslatok az Országgyűlés
        megbízatásának megszűnése után már nem számítanak indítványnak.
         
         A  Jat. ezen rendelkezései kétség kívül nem ésszerűek, azonban
        a  Jat. rendelékezéseinek célszerűségi szempontú vizsgálata  az
        Alkotmánybíróság hatáskörén túlmutat.
         
         3.  Ugyancsak alkotmányellenes az indítványozók szerint a Jat.
        22.  § (2) bekezdése, amely előírja, hogy a jogalkotási program
        előkészítése  során  be  kell szerezni  —  többek  között  —  a
        Legfelsőbb Bíróság elnökének véleményét is. Mindez álláspontjuk
        szerint  nem egyeztethető össze a bírói függetlenség  Alkotmány
        50. § (3) bekezdésében foglalt elvével, továbbá az Alkotmány 2.
        § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság részét képező hatalmi
        ágak szétválasztásának elvével sem.
         
         Az   Alkotmánybíróság  a  hatalommegosztás   elvét   mint   az
        alkotmányos állam egyik szükségszerű fogalmi elemét,  a  magyar
        alkotmányjogban  többször értelmezte.  A  bírói  hatalmi  ágat,
        amely  elválik  a  törvényhozó és a  végrehajtó  hatalomtól  az
        állami hatalom azon megnyilvánulásaként írta le, „amely az erre
        rendelt szervezet útján a vitássá tett vagy megsértett jogról —
        törvényben  szabályozott eljárás során — kötelező erővel  dönt”
        [53/1991.  (X. 23.) AB határozat]. A bírói hatalom legfontosabb
        alkotmányos  szabálya  az  Alkotmány  50.  §  (3)  bekezdésében
        foglalt  bírói függetlenség. A bírói függetlenség  azonban  nem
        azonos   a   bírói  hatalom  másik  két  hatalmi   ágtól   való
        elválasztásával, hanem annál sokkal általánosabb [38/1993. (VI.
        11.)  AB  határozat].  A  bírói hatalmi ág  elválasztásának  fő
        alkotmányos  indoka  az igazságszolgáltatás függetlenségének  —
        benne a bírói függetlenségnek — intézményes biztosítása.
         
         Az  Alkotmánybíróság  az  Alkotmány  50.  §  (3)  bekezdésében
        foglalt  bírói függetlenség elve tartalmával több határozatában
        foglalkozott.    A   döntések   egyrészt   a    hatalmi    ágak
        elválasztásának  alkotmányos  szerkezetében  a  bírói   hatalom
        helyzetének  sajátosságaival, a külső hatalmi ágaknak  a  bírói
        hatalmat érintő jogköreivel, másrészt a bírói függetlenségnek a
        bírósági   szervezeten   belüli   alkotmányossági   kérdéseivel
        foglalkoztak.
         
         Az  Alkotmánybíróság határozataiban hangsúlyozta, hogy a bírói
        hatalom, amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik, döntően  az
        ítélkezésben  ölt testet. A bírói függetlenség  az  ítélkezésre
        vonatkozik;  a bíró jogi helyzetét meghatározó garanciák  is  a
        független   ítélkezés  feltételeit  teremtik  meg.  A   bírónak
        mindenkitől    függetlennek   kell    lennie,    függetlenségét
        garanciáknak   kell  biztosítani  minden  befolyásolás   ellen,
        származzék  akár a külső hatalmi jogkör gyakorlásától,  akár  a
        bírósági  szervezeten  belülről. A bírói  függetlenség  a  bíró
        legfőbb   alkotmányos  kötelezettsége:  a  jogviták   eldöntése
        teljesítésének a módja.
         
         Az  Alkotmánybíróság állandó és következetes álláspontja, hogy
        az  Alkotmány  50. §-ának (3) bekezdése alapján a minden  külső
        befolyásolástól  független  bírói  ítélkezés  feltétel  nélküli
        követelmény,  és lényegében abszolút alkotmányos védelem  alatt
        áll. [ld.: 53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 267.;
        38/1993.  (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 261.; 17/1994.
        (III.  29.) AB határozat, ABH 1994, 84, 86.; 45/1994. (X.  21.)
        AB  határozat,  ABH 1994, 254, 256.; 627/B/1993. AB  határozat,
        ABH 1997, 767, 769.]
         
         A  bírói  függetlenség legfontosabb alkotmányos  korlátja,  és
        egyben   a  bírói  működés  alapja  az  ítélkezési  tevékenység
        törvényeknek  való  alávetettsége, és a bíró  kötelezettsége  a
        törvény  szerint  hatáskörébe tartozó jogviták  eldöntésére.  A
        bírói  függetlenség  tehát a bírónak  a  bírósági  szervezetben
        elfoglalt  helyzetét  határozza meg annak  érdekében,  hogy  az
        egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása
        tárgyában    hozott   kötelező   döntését   mindenféle    külső
        befolyásolástól  mentesen,  a törvények,  illetve  általában  a
        jogszabályok alapján, szakmai meggyőződése szerint hozza meg.
         
         A  bírói  függetlenség  csak a bíró  ítélkező  tevékenységében
        érvényesül  feltétel nélkül. A Legfelsőbb Bíróság  elnökének  —
        aki  a  törvény szerint az OIT elnöke is [Alkotmány 50.  §  (4)
        bekezdés] — feladatai azonban e minőségében bírósági igazgatási
        jellegűek,  mint  az  ítélkezés folyamatosságának  fenntartása,
        jogszabályban meghatározott kinevezési jogkörök gyakorlása,  és
        egyéb igazgatási feladatok ellátása. E minőségében a Legfelsőbb
        Bíróság  elnöke  véleményének kikérése  a  jogalkotási  program
        összeállításához nem sértheti sem a bírói függetlenség,  sem  a
        hatalommegosztás alkotmányos elvét.
         
                                      X.
         
           Több  indítványozó állította, hogy a Jat. 2007-es  hivatalos
        szövege  45.  §  (1)  bekezdésének „Központi  Népi  Ellenőrzési
        Bizottság  elnökének”  szövegrésze  alkotmányellenes,  mivel  e
        tisztséget az Alkmód1989. 38. § (7) bekezdése megszüntette.  Az
        indítványozók  szerint  ez  sérti  az  Alkotmány   2.   §   (1)
        bekezdésében foglalt jogbiztonság elvét.
         
         Az   Alkmód1989.   38.   §   (7)  bekezdése   a   következőket
        tartalmazta:  „A  Központi  Népi Ellenőrzési  Bizottság  elnöke
        tisztség  1989.  december  31-én  megszűnik”;  jogutód   nélkül
        megszűnt  maga a KNEB is. A népi ellenőrzésről szóló 1968.  évi
        V.  törvényt az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII.
        törvény  26.  §  (2)  –  (3) bekezdése 1989.  december  31-ével
        hatályon   kívül   helyezte,  illetve  a   népi   ellenőrzéssel
        kapcsolatos  egyéb,  alacsonyabb szintű  jogszabályok  hatályon
        kívül   helyezéséről  a  126/1989.  (XII.   9.)   MT   rendelet
        rendelkezett.   Így   hatályos  szövegben   a   Központi   Népi
        Ellenőrzési  Bizottságra,  mint nem  létező  szervre  és  annak
        elnökére utalás nem írottnak (pro non scripto) tekintendő.
         
                                      XI.
         
         Az  egyik  indítványozó szerint a Jat. 16. §-a  ellentétes  az
        Alkotmány  2.  §  (2) bekezdésével és a 7. § (1)  bekezdésével,
        „mivel  lehetővé  teszi,  hogy  a  jogalkotó  egyes  nemzetközi
        szerződéseket ne hirdessen ki.”
         
         Az   Alkotmány  7.  §  (1)  bekezdése  értelmében   a   Magyar
        Köztársaság   jogrendszere  biztosítja  a  vállalt   nemzetközi
        kötelezettségek  és a magyar jog összhangját.  E  rendelkezésre
        alapítva  mondta ki az Alkotmánybíróság 7/2005. (III.  31.)  AB
        határozatában  (ABH,  2005,  83, 101.),  hogy  az  Országgyűlés
        alkotmányellenes  helyzetet  idézett  elő  azáltal,  hogy   nem
        alkotta   meg  a  nemzetközi  szerződések  esetében   megkötött
        nemzetközi  szerződések  és  a magyar  jog  közötti  összhangot
        minden esetben biztosító törvényt. E mulasztást pótolva alkotta
        meg  az  Országgyűlés  a nemzetközi szerződésekkel  kapcsolatos
        eljárásról   szóló  2005.  évi  L.  törvényt  (a  továbbiakban:
        Szerződési  tv).  Ez  a törvény kizárja, hogy  az  indítványban
        említett eset – az államot kötelező, de magyar jogszabályban ki
        nem hirdetett nemzetközi szerződés – előforduljon. A törvény 7.
        §   (1)   bekezdése   szerint  ugyanis   nemzetközi   szerződés
        megkötésére  (nemzetközi jogi kötelező hatályának elismerésére)
        az  Alkotmány  19. § (1) bekezdésének f) pontja,  30/A.  §  (1)
        bekezdésének  b)  pontja, valamint 35. §  (1)  bekezdésének  j)
        pontja   értelmében  az  Országgyűlés  és  a  Kormány  jogosult
        felhatalmazást  adni.  A  nemzetközi szerződés  megkötésére  az
        Országgyűlés törvényben, a Kormány pedig rendeletben (9. §)  ad
        felhatalmazást;  a  felhatalmazó törvény  vagy  kormányrendelet
        pedig  minden  esetben  „kihirdeti”  a  nemzetközi  szerződést,
        illetve tartalmazza a szerződés hiteles szövegét [10. § (1)  a)
        pont].
         
         A   felhatalmazó  törvény  vagy  kormányrendelet  nem   minden
        esetben   tekinthető  szigorúan  véve  kihirdetésnek   (bár   a
        Szerződési  tv. így nevezi). A nemzetközi szerződés megkötésére
        adott  felhatalmazást  tartalmazó törvény vagy  kormányrendelet
        ugyanis egyszerre két aktust tartalmaz. Egyrészt tartalmazza az
        Alkotmányon  alapuló felhatalmazást arra, hogy  a  köztársasági
        elnök  (30/A. § (1) bekezdés b) pont), illetve a Kormány  tagja
        vagy  az  állam képviseletében más, pl. az illetékes  nagykövet
        vagy misszióvezető nemzetközi kötelezettséget vállalhasson.  Ez
        egyedi  aktus, amely az államot képviselő szervet felhatalmazza
        a  nemzetközi  jogi  kötelezettségvállalásra (pl.  ratifikációs
        okmány   letétbe  helyezésére).  Ezzel  azonban  a   nemzetközi
        szerződés   még   nem  feltétlenül  (pl.:  a  megkívánt   számú
        ratifikáció  hiánya miatt, vagy más hatályba  léptető  feltétel
        elmaradása miatt), esetleg évek múlva lép hatályba vagy  az  is
        megtörténhet,   hogy  sohasem  lesz  a  magyar  állam   számára
        kötelező.  A  felhatalmazó egyedi aktussal  együtt  a  törvény,
        illetve a kormányrendelet „kihirdeti” (valójában: közzéteszi) a
        nemzetközi  szerződés szövegét, azzal, hogy a  szövegből  akkor
        lesz  a magyar jogban jogszabály, amikor a nemzetközi szerződés
        Magyarországra  alkalmazandó lesz.  A  kihirdetési  rész  tehát
        feltételes:  a  nemzetközi szerződés hatályba lépésétől  függő:
        pusztán  a  kihirdetéssel, jogszabály szövegbe foglalással  még
        nem   lesz  a  magyar  jogrendszer  része  a  törvényben   vagy
        kormányrendeletben „kihirdetett” szerződés-szöveg. A  jelenlegi
        jogi  megoldással azonban a magyar jogrendszer biztosítja, hogy
        minden  nemzetközi szerződés, ha már hatályba lépett, ki legyen
        hirdetve (mivel a szövegét már a megkötés előtt közzétette).
         
         Az  Alkotmánybíróság  megállapította,  hogy  a  Jat.  16.  §-a
        részben   értelmezhetetlenné  vált,  mert  a  (2)   bekezdésben
        említett  „jogszabályba  nem foglalt  nemzetközi  szerződés”  a
        fentiek  szerint már nem lehetséges, legfeljebb korábbi időkből
        maradhattak  fenn ilyenek. E kérdésnek azonban a  hatályos  jog
        vizsgálatakor már nincs jelentősége. A mai szabályozás  szerint
        ugyanis   a  nemzetközi  szerződés  szövege  (kevés  kivételtől
        eltekintve, amikor a kettő egybeesik) előbb kerül közzétételre,
        mint   kihirdetésre.   Ennek  oka,   hogy   a   törvény   által
        kihirdetésnek nevezett aktus valójában – mint fentebb  már  szó
        volt  róla  –  a szerződés szövegének közzététele, a  szerződés
        kötelező   erejének  elismerésére  felhatalmazó   magyar   jogi
        aktussal  együtt.  Ennek alapján csak további  nemzetközi  jogi
        aktusok  és  azokat a magyar jogba átvevő –  így  a  szerződési
        törvény  10.  § (4) bekezdése, valamint 11. § (3)  bekezdés  a)
        pontja   szerinti,   a  Magyar  Közlönyben   közzétett   egyedi
        miniszteri határozat (valójában: közlemény) – közlések  alapján
        lesznek  alkotmányjogi értelemben a magyar  jogban  kihirdetett
        (promulgált) nemzetközi szerződések.
         
         Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Jat.  16.  §-a  az
        Alkotmány  19.  §  (1)  bekezdésének f)  pontja,  30/A.  §  (1)
        bekezdésének  b)  pontja, valamint 35. §  (1)  bekezdésének  j)
        pontjait,   valamint   a   Szerződési  tv.   fent   hivatkozott
        rendelkezéseit  figyelembe  véve  a  fent  kifejtettek  alapján
        értelmezhetetlen, ami sérti a jogbiztonság elvét.
                                       
                                     XII.
         
         1.  Ezt  követően  az  Alkotmánybíróság azt  az  indítványozói
        állítást  vizsgálta,  miszerint a  Jat.  14.  §  (2)  bekezdése
        ellentétes  az  Alkotmány  9. § (1)  bekezdésében,  37.  §  (3)
        bekezdésében  valamint  70/A. § (1) bekezdésében  foglaltakkal.
        Eszerint   a   miniszteri   rendelet   melléklete   —   ha   az
        állampolgárokat   közvetlenül  nem  érinti  —   kivételesen   a
        minisztérium   hivatalos  lapjában  történő  közzététellel   is
        kihirdethető.
         A  jogszabály  közzététele hivatalos lapban a Jat  14.  §  (1)
        bekezdése  szerint  a jogszabály jogrendszer részévé  válásának
        feltétele:  ettől  lesz  a jogszabály  érvényes,  és  így  jogi
        hatások  kiváltására képes. A hivatalos lapban való  közzététel
        célja   a  jogszabály  közhitelű  szövegének  mindenki  számára
        hozzáférhetővé tétele.
         A  hivatalos lapot az Alkotmány többször is említi: 26. §  (1)
        bekezdése a törvényre, 35. § (2) bekezdése a kormányrendeletre,
        míg 37. § (3) bekezdése a miniszteri rendeletre mondja ki, hogy
        „a  hivatalos  lapban” kell kihirdetni. A hivatalos  lap  ezért
        alkotmányos  intézmény.  A Jat. 57. – 60.  §§-ai  felsorolással
        meghatározzák  a  hivatalos lapokat. Eszerint hivatalos  lap  a
        Magyar  Közlöny,  a Határozatok Tára, továbbá  a  minisztérium,
        autonóm államigazgatási szerv, kormányhivatal hivatalos lapja.
         Az   Alkotmány  szerint  a  Kormány  tagjának  rendeletét   „a
        hivatalos   lapban”  kell  kihirdetni,  amely  rendelkezés,   a
        határozott névelő használata miatt, csak a Magyar Közlönyt  (és
        nem  bármely hivatalos lapot) jelentheti. A rendelet melléklete
        a  rendelet  része  lévén  a  mellékletre  is  alkalmazandók  a
        rendeletre vonatkozó közzétételi szabályok.
         
         2.  Végezetül az Alkotmánybíróság a Jat. IV. „Hivatalos lapok”
        címet   viselő  fejezetének  az  indítványozók  által  támadott
        rendelkezéseit vizsgálta.
         
         2.1. E körben elsőként a Jat. 57. § (4) bekezdését, 58. §  (2)
        és  (3)  bekezdését, 59. § (3) bekezdését,  valamint  60.  §-át
        tekintette  át  abból  a szempontból, hogy  a  hivatalos  lapok
        szerkesztőinek  megjelölése, amely a  Jat.  szövege  szerint  a
        Minisztertanács  Titkársága, sérti-e  az  Alkotmány  2.  §  (1)
        bekezdésében  rögzített  jogállamiság alkotmányos  tételét.  Az
        indítványozó     azért     tartja     alkotmányellenesnek     e
        rendelkezéseket,  mert  a  Minisztertanács  Hivataláról   szóló
        19/1988.  (IV.  1.)  MT rendelet a Minisztertanács  Titkárságát
        megszüntette, s egyben úgy rendelkezett, hogy a Minisztertanács
        Titkárságán   a  Minisztertanács  Hivatalát  kell   érteni.   A
        Miniszterelnöki  Hivatalról  szóló  2/1990.  (VII.  5.)   Korm.
        rendelet azonban a Minisztertanács Hivatalát is megszüntette; s
        a  rendelet  11.  §  (2)  bekezdése szerint  a  továbbiakban  a
        Minisztertanács  Hivatala  helyett a  Miniszterelnöki  Hivatalt
        kell  érteni.  A hivatkozott rendeletek a Jat. rendelkezéseinek
        módosításáról  nem  rendelkeztek,  ezért  indítványozó  szerint
        jogbizonytalanságot  okoz, hogy tulajdonképpen  ki  jogosult  a
        Jat.-ban felsorolt hivatalos lapok szerkesztésére.
         Az  indítvány benyújtása után a Jat. idevágó rendelkezéseit az
        elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény
        módosításáról szóló 2008. évi XXV. törvény 8. § (2) bekezdése a
        következőképpen módosította: A Jat. „57. § (4) bekezdésében  és
        58.  §  (4)  bekezdésében  az  „a  Minisztertanács  Titkársága”
        szövegrész  helyébe  az „a feladatkörrel  rendelkező  miniszter
        által  kijelölt személy” szöveg, 58. § (2) bekezdésében  az  „a
        Minisztertanács Titkárságának a vezetője” szövegrész és az  59.
        § (3) bekezdésében az „a Minisztertanács Titkársága vezetőjének
        az”  szövegrész  helyébe az „a Határozatok  Tára  szerkesztője”
        szöveg,   60.   §-ában   az   „Az  igazságügyminiszter   és   a
        Minisztertanács Titkárságának a vezetője” szövegrész helyébe az
        „A Kormány által kijelölt szerv vagy személy” szöveg lép”.
         A   módosítások   következtében  az   indítványban   felvetett
        alkotmányossági   aggály  a  hivatalos   lapok   szerkesztésére
        jogosult  személy  tekintetében  már  nem  áll  fenn,  mivel  a
        módosítások már nem tartalmazzák a „Minisztertanács Titkársága”
        szövegrészt,  hanem  a  miniszter  által  kijelölt   személyről
        szólnak.  A  miniszter a Magyar Közlöny és a  Határozatok  Tára
        felelős  szerkesztőjének kijelöléséről szóló 5/2008.  (MK  94.)
        MeHVM  utasítás 1. pontjában jelölte ki a Magyar Közlöny  és  a
        Határozatok Tára felelős szerkesztőjét.
         Mindezekre  figyelemmel  az utólagos normakontrollra  irányuló
        indítvány   e  tekintetben  okafogyottá  vált,  de   a   teljes
        megsemmisítés miatt az eljárás megszüntetéséről nem kellett  az
        Alkotmánybíróságnak külön rendelkeznie.
         
         2.2.  Az  egyik  indítványozó hivatkozik  a  Jat.  57.  §  (2)
        bekezdése  alkotmányellenes voltára is, mivel szerinte  a  Jat.
        rendelkezései  nem biztosítják az Alkotmány 26.  §  (3)  –  (5)
        bekezdéseiben foglaltak érvényesülését, amelyek azt írják  elő,
        hogy  a  törvényt  a  köztársasági elnök hirdeti  ki,  mivel  a
        fentebb  már  hivatkozott  Jat. rendelkezéséből  következően  a
        kihirdetés a Magyar Közlönyben történik, amit a Miniszterelnöki
        Hivatal szerkeszt.
         Az   Alkotmánybíróság  korábbi  határozatában  már  rámutatott
        arra,  hogy  „[a]z országos érvényű jogszabályok kihirdetése  a
        Magyar  Köztársaság  hivatalos lapjában,  a  Magyar  Közlönyben
        történik.  A  (…) Magyar Közlönyben közzétett jogszabály  akkor
        válik   törvényesen  kihirdetetté,  ha  bármely  állampolgárnak
        módjában  áll a Magyar Közlöny szóban forgó számát megvásárolni
        és   a   reá  irányadó  jogszabály  rendelkezéseit  megismerni”
        [25/1992.  (IV.  30.) AB határozat, ABH, 1992,  131,  132.].  A
        kihirdetés  —  amelynek  eszköze  a  hivatalos  lapban  történő
        közzététel  —  szabályszerűsége  a  jogszabály  érvényességének
        feltétele. A hivatalos lapban való megjelenés joghatása kettős:
        egyrészt   a  jogszabály  érvényességének  feltétele,  másrészt
        mindenki  számára hozzáférhetővé teszi a jogszabály  közhiteles
        szövegét.
         A   Magyar  Közlönyben  való  közzététel  tehát  a  jogszabály
        kihirdetésének része, illetve eszköze. Az Alkotmánybíróság  itt
        is  hangsúlyozandónak tartja, hogy a jogszabály kihirdetése  és
        közzététele  —  ahogyan  az  a fentiekből  is  kiderült  —  nem
        ugyanaz. A jogszabály közzététele a hivatalos lapban [Jat.  14.
        §  (1) bekezdés] történik. A közzététel nem önálló aktus, hanem
        a  jogszabály  jogrendszer részévé válásának  feltétele:  ettől
        lesz  a  jogszabály  érvényes, és így jogi hatások  kiváltására
        képes.  A közzététel a jogszabály közhitelű szövegének mindenki
        számára   hozzáférhetővé  tétele  a   hivatalos   lapban   való
        megjelenéssel. Kihirdetésnek (promulgációnak) pedig általában a
        jogszabályt  a  jogrendszer  részévé  tevő  aktust   nevezi   a
        jogtudomány, amit az Alkotmánybíróság is követ.
         A   Magyar   Közlöny   szerkesztése,   mint   a   jogszabályok
        közzététele  is,  közigazgatási feladat, a Kormány  alkotmányos
        kötelezettsége, amely már nem része a törvényalkotásnak,  amely
        a   köztársasági  elnök  aláírásával  véget   ér.   A   törvény
        közzététele  a  hivatalos  lapban a kihirdetés  érvényességének
        feltétele [Alkotmány 26. § (1) bekezdés, 35. § (1) bekezdés  b)
        pontja].  Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontja  szerint  a
        Kormány  „biztosítja a törvények végrehajtását”, aminek legelső
        lépése  a már érvényesen létrejött törvény hivatalos szövegének
        közzététele.    Ez   a   Magyar   Közlöny   —   az    Alkotmány
        szóhasználatában   „a  hivatalos  lap”  —  szerkesztésének   és
        kiadásának   alkotmányos  alapja,  ami   önmagában   véve   nem
        alkotmányellenes.
         
                                     XIII.
         
         Az   Alkotmánybíróság,  összegezve  a  fentebb   kifejtetteket
        rögzíti,  hogy a törvényalkotó a Jat. rendelkezéseit nem  hozta
        vsszhangba az Alkotmányban szabályozott jogforrási rendszerrel,
        a   jelenleg  fennálló  alkotmányos  berendezkedéssel,   aminek
        következtében a Jat. mai alakjában nem az a törvény, aminek  az
        Alkotmány  7.  § (2) bekezdése szerinti „jogalkotás  rendjéről”
        szóló  törvénynek  a  mai  alkotmányos berendezkedésben  lennie
        kellene. A Jat. nagy része —az Alkotmány elsődlegessége alapján
        álló   rendszerben  törvényben  nem  szabályozható   kérdéseket
        szabályoz,   így   ezért  sincs  összhangban   az   alkotmányos
        berendezkedéssel.
         
         Ahogyan    arra    a   jelen   határozat   indokolásában    az
        Alkotmánybíróság  már  rámutatott: a Jat.  egyes  rendelkezései
        önmagukban véve nem feltétlenül alkotmányellenesek, azonban  az
        alkotmányellenes részek megsemmisítése után a Jat.  Alkotmányba
        nem  ütköző  rendelkezései már nem alkotnának  értelmezhető  és
        alkalmazható  jogszabályt, így a fennmaradó  —  önmagukban  nem
        alkotmányellenes   —  jogszabály-töredékek  megsemmisítését   a
        jogbiztonság alkotmányos elve követelte meg.
         
         Így  az  Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján
        az   alkotmányellenes   jogszabályt  teljes   egészében   —   a
        jogbiztonságra   való  tekintettel  —  pro   futuro   hatállyal
        semmisítette  meg.  Ennek megfelelően a jogalkotónak  megvan  a
        lehetősége   arra,   hogy   2010.  december   31.   napjáig   a
        megsemmisített    törvény   helyébe    megfelelő    alkotmányos
        szabályozást iktasson.
         
         Az Alkotmánybíróság határozatának Magyar Közlönyben való
        közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
                                Dr. Paczolay Péter
                            az Alkotmánybíróság elnöke
                                         
                    Dr. Balogh Elemér      Dr. Bragyova András
                    alkotmánybíró         előadó alkotmánybíró
                                         
                    Dr. Holló András           Dr. Kiss László
                    alkotmánybíró                alkotmánybíró
                                         
                    Dr. Kovács Péter    Dr. Lenkovics Barnabás
                    alkotmánybíró                alkotmánybíró
                                         
                    Dr. Lévay Miklós      Dr. Trócsányi László
                    alkotmánybíró                alkotmánybíró
          Dr. Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
           
           Egyetértek  a  határozat rendelkező részével,  ugyanakkor  nem
          értek egyet az indokolásban foglaltakkal.
           
           1.   A   Jat.  megalkotása  álláspontom  szerint  is  jelentős
          előrelépés volt a — korabeli alaptörvény számára még ismeretlen
          fogalomnak  számító  —  jogállamiság megteremtése  felé  vezető
          úton.  1988-as  hatályba lépésétől ugyanis a Jat.  egyértelműen
          meghatározta  és rögzítette a jogforrások körét.  A  jogalkotás
          rendjének    szabályozása   révén   követelménnyé    tette    a
          jogállamiságnak  azt  a  később az  Alkotmánybíróság  által  is
          megállapított   tételét,   hogy   a   jogalkotói    hatáskörrel
          felruházott szervek a jog által meghatározott keretek között, a
          jog  által  megállapított rendben, a jog által  a  nyilvánosság
          számára   megismerhető  és  kiszámítható   módon   fejtsék   ki
          tevékenységüket,  alkossanak  jogot.  [56/1991.  (XI.  8.)   AB
          határozat, ABH 1991, 454, 456.]
           
           Noha  megalkotásakor a Jat. haladó szellemiséget képviselt,  a
          jogállami  fordulat, illetve ezzel együtt a  jogalkotó  szervek
          változása  következtében  a törvény  szövege  nem  maradt,  nem
          maradhatott érintetlen. Ezzel kapcsolatban a többségi határozat
          is  utal  arra,  hogy  1987 óta a Jat.-ot számtalan  alkalommal
          módosították.
           
           A  gyakori  módosítások eredményeként a módosítással  érintett
          jogszabály hatályos szövegét legtöbbször csak körülményes módon
          lehet megismerni, amely már önmagában is veszélyeztetheti a jog
          áttekinthetőségét. [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH  2003,
          74,  87.]  Ennél  súlyosabb veszélyt  jelent  a  jogbiztonságra
          nézve,  ha  —  a  kellőképpen  át  nem  gondolt  —  jogszabály-
          módosítások következtében kétségessé válik, hogy egyáltalán  mi
          egy jogszabály hatályos szövege.
           
           A   jogbizonytalanság  felszámolása  alapvetően  a   jogalkotó
          kötelessége. A jogalkotás rendjéről szóló törvényi szabályozást
          érintően  is a jogalkotó felelős azért, hogy az egymást  követő
          módosítások  révén  ne  jöjjön létre bizonytalanság  a  törvény
          tartalmát  illetően,  illetve, ha  azzal  kapcsolatban  esetleg
          kétség merül fel, akkor azonnal tisztázza a törvény szövegét. A
          jogalkotó  feladata  továbbá az is, hogy  a  korábban  alkotott
          törvény   tartalmát  a  jogállami  Alkotmányhoz   igazítsa.   E
          feladatát   a   jogalkotó   nem  ruházhatja   át   másra,   nem
          delegálhatja.  A  jogalkotó  tehát  nem  helyettesíthető,   más
          (államigazgatási) szerv nem végezheti el a jogalkotó feladatát.
          Erre   utalt   az   Alkotmánybíróság  akkor,  amikor   33/2008.
          (III. 20.) AB határozatában leszögezte, hogy „jogszabály érdemi
          módosítására a jogilag nem szabályozott helyesbítés módszerével
          semmiképpen  nem kerülhet sor, a helyesbítés nem  veheti  át  a
          jogalkotási   eljárás   garanciális  keretei   között   végzett
          módosítás szerepét”. (ABH 2008, 361, 368.)
           
           A  fentiekből  következően a jogszabály  egységes  szerkezetbe
          foglalásával nem kerülhet sor a jogszabály érdemi módosítására,
          s az nem szolgálhat a jogszabály nyilvánvalóan alkotmányellenes
          tartalommal   történő  közzétételére  sem.  A   Miniszterelnöki
          Hivatal  jogi  és közigazgatási államtitkárának  —  a  Hivatalt
          vezető  miniszter megbízásából készített — 2008. november  14-i
          keltezésű    véleménye   szerint   „a   Hatályos   Jogszabályok
          Gyűjteménye  1990. december 31-i zárású kiadásának  szerkesztői
          (…)  maguk  végezték el a Jat. szövegének az  Alkotmánnyal  nem
          összeegyeztethető  rendelkezésektől való megtisztítását”.  Majd
          több  mint  másfél  évtizeddel  később,  2007  áprilisában   az
          Igazságügyi    és    Rendészeti   Minisztérium,    illetve    a
          Miniszterelnöki Hivatal a Jat. 1987-es állapotára  visszanyúlva
          — a jogállami Alkotmányban foglaltak figyelmen kívül hagyásával
          W  ismét  megállapította a törvény szövegét,  mely  a  többségi
          határozat szerint sem azonos a Jat. hatályos szövegével. Ezt  a
          kompiláció  eredményeként létrejött, egyes rendelkezéseiben  az
          Alkotmánnyal nyilvánvalóan ellentétes szöveget a Magyar Közlöny
          2007.  évi 106. számában (megjelent 2007. augusztus 9. napján),
          a    „Közlemények,   Hirdetmények”   rovatban   tették   közzé.
          Álláspontom   szerint   a   jogszabály   egységes   szerkezetbe
          foglalásának lehetősége nem jogosítja fel a közigazgatást arra,
          hogy  a kompiláció álruhájába bújtatva olyan jogszabályszöveget
          tegyen  közzé a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, amelyről
          nyilvánvaló,    hogy   az   Alkotmány   rendelkezéseivel    nem
          egyeztethető  össze.  A  jelen  esetben  a  köztársasági  elnök
          törvényerejű rendeletalkotási joga, a tanács jogalkotásra  való
          felhatalmazása,  stb. minden kétséget kizáróan ellentétben  áll
          az   Alkotmány  rendelkezéseivel,  melyről  az  Igazságügyi  és
          Rendészeti    Minisztériumnak,   illetve   a    Miniszterelnöki
          Hivatalnak is hivatalos tudomása volt. Így a Jat.-nak a  Magyar
          Közlönyben  közzétett,  egységes  szerkezetbe  foglalt  szövege
          cinikus kompilációnak tekintendő.
           
           Mindezekre  figyelemmel nem értek ezért egyet  azzal,  hogy  a
          többségi     határozat     az     alkotmányossági     vizsgálat
          kiindulópontjaként a 2007-ben közzétett szöveget, mint  a  Jat.
          hivatalos  jogszabályszövegét fogadta el, annak ellenére,  hogy
          maga  is  megállapította: e szöveg „nem mindenben tekinthető  a
          Jat.  hatályos — és így az alkotmánybírósági vizsgálat  tárgyát
          képező  — jogszabályszövegének”. Az Alkotmánybíróságnak magának
          kellett  volna  megállapítania  a  Jat.  hatályos  szövegét,  s
          kizárólag   azt  kellett  volna  az  alkotmányossági  vizsgálat
          tárgyává tennie.
           
           2.  A  többségi határozat helyesen mutat rá arra, hogy  a  Jat
          megalkotásakor  tulajdonképpen  egy  alkotmánymódosítással  ért
          fel. Olyan tartalmat kapott ugyanis, amely lényegét tekintve az
          írott   alkotmánnyal   rendelkező  jogállamokban   alaptörvényi
          szinten  szerepel,  hiszen alapvetően nem a törvény,  hanem  az
          alkotmány funkciója, hogy a jogrendszer működését szabályozza.
           
           Az   Alkotmánybíróság  124/2008.  (X.  14.)  AB  határozatában
          megállapította:  „A jogalkotó szervek, mint anyagi  jogforrások
          (fontes  essendi)  és  a jogszabályok, mint  alaki  jogforrások
          (fontes  cognoscendi)  meghatározása  mellett,  amint  arra   a
          37/2006.  (IX. 20.) AB határozat is rámutatott »[a]z  Alkotmány
          rögzíti  a jogforrási hierarchia elvét is: a 35. § (2) bekezdés
          szerint  a Kormány rendelete nem lehet ellentétes a törvénnyel;
          a  37. § (3) bekezdés értelmében a miniszteri (miniszterelnöki)
          rendelet nem lehet ellentétes törvénnyel és kormányrendelettel;
          a  44/A. § (2) bekezdés alapján pedig az önkormányzati rendelet
          nem   lehet   ellentétes  magasabb  szintű   jogszabállyal.   A
          jogalkotás   alkotmányos  jelentőségét   mutatja   továbbá   az
          Alkotmány  32/A. § (1) és (2) bekezdése, amely  a  jogszabályok
          alkotmánybírósági  felülvizsgálatáról  és  az  alkotmányellenes
          jogszabályok megsemmisítéséről szól.« (ABH 2006, 480, 485.)  Az
          Alkotmánybíróság  azonban  ezen  túlmutató  következtetést   is
          levont  a jogszabályok rendszerével kapcsolatban: »Az Alkotmány
          tehát  a  jogszabályalkotás  tekintetében  egy  zárt  rendszert
          képez:  megjelöli  a kibocsátót, megjelöli a jogszabály  nevét,
          rendelkezik  egymáshoz  való  hierarchikus  viszonyukról  s  az
          Alkotmány,   a  32/A.  §-a  révén,  gondoskodik  a   jogforrási
          hierarchia  Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról  is.«
          (ABH 2006, 485.)” (ABH 2008, 988, 999-1000.)
           
           Az    ismertetett   alkotmányi   rendelkezésekből   és    ezek
          alkotmánybírósági értelmezéséből egyértelműen következik,  hogy
          jogalkotó  hatáskörrel  csak  az  Alkotmány  ruházhat  fel  egy
          szervet. A Jat., mint az Alkotmánynál alacsonyabb szintű  norma
          a  jogalkotó  hatáskörrel  rendelkező  szervekről,  az  általuk
          kibocsátandó  jogszabályok  nevéről,  valamint  a  jogszabályok
          egymáshoz   való   hierarchikus  viszonyáról  az   Alkotmánytól
          eltérően   nem  rendelkezhet.  Helyesen  mutat  rá  a  többségi
          határozat  arra,  hogy  az  Alkotmányban  felsoroltakon  kívüli
          jogforrás nem létezhet, ezekhez a Jat. sem hozzá nem adhat, sem
          el  nem  vehet  abból,  mert  mindkét  esetben  az  Alkotmányba
          ütközik.  Véleményem szerint az Alkotmány 7.  §  (2)  bekezdése
          szerinti  jogalkotás rendjéről szóló törvény  nem  is  hivatott
          arra, hogy szabályozza a jogforrások körét. Ehhez képest a Jat.
          magvát éppen a jogforrások körének szabályozása képezi, s ahhoz
          kapcsolódnak  a  jogalkotás  rendjével  kapcsolatos,   de   ezt
          egészében  mégsem  lefedő [lásd pl.:  33/2008.  (III.  20.)  AB
          határozatot, ABH 2008, 361.] előírásai. A Jat. a mai  alakjában
          nem  az  a  törvény,  aminek az Alkotmány 7.  §  (2)  bekezdése
          szerinti jogalkotás rendjéről szóló törvénynek lennie kellene.
           
           Megjegyzem  továbbá,  hogy  a Jat.  III.  fejezete  az  állami
          irányítás  egyéb  jogi eszközeit szabályozva  azt  a  látszatot
          kelti,  mintha az állami irányítás összes jogi eszközét a  Jat.
          határozná  meg,  illetve  ilyet csak a  kétharmados  többséggel
          elfogadott  Jat. tartalmazhatna. Ez azonban az Alkotmány  7.  §
          (2)  bekezdése alapján egyáltalán nem szükségszerű.  Erre  utal
          egyebek  mellett  az  is,  hogy a törvényalkotó  immáron  egyéb
          törvényekkel   is   lehetőséget   ad   olyan   jogi    eszközök
          kibocsátására,  amelyek az állami irányítás Jat.-ban  felsorolt
          jogi eszközeihez — joghatásuk, kibocsátásuk, közzétételük, stb.
          tekintetében   —   hasonlóak.  [Lásd  pl.:  a  rádiózásról   és
          televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 5/F. §-a szerint  az
          Országos    Rádió    és   Televízió   Testület    állásfoglalás
          kibocsátására;   a  tisztességtelen  piaci  magatartás   és   a
          versenykorlátozás  tilalmáról szóló  1996.  évi  LVII.  törvény
          36.   §   (6)  bekezdése  szerint  a  Gazdasági  Versenyhivatal
          elnökének   a   Versenytanács   elnökével   közösen   közlemény
          kiadására;  a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX.  törvény
          379.  § (2) bekezdés k) pontja szerint a Közbeszerzések Tanácsa
          útmutató készítésére vonatkozó jogkörét.]
           
           Mindezek   alapján  megállapítható,  hogy  a   Jat.   lényegét
          tekintve olyan kérdéseket szabályoz, amelyeknek a Jat. szerinti
          szabályozása Alkotmányba ütközik. E rendelkezések nélkül a Jat.-
          nak     az     előbbiekkel    szorosan    összefonódó    elemei
          alkalmazhatatlanokká válnak. Egy alkalmazhatatlan jogszabálynak
          a  jogrendszerben  maradása a jogbiztonságra súlyos  sérelemmel
          járna,  ezért  indokolt  azt  teljes egészében  megsemmisíteni.
          [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.;  28/1994.
          (V.  20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 137.; 34/1994. (VI. 24.)
          AB  határozat,  ABH  1994, 177, 181.; 67/1997.  (XII.  29.)  AB
          határozat,  ABH  1997,  411,  416.;  33/2002.  (VII.   4.)   AB
          határozat, ABH 2002, 173, 182.; 17/2006. (I. 17.) AB határozat,
          ABH 2006, 281.; 42/2008. (IV. 17.) AB határozat, ABH 2008, 417,
          434.; 155/2008. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2008, 1240, 1269.]
           
           3.   A   többségi  határozat  2010.  december  31-i  hatállyal
          semmisíti   meg   a  Jat.-ot.  Figyelemmel  a  Jat.   jelenlegi
          tartalmára — álláspontom szerint — az sem eredményezte volna  a
          jogbiztonság követelményének sérelmét, ha az Alkotmánybíróság a
          törvényt azonnali hatállyal (ex nunc) semmisítette volna meg.

          Budapest, 2009. december 14.
                                                     Dr. Trócsányi László
                                                            alkotmánybíró

          .
          English:
          English:
          .
          Petition filed:
          .
          Subject of the case:
          .
          Act XI of 1987 on the order of legislation, which defines how legislation should be drawn up and regulated
          Number of the Decision:
          .
          121/2009. (XII. 17.)
          Date of the decision:
          .
          12/14/2009
          .
          CODICES summary:
          http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-2009-3-007?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
          .