A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése az Országos Választási Bizottság által országos népszavazásra irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 9/2012. (I. 16.) OVB határozatát megsemmisíti és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. Két választópolgár 2011. május 24-én országos népszavazásra irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB), amelyen az alábbi kérdés szerepelt:
[2] „Egyetért-e Ön azzal, hogy a jogszerűen megszerzett nyugdíjjogosultságot az Országgyűlés ne vonja el?”
[3] Az OVB először a 98/2011. (VI. 24.) OVB határozatával megtagadta az országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését.
[4] Az országos népszavazás kezdeményezőinek egyike kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amely alapján az Alkotmánybíróság 114/2011. (XII. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh.) az OVB fent megjelölt határozatát megsemmisítette és az OVB-t új eljárásra utasította.
[5] Az OVB – az ABh. alapján lefolytatott – új eljárása során 9/2012. (I. 16.) OVB határozatával (a továbbiakban: OVBh.) hitelesítette az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát.
[6] Ezt követően – a törvényes határidőn belül – két magánszemély is kifogással élt kérve az OVBh. megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását.
[7] Az egyik kifogást tevő a Kúriának címezve terjesztette elő kifogását, mivel álláspontja szerint az OVBh. jogorvoslati kioktatása tévesen utalt az Alkotmánybíróságra. A Kúria Kvk.II.37.083/2012/2. számú végzésével áttette a kifogást az Alkotmánybíróságra elbírálás végett. Az áttételről szóló végzésében a Kúria az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvénynek (a továbbiakban: EtAmtv.) 145. § (10) bekezdésével beiktatott a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 156. § (2) bekezdésére hivatkozott, amely alapján az EtAmtv. rendelkezéseinek hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés hitelesítésére a benyújtáskor hatályos rendelkezéseket kell alkalmazni. Ezzel párhuzamosan a kifogást tevő jogi képviselője útján közvetlenül is megküldte kifogását az Alkotmánybíróságra.
[8] A kifogást tevő szerint a kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének. Mivel az öregségi nyugdíjra vonatkozó szabályokat több törvény tartalmazza, ezért sem a választópolgárok, sem az Országgyűlés nem tudja eldönteni, hogy eredményes népszavazás esetén milyen jogalkotói kötelezettség terhelné a törvényhozást. Az Országgyűlés időközben elfogadta a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvényt (a továbbiakban: Knymt.), amely megszüntette a korhatár előtti nyugellátásokat, illetve a már korábban megállapított korhatár előtti nyugellátások bizonyos formáit más jogcímű ellátássá alakította át, amivel összefüggésben az ellátás összegét meghatározó szabályok is változtak. A kifogást tevő szerint a jogi környezet jelentős megváltozása következtében nem lenne egyértelmű és világos a választópolgárok számára, hogy a népszavazáson milyen jogalkotást támogatnak: a korhatár előtti nyugdíjak újbóli lehetővé tételét, vagy a népszavazás időpontjában hatályos nyugdíjjogosultságok elvonásának tilalmát.
[9] A kifogásban további aggályként fogalmazódott meg, hogy nem lenne egyértelmű a választópolgárok számára a döntés társadalmi és pénzügyi hatása; valamint, hogy egyazon kérdéskörben – azaz a nyugdíjakkal kapcsolatban – több kérdést is hitelesített az OVB, és a többféleképpen megfogalmazott és egymásnak részben ellentmondó kérdések esetleges együttes népszavazásra kerülése átláthatatlan, kaotikus népszavazást eredményezne.
[10] Mindkét kifogást tevő szerint továbbá a kérdés közvetlenül érinti a központi költségvetést, így az Országgyűlés által 2011. április 25-én kihirdetett Magyarország Alaptörvényében (a továbbiakban: Alaptörvény) tételesen megjelenített [8. cikk (3) bekezdése b) pont] kizárt népszavazási tárgykörbe tartozik. Álláspontjuk szerint a kérdés szövegszerűen nem tartalmazza ugyan a költségvetési törvény módosítását, de okszerűen következik belőle annak megváltoztatása, ugyanis a Magyarország 2012. évi központi költségvetéséről szóló 2011. évi CLXXXVIII. törvényben – a korábbiakkal ellentétben – a korhatár alatti ellátásokra fordítandó összeg nem a Nyugdíjbiztosítási Alapban, hanem a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Alapban került elhelyezésre.
[11] A folyamatban lévő ügyeket – azok tárgyi összefüggése miatt – az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 58. § (2) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság teljes ülésének az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 1/2012. (I. 3.) Tü. határozata 32. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
[12] 2. Időközben – 2012. január 1-jével – hatályba lépett az Alaptörvény, amelynek 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányi (alaptörvényi) szintű alapjait. Az Országgyűlés által 2011. december 31-én elfogadott, Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (a továbbiakban: Átmeneti rendelkezések) 31. cikk (3) bekezdése hatályon kívül helyezte az Alkotmányt és az annak módosításáról szóló törvényeket. Az Átmeneti rendelkezések 20. cikke a már hatályon kívül helyezett Alkotmány 28/E. §-át rendelte továbbra is alkalmazni az Alaptörvény hatálybalépésekor már folyamatban lévő ügyekben a népszavazási eljárás során. Az EtAmtv. a Ve.-t módosító 145. § (7) bekezdése a Ve. 130. §-át akként módosította, hogy az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív, illetve a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogás elbírálására a Kúriának van hatásköre. Az EtAmtv. 145. § (10) bekezdése ugyanakkor beiktatta a Ve. új 156. § (2) bekezdését, amely szerint az EtAmtv. hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés hitelesítésére a Ve.-nek a kezdeményezés benyújtásakor hatályos rendelkezéseit kell alkalmazni.
[13] Mindezek alapján a 2012. január 1-jét megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítésével kapcsolatos OVB határozat elleni kifogás elbírálására az Alkotmánybíróságnak van továbbra is hatásköre.
II.
[14] Az Alkotmánybíróság a kifogásokat az alábbi jogszabályok alapján vizsgálta meg:
[15] 1. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) vonatkozó rendelkezései:
[16] „13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.”
[17] 2. A Ve. alkalmazandó – 2011. december 31-éig hatályban volt – rendelkezései:
[18] „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
[19] (…)
[20] (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
[21] 3. A hatályos Ve. alkalmazandó rendelkezései:
[22] „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetve a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – a Kúriához címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
[23] (2) A Kúria a kifogást soron kívül bírálja el. A Kúria az Országos Választási Bizottság határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.”
[24] „156. § (1) E törvénynek az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvénnyel megállapított rendelkezéseit – a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel – a folyamatban lévő népszavazási és népi kezdeményezéssel kapcsolatos ügyekben is alkalmazni kell.
[25] (2) E törvénynek az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvénnyel megállapított rendelkezéseinek hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés és népi kezdeményezés hitelesítésére a benyújtásakor hatályos rendelkezéseket kell alkalmazni.”
III.
[26] A kifogások részben megalapozottak.
[27] 1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét a Ve. 156. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó, 2011. december 31-éig hatályban volt 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás [63/2002. (XII. 3) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Ennek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban – a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. A kifogások a törvényi feltételeknek megfelelnek, ezért azokat az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
[28] 2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés a megváltozott jogszabályi környezetre tekintettel megfelel-e az Nsztv. 13. §-ában foglalt egyértelműség követelményének.
[29] Az Alkotmánybíróság korábban már számos határozatában értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alaptörvényben szabályozott törvényalkotási jogkörét korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség) [vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360-361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.].
[30] Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat során megállapította, hogy az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtása után hatályba lépett a Knymt., amelynek 3. § (1) bekezdése kimondja, hogy korhatár előtti nyugdíj 2011. december 31-ét követő kezdő naptól nem állapítható meg. Ezt követően tehát korhatár előtti öregségi nyugdíj újonnan történő megállapítására nincs lehetőség, ezt ugyanis a korkedvezményes nyugdíj vonatkozásában a korhatár előtti ellátás, a szolgálati nyugdíj vonatkozásában pedig a szolgálati járandóság váltja fel. A Knymt. azonban öregségi nyugdíjként, bizonyos feltételek mellett továbbra is lehetővé teszi a korhatár előtti nyugdíjak folyósítását, ezen kívül pedig bizonyos öregségi nyugdíjakat a Knymt. rendelkezései nem érintenek. A Knymt. alapján tehát – bár lényegesen megváltozott körre vonatkozóan – továbbra is létezik az öregségi nyugdíj fogalma, valamint a Knymt. 1. § f) pontja meghatározza az öregségi nyugdíjkorhatár fogalmát is.
[31] A népszavazásra feltenni kívánt kérdés azonban nem határozza meg, hogy mely időpontban folyósított nyugdíjról van szó. A kérdésből tehát nem derül ki egyértelműen, hogy az a Knymt. 3-6. §-ai alapján továbbra is létező, jogszerűen (tovább)folyósított nyugdíjakra, vagy a Knymt. hatályba lépése előtt fennálló jogszabályi rendelkezések alapján megállapított nyugdíjakra vonatkozik.
[32] Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a fenti Knymt. elfogadásával alapvetően megváltozott az a jogszabályi háttér, amelyhez igazítottan a népszavazási kezdeményezést megfogalmazták, ezért a kérdés a kifogás elbírálásának időpontjában értelmezhetetlenné vált.
[33] A kérdés továbbá nem jelöli meg konkrétan azokat a nyugdíjjogosultságokat, amelyek elvonásától egy eredményes népszavazás esetén az Országgyűlésnek tartózkodnia kellene. A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretében járó saját jogú nyugellátások körébe tartozik ugyanis az öregségi nyugdíj és a rehabilitációs járadék; a hozzátartozói nyugellátások pedig az özvegyi nyugdíjat, az árvaellátást, a szülői nyugdíjat, a baleseti hozzátartozói nyugellátásokat, valamint az özvegyi járadékot tartalmazzák. A nyugdíjnak minősülő ellátások körének megváltozása miatt a választópolgárok sem tudnák egyértelműen eldönteni, hogy milyen tartalmú jogalkotást, illetve mitől való tartózkodást támogatnának szavazataikkal.
[34] Harmadrészt nem egyértelmű, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdésben mi minősül „jogszerűen megszerzett” nyugdíjjogosultságnak: az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság határozatával megállapított és már folyósított, vagy egy későbbi időpontban kifizetésre kerülő nyugdíj.
[35] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a kérdés egyértelműségének hiányára tekintettel a 9/2012. (I. 16.) OVB határozatot megsemmisítette és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasította.
[36] Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az OVBh.-t a kérdés egyértelműségének hiányára tekintettel semmisítette meg, ezért az OVBh.-val szemben benyújtott kifogásokat a továbbiakban érdemben nem vizsgálta. [vö. 162/2010. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2010, 790, 795.].
[37] Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
előadó alkotmánybíró
. |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr Holló András n s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss lászló s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró |
.
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
. |