Hungarian
Ügyszám:
.
491/B/1996
Előadó alkotmánybíró: Bihari Mihály Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 12/2004. (IV. 7.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2004/217
.
A határozat kelte: Budapest, 04/06/2004
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                     A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
    vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

                             határozatot:

    1.   Az   Alkotmánybíróság  hivatalból   eljárva   mulasztásban
    megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg azért,  mert  a
    törvényhozó  nem  biztosította azokat a jogállami  garanciákat,
    amelyek  a  személyes adatok védelméről és a  közérdekű  adatok
    nyilvánosságáról  szóló  1992.  évi  LXIII.   törvény   19.   §
    (5)  bekezdésében  szabályozott közérdekű  adatok  megismerését
    lehetővé   teszik.  Az  Alkotmánybíróság  ezért   felhívja   az
    Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2004. december 31-
    ig tegyen eleget.

    2.  Az  Alkotmánybíróság  a személyes adatok  védelméről  és  a
    közérdekű    adatok   nyilvánosságáról    szóló    1992.    évi
    LXIII.  törvény  19.  §  (5) bekezdése  alkotmányellenességének
    megállapítására   és   megsemmisítésére   irányuló   indítványt
    elutasítja.

    3.   Az  Alkotmánybíróság  az  államtitokról  és  a  szolgálati
    titokról  szóló  1995.  évi LXV. törvény  4.  §  (1)  bekezdése
    alkotmányellenességének  megállapítására  és   megsemmisítésére
    irányuló indítványt elutasítja.

    Az  Alkotmánybíróság  a jelen határozatát a  Magyar  Közlönyben
    közzéteszi.
                                 Indokolás
                                     
                                    I.

      Az  indítványozó a személyes adatok védelméről és  a  közérdekű
      adatok  nyilvánosságáról  szóló 1992.  évi  LXIII.  törvény  (a
      továbbiakban: Avtv.) 19. § (5) bekezdés alkotmányellenességének
      megállapítását  és  megsemmisítését kezdeményezte.  A  támadott
      rendelkezés értelmében a belső használatra készült, vagy döntés-
      előkészítéssel kapcsolatos adat nem nyilvános. Az  indítványozó
      állítása  szerint  a  „belső használatra  készült”,  illetve  a
      „döntés-előkészítéssel    kapcsolatos”     megjelölés     olyan
      „gumiklauzula”,  amelynek alapján bármely  adat  nyilvánosságra
      hozatala meggátolható. Ezért a rendelkezés „a közérdekű  adatok
      megismeréséhez    fűződő    jog    gyakorlását     teljességgel
      ellehetetleníti”  és „a demokratikus társadalomban  érvényesülő
      nyilvánosság által biztosított kontrollt” akadályozza  meg.  Az
      indítványozó  állította  továbbá  azt  is,  hogy   a   támadott
      rendelkezés szerint a harminc éves nyilvánosság-korlátozás  „az
      indokolható  mértéket  nagyságrendekkel  meghaladja”.  Mindezek
      alapján  kifejtette, hogy a törvényi rendelkezés  az  Alkotmány
      8.  §  (2)  bekezdésére  figyelemmel a 61.  §  (1)  bekezdésébe
      foglalt,  a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog lényeges
      tartalmát sérti.

      Az indítványozó az államtitokról és a szolgálati titokról szóló
      1995. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 4. § (1) bekezdés
      alkotmányellenességének     utólagos     megállapítását      és
      megsemmisítését    is   kérte   az   Alkotmánybíróságtól.    Az
      indítványozó     a     rendelkezést    „túlzottan     általános
      megfogalmazása” miatt kifogásolta. Állítása szerint  ugyanis  a
      törvény  a  szolgálati titok minősítésére felhatalmazott  szerv
      „diszkrecionális  belátására bízza” a szolgálati  titok  körébe
      eső   adatfajták  meghatározását.  Az  indítványozó   nem   lát
      garanciát arra vonatkozóan, hogy olyan adatokat ne minősítsenek
      szolgálati   titoknak,   amelyek   nyilvánosságra   hozatalának
      korlátozása  nem  indokolt. Ezért az  indítványozó  szintén  az
      Alkotmány  61.  §  (1)  bekezdésébe  foglalt  alapjog  sérelmét
      állította.

      Az indítvány benyújtását követően az Avtv. 19. § (5) bekezdését
      2004.  január  1-jei hatállyal módosította a  személyes  adatok
      védelméről   és  a  közérdekű  adatok  nyilvánosságáról   szóló
      1992.   évi  LXIII.  törvény  módosításáról  szóló  2003.   évi
      XLVIII.  törvény 14. §-a. A Ttv. 4. § (1) bekezdését  pedig  az
      államtitokról  és a szolgálati titokról szóló  1995.  évi  LXV.
      törvény,    valamint   azzal   összefüggésben   más   törvények
      módosításáról szóló 2003. évi LIII. törvény 3. §-a 2003. július
      19-ei  hatállyal  módosította. A törvényi  rendelkezéseknek  az
      indítványozó  által  kifogásolt eredeti tartalma  a  módosítást
      követően  is  hatályos maradt. A törvényalkotó az Avtv.  19.  §
      (5)   bekezdése  szerinti  harminc  éves  határidőt  húsz  évre
      csökkentette,  ezért a nyilvánosság harminc éves korlátozásának
      indokoltságát  az  Alkotmánybíróság  a  továbbiakban  már   nem
      vizsgálta.   Az   Alkotmánybíróság  az  elbíráláskor   hatályos
      normaszöveg alkotmányossági vizsgálatát végezte el.

      Az  Alkotmánybíróság  az  indítványt –  álláspontjuk  kifejtése
      érdekében  –  megküldte a belügyminiszternek és az  igazságügy-
      miniszternek,   valamint   azzal   kapcsolatban   kikérte    az
      adatvédelmi biztos állásfoglalását is.

                                    II.

      1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései a
      következők:

      „8.  §  (2)  A  Magyar  Köztársaságban az alapvető  jogokra  és
      kötelességekre  vonatkozó szabályokat  törvény  állapítja  meg,
      alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”

      „61.  §  (1)  A Magyar Köztársaságban mindenkinek  joga  van  a
      szabad  véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy  a  közérdekű
      adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”

      2. Az érintett jogszabályi rendelkezések az alábbiak:

      Avtv. „2. § E törvény alkalmazása során:
      (…)
      4.   közérdekű   adat:  az  állami  vagy  helyi   önkormányzati
      feladatot,    valamint   jogszabályban   meghatározott    egyéb
      közfeladatot  ellátó  szerv  vagy  személy  kezelésében   lévő,
      valamint  a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat  fogalma
      alá nem eső adat;
      (…)
      9.   adatkezelés:  az  alkalmazott  eljárástól  függetlenül   a
      személyes  adatokon végzett bármely művelet  vagy  a  műveletek
      összessége,   így   például  gyűjtése,  felvétele,   rögzítése,
      rendszerezése,    tárolása,   megváltoztatása,   felhasználása,
      továbbítása,   nyilvánosságra  hozatala,  összehangolása   vagy
      összekapcsolása, zárolása, törlése és megsemmisítése,  valamint
      az    adatok    további    felhasználásának    megakadályozása.
      Adatkezelésnek  számít  a  fénykép-,  hang-  vagy   képfelvétel
      készítése,  valamint a személy azonosítására  alkalmas  fizikai
      jellemzők  (pl.  ujj-  vagy tenyérnyomat, DNS-minta,  íriszkép)
      rögzítése is;
      (…).”

      Avtv. „19. § (3) Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell
      tenniük,  hogy  a  kezelésükben  lévő  közérdekű  adatot  bárki
      megismerhesse,  kivéve, ha az adatot törvény  alapján  az  arra
      jogosult  szerv  állam- vagy szolgálati titokká  nyilvánította,
      illetve  ha  az  nemzetközi  szerződésből  eredő  kötelezettség
      alapján  minősített  adat,  továbbá,  ha  a  közérdekű   adatok
      nyilvánosságához való jogot – az adatfajták meghatározásával  –
      törvény
      a) honvédelmi;
      b) nemzetbiztonsági;
      c) bűnüldözési vagy bűnmegelőzési;
      d) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből;
      e)   külügyi  kapcsolatokra,  nemzetközi  szervezetekkel   való
      kapcsolatokra;
      f) bírósági eljárásra tekintettel
      korlátozza.”

      Avtv.  „19. § (5) Ha törvény másként nem rendelkezik,  a  belső
      használatra    készült,    valamint   a   döntés-előkészítéssel
      összefüggő  adat  a  kezelését  követő  húsz  éven  belül   nem
      nyilvános. Kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője  e
      határidőn belül is engedélyezheti.”

      Avtv.  „21.  § (1) Ha a közérdekű adatra vonatkozó kérését  nem
      teljesítik, a kérelmező a bírósághoz fordulhat.
      (2)  A  megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot
      kezelő szerv köteles bizonyítani.
      (...)
      (7)  Ha  a  bíróság  a  kérelemnek helyt ad,  határozatában  az
      adatkezelő szervet a kért közérdekű adat közlésére kötelezi.”

      Ttv.  „4.  §  (1) Szolgálati titok az e törvény 6.  §-ának  (1)
      bekezdése    szerint    minősítésre    felhatalmazott     által
      meghatározott  adatfajták  körébe (a  továbbiakban:  szolgálati
      titokkör)  tartozó adat, amelynek az érvényességi  idő  lejárta
      előtti  nyilvánosságra  hozatala, jogosulatlan  megszerzése  és
      felhasználása,   illetéktelen  személy  részére  hozzáférhetővé
      tétele,  továbbá  az  arra jogosult részére  hozzáférhetetlenné
      tétele  sérti  vagy  veszélyezteti az állami vagy  közfeladatot
      ellátó  szerv  működésének rendjét, akadályozza a  feladat-  és
      hatáskörének  illetéktelen befolyástól mentes  gyakorlását,  és
      ezáltal  közvetve a Magyar Köztársaság törvényben meghatározott
      érdekeit hátrányosan érinti.”

                                   III.

      Az indítvány az alábbiak szerint megalapozatlan:

      1. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése értelmében mindenkinek joga
      van  ahhoz,  hogy  a  közérdekű adatokat megismerje,  illetőleg
      terjessze.  Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság  a  34/1994.
      (VI. 24.) AB határozatában rámutatott arra, hogy: „az Alkotmány
      61.  § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó
      jogot   is   alkotmányos  alapjogként   garantálja,   amely   a
      kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való
      jogot,  az  információk  megszerzésének szabadságát  és  állami
      elismerését,  továbbá biztosítását jelenti.  Az  információkhoz
      való  hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen
      a  közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága
      körében alapvető jelentőségű.” (ABH 1994, 177, 185.)
      Az   Alkotmánybíróság  az  Alkotmány  61.  §  (1)  bekezdésével
      kapcsolatban megállapította:
      „Állami  szerv vagy önkormányzat által kezelt azok  az  adatok,
      amelyek  nem  személyesek  és  amelyeket  törvényi  rendelkezés
      alapján  az  erre jogosult szervek nem nyilvánítanak  titkossá,
      bárki számára hozzáférhetőeknek minősülnek. Ezáltal valósítható
      meg  az a követelmény, hogy a polgárok minden közérdekű adathoz
      hozzájussanak.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182,
      185.]  Eszerint  közérdekű adatnak minősülnek  az  állami  vagy
      helyi    önkormányzati   feladatot,   valamint    jogszabályban
      meghatározott  egyéb  közfeladatot ellátó  szerv  vagy  személy
      kezelésében lévő, a személyes adat fogalma alá nem eső adatok.

      Az Alkotmánybíróság továbbá azt is kifejtette: „Nem a polgárnak
      kell  az információszerzéshez érdekeltségét igazolnia, hanem  a
      köz  szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia  –  törvényi
      okok  fennállását bizonyítva – az igényelt információ esetleges
      megtagadását.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992,  182,
      185.]  Egy demokratikus társadalomban tehát a közérdekű  adatok
      nyilvánossága  a  főszabály; ehhez képest  a  közérdekű  adatok
      nyilvánosságának korlátozását kivételesnek kell tekinteni.

      Az  Alkotmánybíróság már a 32/1992. (V. 29.)  AB  határozatában
      továbbá  hangsúlyozta,  hogy a „közérdekű  információkhoz  való
      szabad  hozzáférés  lehetővé teszi a választott  népképviseleti
      testületek,    a    végrehajtó    hatalom,    a    közigazgatás
      jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti  azok
      demokratikus  működését.  A  közügyek  bonyolultsága  miatt   a
      közhatalmi  döntésalkotásra,  az  ügyek  intézésére   gyakorolt
      állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet  hatékony,
      ha  az  illetékes  szervek felfedik a szükséges információkat.”
      (ABH 1992, 182, 183-184.).

      A már idézett 34/1994. (VI. 24.) AB határozat utal továbbá arra
      is,   hogy:   „[a]  nyilvánosság,  a  közhatalom   demokratikus
      működésének  a  próbája.  A közérdekű  adatok  megismerhetősége
      tehát a közhatalom, a közügyek intézésének áttetszőségét,  mint
      alapvető  demokratikus  intézmény garantálását  is  jelenti.  A
      közérdekű    adatok   nyilvánossága   és   az   azokhoz    való
      hozzáférhetőség  ezért  az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében
      deklarált   demokratikus  jogállamiság   alapvető   alkotmányos
      biztosítéka.” (ABH 1994, 177, 185.)

      2.   Az  Alkotmány  61.  §  (1)  bekezdésében  foglalt  alapjog
      korlátozása alkotmányellenességének vizsgálatakor az  Alkotmány
      8.  §  (2)  bekezdése  az irányadó, mely  szerint  az  alapvető
      jogokra  és  kötelezettségekre  vonatkozó  szabályokat  törvény
      allapítja  meg,  alapvető jog lényeges  tartalmát  azonban  nem
      korlátozhatja.  Az Alkotmánybíróság már több esetben  vizsgálta
      az alapjog-korlátozás alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság már
      korai  határozatában rámutatott arra, hogy az állam csak  akkor
      nyúlhat   az  alapjog  korlátozásának  eszközéhez,  ha   „másik
      alapvető  jog és szabadság védelme vagy érvényesülése,  illetve
      egyéb  alkotmányos  érték védelme más  módon  nem  érhető  el.”
      [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]

      Az  Alkotmánybíróság  a közérdekű adatok nyilvánosságához  való
      alapjog   korlátozása   kapcsán  hivatkozott   az   1993.   évi
      XXXI.  törvénnyel kihirdetett az emberi jogok  és  az  alapvető
      szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt
      Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 10. Cikkének 2.  pontjára
      is. Ez a rendelkezés több olyan értéket is meghatároz, amely  a
      közérdekű  adatokhoz való hozzáférés korlátozását indokolhatja.
      Az     Alkotmánybíróság    rámutatott    arra,    hogy:     „az
      információszabadság  gyakorlása csak törvényben  meghatározott,
      olyan  alakszerűségeknek, feltételeknek,  korlátozásoknak  vagy
      szankcióknak   vethető  alá,  amelyek  szükséges  intézkedésnek
      minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság,  a
      területi  sértetlenség,  a  közbiztonság,  a  zavargások   vagy
      bűnözés  megelőzése, a közegészség vagy az  erkölcsök  védelme,
      mások  jóhírneve  vagy  jogai védelme, a  bizalmas  értesülések
      közlésének  megakadályozása, vagy a bíróságok tekintélyének  és
      pártatlanságának  fenntartása céljából. Az  információszabadság
      korlátozása   tehát  csak  akkor  fogadható  el   alkotmányosan
      indokoltnak,  ha  azt  más alapjog érvényesülése  kényszerítően
      indokolja,  illetőleg  ha  az  alapjogi  korlátozást  a   fenti
      szempontok  elkerülhetetlenül  szükségessé  teszik.”  [34/1994.
      (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 186.]

      A 34/1994. (VI. 24.) AB határozaton alapuló 15/1995. (III. 13.)
      AB   határozat   megállapította  továbbá   azt   is,   hogy   a
      „szükségtelen,  elkerülhető  és a korlátozással  elérni  kívánt
      célhoz  képest  aránytalan korlátozás, továbbá a  nem  törvényi
      korlátozás      alkotmányosan      megengedhetetlen,      ezért
      alkotmányellenes.” (ABH 1995, 88, 91.)

      „Az  alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát  önmagában
      nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy
      egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy
      megfeleljen  az arányosság követelményeinek: az  elérni  kívánt
      cél  fontossága  és  az ennek érdekében okozott  alapjogsérelem
      súlya  megfelelő  arányban legyen egymással.  A  törvényhozó  a
      korlátozás  során  köteles  az  adott  cél  elérésére  alkalmas
      legenyhébb   eszközt   alkalmazni.   Alkotmányellenes   a   jog
      tartalmának   korlátozása,  ha  az   kényszerítő   ok   nélkül,
      önkényesen történik vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt
      célhoz képest aránytalan.” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH
      1992, 167, 171.]

      3.   Az   Alkotmánybíróság  az  Avtv.  19.  §  (3)  bekezdésébe
      foglaltakra tekintettel megállapította, hogy a közérdekű adatok
      megismeréséhez   fűződő   alkotmányos   alapjog   korlátozására
      jelenleg az alábbi adattípusok esetén kerül sor:

      a) államtitok (Ttv. 3. §);
      b) szolgálati titok (Ttv. 4. §);
      c)   nemzetközi   szerződésből  eredő   kötelezettség   alapján
      minősített adat (Ttv. III. fejezet);
      d)   törvény  által  1.  honvédelmi,  2.  nemzetbiztonsági,  3.
      bűnüldözési  vagy  bűnmegelőzési,  4.  központi  pénzügyi  vagy
      devizapolitikai érdekből, 5. külügyi kapcsolatokra,  nemzetközi
      szervezetekkel   való  kapcsolatokra,  6.  bírósági   eljárásra
      tekintettel  korlátozott adat [Avtv. 19.  §  (3)  bekezdés  a)-
      f) pontjai];
      e)  belső  használatra  készült, valamint döntés-előkészítéssel
      összefüggő  adat [Avtv. 19. § (5) bekezdés]: az ún. automatikus
      nyilvánosságkorlátozás;
      f)  az  Európai Unió jogszabálya által az Európai Unió jelentős
      pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekére tekintettel, beleértve
      a  monetáris,  a  költségvetési és az adópolitikai  érdeket  is
      [Avtv. 19. § (7) bekezdés].

      A  felsorolt korlátozások közül a szolgálati titokról,  illetve
      az   ún.  automatikus  nyilvánosságkorlátozásról  állította  az
      indítványozó,  hogy  alkotmányellenes  korlátozást  valósítanak
      meg.

      3.1. Az Avtv. 19. § (5) bekezdése szerinti – ún. automatikus  –
      nyilvánosságkorlátozással kapcsolatban az Alkotmánybíróság  már
      idézett 34/1994. (VI. 24.) AB határozata rámutatott arra,  hogy
      „garanciális  intézménye a köztisztviselői munka  színvonalának
      és  hatékonyságának, hogy a köztisztviselők döntés-előkészítése
      szabadon,  informálisan és a nyilvánosság  nyomásától  mentesen
      folyik.  Ezért  az  aktanyilvánosság a közbülső  munkaanyagokra
      nem,  hanem  csak a végeredményre vonatkozik.” (ABH 1994,  177,
      190-191.)

      Az   ún.   automatikus  nyilvánosságkorlátozás   tulajdonképpen
      egyfajta   könnyítést  jelent  a  közérdekű  adatokat   kezelők
      számára,  hiszen a döntés-előkészítéssel kapcsolatos  adatokat,
      iratokat – azok keletkezésének pillanatában – nem kényszerülnek
      egyenként  titkosítani. Ezen adatok nyilvánossága  keletkezésük
      jellegére tekintettel – minden különösebb intézkedés  nélkül  –
      korlátozott.  Az  automatikus nyilvánosságkorlátozás  hiányában
      minden    egyes    döntés-előkészítéssel    kapcsolatos    adat
      titkosításáról  –  a munkaanyagok védelme és  a  döntéshozatali
      eljárás,  illetve a szerv működésének hatékonysága érdekében  –
      külön   döntést   kellene   hozni.  Ez  pedig   elviselhetetlen
      adminisztrációs  terhet  jelentene.  Ezért  szükséges  az   ún.
      automatikus nyilvánosságkorlátozás fenntartása, amely megfelelő
      (alkotmányos) törvényi feltételekkel a közérdekű adatokhoz való
      hozzáférést   arányosan  korlátozhatja,  s  az  Avtv.   19.   §
      (5)  bekezdésével  érintett közérdekű  adatok  nyilvánosságának
      korlátozása az Alkotmány 61. § (1) bekezdésével nem ellentétes.

      3.2.  A  Ttv.  4.  §-a  szerinti szolgálati titok  kategóriával
      történő   nyilvánosságkorlátozás  az  állami   szerv   eljárása
      zavartalanságának,     illetéktelen     befolyástól      mentes
      gyakorlásának  biztosítását szolgálja; a közigazgatási  döntés-
      előkészítő  eljárás  dokumentumaiban  foglaltak  nyilvánosságra
      kerülése  ellen  ad  védelmet, s ezáltal  megakadályozza,  hogy
      „közvetve   a   Magyar  Köztársaság  törvényben  meghatározott”
      érdekei  sérüljenek.  A szolgálati titokká  minősítés  esetében
      tehát   komolyabb   érdekek  indokolják  a   közérdekű   adatok
      nyilvánosságának korlátozását. Ennek következtében a Ttv. 4.  §
      (1) bekezdése szerinti szolgálati titokká minősítés a közérdekű
      adatoknak csak jelentősen szűkebb körét érintheti, mint amelyek
      nyilvánosságát az Avtv. 19. § (5) bekezdése korlátozza.

      A   szolgálati  titokká  minősítésnek  a  legindokoltabb  körre
      történő   korlátozása   céljából   kizárólag   a   Ttv.   által
      meghatározott  szervek  [Ttv. 6. § (1) bekezdés]  minősíthetnek
      szolgálati   titokká  egy  adatot,  az  általuk   összeállított
      nyilvános szolgálati titokköri jegyzék [Ttv. 4. § (4) bekezdés]
      alapján.   A   Ttv.  szervenként  külön  szolgálati   titokköri
      jegyzéket rendel alkalmazni, hiszen az egyes szerveknél más  és
      más   olyan   adatkör   merülhet  fel,  melynek   nyilvánossága
      akadályozná az illetéktelenek befolyástól mentes működést  vagy
      a   döntéshozatal  pártatlanságát.  A  jegyzéket  az   említett
      szerveknek  törvényben megállapított határidőig  nyilvánosságra
      kellett  hozniuk [Ttv. 27. § (4) bekezdés]. Az érintett szervek
      csak a szolgálati titokköri jegyzékben meghatározott adatfajtát
      minősíthetnek  szolgálati titokká: a minősítés során  meg  kell
      jelölni  a  szolgálati titokköri jegyzék minősítést  megalapozó
      pontját, valamint azokat a tényeket és körülményeket, amelyek a
      minősítést  szükségessé teszik [Ttv.  7.  §  (6)  bekezdés].  A
      szolgálati  titokká  minősítés csak a  korlátozáshoz  szükséges
      ideig  rendelhető el [Ttv. 9. § (1) bekezdés],  s  a  minősítés
      indokoltságát rendszeresen felül kell vizsgálni (Ttv.  10.  §).
      Mindezek  alapján megalapozatlan az indítványozó azon állítása,
      mely  szerint  a  törvény  az  érintett  szerv  diszkrecionális
      jogkörébe utalja a szolgálati titokká minősítést.

      A   minősített  adat,  így  a  szolgálati  titok  megismerésére
      irányuló   kérelem  elutasítása  esetén   a   kérelmező   –   a
      nyilvánosságkorlátozás felülvizsgálata  céljából  –  bírósághoz
      fordulhat. A bíróság eljárására az Avtv. 21. §-ában foglaltakat
      kell alkalmazni [Ttv. 15. § (3) bekezdés]. A szolgálati titokká
      minősítés  tartalmi  indokoltsága törvényi  követelmény,  ezért
      annak felülvizsgálatával a bíróság is tartalmi kontrollt végez.
      Tekintettel arra, hogy a szolgálati titokká minősítésre csak  a
      törvény és az adott szerv szolgálati titokköri jegyzéke alapján
      kerülhet sor, ezért konkrét közérdekű adatok szolgálati titokká
      minősítésének    indokoltságát    az    Alkotmánybíróság    nem
      vizsgálhatta, annak felülvizsgálata a bíróság feladata.

      Minderre  tekintettel  az  Alkotmánybíróság  az  Avtv.  19.   §
      (5)    bekezdése    és   a   Ttv.   4.    §    (1)    bekezdése
      alkotmányellenességének  megállapítására  és   megsemmisítésére
      irányuló indítványt elutasította.

                                    IV.

      1. Az Alkotmánybíróság a közérdekű adatok nyilvánosságához való
      alapjog   korlátozását  érintően  rámutatott   arra,   hogy   a
      „közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog,  mint  a
      kommunikációs   alapjogok  egyik  nevesített   joga   (…)   nem
      korlátozhatatlan     alapjog     ugyan,     de     a     szabad
      véleménynyilvánításhoz    való    jog    gyakorlásának    egyik
      feltételeként   és  annak  részeként  kitüntetett   alkotmányos
      védelemben    részesül.    Ez    azt    jelenti,    hogy     az
      információszabadságot  korlátozó  törvényeket  is  megszorítóan
      kell  értelmezni,  mert  az információszabadság,  a  közhatalom
      gyakorlásának  nyilvánossága, az állam és a végrehajtó  hatalom
      tevékenységének  átláthatósága, ellenőrizhetősége  feltétele  a
      bírálat   jogának,   a   kritika   szabadságának,   a    szabad
      véleménynyilvánításnak. Ez az alapjog tehát  –  az  alkotmányos
      korlátok   megítélésével  összefüggésben   –   legalább   annyi
      alkotmányos    védelmet   élvez,   mint   az    »anyajog«,    a
      véleménynyilvánítás  szabadságjoga.  A   nyílt,   áttetsző   és
      ellenőrizhető  közhatalmi  tevékenység,  általában  az   állami
      szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése  a
      demokratizmus  egyik  alapköve, a jogállami  államberendezkedés
      garanciája.  A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól
      »elidegenedett    gépezetté«,   működése    kiszámíthatatlanná,
      előreláthatatlanná,  kifejezetten veszélyessé  válik,  mert  az
      állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az
      alkotmányos   szabadságjogokra.”   [34/1994.   (VI.   24.)   AB
      határozat, ABH 1994, 177, 191-192.]

      Majd  az  Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy a  közérdekű
      adatok megismeréséhez való jog „közvetlenül és lényegesen sérül
      a   minden   törvényi  garanciát  nélkülöző,  teljesen   szabad
      belátáson   alapuló  titkosítási  felhatalmazással”.  [34/1994.
      (VI.  24.)  AB határozat, ABH 1994, 177, 193.] S a  „fogalmilag
      tisztázatlan, bizonytalan jogi kategóriákkal” az  államnak  „az
      Alkotmány   8.   §   (1)   bekezdésében   foglalt   alkotmányos
      kötelezettsége  –  az  alapjogi jogvédelem  garantálása  –  (…)
      megkerülhetővé  válik”. [34/1994. (VI. 24.) AB  határozat,  ABH
      1994, 177, 193.]

      Az  Alkotmány 61. § (1) bekezdése szerint tehát a korlátozással
      nem  érintett  közérdekű  adatok nyilvánosak.  A  korlátozással
      szemben  formai  követelmény,  hogy  a  korlátozásra  kizárólag
      törvényben  meghatározott eljárás eredményeként  kerüljön  sor.
      Tartalmi  követelmény,  hogy  a  korlátozás  szükséges   és   a
      korlátozással  elérni  kívánt  célhoz  képest  arányos  legyen.
      Emellett az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell  a
      nyilvánosságkorlátozás  feletti  érdemi   és   hatékony   bírói
      jogorvoslati   lehetőséget,  melynek   a   formai   kritériumok
      vizsgálatán      túlmenően     ki     kell     terjednie      a
      nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára.

      2.  Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában hangsúlyozta: „Az
      állam kötelessége az alapvető jogok ‘tiszteletben tartására  és
      védelmére’ a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül  ki
      abban,  hogy  tartózkodnia kell megsértésüktől,  hanem  magában
      foglalja  azt  is,  hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz
      szükséges  feltételekről.” [64/1991. (XII. 17.)  AB  határozat,
      ABH  1991, 297, 302.] Ennek érdekében a jogalkotó köteles olyan
      szabályozást  alkotni,  amely  a  lehető  legnagyobb  mértékben
      biztosítja az alapjogok érvényesülését.

      Az  Alkotmánybíróságról  szóló  1989.  évi  XXXII.  törvény  (a
      továbbiakban:  Abtv.)  49.  §  (1)  bekezdése  értelmében:   az
      Alkotmánybíróság           mulasztásban           megnyilvánuló
      alkotmányellenességet  állapít meg,  ha  a  jogalkotó  szerv  a
      jogszabályi  felhatalmazásból  származó  jogalkotói   feladatát
      elmulasztotta  és ezzel alkotmányellenességet  idézett  elő,  s
      ennek  megfelelően  a mulasztást elkövető  szervet  –  határidő
      megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére.

      Az  Alkotmánybíróság  állandó gyakorlata  szerint  mulasztásban
      megnyilvánuló  alkotmánysértést állapít meg  akkor  is,  ha  az
      adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az „alapjog
      érvényesüléséhez  szükséges jogszabályi garanciák  hiányoznak”.
      [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.] Továbbá  a
      4/1999.   (III.  31.)  AB  határozat  szerint:  „A  szabályozás
      tartalmának  hiányos  voltából eredő  alkotmánysértő  mulasztás
      megállapítása  esetében  is  a  mulasztás,  vagy  a  kifejezett
      jogszabályi  felhatalmazáson nyugvó, vagy  ennek  hiányában,  a
      feltétlen     jogszabályi    rendezést    igénylő    jogalkotói
      kötelezettség  elmulasztásán alapul.” (ABH 1999,  52,  57.)  Az
      Alkotmánybíróság  gyakorlata tehát lehetővé teszi  mulasztásban
      megnyilvánuló  alkotmánysértés megállapítását akkor  is,  ha  a
      jogalkotó  a  jogszabályi felhatalmazásból származó  jogalkotói
      feladatát  teljesítette,  de ennek  során  súlyos  szabályozási
      hiányosságok  következtek  be, s ez alkotmányellenes  helyzetet
      idézett elő.

      A jogalkotó szerv tehát a jogalkotási kötelezettségének konkrét
      jogszabályi  felhatalmazás nélkül is köteles eleget  tenni,  ha
      azt  észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó  területen
      jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve,  hogy
      a  szabályozást  valamely alkotmányos  jog  érvényesülése  vagy
      biztosítása  kényszerítően megköveteli [22/1990.  (X.  16.)  AB
      határozat,   ABH   1990,   83,  86.].   Az   állam   jogalkotói
      kötelezettsége  –  ahogy  erre az Alkotmánybíróság  a  37/1992.
      (VI.  10.) AB határozatában (ABH 1992, 227, 231.) rámutatott  –
      következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés  nélkül  is,
      ha  valamely  alkotmányos alapjog biztosítása  ezt  feltétlenül
      szükségessé teszi. (1395/E/1996. AB határozat, ABH  1998,  667,
      669.)

      3.  Az  Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Alkotmány 61.  §
      (1)   bekezdésében   biztosított   közérdekű   adatokhoz   való
      hozzáférésnek    a    döntés-előkészítés   érdekében    történő
      korlátozása az ügyekkel összefüggő iratok többségében a  döntés
      meghozatalával  már  nem  indokolt.  Ettől  kezdve  a   döntés-
      előkészítéssel kapcsolatos adatok nyilvánosságra  kerülése  már
      nem   akadálya   a   köztisztviselői   munka   „színvonalának”,
      „hatékonyságának”   és   befolyásmentességének.    A    döntés-
      előkészítéssel kapcsolatos anyagok nyilvánossága tehát már  nem
      hátráltatja a köztisztviselőket a feladataik teljesítésében.  A
      döntéshozatalt  követően  tehát előtérbe  kerül  az  átlátható,
      korrupciómentes,    társadalmilag   kontrollált    közigazgatás
      kialakításával  és  a  közigazgatás által  gyűjtött  információ
      újrafelhasználásával    szembeni    igény.    A    közigazgatás
      jogszerűségének,  hatékonyságának és  demokratikus  működésének
      ellenőrzését,   illetve  az  információk  újrahasznosítását   a
      közérdekű információkhoz való hozzáférés teszi lehetővé.

      A  közigazgatás  hatékonysága és átláthatósága  közötti  helyes
      egyensúly  megtalálása  a  jogalkotó  feladata.  Megállapítható
      azonban,   hogy   a  közérdekű  adatok  nyilvánosságát   érintő
      korlátozásnak csak olyan mértéke tekinthető alkotmányosnak, ami
      egy  demokratikus  társadalomban kétséget  kizáróan  szükséges,
      Dkényszerítően”  indokolt, ugyanakkor  a  korlátozással  elérni
      kívánt    célhoz    képest   arányos.   A   közérdekű    adatok
      nyilvánosságának korlátozását pedig azonnal meg kell szüntetni,
      ha   a  korlátozást  ezek  a  tartalmi  követelmények  már  nem
      indokolják.

      Az  Avtv.  19.  §  (5)  bekezdése formális  szempontok  alapján
      rendeli  el a közérdekű adatokhoz való hozzáférés korlátozását,
      hiszen  az adatkezelőnek elegendő azt állítania, hogy  az  adat
      döntés-előkészítéssel  kapcsolatos, illetve  belső  használatra
      készült.  Az  ilyen közérdekű adatok nyilvánosságát  nemcsak  a
      jogszerű,  hatékony  és befolyásmentes döntéshozatal  érdekében
      indokoltan, hanem indokolatlanul, a döntéshozatalt követő időre
      is   minden  esetben  korlátozza.  A  törvényalkotó  a  döntés-
      előkészítéssel kapcsolatos adatokkal összefüggésben  tehát  nem
      tesz  különbséget a nyilvánosságnak a döntéshozatalt  megelőző,
      illetve  azt  követő  korlátozása  között.  Az  Avtv.   19.   §
      (5)  bekezdése alapján a közérdekű adatok nyilvánosságához való
      jog  korlátozására nem csak akkor kerülhet sor, ha azt valamely
      alapjog   vagy   alkotmányos  érték   védelme   „kényszerítően”
      indokolja  (vagyis  a döntés-előkészítéssel összefüggő  konkrét
      adat  nyilvánosságának  korlátozását  az  adatkezelő  hatékony,
      befolyásmentes,   színvonalas  stb.   működésének   biztosítása
      ténylegesen  szükségessé teszi). Az Avtv. 19. §  (5)  bekezdése
      indokolatlan alapjog-korlátozásra is lehetőséget teremt. Mindez
      ellentétes  azzal  a  követelménnyel, hogy a  közérdekű  adatok
      nyilvánosságának korlátozása csak akkor alkotmányos, ha az  nem
      csupán  formális  szempontokon nyugszik, hanem a  korlátozással
      szemben tartalmi követelmények is érvényesülnek, s a korlátozás
      addig marad fenn, amíg azt a tartalmi követelmények indokolják.

      A  közérdekű  adatok  nyilvánosságához való  jog  szükséges  és
      arányos   korlátozása   továbbá  akkor   garantálható,   ha   a
      nyilvánosságkorlátozás   indokoltságának   tényleges   tartalmi
      felülvizsgálata is biztosított. A nyilvánosságkorlátozás  bírói
      kontrollját   az  Avtv.  21.  §-a  teszi  lehetővé.   A   bírói
      felülvizsgálat   az   Avtv.  19.  §  (5)   bekezdése   szerinti
      nyilvánosságkorlátozással   kapcsolatban   csak   a    törvényi
      rendelkezésben  rögzített formális szempontok felülvizsgálatára
      terjed  ki. A nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát
      érvényesítő,  a korlátozást kizárólag a kényszerítően  indokolt
      esetekre   szűkítő,  azaz  a  nyilvánosságkorlátozás   tartalmi
      feltételeit meghatározó garanciák hiányában a közérdekű  adatok
      nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az
      csak    formálisan    érvényesül.   A    nyilvánosságkorlátozás
      kényszerítő  indokainak,  illetve  az  annak  felülvizsgálatára
      irányuló   jogorvoslatnak   a   hiánya   a   közérdekű   adatok
      megismerésének,   vagyis  a  közérdekű  adatok  nyilvánosságára
      vonatkozó    alkotmányos    jognak    az    adatkezelő    szerv
      diszkrecionális  döntésétől  függő,  indokolatlan  korlátozását
      teszi lehetővé.
      Az  Avtv.  19. § (5) bekezdése szerint a nyilvánosságkorlátozás
      határozatlan   ideig  fenntartható,  mert   annak   alapján   a
      nyilvánosságkorlátozásra  meghatározott   időtartam   az   adat
      kezelésétől  számítandó,  s  az  adat  folyamatos  tárolása  is
      adatkezelésnek minősül [Avtv. 2. § 9. pont]. Ez  a  szabályozás
      lehetővé  teszi, hogy a nyilvánosság elől elvont adat korlátlan
      ideig megőrizze titkos minőségét.

      Ezen túlmenően az Avtv. 19. § (5) bekezdésében szereplő „döntés-
      előkészítéssel összefüggő”, illetve „belső használatra készült”
      adatok  köre  bizonytalan, s ezeknek a határozatlan fogalmaknak
      az   alkalmazása  a  közérdekű  adatok  nyilvánosságát   érintő
      önkényes korlátozást eredményezhet.
      Az   Avtv.   19.   §   (5)   bekezdését   a   köziratokról,   a
      közlevéltárakról  és  a magánlevéltári anyag  védelméről  szóló
      1995.  évi LXVI. törvény 36. §-a iktatta be. A törvénymódosítás
      megfogalmazói  figyelemmel  voltak  a  34/1994.  (VI.  24.)  AB
      határozatban  kifejtett gondolatmenetre, de eltértek  attól.  A
      34/1994. (VI. 24.) AB határozat kontextusában ugyanis  az  adat
      „belső  használatra  szánt”  jellege  elválaszthatatlan   annak
      döntés-előkészítéssel   kapcsolatos   voltától.    [„A    belső
      használatra   szánt  munkaanyagok,  emlékeztetők,   tervezetek,
      vázlatok,  javaslatok,  a szervezeten  belül  váltott  levelek,
      általában a döntés-előkészítés körében alkotott iratok, amelyek
      nyilvánosságra    hozatala    jelentősen    hátráltathatja    a
      köztisztviselőket   feladataik   teljesítésében,    rendszerint
      mentesek a nyilvánosság alól.” (ABH 1994, 177, 190.)] Az  Avtv.
      módosításakor  a  törvénybe került „belső használatra  készült”
      kifejezésnek a döntés-előkészítéstől független alkalmazása  tág
      teret  enged  a szubjektív megítélésnek, hiszen az  adatot  nem
      tartalmánál, hanem keletkeztetőjének szándékánál fogva védi.
      Az    Alkotmánybíróság   az   Avtv.   19.   §   (5)   bekezdése
      alkotmányosságának  tartalmi vizsgálata arra  irányul,  hogy  a
      jogalkotó   megfelelő  indokkal  és  elkerülhetetlen  mértékben
      korlátozza-e  a  „belső  használatra  készült”  és  a  „döntés-
      előkészítéssel összefüggő” adatok megismerését.  Az  Avtv.  nem
      határozza  meg  sem  a  „belső  használatú”,  sem  a   „döntés-
      előkészítéssel”  összefüggő adat fogalmát, s  nem  jelöli  meg,
      hogy  milyen  alkotmányos célból kerülhet sor  a  korlátozásra.
      Önmagában az a tény, hogy egy adat a közfeladatot ellátó  szerv
      mindennapi   munkája   során,  illetve   a   szerv   döntésének
      előkészítésével  kapcsolatban keletkezett,  még  nem  indokolja
      megfelelően a közérdekű adat, – vagyis az Avtv. 2. § 4.  pontja
      szerinti  olyan adat, amely az állami vagy helyi  önkormányzati
      feladatot,    valamint   jogszabályban   meghatározott    egyéb
      közfeladatot  ellátó  szerv  vagy  személy  kezelésében   lévő,
      valamint   a   tevékenységére   vonatkozik   –,   elzárását   a
      nyilvánosságtól. A korlátozás egyfelől akkor indokolt,  ha  azt
      az  Avtv.  19.  §  (1)-(3) bekezdése lehetővé  teszi,  másfelől
      akkor,    ha   a   közérdekű   adat   nyilvánosságra   hozatala
      veszélyezteti  a  közfeladat ellátását,  állami  feladat  külső
      befolyástól  mentes gyakorlását. A közfeladatot ellátó  szervek
      és  személyek kényelmi szempontjai nem élvezhetnek  elsőbbséget
      egy  alapvető joggal szemben. Az Avtv. 19. § (5) bekezdése csak
      akkor  felel meg az Alkotmány követelményeinek, ha a  jogalkotó
      világossá  teszi az információszabadság korlátozásának  célját,
      indokolt  mértékűre  szorítja  a  nyilvánosság  elől  elzárható
      adatok  körét, s a közérdekű adatok megismerését csak szükséges
      és arányos mértékben korlátozza.
      A „belső használatra készült”, illetve a „döntés-előkészítéssel
      összefüggő”        adatok       fogalmi       tisztázatlansága,
      differenciálatlansága,   együttes   használata,    s    azokkal
      kapcsolatban  azonos szabályok alkalmazása önmagában  is  olyan
      súlyos  szabályozási hiányt jelent, amely  a  közérdekű  adatok
      nyilvánosságához  való  alkotmányos alapjog  [Alkotmány  61.  §
      (1)   bekezdés]   szükségtelen   és   aránytalan   korlátozását
      eredményezi, mert bizonytalan körű adatok tekintetében  rendeli
      el a nyilvánosság kizárását.

      Az   Alkotmánybíróság  rámutat  arra  is,   hogy   a   vizsgált
      nyilvánosságkorlátozás  nem  válik alkotmányossági  szempontból
      kielégítő   megoldássá  azáltal,  hogy  kérelemre   az   adatok
      megismerését a szerv vezetője engedélyezheti. E döntés  ugyanis
      az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe tartozik, s az csak
      formálisan  vizsgálható felül. Egy alapvető  jog  érvényesülése
      azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől.

      A kifejtettekre tekintettel megállapítható, hogy az Avtv. 19. §
      (5)   bekezdése  a  közérdekű  adatok  nyilvánosságának   olyan
      korlátozását  is lehetővé teszi, amelyet már nem indokolhat  az
      állami   szervek  hatékony  működésének  biztosításához  fűződő
      érdek.   A  közigazgatás  hatékonyságához  és  átláthatóságához
      fűződő  kettős  követelmény közül nem lehet  csak  az  egyiket,
      jelen   esetben  az  előbbit  egyenlőtlenül  nagyobb  mértékben
      figyelembe    venni,    mert   akkor   a    közérdekű    adatok
      nyilvánosságához való jog sérül.
      Mindezek   alapján  az  Alkotmánybíróság  a  közérdekű   adatok
      nyilvánosságához  való  jogra tekintettel,  hivatalból  eljárva
      állapított         meg        mulasztásban        megnyilvánuló
      alkotmányellenességet,  mert  a  törvényhozó  nem  biztosította
      azokat  a  jogállami  garanciákat,  amelyek  az  Avtv.  19.   §
      (5)  bekezdésében  szabályozott közérdekű  adatok  megismerését
      lehetővé teszik, ha azok nyilvánosságának korlátozása  már  nem
      indokolt.  Az  Alkotmánybíróság a mulasztás  megszüntetésére  a
      rendelkező  részben megállapított határidőn belül  kötelezte  a
      törvényhozót.

      Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét a közérdeklődésre
      tekintettel rendelte el.
                               Dr. Holló András
                          az Alkotmánybíróság elnöke
                                       
            Dr. Bihari Mihály                        Dr. Czúcz Ottó
            előadó alkotmánybíró                      alkotmánybíró
                                       
            Dr. Erdei Árpád                     Dr. Harmathy Attila
            alkotmánybíró                             alkotmánybíró
                                       
            Dr. Kiss László                    Dr. Kukorelli István
            alkotmánybíró                             alkotmánybíró
                                       
            Dr. Strausz János    Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
            alkotmánybíró                             alkotmánybíró

        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        .
        Number of the Decision:
        .
        12/2004. (IV. 7.)
        Date of the decision:
        .
        04/06/2004
        .
        .