English
	Hungarian

Ügyszám: .	491/B/1996
Előadó alkotmánybíró: Bihari Mihály Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 12/2004. (IV. 7.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2004/217 .

A döntés kelte: Budapest, 04/06/2004 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő                          határozatot: 1.   Az   Alkotmánybíróság  hivatalból   eljárva   mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg azért,  mert  a törvényhozó  nem  biztosította azokat a jogállami  garanciákat, amelyek  a  személyes adatok védelméről és a  közérdekű  adatok nyilvánosságáról  szóló  1992.  évi  LXIII.   törvény   19.   § (5)  bekezdésében  szabályozott közérdekű  adatok  megismerését lehetővé   teszik.  Az  Alkotmánybíróság  ezért   felhívja   az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2004. december 31- ig tegyen eleget. 2.  Az  Alkotmánybíróság  a személyes adatok  védelméről  és  a közérdekű    adatok   nyilvánosságáról    szóló    1992.    évi LXIII.  törvény  19.  §  (5) bekezdése  alkotmányellenességének megállapítására   és   megsemmisítésére   irányuló   indítványt elutasítja. 3.   Az  Alkotmánybíróság  az  államtitokról  és  a  szolgálati titokról  szóló  1995.  évi LXV. törvény  4.  §  (1)  bekezdése alkotmányellenességének  megállapítására  és   megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az  Alkotmánybíróság  a jelen határozatát a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                                                               I. Az  indítványozó a személyes adatok védelméről és  a  közérdekű adatok  nyilvánosságáról  szóló 1992.  évi  LXIII.  törvény  (a továbbiakban: Avtv.) 19. § (5) bekezdés alkotmányellenességének megállapítását  és  megsemmisítését kezdeményezte.  A  támadott rendelkezés értelmében a belső használatra készült, vagy döntés- előkészítéssel kapcsolatos adat nem nyilvános. Az  indítványozó állítása  szerint  a  „belső használatra  készült”,  illetve  a „döntés-előkészítéssel    kapcsolatos”     megjelölés     olyan „gumiklauzula”,  amelynek alapján bármely  adat  nyilvánosságra hozatala meggátolható. Ezért a rendelkezés „a közérdekű  adatok megismeréséhez    fűződő    jog    gyakorlását     teljességgel ellehetetleníti”  és „a demokratikus társadalomban  érvényesülő nyilvánosság által biztosított kontrollt” akadályozza  meg.  Az indítványozó  állította  továbbá  azt  is,  hogy   a   támadott rendelkezés szerint a harminc éves nyilvánosság-korlátozás  „az indokolható  mértéket  nagyságrendekkel  meghaladja”.  Mindezek alapján  kifejtette, hogy a törvényi rendelkezés  az  Alkotmány 8.  §  (2)  bekezdésére  figyelemmel a 61.  §  (1)  bekezdésébe foglalt,  a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog lényeges tartalmát sérti. Az indítványozó az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 4. § (1) bekezdés alkotmányellenességének     utólagos     megállapítását      és megsemmisítését    is   kérte   az   Alkotmánybíróságtól.    Az indítványozó     a     rendelkezést    „túlzottan     általános megfogalmazása” miatt kifogásolta. Állítása szerint  ugyanis  a törvény  a  szolgálati titok minősítésére felhatalmazott  szerv „diszkrecionális  belátására bízza” a szolgálati  titok  körébe eső   adatfajták  meghatározását.  Az  indítványozó   nem   lát garanciát arra vonatkozóan, hogy olyan adatokat ne minősítsenek szolgálati   titoknak,   amelyek   nyilvánosságra   hozatalának korlátozása  nem  indokolt. Ezért az  indítványozó  szintén  az Alkotmány  61.  §  (1)  bekezdésébe  foglalt  alapjog  sérelmét állította. Az indítvány benyújtását követően az Avtv. 19. § (5) bekezdését 2004.  január  1-jei hatállyal módosította a  személyes  adatok védelméről   és  a  közérdekű  adatok  nyilvánosságáról   szóló 1992.   évi  LXIII.  törvény  módosításáról  szóló  2003.   évi XLVIII.  törvény 14. §-a. A Ttv. 4. § (1) bekezdését  pedig  az államtitokról  és a szolgálati titokról szóló  1995.  évi  LXV. törvény,    valamint   azzal   összefüggésben   más   törvények módosításáról szóló 2003. évi LIII. törvény 3. §-a 2003. július 19-ei  hatállyal  módosította. A törvényi  rendelkezéseknek  az indítványozó  által  kifogásolt eredeti tartalma  a  módosítást követően  is  hatályos maradt. A törvényalkotó az Avtv.  19.  § (5)   bekezdése  szerinti  harminc  éves  határidőt  húsz  évre csökkentette,  ezért a nyilvánosság harminc éves korlátozásának indokoltságát  az  Alkotmánybíróság  a  továbbiakban  már   nem vizsgálta.   Az   Alkotmánybíróság  az  elbíráláskor   hatályos normaszöveg alkotmányossági vizsgálatát végezte el. Az  Alkotmánybíróság  az  indítványt –  álláspontjuk  kifejtése érdekében  –  megküldte a belügyminiszternek és az  igazságügy- miniszternek,   valamint   azzal   kapcsolatban   kikérte    az adatvédelmi biztos állásfoglalását is.                               II. 1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései a következők: „8.  §  (2)  A  Magyar  Köztársaságban az alapvető  jogokra  és kötelességekre  vonatkozó szabályokat  törvény  állapítja  meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „61.  §  (1)  A Magyar Köztársaságban mindenkinek  joga  van  a szabad  véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy  a  közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.” 2. Az érintett jogszabályi rendelkezések az alábbiak: Avtv. „2. § E törvény alkalmazása során: (…) 4.   közérdekű   adat:  az  állami  vagy  helyi   önkormányzati feladatot,    valamint   jogszabályban   meghatározott    egyéb közfeladatot  ellátó  szerv  vagy  személy  kezelésében   lévő, valamint  a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat  fogalma alá nem eső adat; (…) 9.   adatkezelés:  az  alkalmazott  eljárástól  függetlenül   a személyes  adatokon végzett bármely művelet  vagy  a  műveletek összessége,   így   például  gyűjtése,  felvétele,   rögzítése, rendszerezése,    tárolása,   megváltoztatása,   felhasználása, továbbítása,   nyilvánosságra  hozatala,  összehangolása   vagy összekapcsolása, zárolása, törlése és megsemmisítése,  valamint az    adatok    további    felhasználásának    megakadályozása. Adatkezelésnek  számít  a  fénykép-,  hang-  vagy   képfelvétel készítése,  valamint a személy azonosítására  alkalmas  fizikai jellemzők  (pl.  ujj-  vagy tenyérnyomat, DNS-minta,  íriszkép) rögzítése is; (…).” Avtv. „19. § (3) Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell tenniük,  hogy  a  kezelésükben  lévő  közérdekű  adatot  bárki megismerhesse,  kivéve, ha az adatot törvény  alapján  az  arra jogosult  szerv  állam- vagy szolgálati titokká  nyilvánította, illetve  ha  az  nemzetközi  szerződésből  eredő  kötelezettség alapján  minősített  adat,  továbbá,  ha  a  közérdekű   adatok nyilvánosságához való jogot – az adatfajták meghatározásával  – törvény a) honvédelmi; b) nemzetbiztonsági; c) bűnüldözési vagy bűnmegelőzési; d) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből; e)   külügyi  kapcsolatokra,  nemzetközi  szervezetekkel   való kapcsolatokra; f) bírósági eljárásra tekintettel korlátozza.” Avtv.  „19. § (5) Ha törvény másként nem rendelkezik,  a  belső használatra    készült,    valamint   a   döntés-előkészítéssel összefüggő  adat  a  kezelését  követő  húsz  éven  belül   nem nyilvános. Kérelemre az adatok megismerését a szerv vezetője  e határidőn belül is engedélyezheti.” Avtv.  „21.  § (1) Ha a közérdekű adatra vonatkozó kérését  nem teljesítik, a kérelmező a bírósághoz fordulhat. (2)  A  megtagadás jogszerűségét és megalapozottságát az adatot kezelő szerv köteles bizonyítani. (...) (7)  Ha  a  bíróság  a  kérelemnek helyt ad,  határozatában  az adatkezelő szervet a kért közérdekű adat közlésére kötelezi.” Ttv.  „4.  §  (1) Szolgálati titok az e törvény 6.  §-ának  (1) bekezdése    szerint    minősítésre    felhatalmazott     által meghatározott  adatfajták  körébe (a  továbbiakban:  szolgálati titokkör)  tartozó adat, amelynek az érvényességi  idő  lejárta előtti  nyilvánosságra  hozatala, jogosulatlan  megszerzése  és felhasználása,   illetéktelen  személy  részére  hozzáférhetővé tétele,  továbbá  az  arra jogosult részére  hozzáférhetetlenné tétele  sérti  vagy  veszélyezteti az állami vagy  közfeladatot ellátó  szerv  működésének rendjét, akadályozza a  feladat-  és hatáskörének  illetéktelen befolyástól mentes  gyakorlását,  és ezáltal  közvetve a Magyar Köztársaság törvényben meghatározott érdekeit hátrányosan érinti.”                              III. Az indítvány az alábbiak szerint megalapozatlan: 1. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése értelmében mindenkinek joga van  ahhoz,  hogy  a  közérdekű adatokat megismerje,  illetőleg terjessze.  Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság  a  34/1994. (VI. 24.) AB határozatában rámutatott arra, hogy: „az Alkotmány 61.  § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogot   is   alkotmányos  alapjogként   garantálja,   amely   a kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot,  az  információk  megszerzésének szabadságát  és  állami elismerését,  továbbá biztosítását jelenti.  Az  információkhoz való  hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a  közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű.” (ABH 1994, 177, 185.) Az   Alkotmánybíróság  az  Alkotmány  61.  §  (1)  bekezdésével kapcsolatban megállapította: „Állami  szerv vagy önkormányzat által kezelt azok  az  adatok, amelyek  nem  személyesek  és  amelyeket  törvényi  rendelkezés alapján  az  erre jogosult szervek nem nyilvánítanak  titkossá, bárki számára hozzáférhetőeknek minősülnek. Ezáltal valósítható meg  az a követelmény, hogy a polgárok minden közérdekű adathoz hozzájussanak.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 182, 185.]  Eszerint  közérdekű adatnak minősülnek  az  állami  vagy helyi    önkormányzati   feladatot,   valamint    jogszabályban meghatározott  egyéb  közfeladatot ellátó  szerv  vagy  személy kezelésében lévő, a személyes adat fogalma alá nem eső adatok. Az Alkotmánybíróság továbbá azt is kifejtette: „Nem a polgárnak kell  az információszerzéshez érdekeltségét igazolnia, hanem  a köz  szolgálatára rendelt szervnek kell indokolnia  –  törvényi okok  fennállását bizonyítva – az igényelt információ esetleges megtagadását.” [32/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992,  182, 185.]  Egy demokratikus társadalomban tehát a közérdekű  adatok nyilvánossága  a  főszabály; ehhez képest  a  közérdekű  adatok nyilvánosságának korlátozását kivételesnek kell tekinteni. Az  Alkotmánybíróság már a 32/1992. (V. 29.)  AB  határozatában továbbá  hangsúlyozta,  hogy a „közérdekű  információkhoz  való szabad  hozzáférés  lehetővé teszi a választott  népképviseleti testületek,    a    végrehajtó    hatalom,    a    közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti  azok demokratikus  működését.  A  közügyek  bonyolultsága  miatt   a közhatalmi  döntésalkotásra,  az  ügyek  intézésére   gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet  hatékony, ha  az  illetékes  szervek felfedik a szükséges információkat.” (ABH 1992, 182, 183-184.). A már idézett 34/1994. (VI. 24.) AB határozat utal továbbá arra is,   hogy:   „[a]  nyilvánosság,  a  közhatalom   demokratikus működésének  a  próbája.  A közérdekű  adatok  megismerhetősége tehát a közhatalom, a közügyek intézésének áttetszőségét,  mint alapvető  demokratikus  intézmény garantálását  is  jelenti.  A közérdekű    adatok   nyilvánossága   és   az   azokhoz    való hozzáférhetőség  ezért  az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében deklarált   demokratikus  jogállamiság   alapvető   alkotmányos biztosítéka.” (ABH 1994, 177, 185.) 2.   Az  Alkotmány  61.  §  (1)  bekezdésében  foglalt  alapjog korlátozása alkotmányellenességének vizsgálatakor az  Alkotmány 8.  §  (2)  bekezdése  az irányadó, mely  szerint  az  alapvető jogokra  és  kötelezettségekre  vonatkozó  szabályokat  törvény allapítja  meg,  alapvető jog lényeges  tartalmát  azonban  nem korlátozhatja.  Az Alkotmánybíróság már több esetben  vizsgálta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság már korai  határozatában rámutatott arra, hogy az állam csak  akkor nyúlhat   az  alapjog  korlátozásának  eszközéhez,  ha   „másik alapvető  jog és szabadság védelme vagy érvényesülése,  illetve egyéb  alkotmányos  érték védelme más  módon  nem  érhető  el.” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.] Az  Alkotmánybíróság  a közérdekű adatok nyilvánosságához  való alapjog   korlátozása   kapcsán  hivatkozott   az   1993.   évi XXXI.  törvénnyel kihirdetett az emberi jogok  és  az  alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 10. Cikkének 2.  pontjára is. Ez a rendelkezés több olyan értéket is meghatároz, amely  a közérdekű  adatokhoz való hozzáférés korlátozását indokolhatja. Az     Alkotmánybíróság    rámutatott    arra,    hogy:     „az információszabadság  gyakorlása csak törvényben  meghatározott, olyan  alakszerűségeknek, feltételeknek,  korlátozásoknak  vagy szankcióknak   vethető  alá,  amelyek  szükséges  intézkedésnek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság,  a területi  sértetlenség,  a  közbiztonság,  a  zavargások   vagy bűnözés  megelőzése, a közegészség vagy az  erkölcsök  védelme, mások  jóhírneve  vagy  jogai védelme, a  bizalmas  értesülések közlésének  megakadályozása, vagy a bíróságok tekintélyének  és pártatlanságának  fenntartása céljából. Az  információszabadság korlátozása   tehát  csak  akkor  fogadható  el   alkotmányosan indokoltnak,  ha  azt  más alapjog érvényesülése  kényszerítően indokolja,  illetőleg  ha  az  alapjogi  korlátozást  a   fenti szempontok  elkerülhetetlenül  szükségessé  teszik.”  [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 186.] A 34/1994. (VI. 24.) AB határozaton alapuló 15/1995. (III. 13.) AB   határozat   megállapította  továbbá   azt   is,   hogy   a „szükségtelen,  elkerülhető  és a korlátozással  elérni  kívánt célhoz  képest  aránytalan korlátozás, továbbá a  nem  törvényi korlátozás      alkotmányosan      megengedhetetlen,      ezért alkotmányellenes.” (ABH 1995, 88, 91.) „Az  alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát  önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen  az arányosság követelményeinek: az  elérni  kívánt cél  fontossága  és  az ennek érdekében okozott  alapjogsérelem súlya  megfelelő  arányban legyen egymással.  A  törvényhozó  a korlátozás  során  köteles  az  adott  cél  elérésére  alkalmas legenyhébb   eszközt   alkalmazni.   Alkotmányellenes   a   jog tartalmának   korlátozása,  ha  az   kényszerítő   ok   nélkül, önkényesen történik vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.] 3.   Az   Alkotmánybíróság  az  Avtv.  19.  §  (3)  bekezdésébe foglaltakra tekintettel megállapította, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez   fűződő   alkotmányos   alapjog   korlátozására jelenleg az alábbi adattípusok esetén kerül sor: a) államtitok (Ttv. 3. §); b) szolgálati titok (Ttv. 4. §); c)   nemzetközi   szerződésből  eredő   kötelezettség   alapján minősített adat (Ttv. III. fejezet); d)   törvény  által  1.  honvédelmi,  2.  nemzetbiztonsági,  3. bűnüldözési  vagy  bűnmegelőzési,  4.  központi  pénzügyi  vagy devizapolitikai érdekből, 5. külügyi kapcsolatokra,  nemzetközi szervezetekkel   való  kapcsolatokra,  6.  bírósági   eljárásra tekintettel  korlátozott adat [Avtv. 19.  §  (3)  bekezdés  a)- f) pontjai]; e)  belső  használatra  készült, valamint döntés-előkészítéssel összefüggő  adat [Avtv. 19. § (5) bekezdés]: az ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás; f)  az  Európai Unió jogszabálya által az Európai Unió jelentős pénzügy- vagy gazdaságpolitikai érdekére tekintettel, beleértve a  monetáris,  a  költségvetési és az adópolitikai  érdeket  is [Avtv. 19. § (7) bekezdés]. A  felsorolt korlátozások közül a szolgálati titokról,  illetve az   ún.  automatikus  nyilvánosságkorlátozásról  állította  az indítványozó,  hogy  alkotmányellenes  korlátozást  valósítanak meg. 3.1. Az Avtv. 19. § (5) bekezdése szerinti – ún. automatikus  – nyilvánosságkorlátozással kapcsolatban az Alkotmánybíróság  már idézett 34/1994. (VI. 24.) AB határozata rámutatott arra,  hogy „garanciális  intézménye a köztisztviselői munka  színvonalának és  hatékonyságának, hogy a köztisztviselők döntés-előkészítése szabadon,  informálisan és a nyilvánosság  nyomásától  mentesen folyik.  Ezért  az  aktanyilvánosság a közbülső  munkaanyagokra nem,  hanem  csak a végeredményre vonatkozik.” (ABH 1994,  177, 190-191.) Az   ún.   automatikus  nyilvánosságkorlátozás   tulajdonképpen egyfajta   könnyítést  jelent  a  közérdekű  adatokat   kezelők számára,  hiszen a döntés-előkészítéssel kapcsolatos  adatokat, iratokat – azok keletkezésének pillanatában – nem kényszerülnek egyenként  titkosítani. Ezen adatok nyilvánossága  keletkezésük jellegére tekintettel – minden különösebb intézkedés  nélkül  – korlátozott.  Az  automatikus nyilvánosságkorlátozás  hiányában minden    egyes    döntés-előkészítéssel    kapcsolatos    adat titkosításáról  –  a munkaanyagok védelme és  a  döntéshozatali eljárás,  illetve a szerv működésének hatékonysága érdekében  – külön   döntést   kellene   hozni.  Ez  pedig   elviselhetetlen adminisztrációs  terhet  jelentene.  Ezért  szükséges  az   ún. automatikus nyilvánosságkorlátozás fenntartása, amely megfelelő (alkotmányos) törvényi feltételekkel a közérdekű adatokhoz való hozzáférést   arányosan  korlátozhatja,  s  az  Avtv.   19.   § (5)  bekezdésével  érintett közérdekű  adatok  nyilvánosságának korlátozása az Alkotmány 61. § (1) bekezdésével nem ellentétes. 3.2.  A  Ttv.  4.  §-a  szerinti szolgálati titok  kategóriával történő   nyilvánosságkorlátozás  az  állami   szerv   eljárása zavartalanságának,     illetéktelen     befolyástól      mentes gyakorlásának  biztosítását szolgálja; a közigazgatási  döntés- előkészítő  eljárás  dokumentumaiban  foglaltak  nyilvánosságra kerülése  ellen  ad  védelmet, s ezáltal  megakadályozza,  hogy „közvetve   a   Magyar  Köztársaság  törvényben  meghatározott” érdekei  sérüljenek.  A szolgálati titokká  minősítés  esetében tehát   komolyabb   érdekek  indokolják  a   közérdekű   adatok nyilvánosságának korlátozását. Ennek következtében a Ttv. 4.  § (1) bekezdése szerinti szolgálati titokká minősítés a közérdekű adatoknak csak jelentősen szűkebb körét érintheti, mint amelyek nyilvánosságát az Avtv. 19. § (5) bekezdése korlátozza. A   szolgálati  titokká  minősítésnek  a  legindokoltabb  körre történő   korlátozása   céljából   kizárólag   a   Ttv.   által meghatározott  szervek  [Ttv. 6. § (1) bekezdés]  minősíthetnek szolgálati   titokká  egy  adatot,  az  általuk   összeállított nyilvános szolgálati titokköri jegyzék [Ttv. 4. § (4) bekezdés] alapján.   A   Ttv.  szervenként  külön  szolgálati   titokköri jegyzéket rendel alkalmazni, hiszen az egyes szerveknél más  és más   olyan   adatkör   merülhet  fel,  melynek   nyilvánossága akadályozná az illetéktelenek befolyástól mentes működést  vagy a   döntéshozatal  pártatlanságát.  A  jegyzéket  az   említett szerveknek  törvényben megállapított határidőig  nyilvánosságra kellett  hozniuk [Ttv. 27. § (4) bekezdés]. Az érintett szervek csak a szolgálati titokköri jegyzékben meghatározott adatfajtát minősíthetnek  szolgálati titokká: a minősítés során  meg  kell jelölni  a  szolgálati titokköri jegyzék minősítést  megalapozó pontját, valamint azokat a tényeket és körülményeket, amelyek a minősítést  szükségessé teszik [Ttv.  7.  §  (6)  bekezdés].  A szolgálati  titokká  minősítés csak a  korlátozáshoz  szükséges ideig  rendelhető el [Ttv. 9. § (1) bekezdés],  s  a  minősítés indokoltságát rendszeresen felül kell vizsgálni (Ttv.  10.  §). Mindezek  alapján megalapozatlan az indítványozó azon állítása, mely  szerint  a  törvény  az  érintett  szerv  diszkrecionális jogkörébe utalja a szolgálati titokká minősítést. A   minősített  adat,  így  a  szolgálati  titok  megismerésére irányuló   kérelem  elutasítása  esetén   a   kérelmező   –   a nyilvánosságkorlátozás felülvizsgálata  céljából  –  bírósághoz fordulhat. A bíróság eljárására az Avtv. 21. §-ában foglaltakat kell alkalmazni [Ttv. 15. § (3) bekezdés]. A szolgálati titokká minősítés  tartalmi  indokoltsága törvényi  követelmény,  ezért annak felülvizsgálatával a bíróság is tartalmi kontrollt végez. Tekintettel arra, hogy a szolgálati titokká minősítésre csak  a törvény és az adott szerv szolgálati titokköri jegyzéke alapján kerülhet sor, ezért konkrét közérdekű adatok szolgálati titokká minősítésének    indokoltságát    az    Alkotmánybíróság    nem vizsgálhatta, annak felülvizsgálata a bíróság feladata. Minderre  tekintettel  az  Alkotmánybíróság  az  Avtv.  19.   § (5)    bekezdése    és   a   Ttv.   4.    §    (1)    bekezdése alkotmányellenességének  megállapítására  és   megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.                               IV. 1. Az Alkotmánybíróság a közérdekű adatok nyilvánosságához való alapjog   korlátozását  érintően  rámutatott   arra,   hogy   a „közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jog,  mint  a kommunikációs   alapjogok  egyik  nevesített   joga   (…)   nem korlátozhatatlan     alapjog     ugyan,     de     a     szabad véleménynyilvánításhoz    való    jog    gyakorlásának    egyik feltételeként   és  annak  részeként  kitüntetett   alkotmányos védelemben    részesül.    Ez    azt    jelenti,    hogy     az információszabadságot  korlátozó  törvényeket  is  megszorítóan kell  értelmezni,  mert  az információszabadság,  a  közhatalom gyakorlásának  nyilvánossága, az állam és a végrehajtó  hatalom tevékenységének  átláthatósága, ellenőrizhetősége  feltétele  a bírálat   jogának,   a   kritika   szabadságának,   a    szabad véleménynyilvánításnak. Ez az alapjog tehát  –  az  alkotmányos korlátok   megítélésével  összefüggésben   –   legalább   annyi alkotmányos    védelmet   élvez,   mint   az    »anyajog«,    a véleménynyilvánítás  szabadságjoga.  A   nyílt,   áttetsző   és ellenőrizhető  közhatalmi  tevékenység,  általában  az   állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése  a demokratizmus  egyik  alapköve, a jogállami  államberendezkedés garanciája.  A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól »elidegenedett    gépezetté«,   működése    kiszámíthatatlanná, előreláthatatlanná,  kifejezetten veszélyessé  válik,  mert  az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos   szabadságjogokra.”   [34/1994.   (VI.   24.)   AB határozat, ABH 1994, 177, 191-192.] Majd  az  Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy a  közérdekű adatok megismeréséhez való jog „közvetlenül és lényegesen sérül a   minden   törvényi  garanciát  nélkülöző,  teljesen   szabad belátáson   alapuló  titkosítási  felhatalmazással”.  [34/1994. (VI.  24.)  AB határozat, ABH 1994, 177, 193.] S a  „fogalmilag tisztázatlan, bizonytalan jogi kategóriákkal” az  államnak  „az Alkotmány   8.   §   (1)   bekezdésében   foglalt   alkotmányos kötelezettsége  –  az  alapjogi jogvédelem  garantálása  –  (…) megkerülhetővé  válik”. [34/1994. (VI. 24.) AB  határozat,  ABH 1994, 177, 193.] Az  Alkotmány 61. § (1) bekezdése szerint tehát a korlátozással nem  érintett  közérdekű  adatok nyilvánosak.  A  korlátozással szemben  formai  követelmény,  hogy  a  korlátozásra  kizárólag törvényben  meghatározott eljárás eredményeként  kerüljön  sor. Tartalmi  követelmény,  hogy  a  korlátozás  szükséges   és   a korlátozással  elérni  kívánt  célhoz  képest  arányos  legyen. Emellett az alapjog érvényesülése érdekében biztosítani kell  a nyilvánosságkorlátozás  feletti  érdemi   és   hatékony   bírói jogorvoslati   lehetőséget,  melynek   a   formai   kritériumok vizsgálatán      túlmenően     ki     kell     terjednie      a nyilvánosságkorlátozás indokoltságának tartalmi vizsgálatára. 2.  Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában hangsúlyozta: „Az állam kötelessége az alapvető jogok ‘tiszteletben tartására  és védelmére’ a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül  ki abban,  hogy  tartózkodnia kell megsértésüktől,  hanem  magában foglalja  azt  is,  hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges  feltételekről.” [64/1991. (XII. 17.)  AB  határozat, ABH  1991, 297, 302.] Ennek érdekében a jogalkotó köteles olyan szabályozást  alkotni,  amely  a  lehető  legnagyobb  mértékben biztosítja az alapjogok érvényesülését. Az  Alkotmánybíróságról  szóló  1989.  évi  XXXII.  törvény  (a továbbiakban:  Abtv.)  49.  §  (1)  bekezdése  értelmében:   az Alkotmánybíróság           mulasztásban           megnyilvánuló alkotmányellenességet  állapít meg,  ha  a  jogalkotó  szerv  a jogszabályi  felhatalmazásból  származó  jogalkotói   feladatát elmulasztotta  és ezzel alkotmányellenességet  idézett  elő,  s ennek  megfelelően  a mulasztást elkövető  szervet  –  határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az  Alkotmánybíróság  állandó gyakorlata  szerint  mulasztásban megnyilvánuló  alkotmánysértést állapít meg  akkor  is,  ha  az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az „alapjog érvényesüléséhez  szükséges jogszabályi garanciák  hiányoznak”. [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.] Továbbá  a 4/1999.   (III.  31.)  AB  határozat  szerint:  „A  szabályozás tartalmának  hiányos  voltából eredő  alkotmánysértő  mulasztás megállapítása  esetében  is  a  mulasztás,  vagy  a  kifejezett jogszabályi  felhatalmazáson nyugvó, vagy  ennek  hiányában,  a feltétlen     jogszabályi    rendezést    igénylő    jogalkotói kötelezettség  elmulasztásán alapul.” (ABH 1999,  52,  57.)  Az Alkotmánybíróság  gyakorlata tehát lehetővé teszi  mulasztásban megnyilvánuló  alkotmánysértés megállapítását akkor  is,  ha  a jogalkotó  a  jogszabályi felhatalmazásból származó  jogalkotói feladatát  teljesítette,  de ennek  során  súlyos  szabályozási hiányosságok  következtek  be, s ez alkotmányellenes  helyzetet idézett elő. A jogalkotó szerv tehát a jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi  felhatalmazás nélkül is köteles eleget  tenni,  ha azt  észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó  területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve,  hogy a  szabályozást  valamely alkotmányos  jog  érvényesülése  vagy biztosítása  kényszerítően megköveteli [22/1990.  (X.  16.)  AB határozat,   ABH   1990,   83,  86.].   Az   állam   jogalkotói kötelezettsége  –  ahogy  erre az Alkotmánybíróság  a  37/1992. (VI.  10.) AB határozatában (ABH 1992, 227, 231.) rámutatott  – következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés  nélkül  is, ha  valamely  alkotmányos alapjog biztosítása  ezt  feltétlenül szükségessé teszi. (1395/E/1996. AB határozat, ABH  1998,  667, 669.) 3.  Az  Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Alkotmány 61.  § (1)   bekezdésében   biztosított   közérdekű   adatokhoz   való hozzáférésnek    a    döntés-előkészítés   érdekében    történő korlátozása az ügyekkel összefüggő iratok többségében a  döntés meghozatalával  már  nem  indokolt.  Ettől  kezdve  a   döntés- előkészítéssel kapcsolatos adatok nyilvánosságra  kerülése  már nem   akadálya   a   köztisztviselői   munka   „színvonalának”, „hatékonyságának”   és   befolyásmentességének.    A    döntés- előkészítéssel kapcsolatos anyagok nyilvánossága tehát már  nem hátráltatja a köztisztviselőket a feladataik teljesítésében.  A döntéshozatalt  követően  tehát előtérbe  kerül  az  átlátható, korrupciómentes,    társadalmilag   kontrollált    közigazgatás kialakításával  és  a  közigazgatás által  gyűjtött  információ újrafelhasználásával    szembeni    igény.    A    közigazgatás jogszerűségének,  hatékonyságának és  demokratikus  működésének ellenőrzését,   illetve  az  információk  újrahasznosítását   a közérdekű információkhoz való hozzáférés teszi lehetővé. A  közigazgatás  hatékonysága és átláthatósága  közötti  helyes egyensúly  megtalálása  a  jogalkotó  feladata.  Megállapítható azonban,   hogy   a  közérdekű  adatok  nyilvánosságát   érintő korlátozásnak csak olyan mértéke tekinthető alkotmányosnak, ami egy  demokratikus  társadalomban kétséget  kizáróan  szükséges, Dkényszerítően”  indokolt, ugyanakkor  a  korlátozással  elérni kívánt    célhoz    képest   arányos.   A   közérdekű    adatok nyilvánosságának korlátozását pedig azonnal meg kell szüntetni, ha   a  korlátozást  ezek  a  tartalmi  követelmények  már  nem indokolják. Az  Avtv.  19.  §  (5)  bekezdése formális  szempontok  alapján rendeli  el a közérdekű adatokhoz való hozzáférés korlátozását, hiszen  az adatkezelőnek elegendő azt állítania, hogy  az  adat döntés-előkészítéssel  kapcsolatos, illetve  belső  használatra készült.  Az  ilyen közérdekű adatok nyilvánosságát  nemcsak  a jogszerű,  hatékony  és befolyásmentes döntéshozatal  érdekében indokoltan, hanem indokolatlanul, a döntéshozatalt követő időre is   minden  esetben  korlátozza.  A  törvényalkotó  a  döntés- előkészítéssel kapcsolatos adatokkal összefüggésben  tehát  nem tesz  különbséget a nyilvánosságnak a döntéshozatalt  megelőző, illetve  azt  követő  korlátozása  között.  Az  Avtv.   19.   § (5)  bekezdése alapján a közérdekű adatok nyilvánosságához való jog  korlátozására nem csak akkor kerülhet sor, ha azt valamely alapjog   vagy   alkotmányos  érték   védelme   „kényszerítően” indokolja  (vagyis  a döntés-előkészítéssel összefüggő  konkrét adat  nyilvánosságának  korlátozását  az  adatkezelő  hatékony, befolyásmentes,   színvonalas  stb.   működésének   biztosítása ténylegesen  szükségessé teszi). Az Avtv. 19. §  (5)  bekezdése indokolatlan alapjog-korlátozásra is lehetőséget teremt. Mindez ellentétes  azzal  a  követelménnyel, hogy a  közérdekű  adatok nyilvánosságának korlátozása csak akkor alkotmányos, ha az  nem csupán  formális  szempontokon nyugszik, hanem a  korlátozással szemben tartalmi követelmények is érvényesülnek, s a korlátozás addig marad fenn, amíg azt a tartalmi követelmények indokolják. A  közérdekű  adatok  nyilvánosságához való  jog  szükséges  és arányos   korlátozása   továbbá  akkor   garantálható,   ha   a nyilvánosságkorlátozás   indokoltságának   tényleges   tartalmi felülvizsgálata is biztosított. A nyilvánosságkorlátozás  bírói kontrollját   az  Avtv.  21.  §-a  teszi  lehetővé.   A   bírói felülvizsgálat   az   Avtv.  19.  §  (5)   bekezdése   szerinti nyilvánosságkorlátozással   kapcsolatban   csak   a    törvényi rendelkezésben  rögzített formális szempontok felülvizsgálatára terjed  ki. A nyilvánosság indokolatlan korlátozásának tilalmát érvényesítő,  a korlátozást kizárólag a kényszerítően  indokolt esetekre   szűkítő,  azaz  a  nyilvánosságkorlátozás   tartalmi feltételeit meghatározó garanciák hiányában a közérdekű  adatok nyilvánosságának korlátozása ellen nincs érdemi jogorvoslat, az csak    formálisan    érvényesül.   A    nyilvánosságkorlátozás kényszerítő  indokainak,  illetve  az  annak  felülvizsgálatára irányuló   jogorvoslatnak   a   hiánya   a   közérdekű   adatok megismerésének,   vagyis  a  közérdekű  adatok  nyilvánosságára vonatkozó    alkotmányos    jognak    az    adatkezelő    szerv diszkrecionális  döntésétől  függő,  indokolatlan  korlátozását teszi lehetővé. Az  Avtv.  19. § (5) bekezdése szerint a nyilvánosságkorlátozás határozatlan   ideig  fenntartható,  mert   annak   alapján   a nyilvánosságkorlátozásra  meghatározott   időtartam   az   adat kezelésétől  számítandó,  s  az  adat  folyamatos  tárolása  is adatkezelésnek minősül [Avtv. 2. § 9. pont]. Ez  a  szabályozás lehetővé  teszi, hogy a nyilvánosság elől elvont adat korlátlan ideig megőrizze titkos minőségét. Ezen túlmenően az Avtv. 19. § (5) bekezdésében szereplő „döntés- előkészítéssel összefüggő”, illetve „belső használatra készült” adatok  köre  bizonytalan, s ezeknek a határozatlan fogalmaknak az   alkalmazása  a  közérdekű  adatok  nyilvánosságát   érintő önkényes korlátozást eredményezhet. Az   Avtv.   19.   §   (5)   bekezdését   a   köziratokról,   a közlevéltárakról  és  a magánlevéltári anyag  védelméről  szóló 1995.  évi LXVI. törvény 36. §-a iktatta be. A törvénymódosítás megfogalmazói  figyelemmel  voltak  a  34/1994.  (VI.  24.)  AB határozatban  kifejtett gondolatmenetre, de eltértek  attól.  A 34/1994. (VI. 24.) AB határozat kontextusában ugyanis  az  adat „belső  használatra  szánt”  jellege  elválaszthatatlan   annak döntés-előkészítéssel   kapcsolatos   voltától.    [„A    belső használatra   szánt  munkaanyagok,  emlékeztetők,   tervezetek, vázlatok,  javaslatok,  a szervezeten  belül  váltott  levelek, általában a döntés-előkészítés körében alkotott iratok, amelyek nyilvánosságra    hozatala    jelentősen    hátráltathatja    a köztisztviselőket   feladataik   teljesítésében,    rendszerint mentesek a nyilvánosság alól.” (ABH 1994, 177, 190.)] Az  Avtv. módosításakor  a  törvénybe került „belső használatra  készült” kifejezésnek a döntés-előkészítéstől független alkalmazása  tág teret  enged  a szubjektív megítélésnek, hiszen az  adatot  nem tartalmánál, hanem keletkeztetőjének szándékánál fogva védi. Az    Alkotmánybíróság   az   Avtv.   19.   §   (5)   bekezdése alkotmányosságának  tartalmi vizsgálata arra  irányul,  hogy  a jogalkotó   megfelelő  indokkal  és  elkerülhetetlen  mértékben korlátozza-e  a  „belső  használatra  készült”  és  a  „döntés- előkészítéssel összefüggő” adatok megismerését.  Az  Avtv.  nem határozza  meg  sem  a  „belső  használatú”,  sem  a   „döntés- előkészítéssel”  összefüggő adat fogalmát, s  nem  jelöli  meg, hogy  milyen  alkotmányos célból kerülhet sor  a  korlátozásra. Önmagában az a tény, hogy egy adat a közfeladatot ellátó  szerv mindennapi   munkája   során,  illetve   a   szerv   döntésének előkészítésével  kapcsolatban keletkezett,  még  nem  indokolja megfelelően a közérdekű adat, – vagyis az Avtv. 2. § 4.  pontja szerinti  olyan adat, amely az állami vagy helyi  önkormányzati feladatot,    valamint   jogszabályban   meghatározott    egyéb közfeladatot  ellátó  szerv  vagy  személy  kezelésében   lévő, valamint   a   tevékenységére   vonatkozik   –,   elzárását   a nyilvánosságtól. A korlátozás egyfelől akkor indokolt,  ha  azt az  Avtv.  19.  §  (1)-(3) bekezdése lehetővé  teszi,  másfelől akkor,    ha   a   közérdekű   adat   nyilvánosságra   hozatala veszélyezteti  a  közfeladat ellátását,  állami  feladat  külső befolyástól  mentes gyakorlását. A közfeladatot ellátó  szervek és  személyek kényelmi szempontjai nem élvezhetnek  elsőbbséget egy  alapvető joggal szemben. Az Avtv. 19. § (5) bekezdése csak akkor  felel meg az Alkotmány követelményeinek, ha a  jogalkotó világossá  teszi az információszabadság korlátozásának  célját, indokolt  mértékűre  szorítja  a  nyilvánosság  elől  elzárható adatok  körét, s a közérdekű adatok megismerését csak szükséges és arányos mértékben korlátozza. A „belső használatra készült”, illetve a „döntés-előkészítéssel összefüggő”        adatok       fogalmi       tisztázatlansága, differenciálatlansága,   együttes   használata,    s    azokkal kapcsolatban  azonos szabályok alkalmazása önmagában  is  olyan súlyos  szabályozási hiányt jelent, amely  a  közérdekű  adatok nyilvánosságához  való  alkotmányos alapjog  [Alkotmány  61.  § (1)   bekezdés]   szükségtelen   és   aránytalan   korlátozását eredményezi, mert bizonytalan körű adatok tekintetében  rendeli el a nyilvánosság kizárását. Az   Alkotmánybíróság  rámutat  arra  is,   hogy   a   vizsgált nyilvánosságkorlátozás  nem  válik alkotmányossági  szempontból kielégítő   megoldássá  azáltal,  hogy  kérelemre   az   adatok megismerését a szerv vezetője engedélyezheti. E döntés  ugyanis az érintett szerv diszkrecionális jogkörébe tartozik, s az csak formálisan  vizsgálható felül. Egy alapvető  jog  érvényesülése azonban nem függhet az adatkezelő szerv ilyen döntésétől. A kifejtettekre tekintettel megállapítható, hogy az Avtv. 19. § (5)   bekezdése  a  közérdekű  adatok  nyilvánosságának   olyan korlátozását  is lehetővé teszi, amelyet már nem indokolhat  az állami   szervek  hatékony  működésének  biztosításához  fűződő érdek.   A  közigazgatás  hatékonyságához  és  átláthatóságához fűződő  kettős  követelmény közül nem lehet  csak  az  egyiket, jelen   esetben  az  előbbit  egyenlőtlenül  nagyobb  mértékben figyelembe    venni,    mert   akkor   a    közérdekű    adatok nyilvánosságához való jog sérül. Mindezek   alapján  az  Alkotmánybíróság  a  közérdekű   adatok nyilvánosságához  való  jogra tekintettel,  hivatalból  eljárva állapított         meg        mulasztásban        megnyilvánuló alkotmányellenességet,  mert  a  törvényhozó  nem  biztosította azokat  a  jogállami  garanciákat,  amelyek  az  Avtv.  19.   § (5)  bekezdésében  szabályozott közérdekű  adatok  megismerését lehetővé teszik, ha azok nyilvánosságának korlátozása  már  nem indokolt.  Az  Alkotmánybíróság a mulasztás  megszüntetésére  a rendelkező  részben megállapított határidőn belül  kötelezte  a törvényhozót. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét a közérdeklődésre tekintettel rendelte el.                        Dr. Holló András                   az Alkotmánybíróság elnöke                                     Dr. Bihari Mihály                        Dr. Czúcz Ottó     előadó alkotmánybíró                      alkotmánybíró                                     Dr. Erdei Árpád                     Dr. Harmathy Attila     alkotmánybíró                             alkotmánybíró                                     Dr. Kiss László                    Dr. Kukorelli István     alkotmánybíró                             alkotmánybíró                                     Dr. Strausz János    Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva     alkotmánybíró                             alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	Article 19.5 of the Act on the Protection of Personal Data and the Freedom of Information according to which any data created for internal use or associated with the preparation of decisions is not to be made public within twenty years of its being handled unless the law requires otherwise or the leader of the body permits it to be made public earlier; Article 4.1 of the Act on State and Official Secrets which contains the definition of official secrets
Number of the Decision: .	12/2004. (IV. 7.)
Date of the decision: .	04/06/2004
. CODICES summary: http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-2004-1-003?fn=document-frameset.htm$f=templates$3.0
. en_0012_2004.pdf