A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítására irányuló indítványok tárgyában – dr. Bihari
Mihály, dr. Bragyova András, dr. Kovács Péter, dr. Paczolay
Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírók különvéleményével
– meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a pártok működéséről
és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 9/A. § (2)
bekezdés a) és b) pontja, (3) bekezdése, (4) bekezdés b)
pontja, továbbá (6) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat
2008. szeptember 30. napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a pártok működését
segítő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási
tevékenységet végző alapítványokról szóló 2003. évi XLVII.
törvény 4. § (1) és (3) bekezdése alkotmányellenes, ezért
azokat a határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 2. § (1)
bekezdését és a 3. § (3) bekezdését sértő, mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet eredményezett, hogy az
Országgyűlés nem alkotott megfelelő törvényi garanciákat arra,
hogy a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi
XXXIII. törvény 9/A. §-a alapján létrejött alapítványok a
hozzájuk beérkezett támogatást a pártok működését segítő
tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet
végző alapítványokról szóló 2003. évi XLVII. törvényben
meghatározott alapítványi célokra fordítsák. Az
Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási
feladatának 2008. szeptember 30-ig tegyen eleget.
4. Az Alkotmánybíróság a pártok működését segítő tudományos,
ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző
alapítványokról szóló 2003. évi XLVII. törvény egésze, 3. § (2)
bekezdése, valamint 4. § (2) bekezdése alkotmányellenességének
megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt az indítványt, amely a
pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII.
törvény 9/A. §-a és a pártok működését segítő tudományos,
ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző
alapítványokról szóló 2003. évi XLVII. törvény egésze
alkotmányellenességének megállapítását az Alkotmány 2. § (3)
bekezdésével, 3. § (1) és (2) bekezdésével, valamint 7. § (1)
és (2) bekezdésével összefüggésben kezdeményezte.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a pártok
működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény
(a továbbiakban: Ptv.) pártalapítványokra vonatkozó
rendelkezései, valamint a pártok működését segítő tudományos,
ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenységet végző
alapítványokról szóló 2003. évi XLVII. törvény (a továbbiakban:
Pmtv.) egésze és egyes szakaszai alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére.
2.1. Az egyik indítvány szerint a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a)
pontja elfogadásával a jogalkotó alkotmányellenes módon
különböztetett a pártok között, e szerint ugyanis teljes
alapítványi támogatást csak az előzőleg legalább két, egymást
követő parlamenti ciklusban képviselőcsoporttal rendelkező párt
alapítványa kaphat. A megkülönböztetés alapja a tartós
parlamenti jelenlét, amely azonban a népakarat kialakításában
való közreműködés képessége szempontjából irreleváns. Az öt
százalékos eredménnyel éppen bejutott új párt és az ugyanolyan
eredményt elérő, de már korábban a parlamentben frakciót
alakító régi párt alapítványa által kapott támogatás között így
akár száz százalékos eltérés is lehet. Az indítványozó szerint
a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja ezért ellentétes az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglaltakkal.
2.2. Az indítványozó úgy véli, a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés b)
pontja, amely kizárólag a parlamenti pártok számára teszi
lehetővé, hogy alapítványt hozzanak létre, az Alkotmány 70/A. §
(1) bekezdésébe ütközik. Álláspontja szerint a szabály a
relatíve jelentős, de az 5, 01 %-os társadalmi támogatottsággal
nem rendelkező pártokat teljes egészében kizárja a
költségvetési támogatás egy fajtájából. Ez a megkülönböztetés a
népakarat kinyilvánításában való képességgel nem indokolható,
ezért ésszerűtlen, következésképpen alkotmánysértő.
2.3. A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés b) pontját a hátrányos
megkülönböztetés tilalmát sértőnek tartja az indítványozó, mert
az a parlamentből kiesett, de korábban két cikluson át
frakcióval rendelkező párt által alapított pártalapítvány
számára biztosítja az alaptámogatást, míg az e párttal azonos
eredményt elérő, de korábban két cikluson át frakcióval nem
rendelkező párt alapítványa számára nem. A pártok múltban elért
eredménye alapján történő megkülönböztetés sérti az Alkotmány
70/A. § (1) bekezdését, érvel az indítványozó.
Ez a rendelkezés továbbá különbséget tesz a Ptv. módosítás
előtt és után kiesett, korábban legalább két cikluson át
frakcióval rendelkező pártok alapítványai között is, kedvezőbb
helyzetbe hozva a Ptv. módosítás után a parlamentből kiesett
pártok által alapított alapítványokat.
2.4. Az indítványozó szerint a Ptv. 9/A. §-a közvetett módon
különböztet az egyes pártok között, mert látszólag semleges
feltételeket állapít meg a költségvetési támogatás
elnyeréséhez, valójában azonban a jelenlegi négy parlamenti
párt által alapított alapítványoknak juttat támogatást, és e
pártok számára a parlamentből való kiesésük esetén is kedvezőbb
helyzetet biztosít.
Az indítvány szerint a politikai stabilitás megőrzése egy
születő demokráciában indokolhatja a pártok esélyegyenlőségének
korlátozását. Egy konszolidálódó demokráciában azonban a
politikai rendszer megújulási képessége teszi lehetővé, hogy a
politikai pártok reagálni tudjanak a társadalom változásaira és
meg tudjanak felelni a választók új vagy módosuló igényeinek. A
törvényhozó azonban a Ptv. módosításával olyan versenyelőnyt
biztosított a politikai rendszerben meggyökeresedett pártoknak,
amely a rendszer megújulási képességét veszélyezteti.
Mindezek miatt az indítványozó a Ptv. 9/A. § (2) és (3)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kérte.
Tekintettel arra, hogy e rendelkezések megsemmisítése miatt a
9/A. § alkalmazhatatlanná válna, mert nem lesz olyan norma,
amely a jogosultsági feltételeket meghatározná, a kérelmező a
teljes 9/A. § megsemmisítését kérte indítványában.
2.5. Ugyanez az indítványozó a Pmtv. egésze megsemmisítését is
kezdeményezte. Álláspontja szerint az Országgyűlés a Pmtv.-t –
tévesen – minősített többséget igénylő törvényként fogadta el,
így elvonta saját jogát ahhoz, hogy azt a későbbiekben egyszerű
többséggel módosítsa vagy helyezze hatályon kívül [Alkotmány
24. § (2) bekezdés]. Tekintettel arra, hogy az Országgyűlés a
Pmtv. megalkotása során eltért a törvényalkotás formalizált
szabályaitól, megsértette az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Az
indítványozó ezért a Pmtv. megsemmisítését kérte az
Alkotmánybíróságtól.
2.6. Az indítvány végül azt kérte, hogy ha az Alkotmánybíróság
a Pmtv. egészét nem találja alkotmánysértőnek, akkor a Pmtv. 4.
§ (3) bekezdését semmisítse meg, mert e rendelkezés azt
eredményezi, hogy a pártalapítványok esetében több arra
jogosult ellenőrző hatóság nem gyakorolhatja a feladatkörébe
tartozó pénzügyi-gazdasági ellenőrzési hatáskörét. A Pmtv. 4. §
(3) bekezdése ezáltal ésszerűtlenül, így az Alkotmány 70/A. §
(1) bekezdésébe ütköző módon különböztet a költségvetési
támogatásban részesülő pártalapítványok és a pártok által
alapított egyéb alapítványok között, valamint a költségvetési
támogatásban részesülő pártalapítványok és az ún.
magánalapítványok között.
3.1. Egy másik indítványozó is a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) és
b) pontja, továbbá (3) bekezdése megsemmisítését kérte az
Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint a pártalapítványoknak
a pártok működését segítő tevékenysége nem kötődik a parlamenti
pártok sajátos feladataihoz, ezért nincs ésszerű indoka annak,
hogy a Ptv. 9/A. § (2) bekezdése kizárólag a parlamenti pártok
alapítványai számára biztosítja a teljes támogatást, és annak
sem, hogy még a parlamenti pártok között is különbséget tesz
azok korábbi választási eredményei alapján. Ez a szabály a
jelenlegi politikai status quo fenntartását célozza és
akadályozza a megújulás lehetőségét, ezáltal torzítja a
népakarat kialakítását, kinyilvánítását. A Ptv. kifogásolt
rendelkezései ezért az Alkotmány 3. § (1) bekezdésével és az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével ellentétes szabályokat
tartalmaznak.
3.2. Az indítványozó a Pmtv. 3. § (2) bekezdését is támadta,
mert az lehetővé teszi, hogy a pártalapítványhoz bármely
belföldi jogalany (akár költségvetési szerv, adott esetben a
magyar állam) csatlakozhasson, ami sérti az Alkotmány 3. § (3)
bekezdését. A külföldi jogalany csatlakozásának lehetősége az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésével ellentétes. Mivel a Polgári
Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban:
Ptk.) rendelkezései a pártalapítványokra is alkalmazandók, az
indítványozó szerint a Pmtv. 3. § (2) bekezdésének
megsemmisítése az alkotmányellenes helyzetet nem számolja fel.
Ezért az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte, és azt, hogy
az Alkotmánybíróság hívja fel a jogalkotót a közpénzekből
gazdálkodó szervezetektől és külföldi államoktól érkező
adományok elfogadását tiltó szabály megalkotására.
3.3. Az indítvány az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértőnek
tartja a Pmtv. 4. § (1)-(3) bekezdéseit is. Az alapító személye
és a pártalapítvány célja sem indokolja a magánalapítványok
közötti azt a megkülönböztetést, amely kivonja a
pártalapítványokat az államigazgatási felügyelet és ellenőrzés
alól.
Mindezek alapján az indítványozó a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a)
és b) pontja, (3) bekezdése, továbbá a Pmtv. 3. § (2) bekezdése
és 4. § (1)-(3) bekezdései megsemmisítését kérte az
Alkotmánybíróságtól.
4.1. A harmadik indítványozó a Ptv. 9/A. §-a és a Pmtv. egésze
megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja
szerint a parlamenti pártok e jogszabályokkal az Alkotmány 2. §
(3) bekezdését sértő módon kizárólagos politikai hatalomra
törekszenek, „megpróbálják bebetonozni […] a jelenlegi
országgyűlési struktúrát”, s ezáltal olyan helyzetet
teremtenek, amely az újonnan alakuló pártokat és a parlamenten
kívüli pártokat eleve ellehetetleníti. Az indítványozó szerint
az Alkotmány 3. § (2) bekezdése nem tesz különbséget a
parlamenten belüli és kívüli pártok között. A Ptv. 9/A. §-a és
a Pmtv. ugyanakkor lehetetlen helyzetbe hozza az újonnan
alakuló pártokat, kizárja, hogy alkotmányos jogaikkal éljenek,
ezért e törvények sértik az Alkotmány 3. §-át. Az indítványozó
szerint a két jogszabály ellentétes az Alkotmány 7. § (1) és
(2) bekezdésével is, mert a Ptk.-val párhuzamos, illetve a Ptk.-
t sértő rendelkezéseket tartalmaz, és mert a jogszabály
elfogadása a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a
továbbiakban: Jat.) 17., 18. és 20. §-ába ütköző módon történt.
Végül az indítvány hangsúlyozza, hogy a két törvény, ezen belül
különösen a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja az Alkotmány
70/A. § (1) és (2) bekezdéseit is sérti, mert hátrányosan
érinti az újonnan alakuló pártot támogató vagy azzal
szimpatizáló állampolgárokat, és mert indokolatlanul
különböztet az egyes alapítványok: a civil szféra alapítványai
és a pártalapítványok között.
Az Alkotmánybíróság ezeket az indítványokat az Alkotmánybíróság
ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló,
módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.)
Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 28. § (2) bekezdésének
megfelelően egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványok által érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam. […]
(3) Senkinek a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos
megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos
birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton
mindenki jogosult és egyben köteles fellépni.”
„3. § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az
alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon
alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek.
(2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában.
(3) A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Ennek
megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle állami
szervet. A pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében
törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat,
amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be.”
„7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a
nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja
továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső
jog összhangját.
(2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek
elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos
megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.”
2.1. A Ptv.-nek az indítványok által támadott rendelkezései:
„9/A. § (1) A párt a politikai kultúra fejlesztése érdekében
tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási tevékenység
folytatása céljából, külön törvény rendelkezései szerint, az e
§-ban meghatározott költségvetési támogatásra jogosult
alapítványt hozhat létre.
(2) Az (5) bekezdés szerinti költségvetési támogatásra az az
alapítvány jogosult, amelyik megfelel az alábbi feltételeknek:
a) az alapítványt alapító párt képviselői az Országgyűlésben
legalább két, egymást követő országgyűlési választást követően
képviselőcsoportot alakítottak, és
b) az Országgyűlés megválasztását követően az alakuló ülésen a
párt képviselőcsoportja bejelentette megalakulását, továbbá
c) az alapítvány alapító okirat szerinti célja kizárólag az (1)
bekezdés szerinti tevékenységre irányul.
(3) Az (5) bekezdés a) pontja szerinti költségvetési
támogatásra az az alapítvány jogosult,
a) amely megfelel a (2) bekezdés b)-c) pontja szerinti
feltételeknek, vagy
b) amelynek a (2) bekezdés szerinti támogatása azért szűnt meg,
mert a képviselőcsoport az Országgyűlés mandátumának lejártával
megszűnt.
(4) Az alapítvány a támogatási jogosultságát elveszíti:
a) ha nem felel meg a (2) bekezdés szerinti jogosultsági
feltételeknek;
b) a (3) bekezdés b) pontja szerinti alapítvány esetében a
képviselőcsoport megszűnését követően megalakuló Országgyűlés
mandátumának lejártával.
(5) A támogatás formái és mértéke:
a) alaptámogatás: az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról,
költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI.
törvény szerinti egyévi képviselői alapdíj huszonötszöröse;
b) mandátumarányos kiegészítő támogatás: képviselőnként az éves
képviselői alapdíj 85%-a;
c) eseti támogatás: az éves költségvetési törvényben kiemelt
célra rendelt, az a) és b) pontban foglaltak megfelelő
alkalmazásával meghatározott összeg.
(6) Az (5) bekezdés b) pontjában foglalt támogatás számításánál
a (2) bekezdés b) pontja szerinti létszámot kell figyelembe
venni.
(7) Az (5) bekezdés szerinti támogatás összegét a központi
költségvetésről szóló törvény állapítja meg.
(8) Pártonként csak egy alapítvány részesíthető az e § szerinti
költségvetési támogatásban.”
2.2. A Pmtv.-nek az indítványok által támadott rendelkezései:
„1. § A pártok a politikai kultúra fejlesztése érdekében
tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és oktatási
tevékenységük elősegítésére a pártok működéséről és
gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvényben
meghatározott költségvetési támogatásra jogosult alapítványt (a
továbbiakban: alapítvány) hozhatnak létre. […]
3. § (1) Az alapítványra a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959.
évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) rendelkezéseit az e
törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(2) Az alapítványhoz bárki feltétel nélkül csatlakozhat, az
alapító okirat azonban előírhatja, hogy a csatlakozás
elfogadásához a kezelő szerv jóváhagyása szükséges.
(3) Az alapítvány támogatást csak egyértelműen azonosítható
személytől fogadhat el. A támogatás az azt nyújtó személy
pénzforgalmi számlájáról az alapítvány pénzforgalmi számlájára
történő átutalással történik.
(4) Az alapítvány számára támogatást nyújtó személy
azonosításához szükséges adatok és a támogatás összege
közérdekből nyilvános adatnak minősül, és azt a támogatás
beérkezését követő harminc napon belül az alapítvány honlapján
közzé kell tenni, ha
a) a támogatás összege az ötszázezer forintot, vagy
b) külföldről származó támogatás összege a százezer forintnak
megfelelő értéket meghaladja. […]
(6) Az alapítvány céljára legalább a pártok működéséről és
gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 9/A. § (5)
bekezdés a) pontja szerinti alaptámogatás 1%-ának megfelelő
összegű vagyont kell rendelni.”
„4. § (1) Az alapítvány törvényességi felügyelete során a Ptk.
74/F. §-át azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy az
alapítvány törvénysértése esetén az ügyész a bírósághoz fordul.
(2) Az alapítvány gazdálkodása törvényességének ellenőrzésére
az Állami Számvevőszék jogosult.
(3) Államigazgatási szerv az alapítvány gazdasági-pénzügyi
ellenőrzésére nem jogosult.”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként a Pmtv. egésze alkotmányosságát
formai szempontból vizsgálta.
Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 63. § (3)
bekezdésében megfogalmazott követelmény csak a Ptv.
elfogadására vonatkozik, egyéb, a pártokat közvetlenül vagy
közvetetten érintő törvények elfogadására nem. Az indítványozó
a Pmtv. egésze megsemmisítését azért kezdeményezte, mert azt az
Országgyűlés kétharmados törvényként fogadta el.
2. Az Alkotmány 63. § (3) bekezdése felhatalmazást ad az
Országgyűlésnek, hogy a pártok gazdálkodásának és működésének
szabályait kétharmados szavazataránnyal elfogadott törvényben
állapítsa meg. Ez a törvény jelenleg a Ptv., amely az Alkotmány
3. §-ának megfelelően meghatározza a pártok működésének és
gazdálkodásának azokat az elemeit, amelyek feltétlen garanciát
jelentenek arra, hogy a pártok a népakarat kialakításával és
kinyilvánításával kapcsolatos funkcióikat alkotmányos keretek
között láthassák el. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a
Ptv. koncepciójának lényegi elemeire vonatkozik a kétharmados
előírás. [31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 258, 260-
264.; 95/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1327, 1337.] Azok a
szabályozási kérdések, amelyek nem tartoznak a Ptv. lényeges
koncepciójába, egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvényben
rendezhetők. Ezért az Alkotmánybíróság az 549/B/2000. AB
határozatban nem tartotta alkotmánysértőnek, hogy az állami
tulajdonban lévő ingatlanok pártok által történő használatáról
szóló 2000. évi XCIV. törvényt, valamint az állam tulajdonában
és pártok használatában álló ingatlanok hasznosításának
rendezéséről szóló 2000. évi XCV. törvényt egyszerű
szótöbbséggel fogadta el az Országgyűlés (ABH 2005, 913.).
3. Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben azt kellett
megvizsgálnia, hogy a Pmtv. rendelkezései a Ptv. szabályozási
koncepciójának lényeges elemeit érintik-e. A Ptv. 5. §-ából és
a 9/A. §-ából következően a jelenlegi pártfinanszírozás két
lényeges eleme: az alaptámogatás, továbbá a pártalapítványoknak
juttatott teljes költségvetési támogatás vagy alaptámogatás. A
Ptv. 9/A. §-a meghatározza a támogatásra való jogosultság
feltételeit, a támogatás formáit és mértékét és azt, hogy
pártonként csak egy alapítvány részesíthető a szóban forgó
költségvetési támogatásban. Egyebekben jelzi, hogy a
pártalapítvány „külön törvény rendelkezései szerint” [9/A. §
(1) bekezdés] hozható létre. A 2003. évi XLVI. törvényhez
fűzött indokolás szerint „a pártok működésével való szoros
összefüggés” miatt a törvény elfogadásához a jelenlévő
képviselők legalább kétharmadának szavazata szükséges.
A Ptv. felhatalmazása alapján megalkotott Pmtv. ütemezi a
támogatás kifizetését, meghatározza, hogy a Ptk. alapítványra
vonatkozó rendelkezései mennyiben alkalmazandók a
pártalapítványra, a támogatás nyilvánosságára vonatkozó
szabályokat tartalmaz, kizárja az ügyész törvényességi
felügyeletét, és azt, hogy a pártalapítványok gazdasági-
pénzügyi ellenőrzését államigazgatási szerv végezze, továbbá
rendelkezik arról, hogy „az alapítványok indulása minél
kedvezőbb helyzetből és zökkenőmentesebben történjen” (a Pmtv.
részletes indokolása).
A törvényhozó a Ptv. tehermentesítése miatt külön törvényben
rendezte a pártalapítványok költségvetési támogatására
vonatkozó szabályokat, de ez nem jelenti azt, hogy e külön
törvény ne volna az Alkotmány 63. § (3) bekezdéséből
következően minősített többséget igénylő jogszabály. A
pártalapítványhoz csatlakozás kérdése, a pártalapítvány számára
juttatott támogatás nyilvánosságának szabályai, valamint a
pártalapítvány elszámoltathatósága mind lényeges, a
pártalapítvány gazdálkodását érintő kérdések. A hatályos magyar
szabályozás alapján a pártok állami támogatása két elemből áll:
a pártok közvetlen költségvetési támogatásából és a
pártalapítványoknak juttatott költségvetési céltámogatásból. Az
utóbbira vonatkozó rendelkezések nem csupán a pártalapítvány,
hanem az azt alapító párt gazdálkodását is érintik, ezért azok
az Alkotmány 63. § (3) bekezdése alapján kétharmados
szavazattöbbséget igénylő szabályok.
Az Országgyűlés tehát az Alkotmány 63. § (3) bekezdésének
megfelelően járt el, amikor a Pmtv.-t a jelenlévő képviselők
kétharmadának szavazatához kötött törvényként fogadta el. Az
Alkotmánybíróság ezért elutasította azt az indítványt, amely a
Pmtv. egésze megsemmisítését kérte amiatt, hogy azt az
Országgyűlés minősített többséget igénylő törvényként fogadta
el.
IV.
Az Alkotmánybíróság ezt követően a Ptv. majd a Pmtv. egyes
rendelkezéseinek alkotmányosságát vizsgálta.
1. A Ptv. 9/A. §-a és a Pmtv. alapján egyes pártok a politikai
kultúra fejlesztése érdekében tudományos, ismeretterjesztő,
kutatási, oktatási tevékenység folytatására költségvetési
támogatásra jogosult alapítványt hozhatnak létre. A törvények
kihirdetését követően több indítvány érkezett az
Alkotmánybíróságra, amelyek e törvényeket elsősorban az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szempontjából kifogásolták. Az
indítványok szerint a támadott jogszabályok alkotmánysértő
módon kedvezményezik az Országgyűlésben a törvények elfogadása
idején képviselőcsoporttal rendelkező pártokat. Az
Alkotmánybíróság a következőkben e kérelmek alapján vizsgálta a
pártalapítványokra vonatkozó rendelkezések alkotmányosságát.
Az Alkotmánybíróságnak ezért ebben a határozatában nem kellett
állást foglalnia a pártfinanszírozással kapcsolatos valamennyi
alkotmányossági kérdésben, így abban sem, hogy az állam az
Alkotmány alapján köteles-e a pártok támogatására, továbbá
abban sem, hogy ha a jogalkotó a pártok tevékenységét segítő
alapítványok költségvetési támogatásáról törvényt alkot, akkor
e törvénynek általában milyen alkotmányossági követelményeknek
kell megfelelnie.
Az Alkotmánybíróság azonban jelen ügy elbírálásakor is
hangsúlyozza, hogy Magyarországon jelenleg a pártok
költségvetési támogatására szükség van ahhoz, hogy a politikai
pártok el tudják látni az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében
rögzített feladataikat. A 2179/B/1991. AB határozat
megfogalmazásában „a pártok költségvetési támogatását a magyar
jogrendszerben – hasonlóan a legtöbb nyugat-európai állam
megoldásához – az indokolja, hogy azok az Alkotmány értelmében
közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában,
és ezáltal egyfajta sajátos közvetítő szerepet töltenek be
állam és társadalom között. […] az állam bizonyos pozitív
intézkedésekkel is segítheti a pártok tevékenységét. Ezért –
bizonyos keretek között – nem alkotmányellenes a pártok
költségvetésből történő támogatása”. (ABH 1994, 518, 520-521.)
2. Az Országgyűlés 2003. júniusában fogadta el a Ptv. 9/A. §-át
beiktató 2003. évi XLVI. törvényt és a Pmtv.-t. Azóta a pártok
állami támogatása két elemből áll: a költségvetési
alaptámogatásból (Ptv. 5. §) és a pártalapítványoknak juttatott
céltámogatásból (Ptv. 9/A. §). Az Alkotmánybíróság ezért
elsőként a pártok alkotmányos jogállására és a költségvetésből
történő pártfinanszírozásra vonatkozó, jelen ügyben is irányadó
gyakorlatát tekintette át.
Az Alkotmány 3. §-a alapján az állam nem akadályozhatja az
alkotmányos keretek között működő pártok létrejöttét és
tevékenységét. Az egyesülési jog alapján, az Alkotmány 3. §-
ában biztosított intézményi garanciák mellett szabadon
alapíthatóak pártok. A megalakult pártok sokfélék, a
rendelkezésükre álló anyagi lehetőségek és egyéb forrásaik
miatt különböznek egymástól. Eltérő helyzetből indulnak a
választópolgárok szavazataiért zajló versenyben, és eltérő
mértékben képesek közreműködni a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában. Ha a jogalkotó a pártok állami támogatásával
kapcsolatos szabályt alkot, köteles figyelembe venni e meglévő
különbségeket.
2.1 Az Alkotmánybíróság több határozatában hangsúlyozta, hogy a
parlament döntéshozatali képessége és a kormányzás stabilitása
érdekében elfogadható, hogy a legcsekélyebb támogatást elért
pártok nem jutnak parlamenti mandátumhoz [3/1991. (II. 7.) AB
határozat, ABH 1991, 15, 17.]. A hatékony parlamenti működés
alkotmányos elvét az Alkotmánybíróság a politikai pártok
vonatkozásában mint a pártok Alkotmány 3. § (2) bekezdésben
megfogalmazott feladata ellátására való képességét értelmezte
és összekapcsolta a párt megfelelő támogatottságával
[2179/B/1991. AB határozat, ABH 1994, 518.; 27/1998. (VI. 16.)
AB határozat, ABH 1998, 197, 202.].
Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján tehát a pártnak ahhoz,
hogy állami támogatásban részesüljön, képesnek kell lennie
alkotmányos feladata ellátására. Arra, hogy politikai
eszközökkel működjön közre a népakarat alakításában,
kinyilvánításában, részt vegyen az országgyűlési és
önkormányzati képviselők választásának szervezésében és segítse
az általa támogatott képviselők, és ezáltal a megválasztott
országgyűlési, önkormányzati testületek működését [53/1996.
(XI. 22.) AB határozat, ABH 1996, 197, 198.; 1456/B/1995. AB
végzés, ABH 1996, 908., 1173/B/2001. AB határozat, ABH 2003,
1465.]. Jogszabály ezért minimális követelményeket állíthat a
támogatandó pártok elé, és meghatározhatja, hogy a normatív
támogatást csak az e követelményeket teljesítő pártoknak
juttatja. Ám e minimális követelményt teljesítő pártok állami
támogatása is különbözhet a pártok társadalmi támogatottsága
szerint.
Ezt a tesztet alkalmazva az Alkotmánybíróság a 2179/B/1991. AB
határozatában azt állapította meg, hogy nem alkotmánysértő a
minimális, 1 %-os támogatottságot el nem érő pártok állami
támogatásból való kizárása (ABH 1994, 518, 520-522.). Az 1 %-os
küszöb kellően alacsony ahhoz, hogy valóban csak a megfelelő
társadalmi támogatottsággal nem rendelkező pártokat zárja ki a
költségvetési támogatásból.
Ugyancsak nem minősült alkotmányellenesnek a Ptv.-nek az a
szabálya, amely a párttámogatásra fordítható költségvetési
előirányzat 25 %-át az országos listán mandátumot szerző
szavazatok 5 %-át elérő pártok között egyenlő arányban rendelte
felosztani. A szabály ugyanis az 5 %-t elérő kis pártok
esélyegyenlőségét segíti, és tekintettel van arra, hogy az
országgyűlési képviselőcsoportokat egyenlően terhelnek bizonyos
feladatok.
Az Alkotmánybíróság az 549/B/2000. AB határozatban
alkotmányosnak találta azt is, hogy meghatározott ingatlanokon
ingyenes használati jogot csak a választásokon országos listát
állító és az Országgyűlésben képviselőcsoport alakítására
jogosultságot szerző párt részére biztosított a törvény. Azt
ugyanis egy meghatározott választói támogatottság és a
parlamenti pártok speciális feladatai indokolták. Emellett, a
törvény nyitott, elvileg minden párt számára elérhető
követelményszintet állapított meg (ABH 1995, 913.).
Az alkotmánybírósági gyakorlat tehát megköveteli, hogy a pártok
állami támogatására vonatkozó szabályok igazodjanak a pártoknak
a népakarat kialakításában és kinyilvánításában betöltött
feladataihoz és a társadalmi támogatottságukhoz.
2.2. Miközben az Alkotmánybíróság fenti határozataiban a
parlamentáris berendezkedés működőképességét folyamatosan szem
előtt tartotta, azt is hangsúlyozta: a demokratikus társadalom
alapvető értéke a többpártrendszer megújulási képessége, vagyis
az, hogy a rendszer alkalmazkodni tudjon a társadalomban
lezajló változásokhoz, meg tudjon felelni a választók módosuló
igényeinek [549/B/2000. AB határozat, ABH 2005, 913, 919.].
A parlamenti demokrácia alapja a politikai pártok
választópolgári támogatottságért való versengése. A demokrácia
egészséges működése nem képzelhető el politikai pluralizmus és
a pártok politikai küzdelemben való esélyegyenlősége nélkül. Ez
viszont feltételezi a pártok tevékenységére vonatkozó jogi
keret azonosságát. Az államnak ezért semlegesnek kell maradnia
a politikai pártok küzdelmében és a politikai verseny
feltételeit szabályozó jogszabályok megalkotása során.
2.3. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, hogy szabályt
alkosson a pártok állami támogatásának köréről és mértékéről. A
törvényalkotási eljárás és a megalkotott törvény egyik
legfontosabb alkotmányossági mércéje az indítványozók által
hivatkozott Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt hátrányos
megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak
mindenkit egyenlőként kell kezelnie. Ez azt jelenti, hogy a
jogosultságok és kedvezmények elosztása nem feltétlenül kell
hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során minden érintett
szempontjait azonos tisztelettel és körültekintéssel kell
mérlegre tenni [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46,
48.]. Az alkotmánybírósági gyakorlatban a megengedhetetlen
megkülönböztetés tilalma a jogi személyekre is vonatkozik
[59/1992. (XI. 6.) AB határozat, ABH 1992, 271, 273.].
Következésképpen a jogalkotó a pártokra vonatkozó szabályok
megalkotásakor köteles a pártokat egyenlőként kezelni, az egyes
pártok szempontjait azonos körültekintéssel és
elfogulatlansággal figyelembe venni. A döntéshozatal során nem
járhat el önkényesen. A jogalkotónak a törvényalkotási
eljárásban szem előtt kell tartania az állami támogatás célját,
azt, hogy a pártok el tudják látni az Alkotmányban
megfogalmazott feladataikat. Az állami támogatásról szóló
szabályozás nem korlátozhatja a politikai pártok versengésének
szabadságát, ezt hangsúlyozza a szlovén Alkotmánybíróság az U-I-
367/96. számú ügyben és a cseh Alkotmánybíróság is az US
53/2000. számú döntésében. [Forrás: Bulletin on Constitutional
Case-Law 1999/1, SLO-1999-1-003; 2001/1, CZE-2001-1-005]
Az elfogadott jogszabálynak nemcsak látszólag kell semleges
előírásokat tartalmaznia. Azt is biztosítania kell, hogy a
minden pártra egyformán érvényes jogi norma végül a pártok egy
jól körülhatárolható csoportja esetében de facto ne
eredményezzen alkotmányos indok nélküli hátrányos
megkülönböztetést. Vagyis ha a pártok egyenlőségét szem előtt
tartó törvényalkotási eljárás során meghozott törvény pártok
közötti megkülönböztetést tartalmaz, annak alkotmányosan
elfogadható indoka kell legyen.
2.4. Az Alkotmánybíróság a fenti szempontokat figyelembe véve
megállapította, hogy ha a jogalkotó a pártok állami támogatása
mellett dönt, a jogi szabályozás alapján a költségvetési
támogatás minden parlamenti pártot meg kell hogy illessen. Ez
azonban önmagában nem biztosítja a különböző politikai erők
egyenlő esélyét a választási küzdelemben. A 3/1991. (II. 7.) AB
határozat alapján „az állam azonos feltételeket köteles
biztosítani azoknak, akik el kívánnak indulni a választásokon.
Az esélynek […] a választásokat megelőzően kell egyenlőnek
lennie” (ABH 1991, 15, 17.). Az egyes jelöltek és pártok
esélyegyenlőségének fontosságát hangsúlyozza a 299/B/1998. AB
határozat is (ABH 2000, 753, 757.). Az állami támogatásnak
tehát ki kell terjednie minden olyan politikai pártra is,
amelyet a választópolgárok jelentős része támogat, és amely az
országgyűlési választásokon képviselőjelölteket állít.
[53/1996. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1996, 165, 171.; 27/1998.
(VI. 16.) AB határozat, ABH 1998, 197, 201.; Guidelines and
Report on the Financing of Political Parties adopted by the
Venice Commission, 9-10 March 2001, A. Regular Financing, a.
Public Financing]
3. Az Országgyűlés 2003 júniusában fogadta el a Ptv. 9/A. §-át
beiktató 2003. évi XLVI. törvényt és a Pmtv.-t. Ezáltal a
pártok közvetlen költségvetési támogatása kiegészült a
pártalapítványok támogatásával. A Ptv. 9/A. §-a és a Pmtv.
alapján létrehozott alapítványok a 2003. év második felében a
költségvetési támogatás időarányos részére váltak jogosulttá. A
Pmtv. alapján az akkor létrehozott alapítványokat a támogatás a
Pmtv. hatálybalépésének napjától számított időarányos része
illette meg, és részükre a nyilvántartásba vételt követő
tizenöt napon belül a 2003-ban esedékes teljes támogatást
rendelkezésre kellett bocsátani. Egyúttal felhatalmazást kapott
a Kormány, hogy az előző évek előirányzat-maradványaiból –
függetlenül az eredeti felhasználási céltól – átcsoportosítást
hajthasson végre az alapítványok 2003. évi támogatásának
biztosítására.
2004-ben a pártok közvetlen költségvetési támogatása nem
változott a 2003. évhez képest, de a pártok által létrehozott
pártalapítványok összesen kb. egymilliárd forintra voltak
jogosultak . Az akkori négy parlamenti párt tehát több, mint
negyven százalékkal több költségvetési pénzhez jutott 2004-ben,
mint az előző évben. A parlamentből kimaradt pártok erre a
támogatásra nem voltak jogosultak.
2005-ben és 2006-ban sem változott a pártok közvetlen állami
támogatása az előző évhez képest. A pártalapítványok támogatása
azonban emelkedett.
2007-ben és 2008-ban az alábbi pártalapítványok részesültek
költségvetési támogatásban: A Táncsics Mihály Alapítvány
(MSZP); a Szövetség a Polgári Magyarországért Alapítvány
(FIDESZ); a Barankovics István Alapítvány (KDNP); a Szabó
Miklós Tudományos, Ismeretterjesztő, Kutatási és Oktatási
Szabadelvű Alapítvány (SZDSZ) és az Antall József Alapítvány
(MDF). Jelenleg a pártok állami támogatásának jelentős része a
pártalapítványoknak jutó normatív támogatás. [Forrás: 2007. évi
CLXIX. törvény a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetéséről;
2006. évi CXXVII. törvény a Magyar Köztársaság 2007. évi
költségvetéséről; 2005. évi CLIII. törvény a Magyar Köztársaság
2006. évi költségvetéséről; 2004. évi CXXXV. törvény a Magyar
Köztársaság 2005. évi költségvetéséről; 2003. évi CXVI. törvény
a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az
államháztartás hároméves kereteiről.]
4. A 2179/B/1991. AB határozat a pártok költségvetési
alaptámogatására vonatkozó szabályok alkotmányosságát
vizsgálta, a mostani határozat tárgya az állami költségvetésből
történő pártfinanszírozás egy különös formája: a pártok által
létrehozott alapítványok anyagi támogatása. Pártalapítványt
bármely párt létrehozhat, költségvetési támogatásban azonban
csak a Ptv. 9/A. §-ában meghatározott feltételeknek megfelelő
alapítványok részesednek.
Jelenleg a pártfinanszírozás jelentős része a pártalapítványok
költségvetési juttatása. A pártalapítványoknak juttatott
költségvetési támogatás alkotmányosságának megítélésekor is
irányadóak az Alkotmánybíróságnak a pártfinanszírozással
kapcsolatban tett megállapításai.
4.1. A Ptv. pártalapítványokra vonatkozó szabályait valamennyi
indítványozó az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközőnek
találta. Az Alkotmánybíróság ezért elsőként azt vizsgálta, hogy
a Ptv. milyen megkülönböztetéseket alkalmaz. A Ptv. 9/A. § (2)
bekezdés a), b) és c) pontja alapján kizárólag az az alapítvány
jogosult teljes költségvetési támogatásra, amelyet olyan, a
parlamentben frakcióval rendelkező párt alapít, amelynek
képviselői az Országgyűlésben legalább két, egymás után
következő országgyűlési választást követően is
képviselőcsoportot alakítottak, és amelynek alapító okirat
szerinti célja a politikai kultúra fejlesztése érdekében
történő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási
tevékenység folytatása. [A Ptv. 9/A. § (5) bekezdése alapján a
teljes költségvetési támogatás az alaptámogatásból, a
mandátumarányos kiegészítő támogatásból és az eseti
támogatásból áll.]
A többi, parlamenti frakcióval rendelkező párt által alapított,
költségvetési támogatásra jogosult pártalapítvány csupán
alaptámogatást kap. Alaptámogatásra továbbá az a pártalapítvány
is jogosult, amelyet olyan parlamenten kívüli párt alapított,
amely előzőleg legalább két, egymást követő ciklusban
képviselőcsoporttal rendelkezett [Ptv. 9/A. § (3) bekezdés].
A Ptv. tehát különbséget tesz parlamenti és nem parlamenti
pártok között; továbbá a parlamenti pártokon belül és a
parlamenten kívüli pártok között is aszerint, hogy előzőleg,
két cikluson át volt-e a pártnak frakciója az Országgyűlésben.
Az Alkotmánybíróság a következőkben megvizsgálta, hogy a
törvény által alkalmazott megkülönböztetések megfelelnek-e az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek.
4.2. A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja a pártalapítvány
teljes költségvetési támogatását a parlamenti pártok korábbi
választási eredményeihez kapcsolja. Teljes költségvetési
támogatásban akkor részesülhet a pártalapítvány, ha az alapító
párt képviselői korábban is, legalább két egymást követő
parlamenti ciklusban képviselőcsoportot alakítottak.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a korábbi
frakcióalapítás ténye alkotmányos módon figyelembe vehető-e a
pártalapítványok támogatásakor.
A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja azáltal, hogy a
pártalapítvány támogatását az alapító párt tartós parlamenti
jelenlététől teszi függővé, hátrányos helyzetbe hozza az
országgyűlési választásokon induló, de az előző ciklusban a
parlamentben nem lévő pártokat. E pártok közötti különbségtétel
kirívó előnyt biztosít a megelőző két parlamenti ciklus
pártjainak, azaz annak a négy parlamenti pártnak, amely e
feltételnek megfelel.
A megkülönböztetés indoka a korábbi parlamenti jelenlét. Ez az
indok alkotmányosan nem elfogadható, mert az a pártok
Alkotmányban meghatározott feladata, a népakarat kialakításában
és kinyilvánításában való közreműködése szempontjából
irreleváns. A parlamenti demokrácia alapja a politikai pártok
választópolgári támogatottságért való versengése és a
rendszeres választások. A párt korábbi választási eredményeiből
azonban nem lehet annak jövőbeli eredményeire következtetni és
arra sem, hogy jelenleg mennyiben képes alkotmányos feladatát
ellátni.
A pártalapítványok ráadásul – a Pmtv. alapján – a pártok
szakmai és szellemi hátterének biztosítását, a párt eszméinek
terjesztését végzik. Ezek a feladatok függetlenek attól, hogy a
politikai pártok a korábbi országgyűlési választásokon milyen
eredményt értek el.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja sérti az Alkotmány 70/A. §
(1) bekezdését, mert a törvényhozó a parlamentben korábban
frakcióval nem rendelkező pártok szempontjait figyelmen kívül
hagyva, alkotmányos indok nélkül biztosított jelentős előnyt a
Ptv. 9/A. § megalkotását megelőző két parlamenti ciklus
pártjainak.
4.3. A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt feltétel
alapján a pártalapítvány akkor jogosult teljes költségvetési
támogatásra, ha az elmúlt két ciklusban frakcióval rendelkező
alapító párt az Országgyűlés alakuló ülésén képviselőcsoportot
alakított.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az Országgyűlés alakuló
ülésén történő frakcióalakítás ténye alkotmányos módon
figyelembe vehető-e a pártalapítványok támogatásakor.
A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés b) pontja, amely kizárólag az
alakuló ülésen frakcióval rendelkező pártok számára nyújt
lehetőséget a teljes költségvetési támogatásban részesülő
pártalapítvány létrehozatalára, egyrészt a parlamentbe bejutott
és a be nem jutott pártok között, másrészt az Országgyűlés
alakuló ülésén illetve később frakciót alakító, továbbá az
egyéni jelöltekkel rendelkező pártok között tesz különbséget.
A különbségtétel abban nyilvánul meg, hogy amíg a parlament
alakuló ülésén frakciót alakító pártok alapítványai jelentős
költségvetési támogatást kapnak, addig a többi párt alapítványa
egyáltalán nem jut támogatáshoz. Emellett, a Ptv. 9/A. § (2)
bekezdés b) pontja a parlamentben frakcióval nem rendelkező
pártokat úgy rekeszti ki a Ptv. és a Pmtv. által biztosított
kedvezményből, hogy ezáltal indokolatlanul egyértelmű és
jelentős előnyt biztosít azon pártok számára, amelyek a törvény
elfogadása idején az Országgyűlésben képviselőcsoporttal
rendelkeztek.
A megkülönböztetés kizárólagos indoka az Országgyűlés alakuló
ülésén történő frakcióalakítás ténye. Ez az indok azonban a
pártalapítványok költségvetési támogatására való
jogosultságakor alkotmányosan nem elfogadható.
A Ptv. 9/A. §-a alkotmányos célja, hogy egy önálló
alapítványtípus, a költségvetési támogatásra jogosult
pártalapítvány létrehozásával segítse a pártok mellett és azok
javára működő kutatóintézetek, szellemi műhelyek kialakulását,
az állampolgári tájékoztatást, ismeretterjesztést, és ezáltal a
politikai kultúra fejlesztését. Ezek a célok és a célok
érdekében végzett pártalapítványi tevékenységek azonban nem
kötődnek az országgyűlési képviselőcsoportok speciális
feladataihoz.
A 2179/B/1991. AB határozatban vizsgált Ptv. 5. § (2) bekezdés
és az 549/B/2000. AB határozattal jóváhagyott törvény egy
sajátos feladattípus, a parlamenti pártok teendőinek
ellátásához kapcsol költségvetési támogatást. A Ptv. 9/A. § (2)
bekezdés b) pontja azonban nem a parlamenti párt speciális
feladataihoz rendel különtámogatást. Minden párt számára
egyaránt fontos, hogy alapítványa tudományos, ismeretterjesztő,
kutatási és oktatási tevékenységet végezzen. E tevékenységek
ellátásának szükségessége nem változik a párt parlamentbe való
bekerülésével.
A 27/1998. (VI. 16.) AB határozat szerint „[a]z Alkotmány
szóhasználatából nem következik, hogy az „Országgyűlésben
képviselettel rendelkező párt” eleve képviselőcsoportként van
jelen az Országgyűlésben. Az Országgyűlésben képviselettel
rendelkezik az a párt is, amelynek akár egyetlen, egyéni
választókörzetben indított képviselőjelöltjét megválasztották,
vagy amelynek a képviseletét valamelyik, eredetileg az illető
párttól függetlenül a parlamentbe jutott képviselő vállalja –
mint ahogy továbbra is képviselve marad az a párt is, amelynek
frakciója – például haláleset miatt – az előírt létszám alá
süllyed és megszűnik” (ABH 1998, 197, 202.).
A Ptv. 9/A. §-a elfogadásakor az Országgyűlésben lévő összes
párt frakcióval rendelkezett. Nem zárható ki azonban annak
lehetősége, hogy pártot az Országgyűlésben kizárólag néhány
képviselő képvisel, továbbá az sem, hogy egyes országgyűlési
képviselők nem az Országgyűlés alakuló ülésén, hanem később
alakítanak frakciót.
A pártok és pártalapítványok állami támogatásakor irányadó
lehet az adott párt társadalmi támogatottsága. A Ptv. 5. §-ába
foglalt többrétegű szabályozás azért minősült alkotmányosnak a
2179/B/1991. AB határozatban, mert a társadalmi támogatottság
mellett egyéb szempontokat (például a pártok alkotmányos
funkciói ellátásra való képességét) is figyelembe vett a pártok
költségvetési támogatásának meghatározásakor. Ez tette lehetővé
az 5 %-ot el nem érő, de az 1 %-os támogatottságot meghaladó
pártok állami költségvetésből való részesedését. A Ptv. 9/A. §-
a azonban kizárólag egy, ráadásul a támogatás célja
szempontjából nem releváns szempont, az alakuló ülésen történő
frakcióalapítás ténye alapján juttat a pártalapítványoknak
teljes költségvetési támogatást.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Ptv. 9/A. § (2) bekezdés b) pontja sérti az Alkotmány 70/A. §
(1) bekezdését, mert a törvényhozó az 5 %-os támogatottságot el
nem érő pártok szempontjait teljesen figyelmen kívül hagyva,
alkotmányos indok nélkül biztosított jelentős előnyt a Ptv.
9/A. § elfogadása idején a parlamentben frakcióval rendelkező
pártok számára.
4.4. A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés a) pontja alapján alaptámogatás
jár a pártalapítványnak, ha az alapító párt a parlamentben
képviselőcsoporttal rendelkezik (de korábban, két egymást
követő ciklusban nem volt parlamenti frakciója) és az
alapítvány alapító okirata a politikai kultúra fejlesztése
érdekében történő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási,
oktatási tevékenység folytatását jelöli meg.
Ez a szabály hátrányos helyzetbe hozza azokat a pártokat,
amelyek az országgyűlési választásokon elért eredményeik
alapján bejutottak az Országgyűlésbe, ugyanakkor az előző két
egymást követő országgyűlési választást követően nem
alakíthattak frakciót a parlamentben. Amíg ugyanis az e pártok
által létrehozott pártalapítványok csupán alaptámogatásra
jogosultak, a korábban legalább két cikluson át frakcióval
rendelkező parlamenti pártok által létrehozott pártalapítványok
teljes költségvetési támogatásban részesülnek.
A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés b) pontja alapján alaptámogatásra
jogosult a pártalapítvány, ha az alapító párt kiesett a
parlamentből, de korábban két egymást követő ciklusban
képviselőcsoporttal rendelkezett. Az ilyen pártalapítvány tehát
korábban, a Ptv. 9/A. § (2) bekezdése alapján teljes
költségvetési támogatásban részesült, de az Országgyűlés
mandátumának lejártával megszűnt a párt képviselőcsoportja, így
az általa létrehozott pártalapítvány a továbbiakban
alaptámogatásra lesz jogosult.
A rendelkezés indokolatlanul hátrányos helyzetbe hozza azokat a
pártokat, melyek a korábbi két egymást követő parlamenti
ciklusban nem alakítottak ugyan képviselőcsoportot, de amelyek
választási eredménye nem marad el azon pártokétól, amelyek
számára a b) pont biztosítja az alaptámogatást. A hátrány abban
áll, hogy a választásokon a b) pontban hivatkozott pártokkal
azonos eredményt elérő pártokat a Ptv. 9/A. §-a kizárja a
költségvetési juttatásból: a pártalapítványok számára juttatott
teljes támogatásból és az alaptámogatásból is.
A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés a) és b) pontjai esetében a pártok
közötti megkülönböztetés indoka a korábbi parlamenti jelenlét.
Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a 4.3. pontban hangsúlyozta,
állami támogatás juttatásakor a múltban elért választási
eredmény nem szolgálhat a pártok közötti megkülönböztetés
alkotmányos alapjául. Demokráciában jogszabály a korábbi
országgyűlési választások eredményei alapján nem hozhat
előnyösebb helyzetbe egyes pártokat a későbbi országos
választásokon.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Ptv. 9/A. § (3) bekezdés a) és b) pontjai sértik az Alkotmány
70/A. § (1) bekezdését, mert a törvényhozó a parlamentben
korábban frakcióval nem rendelkező pártok szempontjait
figyelmen kívül hagyva, alkotmányos indok nélkül biztosított
jelentős előnyt a Ptv. 9/A. § megalkotását megelőző két
parlamenti ciklus pártjainak.
5. Összefoglalásul megállapítható: a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés
a) és b) pontja, továbbá (3) bekezdése látszólag semleges,
minden párt számára elérhető követelményszintet állapított meg
ahhoz, hogy pártalapítványa teljes költségvetési támogatáshoz
jusson. Valójában azonban e rendelkezések a pártok
esélyegyenlőtlenségét erősítik, mert a Ptv. 9/A. §-a elfogadása
idején a parlamentben frakcióval rendelkező négy párt
versenyelőnyét konzerválják.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptv. 9/A. § (2)
bekezdés a) és b) pontja, továbbá (3) bekezdése az Alkotmány
70/A. § (1) bekezdésébe foglalt hátrányos megkülönböztetés
tilalmába ütközik, ezért e rendelkezéseket 2008. szeptember 30.
napjával megsemmisítette. A pro futuro megsemmisítést az
indokolja, hogy a törvényhozónak az Alkotmánynak megfelelően
újra kell szabályoznia azokat a feltételeket, amelyek a Ptv.
9/A. §-a alapján létrejött alapítványokat költségvetési
támogatásra jogosítják.
A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) és b) pontjának, továbbá (3)
bekezdésének megsemmisítése következtében az e rendelkezésekre
visszautaló Ptv. 9/A. § (4) bekezdés b) pontja és (6) bekezdése
értelmét veszti. Az Alkotmánybíróság ezért a Ptv. 9/A. § (4)
bekezdés b) pontját és (6) bekezdését 2008. szeptember 30.
napjával megsemmisítette.
V.
Az Alkotmánybíróság a következőkben a Pmtv. indítványozók által
támadott rendelkezéseinek alkotmányosságát vizsgálta.
1. Mindhárom indítvány kifogásolja, hogy a Pmtv. egyes
szabályai alkotmányos indok nélkül, így az Alkotmány 70/A. §
(1) bekezdését sértő módon különböztetnek a pártalapítványok és
a magánalapítványok között. Ilyen szabálynak tekintik az
indítványozók a Pmtv. 4. § (1)-(3) bekezdéseit, amelyek
kivonják a pártalapítványokat az ügyészi törvényességi
felügyelet és az államigazgatási ellenőrzés alól.
2.1. Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálat első
lépéseként a Pmtv. 4. § (1)-(3) bekezdéseiben alkalmazott
megkülönböztetéseket vette sorba.
A pártalapítványra irányadóak a Ptk.-nak az alapítványra
vonatkozó rendelkezései (74/A.-74/G. §§). A Pmtv. azonban több
eltérést is megfogalmaz. A pártalapítvány gazdasági-pénzügyi és
törvényességi ellenőrzését például a pártokra vonatkozó
szabályozáshoz hasonlóan rendezi:
Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 14. § (2)
bekezdése szerint a párt törvénysértése esetén az ügyész
keresetet indít a párt ellen. A Pmtv. 4. § (1) bekezdése úgy
rendelkezik, hogy az alapítvány törvénysértése esetén az ügyész
a bírósághoz fordul. A Ptv. 10. §-a alapján a pártok
gazdálkodása törvényességének ellenőrzésére az Állami
Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSz) jogosult. A Pmtv. 4. § (2)
bekezdése ezt a szövegezést szó szerint átvéve rendelkezik úgy,
hogy a pártalapítványok gazdálkodása törvényességének
ellenőrzésére az ÁSz jogosult. Hasonlóképpen, a Ptv. 10. § (2)
bekezdésében foglaltakat veszi át szó szerint a Ptmv. 4. § (3)
bekezdése, „[á]llamigazgatási szerv az alapítvány gazdasági-
pénzügyi ellenőrzésére nem jogosult”.
2.2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ügyészi
törvényességi felügyelet és az államigazgatási ellenőrzés alóli
mentességet pártok esetében az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében
meghatározott feladat: a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában való közreműködés indokolja.
A Ptv. 9/A. §-a alapján létrehozott, költségvetési támogatásra
jogosult alapítványok nem pártok. A bírósági nyilvántartásba
vett pártalapítványok működését nem az Alkotmány 3. §-a, hanem
az Alkotmány 61. §-a és 63. §-a részesíti védelemben. A pártok
által létrehozott alapítványoknak a feladatuk sem az, hogy
szervezeti keretet biztosítsanak a népakarat kialakításához és
kinyilvánításához. Arra a célra jöttek létre, hogy a politikai
kultúra fejlesztése érdekében tudományos, ismeretterjesztő,
kutatási és oktatási tevékenységet végezzenek (Ptmv. 1. §). Az
alapítványokat ugyan pártok hozzák létre, de ezt követően a
pártoktól szervezetileg és személyileg is független
alapítványként kell működniük. A politikai párt és a pártközeli
alapítvány eltérő céljait, feladatát, alkotmányjogi státuszát
hangsúlyozza a német Szövetségi Alkotmánybíróság 2 BvE 5/83 (1
BVerGE 73) döntése is. E határozat szerint nem alkotmányellenes
a pártközeli alapítványok állami finanszírozása, ha ezek az
alapítványok a pártoktól jogilag és ténylegesen is függetlenek,
önállóan és szabadon látják el alapítványi feladataikat.
3. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a határozat IV.2.3.
pontjában hangsúlyozta, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében
foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma a jogi személyekre
is vonatkozik. Az alapítvány és a párt által létrehozott
pártalapítvány is jogi személy. Az Alkotmánybíróságnak ezért
azt kellett megvizsgálnia, hogy van-e a pártalapítványoknak
olyan megkülönböztető jellemzője, amely alkotmányosan indokolja
a kivételes bánásmódot.
A Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött pártalapítványokat a
törvényben biztosított költségvetési támogatás különbözteti meg
az ugyanolyan célra a pártok által a Ptk. 74. §-a alapján
létrehozott alapítványoktól. A pártok közvetítő szerepet
töltenek be a közhatalom és a választópolgárok között. E
feladat ellátásában a pártalapítványok segítik a politikai
pártokat. A költségvetési támogatás indoka a
pártalapítványoknak e speciális közérdekű tevékenysége. A
meghatározott választópolgári támogatottsággal rendelkező
pártok ugyanis a pártalapítványok segítségével végzik az
általuk képviselt eszmeiségnek megfelelő oktató, kutató,
tudományos és ismeretterjesztő munkát, amely a politikai párt
szellemi hátterét adja.
A pártalapítványok kivételes bánásmódja nem tekinthető
önkényesnek, ha azt e speciális közérdekű tevékenység
indokolja. Az Alkotmánybíróság ezért azt vizsgálta, hogy e
tevékenységre tekintettel alkotmányosan indokolható-e, hogy a
pártalapítványok számára a törvényhozó az ügyészi törvényességi
felügyelet és a gazdasági-pénzügyi ellenőrzés szempontjából
kivételes helyzetet biztosít.
3.1. Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben nem feladata az
ügyészi törvényességi felügyelet alkotmányosságának vizsgálata.
Az indítványozók annak megállapítását kérték, hogy a Pmtv. 4. §
(1) bekezdése indokolatlanul mentesíti a pártalapítványokat az
ügyészi törvényességi felügyelet alól.
Az ügyész törvényességi felügyeleti jogkörében az alapítványi
működés törvényességét is ellenőrzi. Ennek során megvizsgálja,
hogy a kezelő szerv tevékenysége nem veszélyezteti-e az
alapítvány céljának megvalósítását. Az ügyész a törvénysértés
feltárása során többek között a következő intézkedések közül
választhat. Általános érvényű rendelkezés (szabályzat,
alapszabály stb.) kiadását, módosítását vagy egyes
rendelkezéseinek hatályon kívül helyezését kezdeményezheti;
megtekintheti az alapítvány általános érvényű rendelkezéseit és
egyedi döntéseit, a törvényesség érdekében szükség esetén
vizsgálatot tarthat; a kezelő szerv vezetőitől iratok és adatok
rendelkezésre bocsátását, illetőleg megküldését, továbbá
felvilágosítás adását kérheti [a Magyar Köztársaság
ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (a továbbiakban: Ütv.)
13. § (2) bekezdés c), e), f) pontja]. Ha az alapítvány
működésének törvényessége másképp nem biztosítható, az ügyész a
bírósághoz fordulhat [Ptk. 74/F. § (2) bekezdés].
Ezzel szemben, ha a pártalapítvány jogszabályt sért, az
ügyésznek nincs törvényes lehetősége az Ütv.-ben meghatározott
intézkedések megtételére, a jogszabálysértés megszüntetése
érdekében közvetlenül a bírósághoz fordulhat.
Az Alkotmánybíróság szerint nincs alkotmányosan elfogadható oka
annak, hogy a pártalapítványok és a pártok által alapított
egyéb alapítványok feletti ügyészi jogkör eltérő. Nem indokolja
ezt az alapító személye, hiszen a párt egyéb, a Ptk. alapján
létrehozott alapítványai ugyanilyen mentességben nem
részesülnek.
A pártalapítvány kedvezményezését az alapítvány célja és
speciális közérdekű tevékenysége sem magyarázza, hiszen bármely
más alapítvány segítheti a pártot tudományos, ismeretterjesztő,
kutatási és oktatási tevékenységével és az utóbbi alapítvány
működését az ügyész törvényességi felügyeleti jogkörében
vizsgálhatja.
Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a Pmtv.
alkotmányos indok nélkül biztosít kivételes helyzetet a pártok
által a Ptv. 9/A. §-a alapján létrehozott pártalapítványok
számára más, ugyanazon feladatot ellátó alapítványokkal
szemben.
Tekintettel arra, hogy a bárki (például egy párt) által a Ptk.
74/A. §-ának megfelelően alapított és a Ptv. 9/A. §-a alapján
létrehozott alapítványok közötti megkülönböztetésnek nincs
alkotmányosan elfogadható oka, a Pmtv. 4. § (1) bekezdése
ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével. Az
alkotmányellenes jogszabályi rendelkezést az Alkotmánybíróság a
határozat kihirdetése napjával megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság döntéséből nem következik, hogy az ügyészi
törvényességi felügyelet pártalapítványokra való kiterjesztése
az egyetlen alkotmányos megoldás. A megsemmisítés
eredményeképpen a Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött
pártalapítványokra is irányadó lesz a Ptk. 74/F. §-a. Ez
azonban nem jelenti azt, hogy a jogalkotó az alapítványok
szempontjainak egyenlő figyelembevételével ne rendelkezhetne
valamennyi alapítvány esetében az ügyészi törvényességi
felügyelet bírósághoz fordulásra való szűkítéséről.
3.2. Az Alkotmánybíróság a Pmtv.-nek az ÁSz ellenőrzésére
vonatkozó 4. § (2) bekezdését is megvizsgálta. Ennek során
figyelemmel volt arra, hogy a közérdekű információkhoz való
hozzáférés alapjoga és végső soron a közösségi döntésekben való
egyenlő részvétel követelménye a közpénzek elköltésének
átláthatóságát és követhetőségét követeli.
Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján „a közhatalmat gyakorló
intézmények mellett az állami költségvetésből részesülő más
intézmények is kötelesek működésüket kellőképpen dokumentálni:
a közfeladat ellátásával kapcsolatos tevékenységüket érintő
információkat mindenekelőtt le kell jegyezniük, azaz
rögzíteniük kell a közérdekű adatokat.” [32/2006. (VII. 13.) AB
határozat, ABH 2006, 430, 438.]
Ennek érdekében az ÁSz az Állami Számvevőszékről szóló 1989.
évi XXXVIII. törvény 2. § (5) bekezdése alapján minden
alapítvány esetében ellenőrzi az állami költségvetésből
nyújtott támogatás vagy az állam által meghatározott célra
ingyenesen juttatott vagyon felhasználását. E tekintetben nincs
tehát különbség a Ptk. és a Ptv. alapján létrehozott
alapítványok között, a költségvetési támogatás felhasználását
minden esetben ellenőrzi az ÁSz.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította: a Pmtv. 4.
§ (2) bekezdése nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését,
ezért a Pmtv. megsemmisítésére irányuló indítványt
elutasította.
3.3. Az Alkotmánybíróság ezt követően a Pmtv. 4. § (3)
bekezdését vizsgálta, amely mentesíti a Ptv. 9/A. §-a alapján
létrehozott pártalapítványokat az alapítványokra egyébként
irányadó államigazgatási szerv általi gazdasági-pénzügyi
ellenőrzés alól.
A pártalapítványok az általános forgalmi adó alanyai [az
általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény 5. §
(1) bekezdés], társasági adóalanyok [a társasági adóról és az
osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény 2. § (2) bekezdés
g) pont], munkáltatók (kifizetők) lehetnek [a személyi
jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény 2. § (2)
bekezdés].
Az adók megállapítása, beszedése, az adókötelezettségek
teljesítésének ellenőrzése az adóhatóságok feladata [az adózás
rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 10. § (2) bekezdés]. Az
adóhatóságok államigazgatási szervek, ezért a Ptv. 9/A. §-a
alapján létrejött alapítványok adókötelezettségeinek
teljesítését nem ellenőrizhetik. A Pmtv. 4. § (3) bekezdése
miatt mentesülnek ezek az alapítványok az egészségbiztosítási
szervek ellenőrzése alól is.
E mentességet az alapító személye nem indokolja, hiszen a párt
egyéb, a Ptk. alapján létrehozott alapítványai ugyanilyen
mentességben nem részesülnek.
A pártalapítvány kedvezményezését az alapítvány célja és
speciális közérdekű tevékenysége sem magyarázza, hiszen bármely
más alapítvány segítheti a pártot tudományos, ismeretterjesztő,
kutatási és oktatási tevékenységével úgy, hogy e működés felett
a fent említett hatóságok pénzügyi-gazdasági ellenőrzést
gyakorolnak.
Még a közhasznú szervezetté minősített alapítványok sem
részesülnek a pártalapítványokat megillető kedvezményben. A
közhasznú szervezetek adóellenőrzését az állami adóhatóság
látja el [a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI.
törvény 21. §].
Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a Pmtv.
alkotmányos indok nélkül biztosít kivételes helyzetet a pártok
által a Ptv. 9/A. §-a alapján létrehozott alapítványok számára
más, ugyanazon feladatot ellátó alapítványokkal szemben. A
Pmtv. 4. § (3) bekezdése a pártalapítványokat indokolatlanul
kedvezményezi, ami sérti a jogalanyok egyenlőként kezelését
előíró Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Az Alkotmánybíróság az
alkotmányellenes jogszabályi rendelkezést a határozat
kihirdetése napjával megsemmisítette. Ezt követően a többi
alapítványhoz hasonlóan a Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött
pártalapítványok államigazgatási szerv általi gazdasági-
pénzügyi ellenőrzésére is sor kerülhet.
VI.
1. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a Pmtv 3. § (2) bekezdését,
amelyet az indítványozó azért kifogásolt, mert az alapján a
pártfinanszírozásban a magyar állam, önkormányzati szervek vagy
akár külföldi államok is részt vehetnek, ami sérti az Alkotmány
2. § (1) bekezdését és 3. § (3) bekezdését. A szabályozási
hiányosságok miatt az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítását is kérte az
Alkotmánybíróságtól.
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint – hivatalból
vagy indítvány alapján – mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a
jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó
jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő. A jogalkotó szerv jogszabály-
alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás
nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás-
és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést
igénylő kérdés merült fel. Az Alkotmánybíróság mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha alapvető
jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve,
ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesítését
veszélyezteti. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83,
86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]
Az Alkotmánybíróság a következőkben megvizsgálta, hogy történt-
e jogalkotói mulasztás és e mulasztás alkotmányellenes
helyzetet eredményezett-e.
2.1. Az Alkotmány 3. § (3) bekezdése a pártok és a közhatalom
szétválasztásának alaptételét tartalmazza. A 962/B/1992. AB
határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az
„Alkotmány 3. § (3) bekezdése alkotmányos elvként fogalmazza
meg a pártok és a közhatalom szétválasztásának követelményét,
kimondja, hogy a pártok közhatalmat nem gyakorolhatnak, ennek
megfelelően egyetlen párt sem irányíthat egyetlen állami
szervet sem” (ABH 1995, 627, 631.). A szétválasztás elve
azonban nemcsak a pártok és a közhatalom szervezeti és
hatásköri összefonódásaival szemben nyújt védelmet. A pártok és
az állam elválasztása a pénzügyek területén is indokolt. Ezért
az állam, egyes költségvetési intézmények vagy közvetlen
költségvetési támogatásban részesülő már szervezetek a normatív
előírásoknak megfelelően nyújtott támogatás mellett, burkolt
módon nem támogathatnak anyagilag bizonyos pártokat.
A pártok és a közhatalom szétválasztására vonatkozó Alkotmány
3. § (3) bekezdése sérül tehát, ha a pártot segítő alapítvány a
költségvetési intézményektől érkező támogatást valójában nem a
törvényben megjelölt (tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és
oktatási) célra használja, hanem közvetlenül az alapító párt
finanszírozására. A törvénynek ezért megfelelő garanciát kell
nyújtania arra, hogy az alapítványhoz csatlakozók vagyoni
hozzájárulása, valamint az alapítványhoz beérkező anyagi
támogatás nem válik a pártot a Ptv. szerint megillető állami
támogatáson felüli burkolt költségvetési támogatássá.
Jelenleg a Pmtv. nem zárja ki, hogy az alapítványhoz
költségvetési szervek csatlakozzanak vagy költségvetési szervek
az alapítványokat az őket a Ptv.-ben és Pmtv.-ben megillető
összegen felül támogassák. Az alapítvány pénzügyi-gazdasági
működésének az alapító politikai párttól való elkülönülése
ellen hat, hogy a Pmtv. alapján az alapítvány kezelő szervének
tagjait az alapító párt képviselőcsoportjának vezetője jelöli
ki. A Pmtv. 3. § (7) bekezdése továbbá lehetővé teszi, hogy az
alapító párt tagja vagy állami vezető az alapítvány kezelő
szervének tagja legyen. A pártalapítványok kuratóriumaiban így
pártelnökök, országgyűlési képviselők és kormányzati
tisztviselők is helyet kapnak.
Emellett, a Pmtv. rendelkezései nem garantálják, hogy a
pártalapítványok a vagyonukat valóban a törvényben
meghatározott célokra (kutatásra, oktatásra) fordítják. Az
alapítványok ugyanis szakmai tevékenységükről a Pmtv. alapján
nem kötelesek számot adni. A nyilvános beszámolók hiánya
viszont azt eredményezi, hogy a pártalapítványok gazdasági
viszonyai nem átláthatóak.
Az alapítvány ugyan névtelen támogatást nem fogadhat el, és a
támogatást nyújtó személy azonosításához szükséges adatok
valamint a támogatás összege közérdekből nyilvános adat, amit a
pártalapítvány honlapján közzé kell tenni. A támogatás azonban
csak egy meghatározott összeghatár felett nyilvános adat, és az
vsszeghatár nem éves összesítésre, hanem egy alkalomra
vonatkozik, ezért az adatok nyilvánosságára vonatkozó szabály
könnyen megkerülhető.
Az előírások megsértésével elfogadott támogatás ugyan a Pmtv.
alapján a költségvetésbe befizetendő, és a költségvetési
támogatás is csökken a jogosulatlanul felvett összeggel. Az
átlátható működésre vonatkozó törvényi garanciák hiányában
azonban ez a szankció lex imperfecta.
Összességében megállapítható: a Pmtv. nem garantálja, hogy az
alapítvány a hozzá beérkezett támogatásokat valóban a Pmtv.-ben
meghatározott alapítványi célokra fordítja és az nem az alapító
párt rejtett költségvetési támogatását szolgálja.
2.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően megvizsgálta azt az
indítványt, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének
„független” fordulatát sértőnek tartja, hogy a
pártalapítványhoz külföldi állam is csatlakozhat.
A Ptv. 4. § (3) bekezdése szerint a párt vagyoni hozzájárulást
más államtól nem fogadhat el. Az Alkotmány 3. § (2) bekezdése
alapján a párt közreműködik a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában. Alkotmányos feladatának ellátása során a
párt képviselői közhatalomhoz juthatnak, ezért kizárt, hogy a
pártot anyagi támogatásával külföldi állam befolyásolhassa.
Szélső esetben ugyanis felmerülhet a magyar állam külső
szuverenitása, azaz függetlensége [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]
sérelmének veszélye.
A Pmtv. nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a párt által
létrehozott alapítványhoz külföldi állam csatlakozhasson. A
Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött alapítvány azonban nem párt, és
a párt alkotmányos feladatának ellátásában is csupán közvetett
módon vesz részt. Ugyanakkor a Pmtv. és más törvény sem
garantálja, hogy az alapítvány a külföldi állam által nyújtott
támogatást valóban a Pmtv.-ben megjelölt oktatási és kutatási
célra fordítja és az nem a Ptv. 4. § (3) bekezdésében foglalt
tilalom megkerülésére irányul. A hatályos törvényi szabályok
alapján így nem zárható ki, hogy valamely külföldi állam a párt
által létrehozott alapítványhoz csatlakozzon, vagy azt más
módon anyagilag támogassa, és e támogatás közvetett módon
pártfinanszírozássá váljon.
3. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján arra a megállapításra
jutott, hogy a Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött alapítványokhoz
való csatlakozás és az alapítvány támogatására vonatkozó
hatályos szabályozás nem felel meg az Alkotmány 2. § (1)
bekezdéséből és a 3. § (3) bekezdéséből fakadó
követelményeknek. Az alkotmányellenességet nem a Pmtv. 3. § (2)
bekezdésében foglalt rendelkezés okozza, hanem a szabályozás
hiányossága. A jogalkotó ugyanis nem gondoskodott a megfelelő
törvényi garanciák megalkotásáról annak érdekében, hogy a Ptv.
9/A. §-a alapján létrejött alapítványoknak a magyar állam, a
költségvetési intézmények, továbbá a közvetlen költségvetési
támogatásban részesülő más szervezetek általi támogatása ne a
párt burkolt költségvetési támogatását szolgálja. Hasonlóképpen
nincs törvényi garancia arra, hogy külföldi állam a Ptv. 9/A. §-
a alapján létrejött alapítvány számára juttatott adománya végső
soron ne az alapító párt befolyásolását jelentse.
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította: az Alkotmány 2. § (1)
bekezdését és a 3. § (3) bekezdését sértő, mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet eredményezett, hogy az
Országgyűlés nem alkotott törvényi garanciákat arra, hogy a
Ptv. 9/A. §-a alapján létrejött alapítványok a hozzájuk
beérkezett támogatást valóban a Pmtv.-ben meghatározott
alapítványi célokra fordítsák. Az Alkotmánybíróság felhívta az
Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2008. szeptember 30-
ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság a Pmtv. 3. § (2) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasította.
VII.
1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ptv. 9/A. §-a és
a Pmtv. egésze nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 2. § (3)
bekezdésével, amely a társadalom minden szervezete, állami
szerv vagy állampolgár számára tiltja, hogy tevékenysége a
hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg
kizárólagos birtoklására irányuljon. Az a tény, hogy nem minden
politikai párt által létrehozott pártalapítvány részesül állami
támogatásban, illetve, hogy a jogosultak részesedése nem
egyenlő, nem érinti a kizárólagos hatalomgyakorlás tilalmát. Az
Alkotmánybíróság ezért a Ptv. 9/A. §-át és a Pmtv. egészét az
Alkotmány 2. § (3) bekezdése szempontjából kifogásoló
indítványt elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a Ptv. 9/A.
§-a és a Pmtv. egésze nem áll ellentétben az Alkotmány 3. § (1)
és (2) bekezdésével. A pártok alapításának és tevékenységének
szabadságát garantáló alkotmányos szabály [3. § (1) bekezdés]
azt a feltétlen követelményt támasztja az állami szervekkel
szemben, hogy ne akadályozzák az alkotmányos keretek között
működő pártok létrejöttét és tevékenységét. A pártalapítás és -
működés joga az Alkotmány e rendelkezései alapján minden pártot
egyaránt megillet, függetlenül attól, hogy parlamenti vagy a
parlamentbe be nem jutott pártról van-e szó. Az Alkotmány 3. §
(2) bekezdése szintén valamennyi párt alkotmányos feladatát a
népakarat kialakításában és kinyilvánításában jelöli meg. Ez a
feladatmeghatározó rendelkezés sem tesz különbséget kisebb és
nagyobb, parlamenti és nem parlamenti párt között.
Az indítványozó által kifogásolt, a pártalapítvány létrejöttére
és költségvetési támogatására vonatkozó rendelkezések az állam
pozitív intézkedései közül valók, amelyek alkotmányossági
mércéje az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése.
3. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése a nemzetközi jog és a belső
jog összhangjára vonatkozóan tartalmaz rendelkezést. Az
Alkotmány 7. § (2) bekezdése arról rendelkezik, hogy a
jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához
a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Sem
az Alkotmány 7. § (1) bekezdésével, sem a (2) bekezdéssel nem
hozható összefüggésbe az indítványozónak az a felvetése, hogy a
Ptv. és a Pmtv. a Ptk-val párhuzamos, illetve a Ptk.-val
ellentétes rendelkezéseket tartalmaz. Az Alkotmánybíróság ezért
az indítványt elutasította.
4. Az Alkotmánybíróság elutasította az indítványozónak a Jat.-
tal kapcsolatos kérelmét is. Az alkotmánybírósági gyakorlat
alapján a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak
akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének
megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány
valamely rendelkezését is sérti [32/1991. (VI. 6.) AB
határozat, ABH 1991, 146, 159.]. Az Alkotmánynak a jogalkotási
törvény megalkotására vonatkozó 7. § (2) bekezdése nem tette
alkotmányos szabállyá a Jat. normáit (496/B/1990. AB határozat,
ABH 1991, 496.). Az Alkotmánybíróság ezért elutasította azt az
indítványt, amely a Ptv. 9/A. § és a Pmtv. megsemmisítését a
Jat. 17., 18. és 20. §-aira tekintettel kérte.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatot az Abtv. 41. §-a alapján
tette közzé a Magyar Közlönyben.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye
1. A határozat rendelkező részének 1. és 2. pontjaiban foglalt
megsemmisítésekkel, továbbá a 3. pontjában megállapított,
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kimondásával nem
értek egyet.
A rendelkező rész 4. és 5. pontjaiban foglalt döntéseket — az
indítványok elutasítását — megalapozott döntésnek tartom, ezért
ezeket támogatom.
Fontosnak tartom megjegyezni, hogy a határozatban szereplő
pártalapítvány kifejezés bár a „közbeszédben” elterjedt, ám nem
felel meg a Pmtv. fogalomhasználatának. A Pmtv. címében a
pártok működését segítő alapítvány kifejezés szerepel, és a
törvény a további rendelkezéseiben az alapítvány megnevezést
használja. A költségvetési törvényekben megtalálható ugyan a
határozatban használt pártalapítvány kifejezés, ám ez a
kifejtettek alapján nem felel meg a Pmtv. terminológiájának.
A német jog a „politische Stiftung” („politikai alapítvány”)
megjelölést használja, ami álláspontom szerint sokkal inkább
kifejezi azt, hogy itt a párt tevékenységét segítő
alapítványról van szó. Azért érzem fontosnak a pontos
fogalomhasználatot, mert a pártalapítvány kifejezés
megtévesztő, azt a látszatot kelti mintha az alapítvány az
alapító párt szerve lenne, holott az az alapítótól
szervezetileg és jogilag egyaránt elkülönülő, önálló jogi
személy.
A kifejtettek alapján különvéleményemben — a határozatban
foglaltaktól eltérően — a Ptv és a Pmtv. alapján létrehozott
alapítványt politikai alapítvány megnevezéssel jelölöm.
2. A határozat rendelkező részének első pontja 2008. szeptember
30. napjával — pro futuro hatállyal — megsemmisíti a Ptv. 9/A.
§ (2) bekezdésének a) és b) pontját, valamint annak (3)
bekezdését, továbbá — az e törvényi rendelkezésekre visszautaló
— Ptv. 9/A. § (4) bekezdés b) pontját és (6) bekezdését. [A
Ptv. 9/A. § (4) bekezdés b) pontja valamint (6) bekezdése
megsemmisítésére a törvény utaló szabályozása folytán kerül
sor, tekintettel arra, hogy Ptv. 9/A. § (2) bekezdésének a) és
b) pontja, valamint annak (3) bekezdése megsemmisítésével az
említett törvényi rendelkezések tartalmatlanná,
értelmezhetetlenné válnak.]
2.1. A határozatnak a rendelkező rész 1. pontjához kapcsolódó
indokolása a Ptv. 9/A. § (2) bekezdésének a) pontját az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos
megkülönböztetés tilalmába ütközés miatt tekinti
alkotmányellenesnek.
Az indokolás a Ptv. 9/A. § (2) bekezdésének a) pontjában
foglalt törvényi feltételt azért tartja diszkriminatívnak, mert
az a parlamentben korábban frakcióval nem rendelkező pártok
szempontjait figyelmen kívül hagyva, elfogadható alkotmányos
indok nélkül, jelentős előnyt biztosít a Ptv. 9/A. §
megalkotását megelőző két parlamenti ciklus pártjainak.
A Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a) pontja értelmében teljes
költségvetési támogatásban akkor részesülhet a politikai
alapítvány, ha az alapító párt képviselői korábban is legalább
két, egymást követő parlamenti ciklusban képviselőcsoportot
alakítottak.
A határozat indokolása szerint ez a törvényi feltétel az
alapító párt tartós parlamenti jelenlététől teszi függővé a
politikai alapítvány teljes költségvetési támogatását. A
korábbi frakcióalapítás ténye, a korábbi parlamenti jelenlét
azonban nem tekinthető alkotmányosan elfogadható indoknak arra,
hogy a törvényalkotó a különbségtétellel „kirívó előnyt”
biztosítson a megelőző két parlamenti ciklus pártjainak,
figyelmen kívül hagyva a parlamentben korábban frakcióval nem
rendelkező pártok szempontjait.
Álláspontom szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján
lefolytatott alkotmányos vizsgálatnak — az Alkotmánybíróság
állandó gyakorlata alapján — abból kellett volna kiindulnia,
hogy a vizsgált szabályozás tekintetében mi tekinthető homogén
csoportnak.
„Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint az a
személyi kör, amelyben a diszkrimináció esetleges
alkotmányellenes volta értelmezhető, csak homogén csoport
lehet, így a diszkrimináció csak az azonos helyzetben lévők
által alkotott körön belül, e csoport tagjai egymáshoz
viszonyított helyzetére vonatkozó jogi szabályozás tekintetében
vizsgálható. »Nem jelent tiltott diszkriminációt a különböző
státusú csoportok [...] jogállásának eltérő szabályozása, mivel
ez az eltérés a különböző státus következménye.« [1181/B/1990.
AB határozat, ABH 1991, 551, 552-553.; 269/B/1998. AB
határozat, ABH 2000, 747, 749-750.; 719/B/1998. AB határozat,
ABH 2000, 769, 775.].” [36/2006. (IX. 7.) AB határozat, ABH
2006, 473, 476-477.]
A homogén csoporton belüli diszkrimináció vizsgálatánál arra
kellett volna szorítkozni, hogy a politikai alapítványok teljes
költségvetési támogatásának a Ptv. 9/A. § (2) bekezdés a)
pontjában foglalt egyik törvényi feltétele — az alapjognak nem
minősülő, a politikai alapítvány számára biztosított teljes
költségvetési támogatás tekintetében — tárgyilagos mérlegelés
szerinti ésszerű indokok alapján tesz-e különbséget a politikai
alapítványok között.
Álláspontom szerint a parlamenti képviselettel rendelkező, és
az azzal nem rendelkező pártok a vizsgált szabályozás
szempontjából nem alkotnak homogén csoportot, továbbá a
parlamenti képviselettel rendelkező pártok alapítványai között
a kifogásolt törvényi feltétel alapján érvényesülő
különbségtételnek tárgyilagos mérlegelésen nyugvó ésszerű
indokai vannak.
A politikai alapítványt — a Ptv. és a Pmtv. rendelkezései
alapján — létrehozó párt tartós parlamenti jelenléte, illetve a
korábbi (két parlamenti cikluson átívelő) frakcióalapítás ténye
olyan törvényi feltételek, amelyeknek van tárgyilagos
mérlegelés szerinti ésszerű indoka, ebből következően nem
önkényesek. Nem vitatva azt, hogy a politikai alapítványt
létrehozó párt, és az általa alapított politikai alapítvány
egymástól szervezetileg és a gazdálkodás szempontjából egyaránt
elkülönülő, önálló jogi személy, nem tartom ésszerűtlennek
(önkényesnek) azt a törvényi feltételt, amely a politikai
alapítvány teljes költségvetési támogatásánál tekintettel van
az alapító párt tartós parlamenti jelenlétére, illetve a
korábbi frakcióalapítás tényére.
Ahogyan a Ptv. törvényi szabályozása alapján a pártok állami
(költségvetési) támogatása eltérhet a pártok társadalmi
támogatottsága, a pártok Alkotmány 3. § (2) bekezdésében
foglalt alkotmányos feladat ellátására való képessége szerint,
úgy véleményem szerint ezek a szempontok tárgyilagos mérlegelés
szerinti ésszerű indokul szolgálhatnak a politikai alapítványok
teljes költségvetési támogatásának szabályozásában található
különbségekre is.
A parlamentbe bekerült és az azon kívül álló párt társadalmi
támogatottsága, az Alkotmány 3. § (2) bekezdéséből eredő
alkotmányos feladat ellátására való képessége, a népakarat
kialakításában és kinyilvánításában való közreműködés mértéke
nyilvánvalóan eltérő, és a parlamentbe bekerült pártok által
létrehozott politikai alapítványok tekintetében is ugyanezen
szempontok képezik a finanszírozás terén fennálló
különbségtétel ésszerű indokát.
Megítélésem szerint azokat a politikai alapítványokat kell,
hogy megillesse a teljes költségvetési támogatás, amelyeket
olyan párt alapít, amely tartósan jelen van a parlamentben, az
általa létrehozott frakción keresztül tartósan részt vesz a
parlament munkájában, tekintettel arra, hogy a párt által — a
Ptv. és a Pmtv. alapján — létrehozott politikai alapítvány
vonatkozásában is ésszerű követelmény, hogy az hosszabb távon
lássa el az alapítványi célok megvalósítását, ezen keresztül az
alapítványi céloknak megfelelően segítse az alapító párt
tevékenységét.
A határozat indokolása tényként kezeli, hogy a Ptv. és a Pmtv.
hatályos szabályozása értelmében a politikai alapítványoknak
juttatott költségvetési céltámogatás a pártok állami
támogatásának egyik elme. Így még kevésbé látható be, hogy ha
alkotmányosan nem kifogásolható az, hogy a pártok állami
támogatása a pártok társadalmi támogatottsága szerint eltér,
akkor az említett finanszírozási elem (a politikai alapítványok
költségvetési céltámogatása) tekintetében miért nem lehet az
eltérő társadalmi támogatottságot kifejező tartós parlamenti
jelenlét, illetve a korábbi frakcióalapítás ténye a
finanszírozásban megmutatkozó különbség tárgyilagos mérlegelés
szerinti ésszerű indoka.
2.2 A rendelkező rész 1. pontja a Ptv. 9/A. § (2) bekezdésének
b) pontjában foglalt törvényi feltételt szintén az Alkotmány
70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalom sérelme
miatt tekinti alkotmányellenesnek. A támadott törvényi
rendelkezés azt a feltételt tartalmazza, hogy teljes
költségvetési támogatásra a politikai alapítvány akkor
jogosult, ha az elmúlt két ciklusban frakcióval rendelkező
alapító párt az Országgyűlés alakuló ülésén képviselőcsoportot
alapított.
Az indokolás szerint az Országgyűlés alakuló ülésén történő
frakciólapítás ténye a politikai alapítványok teljes
költségvetési támogatásában jelentkező különbségtételnek nem
lehet alkotmányosan elfogadható indoka, ez a feltétel
diszkriminál a parlamentbe bejutott és be nem jutott, a
parlamentbe bejutott és az alakuló ülésen, illetve később
frakciót alapító, továbbá az egyéni jelöltekkel rendelkező és a
frakciót alapított pártok között.
A rendelkező rész 1. pontja — a fenti alkotmányi rendelkezés
alapján — a Ptv 9/A. § (3) bekezdés a) és b) pontjait is
alkotmányellenesnek tekinti.
A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés a) pontja értelmében alaptámogatás
jár a politikai alapítványnak, ha az alapító párt a
parlamentben képviselőcsoporttal rendelkezik (de korábban, két
egymást követő ciklusban nem volt parlamenti frakciója), és az
alapító okirata a politikai kultúra fejlesztése érdekében
történő tudományos, ismeretterjesztő, kutatási, oktatási
tevékenység folytatását jelöli meg alapítványi célként.
Az indokolás szerint a hátrányos megkülönböztetés abban áll,
hogy azok a pártok, amelyek az országgyűlési választásokon
elért eredményeik alapján bejutottak az Országgyűlésbe, ám az
előző két egymás utáni országgyűlési választást követően nem
alakíthattak frakciót a parlamentben, ha politikai alapítványt
alapítanak, akkor az alapítvány csak alaptámogatásra lesz
jogosult.
A korábban legalább két cikluson át frakcióval rendelkező
parlamenti pártok által létrehozott politikai alapítványok
ugyanakkor teljes költségvetési támogatásban részesülnek.
A Ptv. 9/A. § (3) bekezdés b) pontja alapján alaptámogatásra
jogosult a politikai alapítvány, ha az alapító párt kiesett a
parlamentből, de korábban két egymást követő ciklusban
képviselőcsoporttal rendelkezett. A határozat érvelése szerint
ez a rendelkezés azokat a pártokat hozza indokolatlanul
hátrányos helyzetbe, amelyek a korábbi két egymást követő
parlamenti ciklusban nem alakítottak képviselőcsoportot, de az
országgyűlési választáson elért eredményük nem maradt el
azoktól a pártoktól, amelyek politikai alapítványa az említett
törvényi rendelkezés alapján alaptámogatásban részesül.
Nem megismételve a Pmtv. 9/A. § (2) bekezdése a) pontjának
megsemmisítésével összefüggésben kifejtett érveim, a fenti
törvényi rendelkezések tekintetében is ugyanezen tárgyilagos
mérlegelés szerinti ésszerű indokokat látom fennállónak.
Az indokolás e helyütt is adós maradt az alkotmánybírósági
gyakorlatnak megfelelő homogén csoportképzés vizsgálatával.
A teljes költségvetési támogatásra való jogosultság
vonatkozásában az alakuló ülésen való frakcióalapítás [Ptv.
9/A. § (2) bekezdés b) pont], az alap és a teljes költségvetési
támogatásnál, valamint az alap, illetve a teljes költségvetési
támogatásból való kiesés törvényi esetköreinél jelentkező
különbségtételnél a két egymást követő parlamenti ciklusban
képviselőcsoporttal való rendelkezés — azaz a korábbi
parlamenti jelenlét — [Ptv. 9/A. § (3) bekezdés a) és b) pont]
megítélésem szerint tárgyilagos mérlegelésen nyugvó ésszerű
indokkal tesz különbséget a politikai alapítványok között a
költségvetési teljes és alaptámogatás vonatkozásában.
A politikai alapítványt alapító párt hosszabb távú, folyamatos
parlamenti jelenléte, az e mögött álló — a parlamenten kívüli
pártokhoz viszonyított — nagyobb mérvű társadalmi
támogatottsága és az ebből következő aktívabb közrehatás az
Alkotmány 3. § (2) bekezdésében foglalt alkotmányos feladat
ellátásában (a népakarat kialakításában és kinyilvánításában)
nemcsak az alapító pártok, de az általuk létrehozott — az
alapítványi célok megvalósításával az alapító párt
tevékenységét segítő — politikai alapítványok költségvetési
finanszírozásában megmutatkozó különbségeknek is ésszerű és
alkotmányosan nem kifogásolható indokát adják.
A parlamentbe bekerülő, és az onnan kieső pártok társadalmi
támogatottsága, és az említet alkotmányos feladatellátásban
való közreműködése eltérő, ennek megfelelően, és ehhez
igazodóan eltérő a költségvetési támogatásuk is.
Álláspontom szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében
foglalt diszkrimináció tilalomból nem vezethető le a
törvényalkotót terhelő olyan alkotmányos tilalom, amely
kizárja, hogy a pártok által — a Ptv. és a Pmtv. alapján —
létrehozott politikai alapítványok költségvetési támogatásában
a fent ismertetett ésszerű indokok alapján különbséget tegyen.
Nem tartom ezért diszkriminatívnak a rendelkező rész 1.
pontjában megsemmisített törvényi rendelkezéseket, mivel azok a
politikai alapítványokat megillető költségvetési támogatások
tekintetében ésszerű indokkal tesznek különbséget a
parlamentben hosszabb távon jelenlévő, eltérő társadalmi
támogatottságú és alkotmányos feladat ellátási képességű
alapítók (pártok) által létrehozott — az ezek tevékenységét az
alapítványi célok megvalósításával segítő — politikai
alapítványok, és az e feltételeknek meg nem felelő pártok által
létrehozott alapítványok költségvetési támogatásában.
3. A rendelkező rész 2. pontja ex nunc hatállyal megsemmisíti a
Pmtv. 4. § (1) és (3) bekezdését. A megsemmisítés indoka az,
hogy a kifogásolt törvényi rendelkezések „mentességet” — ezen
keresztül „kivételes bánásmódot” — biztosítanak a politikai
alapítványok számára az ügyészi törvényességi felügyelet és az
államigazgatási ellenőrzés területén.
Az indokolás szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértő
diszkriminációt eredményez az, hogy — alkotmányosan elfogadható
indok nélkül — eltérő rendelkezések vonatkoznak az ügyészi
törvényességi felügyeletre (törvényességi felügyeleti
jogkörre), és a gazdasági-pénzügyi ellenőrzésre a politikai
alapítványok, illetve a párt, vagy „bárki” által a Ptk. 74/A. §-
a alapján létrehozott alapítványok esetében.
Álláspontom szerint a határozat egyik megsemmisített törvényi
rendelkezés esetében sem adja meggyőző indokát annak, hogy a
kifogásolt eltérő szabályozás miért jelent „kivételes
bánásmódot”, „indokolatlan előnyt” a politikai alapítványok
számára, és annak sem, hogy a „kedvezményezés” konkrétan miben
áll.
Meggyőző alkotmányos érvek, „kellő súlyú” alkotmányos indok
hiányában véleményem szerint a megsemmisített törvényi
rendelkezések alkotmányellenességét az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdése alapján nem lehetett volna kimondani.
Mindezek előre bocsátásával a rendelkező rész 2. pontjában
foglalt döntést az alábbi összefüggésekre és indokokra
tekintettel sem látom megalapozottnak.
A Pmtv. 4. § (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy az ügyész a
politikai alapítvány törvénysértése esetén a bírósághoz fordul.
Ez a szabályozás lényegi tartalmát tekintve megegyezik a párt
törvénysértése esetére az egyesülési jogról szóló 1989. évi II.
törvény 14. § (2) bekezdésében foglalt szabályozással.
A támadott törvényi rendelkezés megsemmisítését értelmetlennek
tartom, mivel álláspontom szerint a politikai alapítvány
törvénysértése esetén az ügyész által kezdeményezett bírósági
eljárás és a törvénysértés bírósági megállapítása esetén az
ennek következményeként alkalmazható bírósági szankciók
megfelelő garanciát jelentenek a törvényesség biztosítására. A
támadott szabályozás nem hozza alkotmányellenességet előidéző
„kedvezményezett helyzetbe” a politikai alapítványokat más
hasonló alapítványi célt ellátó alapítványokhoz képest.
A Pmtv. 4. § (3) bekezdése azt rögzíti, hogy államigazgatási
szerv az alapítvány gazdasági-pénzügyi ellenőrzésére nem
jogosult. A határozat indokolása diszkriminációra vezető
alkotmányos indok nélküli különbségtételnek, „kivételes
helyzetnek” tekinti azt, hogy a politikai alapítványok pénzügyi
gazdasági ellenőrzését — a Ptk. 74/A. §-a alapján létrehozott
alapítványoktól eltérően — az Állami Számvevőszék (a
továbbiakban: ÁSZ), és nem az Adó-és Pénzügyi Ellenőrzési
Hivatal (a továbbiakban: APEH) végzi.
Álláspontom szerint ennek az eltérő szabályozásnak is van
tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka, a támadott
szabályozás nem tekinthető önkényesnek.
A pártok gazdálkodásának a törvényességét — a Ptv. 10. § (1)
bekezdése értelmében — az ÁSZ ellenőrzi. A Ptv. 10. § (2)
bekezdése kizárja azt, hogy államigazgatási szerv végezze a
párt gazdasági-pénzügyi ellenőrzését. A Pmtv. 4. § (2) és (3)
bekezdése a politikai alapítványok tekintetében a Ptv. fent
idézett rendelkezéseivel tartalmilag egyező szabályozást
tartalmaz.
A Ptv. miniszteri indokolása szerint a „lehető legnagyobb”
függetlenség biztosítására törekedve kívánta a törvény
megoldani a pártok gazdálkodásának törvényességi ellenőrzését
akkor, amikor ezt a jogkört a hatóságnak nem minősülő ÁSZ-hoz,
mint az Országgyűlésnek alárendelt parlamenti ellenőrző
szervhez telepítette. (A Pmtv. miniszteri indokolása ezzel
összefüggésben visszautal a Ptv. miniszteri indokolásának
említett részére, kiemelve azt, hogy a politikai alapítványok
gazdálkodásának a törvényességi ellenőrzésére is az ÁSZ
jogosult.)
Az állami adóhatóság olyan államigazgatási szerv (központi
hivatal), amely a pénzügyminiszter irányítása alatt áll
[273/2006. (XII. 23.) Korm r. 1. § (1) bekezdés], így ha ez a
szerv látja el a politikai alapítványok gazdasági ellenőrzését,
akkor joggal vethető fel a végrehajtó hatalomtól (kormánytól)
való függőség kérdése.
A Pmtv. alapján létrejövő politikai alapítványok alapítóinak a
pártoknak és az általuk létrehozott politikai alapítványoknak a
gazdálkodásában is meghatározó szerepe van az állami
költségvetési forrásból eredő pénzeszközöknek (támogatásoknak),
ami véleményem szerint még inkább bizonyítja, hogy „ésszerű
megfontoláson alapul” az ellenőrzési jogkör ÁSZ-hoz telepítése.
A Ptv. 10. § (4) bekezdése értelmében, ha az ÁSZ a párt
gazdálkodásának a törvényességi ellenőrzése során
törvénytelenséget (pl.: a költségvetési támogatások
törvénytelen felhasználását) észlel, akkor felhívja a pártot a
törvényes állapot helyreállítására, súlyosabb törvénysértés
esetén, vagy ha a párt nem tesz eleget a felhívásnak, az ÁSZ
elnöke a bíróság eljárását indítványozza. A politikai
alapítvány esetében lényegileg ugyanezek a jogkövetkezmények
érvényesülnek azzal az eltéréssel, hogy a bíróság eljárását az
ÁSZ elnöke az ügyészségnél kezdeményezheti [Pmtv. 4. § (5)
bekezdés].
A Pmtv. 4. § (3) bekezdésében foglalt — álláspontom szerint a
politikai alapítványok gazdálkodása törvényességének
ellenőrzése szempontjából garanciális jelentőségű — törvényi
rendelkezés ex nunc hatályú megsemmisítésével egy olyan
törvényi garancia került megszüntetésre, amely biztosította a
politikai alapítványok közigazgatási szervektől való
függetlenségét.
4. A rendelkező rész 3. pontjában foglalt, mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességet sem tudom támogatni a
többségi határozat indokolásában foglalt érvek alapján. Az
Alkotmány 2. § (1) bekezdését és 3. § (3) bekezdését sértő
alkotmányellenes mulasztást a többségi határozat azzal az
indokkal állapítja meg, hogy a törvényalkotó nem teremtett
törvényi garanciákat arra, hogy a költségvetési támogatásban
részesülő politikai alapítványok a költségvetési támogatást a
Pmtv.-ben meghatározott alapítványi célokra fordítsák.
Ez a szabályozási hiány — az indokolásban kifejtettek szerint —
előidézheti a politikai alapítványt alapító párt „rejtett
költségvetési támogatását”, mivel hiányzik a törvényi
garanciája annak, hogy a politikai alapítvány valóban a Pmtv.-
ben meghatározott alapítványi célokra fordítsa a neki juttatott
költségvetési támogatást.
Álláspontom szerint nem állapítható meg egyértelműen, hogy a
többségi határozat mely törvényt érintően és konkrétan milyen
garanciális szabályok hiánya miatt mondja ki az
alkotmányellenes mulasztást, így nem egyértelmű, hogy a
törvényalkotónak mely törvényben és milyen garanciális törvényi
rendelkezéseket kell megalkotnia az alkotmányellenes mulasztás
felszámolására.
A Pmtv. 4. § (4) bekezdése értelmében az ÁSZ kétévente köteles
— egyébként pedig bármikor jogosult — ellenőrizni azoknak az
alapítványoknak a gazdálkodását, amelyek a Pmtv. szerint állami
költségvetési támogatásban részesülnek.
Véleményem szerint az ÁSZ ellenőrzési jogosítványai megfelelő
garanciát jelentenek a politikai alapítványok gazdálkodása
törvényességének biztosítására.
Nem a garanciális törvényi rendelkezések hiányára alapított
alkotmányellenes mulasztás megállapítása, hanem az ÁSZ
„ellenőrzési kapacitásának” a javítása és ezen keresztül az
ellenőrzések hatékonyságának növelése jelenthet további
garanciát arra, hogy a politikai alapítványok kizárólag az
alapítványi célokra használják fel a nekik juttatott
költségvetési támogatást.
5. Különvéleményem összegzéseként fontosnak érzem kiemelni azt,
hogy a rendelkező rész 1. pontjában foglalt pro futuro hatályú
megsemmisítésekre év közben került sor, ami a politikai
alapítványok költségvetési támogatásának a szabályozásában
szabályozási hiányt idézhet elő. Ha az Alkotmánybíróság által
megállapított határidőn belül nem kerül sor új szabályozás
megalkotására, akkor bizonytalanná válhat az, hogy a politikai
alapítványok milyen törvényi feltételek mellett részesülhetnek
költségvetési támogatásban.
Nézetem szerint a törvényalkotó a politikai alapítványok
költségvetési támogatásának a feltételeit — az Alkotmány
keretei között — szabadon határozhatja meg, és a jelenlegitől
eltérő feltételrendszert is kialakíthat.
Határozott álláspontom, hogy az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdését a politikai alapítványok költségvetési támogatására
vonatkozó törvényi szabályozás esetében nem lehet úgy
értelmezni, hogy a törvényalkotó valamennyi nyilvántartásba
vett vagy az 1%-os támogatási küszöböt elérő párt esetében
köteles költségvetési támogatásban részesíteni a pártok által —
a Pmtv.-ben meghatározott alapítványi célra létrehozott —
valamennyi alapítványt. Ilyen „egyenlőségi követelmény”
véleményem szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből nem
vezethető le.
A politikai alapítványt létrehozó párt társadalmi
támogatottsága, a népakarat kialakításában és kinyilvánításában
való közreműködésének a mértéke, a tartós (több cikluson
átívelő) parlamenti jelenléte vagy éppen ennek hiánya
megítélésem szerint olyan ésszerű szempontok, amelyeket a
törvényalkotó figyelembe vehet a politikai alapítványok
költségvetési támogatására vonatkozó törvényi szabályozás
kialakításánál.
Álláspontom szerint mindaddig, amíg van tárgyilagos mérlegelés
szerinti ésszerű indoka annak, hogy a törvényalkotó különbséget
tegyen a parlamenti képviselettel rendelkező párt, és a
parlamenten kívüli párt által — a Pmtv.-ben meghatározott
célokra — létrehozott alapítvány költségvetési támogatásra való
jogosultsága között, addig nem állapítható meg az Alkotmány
70/A. § (1) bekezdésének a sérelme. Ez igaz abban az esetben
is, ha a törvényalkotó a parlamenti képviselettel rendelkező
pártok között a tartós parlamenti jelenléttel rendelkező és az
azzal nem rendelkező pártok által létrehozott alapítványok
költségvetési támogatásának a mértéke tekintetében tesz
különbséget.
Álláspontom szerint alkotmányosan kielégítőnek tekinthető egy
olyan törvényi szabályozás is, amely csak az 5%-os parlamenti
küszöböt elérő és parlamenti képviselőcsoportot alakító pártok
által létrehozott politikai alapítványok számára biztosít
költségvetési támogatást.
A politikai alapítványok költségvetési támogatásra való
jogosultságának, és a támogatások differenciált mértékének — az
erre irányadó törvényi szabályozásnak — a megalkotásánál
nézetem szerint azon pártok alapítványai részére indokolt a
költségvetési támogatás biztosítása, amelyek alapítói hosszabb
távon, folyamatosan jelen vannak a parlamentben, és ebből
következően az alapítványaik is tartósan, folyamatosan ellátják
az alapítványi céloknak megfelelő feladataikat, és ezen
keresztül segítik az alapító párt politikai kultúra fejlesztése
érdekében kifejtett tudományos, ismeretterjesztő, kutatási és
oktatási tevékenységét.
Budapest, 2008. április 29.
Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |