A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés
által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes
rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára
benyújtott indítványa alapján – dr. Bagi István, dr. Lábady
Tamás és dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybírók
különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: valamely, az Alkotmány
által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített
többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai
előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges
tartalma az országgyűlési képviselők közötti széleskörű
egyetértés. A minősített többség követelménye nemcsak az adott
alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott
törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására
(rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és
hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése
alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű
többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani vagy
hatályon kívül helyezni.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy "a szervezett
bűnözés, valamint az azzal összefüggő jelenségek elleni
fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó
törvénymódosításokról" szóló, az Országgyűlés 1998. december 22-
i ülésnapján elfogadott törvény (a továbbiakban: Szbtv.) 12 -
24. §-a, 36-37. §-a, 40. § (7) bekezdés c) pontja, 46-50. §-a
és 54. §-a alkotmányellenes.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Szbtv. 25. §-ának
és a 38. §-ának a Megelőzési Szolgálatra utaló része, a 39. §
(1) bekezdése, a 39. § (2), (3) és (6) bekezdéseinek a
Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 64. § (8)
bekezdésére utaló része alkotmányellenes.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Szbtv. -nek az
indítvány által érintett további rendelkezései: a 2. § (2)
bekezdése, a 40. § (2), (3), (4), (8) és (9) bekezdései,
valamint az 51. § (2) és (3) bekezdései – az indítvány
összefüggéseiben – nem alkotmányellenesek.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Országgyűlés 1998. december 22-i ülésén törvényt fogadott
el "a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes
jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó
törvénymódosításokról".
Az elfogadott törvény – új rendelkezések megalkotása és több
más törvény módosítása mellett – módosítja a Rendőrségről szóló
1994. évi XXXIV. törvényt (a továbbiakban: Rtv.), a külföldiek
beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról
szóló 1993. évi LXXXVI. törvényt (a továbbiakban: Idtv.), a
menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvényt (a továbbiakban:
Met.), a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi
XXXII. törvényt (a továbbiakban: Hőr. tv.), valamint a
külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvényt (a
továbbiakban: Utv.). Az Alkotmány 40/A. § (1) és (2) bekezdése,
58. §-ának (3) bekezdése, illetve 65. §-ának (2) bekezdése
alapján e törvények meghozatalakor az elfogadásuk
érvényességéhez a jelen levő országgyűlési képviselők
kétharmadának igenlő szavazatára volt szükség.
A minősített többséget igénylő törvények módosítása kérdésében
kialakult parlamenti vitára tekintettel a miniszterelnök 1998.
december 29-én kelt és 1999. január 4-én érkezett levelében a
köztársasági elnöktől a törvény előzetes normakontrolljának
indítványozását kérte annak megállapítása végett, hogy "az
elfogadott törvénynek a Rendőrségi törvényt és az
Idegenrendészeti törvényt módosító rendelkezései összhangban
vannak-e az Alkotmány minősített többséget előíró szabályaival
(Alkotmány 40/A. § (2) bekezdés, 58. § (3) bekezdés)".
2. A köztársasági elnök a "jogbiztonság elvéből fakadóan, és az
államszervezet demokratikus működésének biztosítékaként" maga
is fontosnak látta az Alkotmánybíróság állásfoglalását. Így
1999. január 5-én kelt indítványában – az Alkotmány 26. § (4)
bekezdésében írt jogkörénél fogva – az Alkotmánybíróságról
szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-ának a) pontja, 21. § (1)
bekezdésének b) pontja és 35. §-a alapján a törvény
meghatározott rendelkezéseinek előzetes alkotmányossági
vizsgálatát kezdeményezte.
A köztársasági elnök az Szbtv. 12-24. §-ainak, 36-37. §-ainak,
40. § (7) bekezdése c) pontjának, 46-49. §-ainak, 50. §-ának és
54. §-ának vizsgálatát kezdeményezte abból a szempontból, hogy
– figyelemmel az Alkotmány 40/A. § (1) és (2) bekezdésének, 58.
§ (3) bekezdésének, valamint 65. § (2) bekezdésének
rendelkezéseire is – "alkotmányos eljárási rendben, a megkívánt
szavazati aránnyal kerültek-e elfogadásra". Az indítvány
indokolásaként idéz az Alkotmánybíróság 4/1993. (II. 12.) AB
határozatának a minősített törvényekkel kapcsolatos
megállapításaiból.
A köztársasági elnök az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
deklarált jogállamiság fontos elemét képező jogbiztonság
szempontjából indítványozta az Szbtv. 2. § (2) bekezdésének,
13. § (1) bekezdésének, 16. §-ának, 24. §-ának, 25. §-ának, 38.
§-ának, 39. § (1), (2), (3) és (6) bekezdésének, 40. § (2),
(3), (4), (8) és (9) bekezdésének, valamint 51. § (2) és (3)
bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát. Álláspontja szerint a
szavazásra bocsátott szöveg és az aláírásra megküldött szöveg
egybevetéséből megállapítható, hogy ez utóbbi nem minden
esetben fedi az Országgyűlés által elfogadott szöveget. Ennek
oka egyrészt az egyes rendelkezések el nem fogadása
következtében szükségessé vált módosítás. Álláspontja szerint –
hivatkozva az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlatára, kiemelten
a 12/1990. (V. 23.) AB határozatra, – az Országgyűlés által
megszavazott rendelkezések bármely módon történő átírása csak a
Házszabályról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY. határozat 107. §
(1) bekezdésében meghatározott eljárás alapján, azaz megfelelő
szavazással történhet. Másrészt a szavazás eredménye utáni
szükséges szövegmódosítás hiánya az oka annak is, hogy a
törvény nem létező rendelkezésekre hivatkozik, illetve nem
létező jogintézményekre utal.
3. Az Alkotmánybíróság első lépésként a minősített többséggel
megalkotott törvényeket egyszerű többséggel módosító
rendelkezések nem tartalmi, hanem formai alkotmányossági
vizsgálatát végezte el. Ezt követően – a köztársasági elnök
indítványában foglaltaknak megfelelően – az Alkotmánybíróság
vizsgálta az Szbtv. zárószavazásra bocsátott és a köztársasági
elnök részére megküldött szövege közötti eltéréseket.
Az Alkotmánybíróság az elfogadott törvénynek az indítvány által
érintett rendelkezéseit – mint az alkotmányossági vizsgálat
pontosan körülhatárolt tárgyát – a határozat indokolásában
teljes terjedelmében közzéteszi. Ennek oka az előzetes
normakontroll azon sajátossága, hogy az Országgyűlés által
elfogadott törvény ebben a formában nem került kihirdetésre,
így szövege – a hivatalos közzététel hiányában – csupán az
Alkotmánybíróság határozatából ismerhető meg.
II.
1. A minősített többség követelményével kapcsolatban vizsgált
rendelkezések:
1. 1. Az Alkotmány a fegyveres erőkről és a rendőrségről a
következőképp rendelkezik:
"40/A. § (1) A fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség)
alapvető kötelessége a haza katonai védelme. A Határőrség
rendészeti feladatkörében ellátja az államhatár őrzését, a
határforgalom ellenőrzését és a határrend fenntartását. A
fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes
szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(2) A rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső
rend védelme. A rendőrségről és a nemzetbiztonsági
tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvény
elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges. "
Az Alkotmány ezen rendelkezéseinek közvetlen végrehajtásaként
megalkotott, a jelen vizsgálat szempontjából releváns törvény
az Rtv. és a Hőr. tv. Az Szbtv. az Rtv. -t és a Hőr. tv. -t a
következőképp módosítja:
'IV. fejezet
Bűnmegelőzési ellenőrzés
12. § A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a
továbbiakban: Rtv.) a következő 35/A-35/C. §-okkal egészül ki:
/Bűnmegelőzési ellenőrzés/
"35/A. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzést az elítéltet szabadító
büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerint illetékes
rendőr-főkapitányság a szabadulást megelőzően egy hónappal
kezdeményezi a büntetés-végrehajtási intézet székhelye szerinti
megyei (fővárosi) bíróságon működő büntetés-végrehajtási
bírónál.
(2) A kérelemnek tartalmaznia kell:
a) a bűnmegelőzési célból ellenőrizni kívánt személy nevét,
lakóhelyét (tartózkodási helyét) és a természetes
személyazonosító adatait;
b) az elítélés alapjául szolgáló bűncselekmény minősítését, a
bíróság által kiszabott büntetést, a visszaesői minőséget;
c) azokat az adatokat, amelyek a bűnmegelőzési ellenőrzés
elrendelését megalapozzák, így különösen a büntetés
végrehajtása során tanúsított magatartásra vonatkozó, illetve a
bűnöző életmód folytatására vagy a bűnöző kapcsolatok
felújítására utaló információkat.
(3) A bűnmegelőzési ellenőrzést a büntetés-végrehajtási bíró
rendeli el, eljárására a büntetések és intézkedések
végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. tvr. szabályai az
irányadók.
35/B. § A bűnmegelőzési ellenőrzés alá vont személlyel szemben
az e fejezetben meghatározott rendőri intézkedéseken kívül az e
törvény 64. § (1) bekezdésében meghatározott, bírói engedélyhez
nem kötött titkos információgyűjtés is végezhető.
35/C. § (1) A bűnmegelőzési ellenőrzést úgy kell végrehajtani,
hogy az érintettnek a társadalomba való beilleszkedését ne
akadályozza, és törekedni kell arra, hogy az ellenőrzés
tényéről az ellenőrzött környezete lehetőleg ne értesüljön.
(2) A bűnmegelőzési ellenőrzést a Rendőrség nem folytatja
tovább, ezzel egyidejűleg a bűnmegelőzési ellenőrzés
megszüntetését kezdeményezi, ha az elrendelés okai már nem
állnak fenn. " '
'/VI. Fejezet
A személyes adatok kezelésével összefüggő szabályok/
23. § (1) Az Rtv. 63. §-ának (2) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"(2) A titkos információgyűjtés során beszerzett adat a
büntetőeljárásban a bizonyítási eszközként való
felhasználásáig, továbbá a Rendőrséggel együttműködő személy és
a fedett nyomozó kiléte, az információgyűjtés ténye és
technikai részlete államtitoknak minősül. "
(2) Az Rtv. 63. §-ának (5) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"(5) A Rendőrség erre felhatalmazott szerve, valamint a
beszerzett adat és az információgyűjtés ténye tekintetében az
ügyész és a bíró a titkos információgyűjtés során külön
engedély nélkül megismerheti a védett államtitok tartalmát. A
(2) bekezdésben meghatározott adatok és információk nemzetközi
egyezmény, nemzetközi szerződés vagy megállapodás, ennek
hiányában viszonosság alapján, ha a továbbítás súlyos és
közvetlen veszély elhárításához, vagy súlyos bűncselekmény
megelőzéséhez szükséges – amennyiben a személyes adatok
kezelésének feltételei a külföldi adatkezelőnél minden egyes
adat tekintetében teljesülnek – nemzetközi és külföldi
bűnüldöző, igazságszolgáltatási szervek részére átadhatók."
24. § Az Rtv. 68. §-a a következő (2) bekezdéssel egészül ki,
egyidejűleg a 68. § jelenlegi szövegének megjelölése (1)
bekezdésre változik:
"68. § (2) A biztonsági követelmények érvényesítése érdekében a
társadalombiztosítási, egészségügyi, adó-elszámolási,
költségvetési, pénzügyi, statisztikai adatszolgáltatással, a
maradandó irat védelme érdekében végzett levéltári
ellenőrzéssel, valamint a speciális működési költségek körébe
tartozó valuta-felhasználással kapcsolatos eljárási szabályokat
– a törvényi előírások keretei között – a Rendőrség és a
tárgykör szerint illetékes szervezetek külön megállapodásban
rögzíthetik. " '
' /Átmeneti, vegyes és záró rendelkezések
VIII. fejezet
Hatályba léptető és átmeneti rendelkezések
40. § (7) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát
veszti:/
c) az Rtv. 79. §-ának (2) bekezdésének b) pontjából a "– az
ügyész jóváhagyása alapján –" szövegrész;" '
'/Módosuló jogszabályok/
46. § Az Rtv. 5. §-a (1) bekezdésének c) pontja helyébe a
következő rendelkezés lép:
/A belügyminiszter az irányító jogkörében/
"c) irányítja a Rendőrség költségvetési gazdálkodását, az
országos rendőrfőkapitány javaslatára jóváhagyja a Rendőrség
fejlesztési terveit, továbbá a Rendőrség gazdálkodása
tekintetében célszerűségi és eredményességi ellenőrzést végez.
"
47. § Az Rtv. 33. §-ának (4) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"(4) Az előállítottat szóban vagy írásban az előállítás okáról
tájékoztatni kell, és az előállítás időtartamáról részére
igazolást kell kiállítani. "
48. § Az Rtv. 101. §-a (1) bekezdésének h) pontja helyébe a
következő rendelkezés lép:
/Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendeletben
állapítsa meg/
"h) a bűnmegelőzési ellenőrzés elrendelésével, valamint a
különleges eszközök és módszerek engedélyezésével,
igénybevételével kapcsolatos szabályokat. "
49. § Az Rtv. 102. §-a a következő (2) bekezdéssel egészül ki,
egyidejűleg a jelenlegi szöveg megjelölése (1) bekezdésre
módosul:
"(2) A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei (Rtv. VII.
fejezet) alkalmazásának részletes szabályait a belügyminiszter
állapítja meg. " '
50. § (1) A Hőr. tv. 25. § (1) bekezdésének j) pontja helyébe a
következő rendelkezés lép:
/A belügyminiszter a Határőrség működésének irányítása körében/
"j) irányítja a Határőrség költségvetési gazdálkodását, az
országos parancsnok javaslatára jóváhagyja a Határőrség
fejlesztési terveit, továbbá a Határőrség gazdálkodása
tekintetében célszerűségi és eredményességi ellenőrzést végez;"
(2) A Hőr. tv. 59. §-a a következő új (2) bekezdéssel egészül
ki, és a jelenlegi (2) bekezdés jelölése (3) bekezdésre
módosul:
"(2) A Határőrség speciális működési kiadása felhasználásának
külső állami szerv által történő ellenőrzése kizárólag
törvényességi szempontból történhet. E körben célszerűségi és
eredményességi szempont szerinti ellenőrzés – a 25. § (1)
bekezdésének j) pontját kivéve – nem végezhető. "
(3) A Hőr. tv. 69. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"(1) A Határőrség a határforgalom ellenőrzését szolgáló
nyilvántartási rendszerben – az ellenőrzést támogató
számítástechnikai rendszer alkalmazásának időpontjában – a
felvételtől számított 90 napig kezeli az ellenőrzött,
vízumkötelezett külföldi személyekre vonatkozó következő
adatokat: a Magyar Köztársaság területére történő beutazás
helyét, idejét, módját, a beutazó személy nevét (családi és
utónév), születési helyét, idejét, nemét, állampolgárságát, úti
okmány számát, illetve amennyiben a beutazás gépjárművel
történik, a gépjármű forgalmi rendszámát. "
(4) A Hőr. tv. 83. § (1) bekezdése a következő d) ponttal
egészül ki:
/Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg:/
"d) a büntetőeljárásban részt vevő tanúk és más személyek, a
büntetőeljárást folytatók, illetve a Határőrség nyomozó
hatóságaival a titkos információgyűjtés keretében
együttműködők, valamint az e személyekhez közel állók védelmére
vonatkozó szabályokat. "
(5) A Hőr. tv. 83. §-a a következő új (2) bekezdéssel egészül
ki és a jelenlegi (2) bekezdés jelölése (3) bekezdésre
változik:
"(2) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy megállapítsa a
Határőrség fedőintézmény létrehozásával, fenntartásával
kapcsolatos eljárásának részletes szabályait. "
(6) A Hőr. tv. 83. §-ának jelenlegi (3) bekezdése a következő
e) ponttal egészül ki, és megjelölése (4) bekezdésre változik:
/Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendeletben
állapítsa meg/
"e) a különleges eszközök és módszerek engedélyezésével,
igénybevételével kapcsolatos szabályokat. "
(7) A Hőr. tv. 83. §-a a következő (5) bekezdéssel egészül ki:
"(5) A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei (Rtv. VII.
fejezet) alkalmazásának részletes szabályait a belügyminiszter
állapítja meg. "
1. 2. Az Alkotmány az alapvető jogok között szabályozza a
szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának
jogát.
"58. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország
területén – törvényben meghatározott esetek kivételével –
megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad
megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország
elhagyásához való jogot is.
(2) A Magyarország területén törvényesen tartózkodó külföldit
csak a törvénynek megfelelően hozott határozat alapján lehet
kiutasítani.
(3) Az utazási és letelepedési szabadságról szóló törvény
elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges. "
Az Alkotmány ezen rendelkezéseinek közvetlen végrehajtásaként
megalkotott törvény az Idtv. és az Utv. Az Szbtv. -nek az Idtv.
-t és az Utv. -t módosító rendelkezései a következők:
'V. fejezet
Idegenrendészeti és menekültügyi szabályok
13. § (1) A külföldiek beutazásáról, magyarországi
tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI.
törvény (a továbbiakban: Idtv.) 9. §-a helyébe a következő
rendelkezések lépnek:
"9. § (1) A vízum – az e törvényben meghatározott feltételek
teljesítése esetén – a Magyar Köztársaság területére történő
beutazásra és átutazásra vonatkozó ígérvény, illetve a
beutazást követően a vízumban meghatározott célú és időtartamú
tartózkodásra, valamint kiutazásra jogosító engedély.
(2) A vízum annak a külföldinek adható, aki kérelmében
valószínűsíti, illetőleg igazolja, hogy a Magyar Köztársaság
területére történő beutazása, átutazása és tartózkodása során
az e törvényben és a végrehajtására kiadott jogszabályokban
meghatározott feltételeknek eleget tesz.
(3) A (3) bekezdés a) pontjában meghatározott esetben a vízum
kiadható, ha a kérelmező a hiányzó adatokat vagy mellékleteket
a hatóság felhívásában meghatározott határidőre pótolja.
(2) Az Idtv. 11. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"11. § (1) A vízum kiadása
a) a vízum kiadására feljogosított külképviselet;
b) a Külügyminisztérium;
c) a rendőr-főkapitányság;
d) a határőr-igazgatóság és annak határforgalmi kirendeltsége;
e) a Belügyminisztérium kijelölt szerve (a továbbiakban:
Belügyminisztérium)
hatáskörébe (a továbbiakban: vízumkiadó hatóság) tartozik. "
14. § Az Idtv. 15. §-ának (3) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"(3) A rendőrhatóság az (1) bekezdésben meghatározott ügyekben
a kérelem kézhezvételétől számított 15 napon belül dönt. "
15. § Az Idtv. 34. §-a a következő új (2) bekezdéssel egészül
ki, egyidejűleg a jelenlegi (2) bekezdés megjelölése (3)
bekezdésre változik:
"(2) A kiutasítás miatt elrendelt beutazási és tartózkodási
tilalom időtartamát a kiutasítás végrehajtásának napjától kell
számítani. "
16. § Az Idtv. 35. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"(1) Az idegenrendészeti kiutasítást elrendelő határozat elleni
fellebbezést a határozat közlésétől számított három napon belül
lehet előterjeszteni. "
17. § Az Idtv. a következő alcímmel és 35/A. §-sal egészül ki:
"A bíróság vagy a szabálysértési hatóság által
elrendelt kiutasítás végrehajtása
35/A. § (1) Ha a kiutasítást a bíróság vagy a szabálysértési
hatóság rendelte el, a kiutasítás végrehajtása az
idegenrendészeti hatóság hatáskörébe tartozik.
(2) A kiutasításról a bíróság a jogerős ítélet, a
szabálysértési hatóság pedig a jogerős határozat egy
példányának megküldésével értesíti az idegenrendészeti
hatóságot.
(3) Ha a kiutasítás végrehajtásának költsége más módon nem
biztosítható, azt az idegenrendészeti hatóság megelőlegezi. "
18. § Az Idtv. 37. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"(1) Az idegenrendészeti őrizetet – az elrendelő rendelkezése
szerint – rendőrségi fogdában vagy büntetés-végrehajtási
intézetben kell végrehajtani. "
19. § (1) Az Idtv. 47. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"(1) E törvény alkalmazásában idegenrendészeti hatóság az e
törvényben hatósági és intézkedési jogkörrel felruházott
Belügyminisztérium, rendőrség, határőrség, közigazgatási
hivatal, vám- és pénzügyőrség, és a vízumkiadó szerv. "
(2) Az Idtv. 48. §-ának (2) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"(2) A Belügyminisztérium, a rendőrség és a határőrség
idegenrendészeti hatáskörébe tartozó ügyben közrendi és
közbiztonsági okokból eljárhat. Ha első fokon a rendőr-
főkapitányság vagy a határőr igazgatóság járt el, határozata
ellen fellebbezést a Belügyminisztérium bírálja el, ha első
fokon a minisztérium járt el, felettes szerv a miniszter. "
20. § Az Idtv. 49. §-a helyébe a következő rendelkezés lép:
"49. § (1) Az idegenrendészeti ügyekben a közigazgatási és
bírói eljárások során hozott határozatokat a jelenlévő külföldi
előtt anyanyelvén vagy az általa értett más idegen nyelven
szóban is közölni kell.
(2) Idegen nyelv használata esetén – ha az eljáró hatóság
képviselője azt nem beszéli – tolmácsot kell alkalmazni. A
tolmács díját és költségeit az állam viseli.
(3) Ha a külföldi ismeretlen helyen tartózkodik, a határozat
közlése közszemlére tétel útján történik. Közszemlére tenni
csak a határozat rendelkező részét lehet. "
21. § (1) Az Idtv. 60. §-a a következő (3)-(4) bekezdésekkel
egészül ki:
"(3) Ha a visszaszállítás azonnal nem hajtható végre, a
visszaszállításig a külföldi tartózkodásával összefüggésben
felmerülő költségeket a légijármű üzemeltetője (a továbbiakban:
üzemeltető) viseli.
(4) Az (1) bekezdésben foglaltak alapján az idegenrendészeti
hatóság a légijármű üzemeltetőjét járatonként egymillió
forintig terjedő közrendvédelmi bírsággal sújthatja, amelyet az
idegenrendészeti hatóság határozatában megjelölt számlára kell
befizetni. "
(2) Az Idtv. 64. §-a (1) bekezdésének f) pontja helyébe a
következő rendelkezés lép:
/Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben szabályozza/
"f) a kötelező tartózkodási hely kijelölésének eljárási
rendjét, a közösségi szállás létesítésének követelményeit, a
közösségi szállás házirendjét. "
'/VI. fejezet
A személyes adatok kezelésével összefüggő szabályok/
37. § (1) Az Idtv. 54. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"(1) Az adatkezelő szerv a nyilvántartásból – az 53. § (2)
bekezdésében felsorolt szerveken kívül – csak az
igazságszolgáltatási és bűnüldözési szervek, a nemzetbiztonsági
szervek, a menekültügyi hatóság, valamint a közigazgatási
hivatal (a továbbiakban: adatigénylésre jogosult szerv)
részére, továbbá nemzetközi szerződés alapján az abban
meghatározott adatkörben és szervek részére szolgáltathat
adatot. "
(2) Az Idtv. 56. §-a (1) bekezdésének f) pontja helyébe a
következő rendelkezés lép:
"f) Az engedély kiadása vagy meghosszabbítása iránti kérelem
elutasítása, valamint az engedély visszavonása és ennek indoka.
" '
'/Vegyes szabályok/
54. § A külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvény 18. §-
ának (1) bekezdése a következők szerint módosul:
"(1) A 16. § (1) bekezdésében meghatározott korlátozás hatálya
alatt álló állampolgár kérelmére az útlevélhatóság – különös
méltánylást érdemlő okból – meghatározott időtartamú külföldre
utazást engedélyezhet. Az utazás engedélyezéséhez a 16. § (1)
bekezdésének a) és c) pontjában meghatározott esetben a vádirat
benyújtásáig az ügyész, azt követően a bíróság, a 16. § (1)
bekezdésének c) pontja esetében a bíróság, e) pontja esetében
pedig a 16. § (3) bekezdésben meghatározott szerv hozzájárulása
szükséges. " '
1.3. Az Alkotmány az alapvető jogok között rendelkezik a
menedékjogról.
"65. § (1) A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott
feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem más ország
a védelmet nem biztosítja – menedékjogot nyújt azoknak a nem
magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos
tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti
hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk,
vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy
üldöztetéstől való félelmük megalapozott.
(2) A menedékjogról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. "
Az Alkotmány ezen rendelkezéseinek közvetlen végrehajtásaként
megalkotott törvény a Met. Az Szbtv. két ponton módosítja a
Met. -et:
'/V . fejezet
Idegenrendészeti és menekültügyi szabályok/
22. § A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény (a
továbbiakban: Met.) 32. §-ának (1) bekezdése helyébe a
következő rendelkezés lép:
"(1) A kérelem előterjesztésekor a kérelmezőt a menekültügyi
hatóság tájékoztatja eljárási jogairól, kötelezettségeiről, a
kötelezettség megszegésének jogkövetkezményeiről és a kijelölt
szálláshelyről. " '
'/VI. fejezet
A személyes adatok kezelésével összefüggő szabályok/
36. § A Met. 55. §-ának (4) bekezdése helyébe a következő
rendelkezés lép:
"(4) Az 51. § (1) bekezdés e) pontjában meghatározott adat csak
a nyomozó hatóság és az ügyészség, továbbá törvényben
meghatározottak szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok és a
menekültügyben hozott közigazgatási határozatot felülvizsgáló
bíróság részére adható át. " '
2. Az Szbtv. parlamenti vitájában központi kérdéssé vált az
Alkotmány szerint minősített többséget igénylő törvények
módosításának, illetve egyes rendelkezései hatályon kívül
helyezésének lehetősége. Mind az előterjesztő, illetve az
Országgyűlés Alkotmány- és igazságügyi bizottsága, mind pedig
az ellenzéki képviselők a zárószavazásra bocsátott "egységes
javaslat" rendelkezéseinek minősítése tekintetében az
Alkotmánybíróságnak a vallásszabadság tartalmáról és az ún.
kétharmados törvényről szóló 4/1993. (II. 12.) AB határozatában
(ABH 1993, 48) foglaltakra hivatkoztak. A határozat eltérő
irtelmezése az alapja a köztársasági elnök indítványának is.
A fentiekre is tekintettel az Szbtv. alkotmányossági
vizsgálatának egyik kiindulópontja volt az Alkotmánybíróság
kialakult gyakorlatának, mindenekelőtt az 4/1993. (II. 12.) AB
határozat (a továbbiakban: Abh.) elvi megállapításainak
áttekintése.
Az Alkotmánybíróság már működésének kezdetén szembe találta
magát azzal az alkotmányértelmezési feladattal, amely a magyar
közjognak – nemzetközi összehasonlításban ugyan nem egyedülálló
– jellegzetességéből, az "Alkotmány – minősített többséget
igénylő /eredetileg alkotmányerejű/ törvények – egyszerű
törvények" három szintű rendszeréből adódnak (4/1990. (III. 3.)
AB határozat, ABH 1990, 28; 5/1990. (IV. 9.) AB határozat, ABH
1990, 32). Az Alkotmányban az 1989. évi alkotmányozáskor
kialakított jogforrási rendszert az 1990. évi XL. törvény
módosította, azt a tartalmilag és formailag is tiszta,
értékrendi hierarchiából a törvényalkotási eljárás érvényességi
feltételévé változtatta. Az 1990. évi XL. törvény általános
indokolása szerint az alkotmányerejű törvény kategóriája
gyakran értelmezési nehézségeket is okozott, így a módosítás
egyik lényegi vonása, hogy az Alkotmány az általános
meghatározás helyett minden konkrét esetben megjelöli: adott
kérdésben milyen döntési arányra, milyen támogató többségi
szavazatra van szükség.
A korábbi rendszertől elvileg különböző hatályos rendszer nem
tette szükségtelenné az Alkotmánybíróság értelmező szerepét.
Amint arra az Abh. is utal: "Parlamenti képviselőcsoportok több
indítványban kérték már az Alkotmánybíróságtól az Alkotmány
értelmezését a tekintetben, hogy az illető alapjogról szóló
minden törvényi rendelkezés, vagy csupán az arról szóló törvény
kétharmados-e; s ezenkívül számos indítvány állította egy-egy
törvény alkotmányellenességét azon az alapon, hogy az illető
törvényt minősített többséggel kellett volna meghozni" (ABH
1993, 48, 62).
Az Abh. -t megelőzően az Alkotmánybíróság – többek között –
megállapította: az Alkotmány 44/C. §-ból az következik, hogy a
helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
kifejezett módosítására csak minősített szavazattöbbséggel
kerülhet sor, azonban nem kizárt, hogy az Ötv. -ben
szabályozott intézményre (köztársasági megbízott) vonatkozó
részletes rendelkezéseket egyszerű szavazattöbbséggel
elfogadott törvény tartalmazza (1586/B/1990/5. AB határozat,
ABH 1991, 608, 609). A 26/1992. (IV. 30.) AB határozat szerint
egy állami szerv – az Állami Számvevőszék – organizációját és
működési alapelveit tartalmazó törvény nem azonos a szervezet
hatáskörét megállapító törvényi szabályozással (ABH 1992, 135,
143).
Az Abh. folytatva és egyúttal összegezve a korábbi döntések
tartalmi elemzését, megállapította, hogy amióta "a hatályos
Alkotmány egyes alapjogokról hozandó törvényekre kétharmados
többséget írt elő, az alkotmányos alapjogok között többféle,
egymást nem fedő fontossági rend is megállapítható" (ABH 1993,
48, 59). "A jelenlegi kétharmados kiemelés nem állapít meg
tehát az alapjogok között elvileg megalapozott hierarchiát;
pusztán politikai fontosságukat jelzi az alkotmánymódosításban
megállapodó politikai erők számára" (ABH 1993, 48, 60).
Az Abh. rendelkező része B)1. pontja két, bár szerkezetileg nem
elkülönített, megállapítást tartalmaz:
– ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény
elfogadásához a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatát
írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető
alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem
csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen
végrehajtásaként megalkotott törvényre; ez a törvény az illető
alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg;
– valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség
előírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez
szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény
határozza meg (ABH 1993, 48, 49). Ez utóbbi megállapítást szó
szerint megismétlő indokolási részben az Alkotmánybíróság még
hozzátette: "Az Alkotmány előírása szerint minősített
többséggel megalkotott törvényt egyszerű többséggel hozott
törvénnyel módosítani nem lehet" (ABH 1993, 48, 64).
Az Abh. -ban az Alkotmánybíróság leszögezte továbbá: "A
hatályos Alkotmány kifejezi azt a szándékot, hogy bizonyos
alapintézmények és bizonyos – főleg politikai – alapjogok
szabályozása széleskörű megegyezéssel történjék. Ez a cél
megvalósul, ha – az Alkotmány szövegének megfelelően – az
illető intézményről vagy alapjogról szóló törvényt kétharmados
szavazataránnyal fogadják el. A parlamentarizmus lényegével
ellenkezne azonban az olyan értelmezés, amely kizárná az
egyszerű többséget abból, hogy az illető alapjogokra
vonatkozóan – a kétharmados törvényre tartozó koncepcionális
kérdéseken kívül – politikai elképzeléseinek megfelelően
rendelkezzék: végrehajtásukat szabályozza, további garanciákat
építsen ki, saját koncepciója szerint igazítsa érvényesülésüket
az adott körülményekhez. Az alapjogok védelme és érvényesülése
szenvedne a parlamentáris elveken nyugvó Alkotmány alapján
megindokolhatatlan korlátozást, ha minden változás és
továbbfejlesztés, illetőleg a szabályozási koncepciót nem
meghatározó részgarancia kétharmados többséghez lenne kötve.
Hiszen a garanciák bővítésének adott módja is ellenkezhet a
kisebbség politikai érdekeivel vagy az illető jogról vallott
nézeteivel" (ABH 1993, 48, 61, 62).
Az Abh. -t követő alkotmánybírósági döntések e határozatban
foglaltakat tekintik irányadónak, indokolásukban visszatérnek
annak megállapításaira, mint például a 27/1993. (IV. 29.) AB
határozat (ABH 1993, 444, 445), az 53/1995. (IX. 15.) AB
határozat (ABH 1995, 238, 242), a 735/B/1996. AB határozat (ABH
1997, 654, 661).
Az Alkotmány 44/C. § értelmezéseként állapította meg az
Alkotmánybíróság, hogy ez a szabály – egyszerű nyelvtani
értelmezés alapján is – csak egyetlen, a helyi
önkormányzatokról szóló alaptörvény elfogadásához szükséges, és
nem bármely, az önkormányzatokat érintő törvényi rendelkezéshez
(1671/B/1991. AB határozat, ABH 1997, 557, 558). Ugyancsak az
önkormányzati alapjogok korlátozásához szükséges minősített
többség kérdésének értelmezése kapcsán fejtette ki az
Alkotmánybíróság, hogy 'nincs kötve a parlamenti ülésen
elhangzó – vagy el nem hangzó – minősítéshez, esetről-esetre
maga állapítja meg a vitatott rendelkezés jellegét, s ehhez
igazodóan azt is, hogy a ténylegesen leadott "igen" szavazatok
száma elegendő volt-e a törvényjavaslat szóban forgó
rendelkezésének elfogadásához. Ugyanakkor mind az Országgyűlés
munkája szempontjából, mind a jogbiztonság szempontjából
fontos, hogy a képviselők tudatában legyenek: melyek a
minősített többséget igénylő döntések, s ehhez igazodjék a
hozott döntés kihirdetése is. Ennek hiányában ugyanis fokozott
mértékben fennáll annak a veszélye: egészében véve egyszerű
szótöbbséget igénylő törvényben van egy-két minősített
többséggel elfogadható rendelkezés, miután azonban ezek nem
kaptak megfelelő figyelmet, csak az alkotmánybírósági
felülvizsgálat során derül ki, hogy az Országgyűlés valójában
nem fogadta el e rendelkezéseket, mivel a leadott "igen"
szavazatok száma csupán az egyszerű többséghez volt elegendő.
Ennek szükségképpeni következménye az említett rendelkezések
megsemmisítése' (3/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 33,
39).
3. Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban csakúgy, mint az Abh.
meghozatalakor, emlékeztet arra, hogy gyakorlatában a
parlamentáris rendszer működőképességét, ezen belül az
Országgyűlés döntéshozatali képességének megőrzését, valamint a
szilárd és hatékony kormányzást mindvégig fontos kérdésnek
tekintette (ABH 1993, 48, 62). Az Alkotmány védelmére
létrehozott Alkotmánybíróságnak a kiélezettebb közjogi és ilyen
kérdésként megjelenő politikai viták során is az alkotmányos
berendezkedés stabilitását kell biztosítania.
A jelen esetben ez a minősített többséghez kötött törvények
védelmét igényli. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint
önmagában az a körülmény, hogy a hatályos Alkotmány szerinti
minősített többséget igénylő alapjogok és alapintézmények
körének kialakításában politikai megfontolások játszottak
szerepet, nem csökkenti az adott alkotmányos rendelkezések
kötelező erejét; azok az Alkotmánybíróságot ugyanúgy kötik,
mint az Alkotmány egyéb szabályai.
Az Alkotmánybíróság elé eddig még nem került olyan indítvány,
amelynek vizsgálata során kifejezetten abban a kérdésben
kellett volna állást foglalnia, hogy az Alkotmány
rendelkezéseinek megfelelően minősített többséggel megalkotott
törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel lehet-e
módosítani vagy hatályon kívül helyezni. Az Abh. -ban arról
kellett döntenie a testületnek, hogy egy adott – egyszerű
többséggel elfogadható – törvény (egyházi ingatlanok tulajdoni
helyzetének rendezése) valamely rendelkezése milyen
kapcsolatban van egy adott alapjoggal (vallásszabadság); az
alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza-e meg,
vagy éppen ellenkezőleg, az illető alapjog érvényesítéséhez
szükséges részletszabályokat állít fel. Az Abh. által vizsgált
törvény nem tartalmazott olyan rendelkezést, amely módosította
volna az illető alapjogra vonatkozó, kétharmados szabályozást,
vagyis a lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az
egyházakról szóló 1990. évi IV. törvényt. Az Alkotmánybíróság
az Abh. indokolásában, a minősített többség követelménye
általános elemzése során azonban kimondta "Az Alkotmány
előírása szerint minősített többséggel megalkotott törvényt
egyszerű többséggel hozott törvénnyel módosítani nem lehet"
(ABH 1993, 48, 64).
Az Szbtv. az indítvánnyal érintett részében ezzel szemben nem
önmagában egy adott alapjoghoz kapcsolódó, azzal összefüggésbe
hozható kiegészítő szabályozást testesít meg, hanem az – más
nem vizsgált rendelkezések mellett – több, különálló
kétharmados törvény meghatározott rendelkezéseinek tematikus
módosítása, illetve hatályon kívül helyezése. Ebből következően
megváltozott az alkotmányossági vizsgálat iránya: nem arra kell
a választ keresni, hogy egy adott, új tárgykörre vonatkozó
szabályozás elfogadásához minősített vagy egyszerű többségre
van-e szükség, hanem arra, mellőzheti-e alkotmányosan a
törvényalkotó a kétharmados törvény módosításakor a törvény
elfogadásához előírt garanciális törvényalkotási eljárási
szabályt.
Az indítvány vizsgálata során ennek megfelelően abban a
kérdésben kellett az Alkotmánybíróságnak állást foglalnia, hogy
a minősített szavazattöbbséget igénylő törvények elfogadásával
(módosításával, hatályon kívül helyezésével) kapcsolatos, az
Alkotmány tételes szabályaiból fakadó törvényhozási konszenzus-
kényszer – mint törvényalkotási eljárási érvényességi feltétel
– részben vagy egészben figyelmen kívül hagyható-e, avagy éppen
ellenkezőleg, attól nem lehet eltekinteni.
Az Alkotmánybíróság a vizsgálat eredményeképpen megállapította:
a törvényalkotási eljárásban akkor sem lehet mellőzni az
Alkotmány által előírt minősített többség követelményét, ha a
módosítás részletszabályokról szól, vagy az adott alapjog,
illetve intézmény hatályosulását szeretné hatékonyabb
eszközökkel elérni a jogalkotó. Az ilyen vagy más, hasonló
tartalmú kezdeményezés érvényesítésének szándéka – mint a
hatékony kormányzás megvalósításának egyik eszköze – az
Alkotmány tételes szabályát nem sértheti meg. Kétségtelen, hogy
ez a szabály a törvényalkotási eljárás formai érvényességét
meghatározó alkotmányos korlátot jelent az egyszerű többség
akár ésszerű törekvéseivel szemben is.
A törvényalkotási eljárás formai szabályainak maradéktalan
megtartását, mint fontos alkotmányos követelményt, az
Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában hangsúlyozta
(11/1992. (III. 5.) AB határozat. , ABH 1992, 77, 85; 29/1997.
(IV. 29.) AB határozat. , ABH 1997, 122; 66/1997. (XII. 29.) AB
határozat. , ABH 1997, 397, 401). Az Alkotmánybíróság
álláspontja szerint, bár az Alkotmányban nincs tartalmi
oldalról megalapozott alapjogi és alapintézményi hierarchia, a
szabályozásukra vonatkozó törvényhozási eljárásjogi szabályok,
így különösen az érvényességi feltételek, a minősített
többséget igénylő törvények számára kitüntetett helyzetet
teremtenek. Amennyiben az Országgyűlés a törvényalkotási-
eljárási szabályokat megszegi, úgy az formai
alkotmányellenességet eredményez, amelynek – az
Alkotmánybíróság megsemmisítési jogkörére tekintettel –
alkotmányjogi szankciója van.
Az Alkotmánybíróság rámutat: az Országgyűlésnek van jogköre
annak eldöntésére, hogy az adott törvényhozási tárgyat milyen
részletesen szabályozza az ún. kétharmados törvény útján. Az
Alkotmánybíróság ugyanakkor fenntartja az Abh. -ban
idevonatkozóan tett megállapításokat, amelyek szerint az
Alkotmány szövegéből és szerkezetéből nem következik, hogy
csakis ún. kétharmados törvénnyel lehetne rendelkezni azon
alapjogok minden vonatkozásáról, amelyekről szóló törvényhez az
Alkotmány minősített többséget ír elő (ABH 1993, 48, 61). "A
kétharmados törvényeket az Alkotmány csupán eljárási
szempontból, a meghozatalukhoz szükséges minősített többséggel
különbözteti meg az alapvető jogokra vonatkozó egyéb
törvényektől; a minősített törvény a jogforrási hierarchiában
nem áll a többi törvény felett. A kitüntetett eljárás azonban
alkotmányos követelmény a törvény módosításakor is" (ABH 1993,
48, 63).
Az Rtv. , a Hőr. tv. , az Idtv. , a Met. és az Utv.
megalkotásakor az országgyűlési képviselők minősített többségű
döntésükkel adott szélességű és részletességű szabályozásban
értettek egyet. A minősített többség garanciája ebben az
összefüggésben azt jelenti, hogy az elfogadást követően a
szabályozás tartalmának vagy módjának teljes körű vagy
részleges módosítása iránti igény esetén, a változtatás
keresztülviteléhez újfent meg kell teremteni a módosításhoz
szükséges széleskörű támogatottságot. Ennek megfelelően a
minősített többséghez kötött törvény módosításakor nincs
alkotmányos alapja a módosított és a módosító rendelkezések
iránya, jellege, jelentősége szerinti különbségtételnek.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtettekre tekintettel
megállapította, hogy "a szervezett bűnözés, valamint az azzal
összefüggő jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez
kapcsolódó törvénymódosításokról szóló" elfogadott, de ki nem
hirdetett törvénynek azon rendelkezései, amelyek az Rtv. -t, a
Hőr. tv. -t, az Idtv. -t, a Met. -et és az Utv. -t módosítják,
az Alkotmány 40/A. §-a (1) és (2) bekezdésében, 58. §-a (3)
bekezdésében, illetve 65. §-a (2) bekezdésében foglalt
rendelkezésekbe ütköznek, ezért alkotmányellenesek.
Az alkotmányellenesség megállapításával összefüggésben az
Alkotmánybíróság hangsúlyozza: nincs alkotmányos lehetőség
arra, hogy alkalmanként egyszerű többséggel elfogadott törvény
minősített szavazatarányhoz kötött törvényt bármiképpen
módosítson vagy hatályon kívül helyezzen. Az Alkotmány
minősített többséget előíró szabályainak megváltoztatása az
egyetlen és kizárólagos eszköz annak elérésére, hogy az
Országgyűlés a rendes (egyszerű többséghez kötött)
törvényalkotás kereteit tágítsa, s ezzel együtt a minősített
többséghez kötött szabályozást szűkítse.
4. Az Alkotmánybíróság jelen határozata változatlanul nem zárja
ki annak lehetőségét, hogy az Országgyűlés az ún. kétharmados
törvények normatartalmát nem érintő olyan egyszerű
szótöbbséggel elfogadott szabályozást alkosson, ami az adott
alapjog érvényesítéséhez, illetve adott szervezet, intézmény
hatékonyabb működtetéséhez szükséges. Erre akkor van a
törvényalkotónak alkotmányos lehetősége, ha egyrészt megtartja
a törvényalkotás eljárási rendjét, vagyis eleget tesz különösen
annak az eljárási követelménynek, hogy a kétharmados
szavazattöbbséggel egyszer már elfogadott törvényt, vagy ilyen
törvény egyes rendelkezéseit nem módosíthatja egyszerű
szótöbbséggel, másrészt figyelembe veszi azt a tartalmi
követelményt, miszerint ez a törvény csak az adott alapjogra,
illetve szervezetre, intézményre vonatkozó – minősített
többséget nem igénylő – részletszabályokat állapíthatja meg.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kétharmados törvények
közvetlen (tételes) módosítása a kétharmados törvény
szabályozási köréhez közelálló, azzal esetleg részben
egybevágó, másik, egyszerű többséggel meghozható önálló törvény
módosításával, vagy új törvény alkotásával alkotmányosan nem
kerülhető meg. Mindez ugyanis odavezethetne, hogy a kétharmados
törvények formális érintetlenül hagyása ellenére az alapjogi,
illetve az alapintézményi törvény a módosított, illetve újonnan
alkotott – formálisan egyszerű többséghez kötött – törvényekhez
képest elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét. Az,
hogy egy adott törvény módosítása vagy megalkotása ténylegesen
ezzel a következménnyel jár-e, csak tartalmi vizsgálat alapján
állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság korábbi döntésében már értelmezte, hogy az
alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályok közül
mely ismérvek alapján kell megkülönböztetni azokat, amelyeket
az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében törvényben kell
megállapítani (64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991,
306). Az Abh. szerint hasonló értelmezésre van szükség és
lehetőség a minősített, illetve az egyszerű többséggel
elfogadott törvényben meghatározandó rendelkezések
elkülönítésére (ABH 1993, 48, 62).
Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban nem vizsgálta az Szbtv.
-nek az indítvány által nem érintett rendelkezései
alkotmányosságát. A 3/1997. (I. 22.) AB határozatban azonban
már jelezte, hogy – az Alkotmányban megállapított
feladatkörének megfelelően, arra irányuló indítvány esetén –
tartalmi vizsgálat eredményeképpen foglal állást adott törvényi
rendelkezés elfogadásához alkotmányosan megkövetelt többségi
szint kérdésében (ABH 1997, 33, 39). Az Alkotmánybíróság utal
arra, hogy a minősített többség szükségességének tartalmi
kritériumai körében az alapjogok tekintetében jelentősége van
többek között az érvényesítés és a védelem irányának, működésük
és érvényesülésük garanciáinak, az alapjogok korlátozását, a
polgárok kötelezettségeit érintő kérdéseknek, valamint az adott
ügyben követendő eljárási szabályok lényeges elemeinek. A
minősített többség követelményével érintett szervezetek,
intézmények szabályozása körében a kritériumrendszer
elsősorban, de nem kizárólagosan a hatáskör, a szervezeti
felépítés és a működési rend lényeges szabályozási elemeit
foglalja magában.
III.
1. A köztársasági elnök indítványában foglaltaknak megfelelően
az Alkotmánybíróság elvégezte az Szbtv. zárószavazásra
bocsátott és a köztársasági elnök részére megküldött szövege
közötti eltérések alkotmányossági vizsgálatát. A vizsgálatot
azonban azokra a szövegrészekre szűkítette, amelyeket a
határozat rendelkező részének 2. pontja nem érint. Így abból
kizárta az Szbtv. 13. § (1) bekezdésében, 16. és 24. §-ában
foglaltakat.
Ennek megfelelően a jogbiztonság követelményével kapcsolatban
vizsgált rendelkezések a következők:
"2. § (2) Az e törvény alapján kirótt közrendvédelmi bírságot
(4. § (3) bekezdése és a 11. §),
valamint a légijármű üzemeltetőjével szemben külön törvény
szerint kiszabható közrendvédelmi bírságot (21. § (1)
bekezdése) kormányrendeletben meghatározott célra lehet
felhasználni. "
'/25. § A vámjogról, a vámeljárásról, valamint a
vámigazgatásról szóló 1995. évi C. törvény (a továbbiakban:
Vám. tv.) a következő 160/A. -160/F. §-okkal egészül ki:/
"160/E. § (1) A vámhatóság bűnüldözési célú adatkezelési
rendszereibe csak a vámhatóság, illetve a vámhatóság működését
ellenőrző Megelőzési Szolgálat (Rtv. 75. §) tagja, a
pénzügyminiszter által kijelölt személy, az adatvédelmi biztos,
valamint a törvény által feljogosított más szerv képviselője
tekinthet be, kérhet felvilágosítást, értesítést, vagy
adatszolgáltatást. " '
'38. § Az államtitokról és szolgálati titokról szóló 1995. évi
LXV. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 6. § (1) bekezdésének q)
pontja helyébe a következő rendelkezés lép:
/Feladat- és hatáskörében minősítésre jogosult/
"q) a határőrség, a rendvédelmi szerv központi szervének, a
Megelőzési Szolgálatnak (Rtv. 75. §) vezetője. "
39. § (1) A Ttv. melléklete a következő új címmel és 30/A.
ponttal egészül ki:
"Megelőzési Szolgálat
30/A. A Megelőzési Szolgálat (a továbbiakban: MSZ) tevékenységi
körében államtitokkörbe tartoznak:
a) A titkos információgyűjtés eszközeinek, az erők és módszerek
alkalmazásának eljárási szabályai.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 30
év.
b) Az MSZ konkrét személyre, ügyre vonatkozó titkos
információgyűjtő tevékenysége során keletkezett és az ehhez
kapcsolódó minden konkrét adat a büntetőeljárásban történő
felhasználásig, valamint a nyilvántartásaik, tekintet nélkül az
adathordozóra, fajtájára.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90
év.
c) A Be. 127. §-ának (3) bekezdése és 139. §-ának (3) bekezdése
alapján ügyészi jóváhagyással megtagadott, illetve
megszüntetett nyomozás során keletkezett előterjesztések,
javaslatok és jelentések, amelyek az együttműködő gyanúsítottra
vonatkoznak.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90
év.
d) A bűncselekmények felderítése során keletkezett információk,
amelyek nem tartoznak a büntetőeljárás keretébe.
Az államtitokká minősítés leghosszabb ideje: 90 év
e) A nemzetbiztonsági szolgálatoknak az MSZ-szel történő
együttműködéséből származó olyan adatok, amelyekből a
nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenysége megállapítható.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90
év.
f) A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 65. §-a
alapján létrehozott fedőintézmények jellegével összefüggő,
valamint a pénzügyi eszközeik forrását tartalmazó adatok.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90
év.
g) Az MSZ-szel együttműködő személy és a fedett nyomozó kiléte,
valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 64. §
(8) bekezdése alapján az ott megjelölt nyilvántartásokban lévő
fedőadatok elhelyezésének ténye és az elhelyezésre vonatkozó
rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90
év.
h) Az MSZ titkos információgyűjtésével kapcsolatos oktatási
célú kiadványok.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 30
év. "
(2) A Ttv. melléklete a következő 33/A. ponttal egészül ki:
"33/A. A Határőrséggel együttműködő személy és a fedett nyomozó
kiléte, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény
64. § (8) bekezdése alapján az ott megjelölt nyilvántartásokban
lévő fedőadatok elhelyezésének ténye és az elhelyezésre
vonatkozó rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90
év. "
(3) A Ttv. melléklete a következő 46/A. ponttal egészül ki:
"46/A. A Rendőrséggel együttműködő személy és a fedett nyomozó
kiléte, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény
64. § (8) bekezdése alapján az ott megjelölt nyilvántartásokban
lévő fedőadatok elhelyezésének ténye és az elhelyezésre
vonatkozó rendelkezést tartalmazó okirat vagy más adathordozó.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90
év. "
(6) A Ttv. melléklete a következő 137/G. ponttal egészül ki:
"137/G. A Vám- és Pénzügyőrséggel együttműködő személy és a
fedett nyomozó kiléte, valamint a Rendőrségről szóló 1994. évi
XXXIV. törvény 64. § (8) bekezdése alapján, az ott megjelölt
nyilvántartásokban lévő fedőadatok elhelyezésének ténye és az
elhelyezésre vonatkozó rendelkezést tartalmazó okirat vagy más
adathordozó.
Az államtitokká minősítés leghosszabb érvényességi ideje: 90
év. "
40. § "(2) A törvény 13. §-ának (2) bekezdése, 19. §-a 1999.
május 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit a folyamatban lévő
ügyekben is alkalmazni kell. A 17. §-ban a szabálysértési
hatóságra, illetőleg a szabálysértési hatóság által elrendelt
kiutasításra vonatkozó rendelkezéseket külön törvény lépteti
hatályba.
(3) A 42. § rendelkezései a kihirdetést követő 8. napon lépnek
hatályba.
(4) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg lép hatályba a
büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban:
Be.) 605. §-ának (8)-(12) bekezdése.
(8) E törvény 1. §-ának hatályos szövege 1999. március 1-jétől:
1. § E törvény célja, hogy – büntetőjogi, valamint
közigazgatási-jogi eszközök biztosításával – hatékonyabb
védelmet nyújtson a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV.
törvény (a továbbiakban: Btk.) szerinti, a bűnszervezet
keretében elkövetett (Btk. 137. § 8. pont), illetve a
bűnszervezet létrehozására (Btk. 263/C. §) irányuló
bűncselekményekkel, valamint az e bűncselekményekkel összefüggő
egyes jogsértő cselekményekkel szemben.
(9) E törvény 3. §-a s) pontjának hatályos szövege 1999.
március 1-jétől:
s) szervezett bűnözéssel függ össze: az a bűntett, amelyet
bűnszervezet tagjaként (Btk. 137. § 8. pont) követnek el,
illetve a bűnszervezet létrehozása (Btk. 263/C.). " '
'51. § (2) A Vám. tv. 174. §-a (2) és (3) bekezdése helyébe a
következő rendelkezés lép és új (4)-(5) bekezdéssel egészül ki,
ezzel egyidejűleg a jelenlegi (4)-(5) bekezdés számozása (5)-
(6) bekezdésre változik:
"(2) A Vám- és Pénzügyőrségnek az országos parancsnok által
kijelölt nyomozó hatóságai a büntetőeljárásról szóló törvény
alapján a vámszervezet nyomozóhatósági hatáskörébe tartozó
bűncselekmények elkövetésének megelőzése, felderítése,
megszakítása, az elkövető kilétének megállapítása, az elkövető
elfogása, a körözött személy felkutatása, tartózkodási helyének
megállapítása, továbbá a bizonyítékok megszerzése céljából a
Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényben (a továbbiakban:
rendőrségi törvény) VII. fejezetében meghatározottak szerint
titkos információgyűjtést végeznek. A rendőrségi törvény 68/D.
§ (1) bekezdésének alkalmazása szempontjából a 173. § (1)
bekezdésében foglaltakat kell kivételként tekinteni.
(3) A vámhatóság az informátor, a bizalmi személy, a
vámhatósággal titkosan együttműködő más személy, a fedett
nyomozó, valamint a fedőokirat és a fedőintézmény védelme
érdekében a közigazgatási nyilvántartásokban, így különösen a
személyi adat- és lakcímnyilvántartásban, a személyi igazolvány
nyilvántartásban, az anyakönyvi nyilvántartásban, az úti okmány
nyilvántartásban, a gépjárművezetői engedély és gépjármű
nyilvántartásban, az ingatlan-nyilvántartásban, a
cégnyilvántartásban fedőadatokat helyezhet el. A fedőadat
elhelyezésének ténye, az elhelyezésre vonatkozó rendelkezést
tartalmazó okirat vagy más adathordozó államtitoknak minősül. A
fedőadatokat törölni kell, ha az elhelyezés alapjául szolgáló
bűnüldözési érdek megszűnt.
(4) Az informátor, a bizalmi személy, a vámhatósággal titkosan
együttműködő más személy által a titkos információgyűjtés
keretében másnak okozott kár megtérítésére a rendőrségi törvény
67. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseket kell megfelelően
alkalmazni. "
(5) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy
a) megállapítsa a Vám- és Pénzügyőrség fedőintézmény
létrehozásával, fenntartásával kapcsolatos eljárásának
részletes szabályait;
b) rendeletben állapítsa meg a büntetőeljárásban részt vevő
tanúk és más személyek, a büntetőeljárást folytatók, illetve a
Vám- és Pénzügyőrség nyomozó hatóságaival a titkos
információgyűjtés keretében együttműködők, valamint az e
személyekhez közel állók védelmére vonatkozó szabályokat. "
(3) A Vám. tv. 174. §-a a következő (7) bekezdéssel egészül ki:
"(7) A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei (rendőrségi
törvény VII. fejezet) alkalmazásának részletes szabályait a
pénzügyminiszter állapítja meg. " '
2. . Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés 1998. december 22-i
üléséről készült hiteles jegyzőkönyv alapján megállapította,
hogy a T/272. számon előterjesztett törvényjavaslatnak a
parlamenti vita és az elfogadott módosító javaslatok
eredményeként kialakult szövegét, az ún. "egységes javaslat"-ot
az Országgyűlés – a Házszabályról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY
határozat (a továbbiakban: Házszabály) 107. § (5) bekezdésének
megfelelően – két részben szavazta meg. Az Országgyűlés
Alkotmány- és igazságügyi bizottsága a T/272/94. számú
ajánlásában rögzítette, hogy álláspontja szerint az "egységes
javaslat" mely rendelkezéseinek elfogadásához szükséges a
jelenlévő képviselők kétharmadának "igen" szavazata. Ezt az
ajánlást az Országgyűlés egyszerű többséggel : 203 igen
szavazattal, 127 nem ellenében, 1 tartózkodás mellett elfogadta
(Ogy. jkv. 5662. hasáb). Az Országgyűlés az "egységes javaslat"
minősített többséget igénylőnek nyilvánított rendelkezéseit 208
igen, 136 nem, 3 tartózkodás mellett nem fogadta el. (Ogy. jkv.
5722. hasáb). Ezt követően az Országgyűlés az egyszerű
többséget igénylőnek minősített rendelkezésekről határozott:
213 képviselő igen szavazatával, 26 képviselő nem szavazatával
és 108 képviselő tartózkodása mellett a törvényt elfogadta
(Ogy. jkv. 5734. hasáb).
Így, mivel az Szbtv. azon rendelkezései, amelyek elfogadásához
– az Alkotmány- és igazságügyi bizottság ajánlása alapján, az
Országgyűlés állásfoglalása szerint is – a jelen lévő
országgyűlési képviselők kétharmadának igen szavazata
szükséges, nem kapták meg a kívánt többséget, az elfogadott
törvény szövege leszűkült az egyszerű többséget igénylő
rendelkezésekre.
3. Az Alkotmánybíróság az Szbtv. elfogadott szövegének olyan
tartalmi ellentmondásait állapította meg, amelyeket az
Országgyűlés által kétharmados szavazattöbbséget igénylőnek
minősített, és ekként el nem fogadott rendelkezések kihagyása,
és ennek folytán a megmaradt törvényszöveg kellő
körültekintéssel elvégzett szerkesztésének elmaradása okozott.
A kétharmados szavazattöbbség hiányában az Országgyűlés nem
fogadta el az Rtv. 75. §-át módosító rendelkezést, amely a
Megelőzési Szolgálat létesítéséről szólt. Ennek ellenére az
Szbtv. 25. §-ának a Vám. tv. 160/E. §-át megállapító
rendelkezése hivatkozik a létre nem jött szervezetre. Ugyanígy
Ttv. 6. § (1) bekezdésének az Szbtv. 38. §-ával megállapított
q) pontja említi a Megelőzési Szolgálatot, sőt az Szbtv. 39. §
(1) bekezdése a Ttv. mellékletét egy új, 30/A. ponttal rendeli
kiegészíteni, ami a Megelőzési Szolgálat címet viseli.
A kétharmados szavazattöbbség hiányában úgyszintén nem került
elfogadásra az Rtv. 64. § új (8) bekezdését megállapító
rendelkezés, ennek ellenére az Szbtv. 39. § (2), (3) és (6)
bekezdései visszautalnak rá.
Az Alkotmánybíróság már több esetben rámutatott arra, hogy a
világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a
normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság
– ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság
fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes
és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat
hordozzon (26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135,
142).
A jelentéktelen, és csak a törvény hatálybalépése után, az
alkalmazás menetében felismert szövegbeli következetlenségeket
a jogalkalmazás során szükséges értelmezés esetleg kiküszöböli.
Erre vannak példák, bár az ilyen hiányosságok felszámolásának
is az egyetlen hathatós és az eshetőlegességet kizáró módja a
törvénymódosítás lenne. Akkor azonban, amikor a
"következetlenség" már a mindennapi értelmezéssel nem
szüntethető meg, mert olyan szövegbeli hiányosságban
jelentkezik, amelynek elhárításához a törvényben nem
szabályozott intézmény vagy elv beiktatása, vagy éppen a
meglevő rendelkezés elhagyása szükséges, nincs más lehetőség
ennek megszüntetésére, mint a törvény módosítása a belső
koherencia megteremtése érdekében.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy az Szbtv. -nek a határozat rendelkező része 3. pontjában
felsorolt rendelkezései sértik az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében normatív tartalommal megállapított jogállamiságból
fakadó jogbiztonság követelményét, és ezért alkotmányellenesek.
4. A szavazás már ismertetett kimenetele szükségessé tette a
szöveg átszerkesztését; az eredetihez képest szakasz- illetve
bekezdésszámok változtak meg. A szükségképpeni átszámozáson
túlmenően számozási hiba is előfordul az Szbtv. 51. § (2) és
(3) bekezdéseiben.
A köztársasági elnök indítványában kitér arra, hogy a
Házszabály megfelelő eljárást biztosít a szavazás menetében a
törvényi rendelkezések összhangjának megteremtésére. Az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Házszabály
rendelkezései (107. § (1) bekezdés, (5) bekezdés, 56 §.) csak
lehetőséget és nem kötelezettséget írnak elő az esetleg
szükségessé váló módosító javaslat benyújtására, továbbá nem
írják elő annak kötelezettségét sem, hogy a szerkesztett
szöveget ismét szavazásra bocsássák.
Az indítvány hivatkozik az Alkotmánybíróság 12/1990. (V. 23.)
AB határozatára, amely megállapította, hogy: "A kodifikációs
tévedés kézirathibának nem minősíthető, annak orvoslása csak a
jogszabály módosításával történhet. Ezzel ellentétes gyakorlat
kialakítása sértené a jogbiztonság elvét és a jogalkotás
alapvető szabályait. Az Alkotmánybíróság az ügy kapcsán elvi
jelleggel arra is rámutat, hogy szinte általános gyakorlattá
vált a kodifikációs tévedések kézirathibára hivatkozással
történő helyesbítése. E téren az is gyakorta tapasztalható,
hogy a helyesbítésre a kihirdetést követően indokolatlanul
hosszú idő után kerül sor. Mindez sérti a jogbiztonságot és a
jogalkotás szabályait, s ugyanakkor rontja a kodifikációs
tevékenység presztízsét. " "Az Alkotmánybíróság álláspontja
szerint a jogszabályok helyesbítésére kizárólag nyomdahiba
esetén kerülhet sor a kihirdetést követő meghatározott rövid
határidőn belül" (ABH 1990, 160, 168-169).
Az indítványban idézett megállapítás a jelenleg vizsgált esetre
két okból sem vonatkoztatható. Egyrészt azért, mert az
Alkotmánybíróság korábbi véleményalkotását kifejezetten a
kihirdetett, tehát a Magyar Közlönyben megjelent jogszabályra
alapította, másrészt azért sem, mert a hivatkozott határozat
alapját képező ügyben érdemi (nem számozási, vagy egyéb
technikai jellegűnek minősíthető) szövegmódosítást hajtottak
végre kodifikációs tévedés címén.
Az Szbtv. 2. § (2) bekezdésénél, valamint a 40. § (2), (3),
(4), (8) és (9) bekezdéseinél csupán technikai, szerkesztési
módosítások történtek, az 51. § (2) és (3) bekezdésében pedig
nyilvánvaló számozási hiba fordul elő. Ezért e rendelkezések
vonatkozásában az Alkotmánybíróság – az indítványban felvetett
vizsgálati szempont alapján – nem állapított meg jogbiztonság
sérelmében megnyilvánuló alkotmánysértést.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a benne foglalt elvi
álláspont jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Dr. Németh János
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Czúcz Ottó Dr. Bagi István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Holló András
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Németh János
az aláírásban akadályozott
Dr. Kiss László Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Strausz János Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleménye
1. Egyetértek a többségi határozatnak a 3. és 4. pontjában
foglaltakkal, nem osztom azonban a többségi álláspontot
atekintetben, hogy az Alkotmányban meghatározott egyes
törvények elfogadásához megkívánt minősített többség lényeges
tartalmát kizárólag az országgyűlési képviselők közötti
széleskörű egyetértés megkövetelése teszi ki. Az Alkotmány
által megkívánt minősített többség követelménye tartalmi és nem
egyedül formai, törvényhozási eljárási kritérium, amely
tartalmi ismérvek kizárólag az Alkotmány alapján határozhatók
meg. Ezek meghatározására pedig végső soron az Alkotmánybíróság
jogosult.
Ebből következik, hogy véleményem szerint az
Alkotmánybíróságnak egyenként, külön-külön tartalmi
alkotmányossági vizsgálat alá kellett volna vonnia az Szbtv.
által módosított egyes minősített törvények konkrét
rendelkezéseit atekintetben, hogy azokat az Alkotmány alapján
minősített többséggel kellett-e meghozni. Csak ezek után
kerülhetett volna az Alkotmánybíróság abba a helyzetbe, hogy a
határozat rendelkező része 2. pontjában meghatározott törvényi
rendelkezések alkotmányossága vagy alkotmányellenessége
kérdésében döntsön.
2. A többségi határozat az Alkotmánybíróság 4/1993. (II. 12.)
AB határozata (a továbbiakban: Abh.) indokolásából a rendelkező
részbe emeli azt az elvi megállapítást, hogy: "Az Alkotmány
rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt
egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani
vagy hatályon kívül helyezni. " (ABH 1993, 64). Ez az elvi
tétel is tartalmazza azonban, hogy csak az a minősített törvény
nem módosítható egyszerű többségű törvénnyel, amely az
Alkotmány rendelkezése alapján, annak értelmében minősített.
Ezt a kérdést pedig nem a törvény címe, nem a parlamenti
megegyezés, azaz az országgyűlési képviselők közötti széles
körű egyetértés, vagy más alku dönti el, hanem csakis a
rendelkezés tartalma és annak az Alkotmánnyal való
összefüggése.
Az alkotmányi rendelkezések alkalmazási körének meghatározása
ugyanis egyedül és kizárólag az Alkotmány alapján történhet.
Amikor tehát az Alkotmánybíróság arról dönt, vajon az adott
életviszony vagy szabályozási tárgykör egy adott alkotmányi
szabály – adott esetben a minősített többség követelménye –
alkalmazási körébe esik-e, kizárólag az Alkotmányra
támaszkodhat. Ha nem így lenne, egyedül a törvényalkotó
belátásán múlna az alkotmányi garanciák érvényesítése és az
Alkotmány nem állna a törvényhozó fölött, azaz
alkotmánybíráskodásra e körben már nem is lenne mód.
Álláspontom szerint ezért a törvényalkotó egyedül nem
állapíthatja meg kötelező erővel, hogy egy adott törvényt
minősített többséggel kell-e elfogadni, avagy nem, hanem kétség
esetén az Alkotmánybíróságnak kell az Alkotmány alapján azokat
a tartalmi kritériumokat megállapítania, amelyek a minősített
többséget igénylő törvényhozási tárgyakat kijelölik.
3. Lényegében ezt tette meg az Abh. , amikor meghatározta a
minősített többség szükségességének tartalmi kritériumait, bár
kizárólag az alapjogok tekintetében, mert akkor az
Alkotmánybíróság előtt a minősített többség kérdése egyedül az
alkotmányos alapjogok összefüggésében merült fel. Ez azonban
nem jelenti azt – mint ahogy erre a többségi határozat is utal
– hogy ugyanezt a tartalmi követelményrendszert nem kellene az
Alkotmánybíróságnak meghatároznia az Alkotmány szerint a
minősített szabályozási tárgykörbe tartozó intézmények,
szervezetek vonatkozásában is. Sőt, ezt a többségi határozat
indokolásában – egyes alkotmányos kritériumok kiemelésével –
meg is teszi, ami által nézetem szerint ellentétbe kerül a
határozatnak azzal a rendelkezésével, amely szerint e kérdésben
egyedül az országgyűlési képviselők közötti széleskörű
egyetértés jelenti az alkotmányos garancia lényeges tartalmát.
Ha ugyanis a minősített törvényhozási tárgyköröknek az
Alkotmány szerint a képviselők széleskörű konszenzusa mellett
tartalmi kritériumai is vannak, akkor az Alkotmánybíróságnak
kell állást foglalnia – arra irányuló indítvány esetén – mind a
minősített eljárásban már meghozott törvény egyes rendelkezései
tekintetében, mind pedig az Alkotmány szerint minősített
tárgykörbe tartozó, de egyszerű többséggel elfogadott törvény
egyes rendelkezései vonatkozásában az alkotmányosan megkövetelt
többségi szint kérdésében. A többségi határozat el is jut erre
a következtetésre, de csak az egyik irányban: jelesül akkor, ha
minősített törvény mellett – az adott tárgykörben – egyszerű
többségű önálló törvény születik. Az ilyen törvény
alkotmányossága – a határozat szerint – csak tartalmi vizsgálat
alapján állapítható meg. Nem látom alkotmányos, ésszerű és
logikai alapját sem annak, hogy ugyanezt a tartalmi vizsgálatot
az Alkotmánybíróság a már meghozott minősített törvények
tekintetében ne végezze el, ha az azokat módosító egyszerű
többségű törvényi rendelkezések alkotmányossága kérdésében kell
döntenie. Ez az eljárás az alkotmányosság ellenőrzésének
kétféle mércéjét teremti meg. Egyik irányból kizárólag az
Országgyűlésre bízza a minősített szintre vonatkozó alkotmányi
rendelkezések tartalmi és terjedelmi meghatározását, másik
irányból viszont az Alkotmánybíróság tartalmi vizsgálatába
utalja azokat. Álláspontom szerint azonban az alkotmányosságnak
csak egyetlen mércéje lehet: maga az Alkotmány.
A minősített többséggel meghozott törvényeknek ugyanis sok
esetben számos olyan rendelkezése van, amelyeket a törvényhozó
nem az Alkotmány alapján fogadott el minősített többséggel,
hanem pusztán törvényszerkesztési, kodifikációtechnikai vagy
éppen – közjogi alap nélkül – politikai okból. Az Abh. az ilyen
esetekre nézve is tartalmaz elvi megállapítást. Eszerint: "A
parlamentarizmus lényegével ellenkezne azonban az olyan
értelmezés, amely kizárná az egyszerű többséget abból, hogy az
illető alapjogokra vonatkozóan – a kétharmados törvényre
tartozó koncepcionális kérdéseken kívül – politikai
elképzeléseinek megfelelően rendelkezzék: végrehajtásukat
szabályozza, további garanciákat építsen ki, saját koncepciója
szerint igazítsa érvényesülésüket az adott körülményekhez. Az
alapjogok védelme és érvényesülése szenvedne a parlamentáris
elveken nyugvó Alkotmány alapján megindokolhatatlan
korlátozást, ha minden változás és továbbfejlesztés, illetőleg
a szabályozási koncepciót nem meghatározó részgarancia
kétharmados többséghez lenne kötve. "(ABH 1993, 62) Vagyis az
Alkotmány csak a koncepcionális kérdésekre vonatkozóan követeli
meg a rendelkezés minősített többségi szintjét, míg a
minősített törvény egyes rendelkezéseinek megváltoztatása vagy
továbbfejlesztése egyszerű többségű törvénnyel alkotmányosan
megengedett. Nem látom alkotmányos és ésszerű indokát annak
sem, hogy az Alkotmánybíróság ettől, a már 1993-ban kialakított
elvi álláspontjától – kellő alkotmányos okok nélkül – eltérjen.
Az ilyen indokolatlan eltérés a jog előreláthatóságának,
kiszámíthatóságának, általában a jogbiztonságnak az alkotmányi
követelményével sem áll összhangban és a jogalkotási
folyamatban is jogbizonytalanságot eredményezhet.
Sok közül egyetlen kiragadott példára utalok itt. A többségi
határozat szerint minősített többséggel kellett volna elfogadni
azt az idegenrendészeti ügyekben hozott közigazgatási és bírói
határozatokra vonatkozó rendelkezést, mely szerint: "Ha a
külföldi ismeretlen helyen tartózkodik, a határozat közlése
közszemlére tétel útján történik. Közszemlére tenni csak a
határozat rendelkező részét kell." – mivel ezt a rendelkezést a
törvény a minősített többséggel elfogadott, a külföldiek
beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról
szóló 1993. évi LXXXVI. törvénybe iktatta be. A magam részéről,
ahogy az indítványban megjelölt sok más eljárási rendelkezés
esetében, úgy itt sem tudom az Alkotmányból levezetni a
minősített többség alkotmányos követelményét.
4. Egyetértek a többségi határozatnak azzal a megállapításával,
hogy "az Országgyűlésnek van jogköre annak eldöntésére, hogy az
adott törvényhozási tárgyat milyen részletesen szabályozza az
ún. kétharmados törvény útján. " Annak meghatározása viszont,
hogy e törvényi szabályok közül melyeket kellett az Alkotmány
értelmében minősített többséggel elfogadni, – erre irányuló
indítvány esetén – az Alkotmánybíróság kompetenciájába
tartozik. Az e körön kívül eső törvényi rendelkezéseket pedig
az Alkotmány sérelme nélkül egyszerű többség is módosíthatja.
Ilyen esetben az Országgyűlést ugyanannyira nem köti az
elfogadáskori többség, mint ahogy egy akár egyhangúlag
elfogadott egyszerű többségű törvény is módosítható egyszerű
többséggel. Vagyis az Szbtv. indítvánnyal érintett
rendelkezései alkotmányossági elbírálása során az
Alkotmánybíróságnak nem pusztán a minősített törvények
(törvényi rendelkezések) módosításának megengedhetősége, hanem
az Alkotmány értelmében minősített szintet követelő
rendelkezések módosításának megengedhetősége kérdésében kellett
volna döntenie. Ez pedig szükségképpen tartalmi vizsgálatot
igényelt volna. Ha ugyanis nem volt tartalmi összefüggés a
minősített szint alkotmányi követelménye és a sajátos
(kétharmados eljárással) elfogadott, adott törvényi rendelkezés
tartalma között, akkor abban az esetben sem vált minősítetté a
vonatkozó szabály, ha azt az erre vonatkozó eljárással fogadták
el. Következésképpen az így elfogadott rendelkezés egyszerű
többségű törvénnyel is módosítható.
Ennek oka, hogy a minősített törvény is törvény, azaz – szemben
az Alkotmánnyal – hierarchikus kapcsolat nincs a különböző
törvények között. Ezzel szemben a minősített követelmény
többségi határozat szerinti értelmezése a jogforrási
hierarchiában mintegy önálló státuszhoz, külön jogforrási
szinthez juttatja ezeket a törvényeket az egyszerű többségű
törvény és az Alkotmány között.
5. A többségi határozat az indítvány elbírálása során egyetlen
formális magyarázatot vesz csupán figyelembe, nevezetesen, hogy
a törvényt annak idején a maga egészében minősített többséggel
fogadták-e el. Ez a kritérium azonban a törvényhozásban
aktuálisan létrejött – és gyakran technikai vagy pusztán
politikai szempontokon nyugvó – megállapodáshoz köti egy
alkotmányos garancia hatókörét. Figyelmen kívül hagyja azt is,
hogy az adott törvény számos felhatalmazó, keretjellegű
szabályt tartalmaz egészen a miniszteri rendeletalkotásra való
feljogosításig. Ezek, továbbá különösen a "jelző nélküli" külön
törvényre szóló utalások gyakorlatilag feloldják a törvény
határait.
Erre figyelemmel is megállapítható: annak eldöntésére, hogy van-
e a vizsgált törvény és a vonatkozó alkotmányi rendelkezés
között tartalmi kapcsolat és az kellően szoros-e, az
indítványban megfogalmazott aggályokra tekintettel az
Alkotmánybíróság hivatott.
Az Abh. az alapjogokkal kapcsolatban felállított egy tesztet,
amikor az alkotmányos alapjog érvényesítése és védelme
irányának meghatározását tekintette a minősítettség
kritériumának. A jelen indítvány esetében nemcsak alapjogokról,
hanem intézmények szabályozásáról is szó van. Álláspontom
szerint az Alkotmánybíróságnak – ahogy ezt a többségi határozat
példálódzó jelleggel meg is fogalmazza – meg kellett volna
határoznia az intézmény lényegi jellemezőit, mint a minősített
többséget igénylő tárgykört. Ez felöleli az intézmény alapvető
hatásköreit, szervezeti felépítésének alapjait és az
alkotmányos rendben betöltött helyét meghatározó szabályokat,
mást azonban nem. Csak azokban az esetekben lehetett volna
megállapítani az indítvánnyal érintett törvényi rendelkezések
alkotmányellenességét, amely esetekben az Szbtv. módosító
rendelkezései a minősített törvények e tárgykörbe tartozó
rendelkezéseit módosítják.
Budapest, 1999. február 23.
Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bagi István Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |