A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások
alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló
indítvány alapján meghozta a következő
határozatot
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Nagylóc Község
Önkormányzatának az önkormányzat szervezeti és működési
szabályzatáról szóló, többször módosított 1/1990. ( XII.7. )
rendelete 26. § (1) bekezdése és a 26/A. § alkotmányellenes,
ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar
Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Nagylóc Község Önkormányzatának az önkormányzat
szervezeti és működési szabályzatáról szóló, a 18/1993.
( XII. 17. ) rendelettel módosított 1/1990. ( XII. 7. )
rendelete ( a továbbiakban : Ör. ) 26. § (1) bekezdése és a
26/A. § a következő előírásokat tartalmazza.
"26. § (1) a) A helyi választópolgárok - a zárt ülés
kivételével - betekinthetnek a képviselőtestület
előterjesztéseibe és az ülés jegyzőkönyveibe.
Ennek érdekében az ülés teljes anyagát 8 napon belül a helyi
Polgármesteri Hivatalban e feladat ellátására a jegyző által
megbízott dolgozónál el kell helyezni, az ülést követő 60
napig.
b) A jogosult választópolgárok a jegyzőkönyvi anyagot a
meghatározott határidőn belül a hivatalban ügyfélfogadási
időben tanulmányozhatják hivatali dolgozó jelenlétében. A
választópolgár a jegyzőkönyv épségéért anyagilag és
büntetőjogilag felel, melyre a figyelmét előzetesen fel kell
hívni.
c) A jegyzőkönyvből fénymásolat készítése nem
engedélyezhető.
d) A helyi választópolgár írásbeli kérelmére az általa
megjelölt jegyzőkönyvi oldalakat a hivatal 15 napon belül
hiteles másolatban elkészíti és megküldi az állampolgárnak -
feltéve, ha az ügyfél előzetesen kifizeti az illetékekről
szóló jogszabályban meghatározott másolási díjat, valamint a
kérelem általános illetékét. "
"26/A. § (1) Az állampolgárok a képviselőtestület
nyilvános üléseiről készült magnófelvételt az ülést követő
egy éven belül a Polgármesteri Hivatalban - ügyfélfogadási
időben - térítés ellenében meghallgathatják. Az
elhangzottakat jegyzetelhetik, a köz érdekében
felhasználhatják.
Nyilatkozatok, személyes megnyilvánulások publikálásához
azonban az érintett személyek hozzájárulása szükséges.
(2) Magnó hangfelvétel átmásolása nem engedélyezhető.
(3) A magnó hangfelvétel meghallgatások alapdíja a
mindenkor érvényes általános eljárási illeték összege,
melyet az állampolgárnak előre kell megfizetnie. "
2. Az indítványozó az Ör. idézett szabályozása bizonyos
előírásai törvényellenességének megállapítását és
megsemmisítését kezdeményezte.
Álláspontja szerint az Ör. 26. § (1) bekezdése korlátozza az
Alkotmány 61. § (1) bekezdésében védett, a közérdekű adatok
megismeréséhez való jogot, mivel a képviselőtestület
előterjesztéseibe és jegyzőkönyveibe való betekintést csak
az ülést követő 60 napig teszi lehetővé. Az indítványozó
az Alkotmány 70/A. §-ában tiltott hátrányos
megkülönböztetésnek, valamint a személyes adatok védelméről
és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi
LXIII. törvény ( a továbbiakban : Avtv. ) 19. § (1) - (3)
bekezdése megsértésének tekintette, hogy a támadott
előírások szerint az említett dokumentumokat csak a helyi
választópolgár tanulmányozhatja.
Az indítványozó az Ör. 26. § (1) bekezdés b) pontját
azért kifogásolta, mivel az a) pontban meghatározott
személyek, az ott megállapított határidőn belül kizárólag
hivatali dolgozó jelenlétében tekinthetnek be a
képviselőtestületi előterjesztésekbe és jegyzőkönyvekbe. Az
indítvány arra is utalt, hogy az Ör.-ben "a választópolgár a
jegyzőkönyv épségéért anyagilag és büntetőjogilag felel,
melyre a figyelmét előzetesen fel kell hívni" rendelkezés az
emberi méltóságot megalázó elbánás, amely ellentétes az
Alkotmány 54. § (2) bekezdésével.
Az indítványozó sérelmezte azt a rendelkezést is,
amely szerint a képviselőtestületi ülésről készített
hangfelvételről elhangzottakat kizárólag a köz érdekében
lehet felhasználni.
Az indítványozó szerint az Ör. 26/A. § (1) bekezdése
az Avtv. 19. § (1) - (3) bekezdését, valamint a Polgári
Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény ( a
továbbiakban : Ptk ) 80. § (1) bekezdését sértve írta elő,
hogy a képviselőtestület nyilvános ülésén elhangzott
nyilatkozatok, személyes megnyilvánulások publikálásához az
érintett személyek hozzájárulása szükséges.
Az indítványozó úgy vélekedett, hogy az Ör. 26/A. § (2)
bekezdése az Alkotmány 61. § (1) bekezdésébe ütközik,
ugyanis nem teszi lehetővé a képviselőtestületi ülésről
készült hangfelvétel átmásolását. E § (3) bekezdését azért
támadta az indítványozó, mivel az a hangfelvétel
meghallgatását díjfizetéshez köti, s ezáltal a közérdekű
adat megismerését az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése,
valamint az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény
sérelmével a vagyoni helyzettől teszi függővé.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt
döntését a következőkkel indokolja.
1. A közérdekű adatok megismerhetősége alapvető emberi
jog. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése ugyanis előírja, hogy
"a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad
véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű
adatokat megismerje, illetőleg terjessze". E jog tartalmát
az Alkotmánybíróság a 32/1992. ( V. 29. ) AB határozatban
( ABH 1992, 182, 187. ) értelmezte és többek között
megállapította, hogy "a közérdekű információkhoz való szabad
hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti
testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás
jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti
azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt
a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére gyakorolt
állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet
hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges
információkat". ( ABH 1992, 183-184. )
Az Alkotmány 42. § második mondata úgy rendelkezik,
hogy "a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét
érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi
közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása". A 44. §
(1) bekezdése szerint pedig "a választópolgárok a helyi
önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján,
illetőleg helyi népszavazással gyakorolják".
A már említett AB határozat szerint "a fenti értelemben
funkcionáló önkormányzáshoz mellőzhetetlen, hogy a polgárok
az önkormányzat döntéseiről, működéséről tájékozódhassanak.
Az önkormányzatnak kötelessége, hogy lehetővé tegye az
önkormányzati testületek, különösen a képviselőtestület
eljárásának és határozatainak megismerését". ( ABH 1992,
184 )
Az Alkotmánybíróság említett határozatának közzétételét
követően alkotta meg az Országgyűlés az Avtv.-t, amelynek az
indítványban is hivatkozott 19. §-a a következőket állapítja
meg".
" (1) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot
ellátó szerv és személy ( a továbbiakban együtt : szerv ) a
feladatkörébe tartozó ügyekben - ideértve a gazdálkodásával
kapcsolatos ügyeket is - köteles elősegíteni a közvélemény
pontos és gyors tájékoztatását.
(2) Az (1) bekezdésben említett szervek rendszeresen
közzé- vagy más módon hozzáférhetővé teszik a
tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb - így különösen a
hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, a
birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló
jogszabályokra vonatkozó - adatokat.
(3) Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell
tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki
megismerhesse, kivéve, ha az adott törvény alapján az arra
jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította,
továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot -
az adatfajták meghatározásával - törvény
a) honvédelmi;
b) nemzetbiztonsági;
c) bűnüldözési vagy bűnmegelőzési;
d) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből;
e) külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel
való kapcsolatokra;
f) bírósági eljárásra tekintettel
korlátozza. "
Az Avtv. 2. § 3. pontja szerint e törvény alkalmazása
során közérdekű adat "az állami vagy helyi önkormányzati
feladatot ellátó szerv kezelésében lévő, a személyes adat
fogalma alá nem eső és a törvényben meghatározott kivételek
körébe nem tartozó adat".
2. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése előírja, hogy "a
helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet
alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű
jogszabállyal".
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
( a továbbiakban : Ötv. ) 16. § (1) bekezdése megállapítja,
hogy "a képviselőtestület a törvény által nem szabályozott
helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény
felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati
rendeletet alkot".
Az Avtv. 1. § (2) bekezdése viszont úgy rendelkezik,
hogy az "e törvényben foglaltaktól eltérni csak akkor lehet,
ha azt e törvény kifejezetten megengedi". Az Avtv. azonban a
helyi önkormányzat számára nem teszi lehetővé közérdekű
adatai nyilvánosságának a törvényitől eltérő tartalmú
szabályozását. A képviselőtestületi előterjesztések és a
jegyzőkönyv nyilvánosságára vonatkozóan az Ötv. 17. § (3)
bekezdése azt írja elő, hogy "a választópolgárok - a zárt
ülés kivételével - betekinthetnek a képviselőtestület
előterjesztésébe és ülésének a jegyzőkönyvébe. A zárt
ülésről külön jegyzőkönyvet kell készíteni". Az Ör. 26. §
(1) bekezdés a) pontjának előbbiekben idézett rendelkezése
viszont kizárólag a helyi választópolgárok számára teszi
lehetővé a képviselőtestületi dokumentumokba való
betekintést. Ez a rendelkezés minden más érdeklődőt kizár az
önkormányzat közérdekű adatai megismeréséből, ezáltal sérti
az Alkotmány 61. § (1) bekezdését és ellentétes az Avtv.
19. §-ában, valamint az Ötv. 17. § (3) bekezdésében foglalt
szabályozással.
Hasonló okok miatt alkotmányellenes az Ör. 26. § (1)
bekezdés b) pontjában a "jogosult" választópolgárra való
utalás.
Az Ör. 26. § (1) bekezdés a) pontjának második mondata
szerint a képviselőtestületi ülések teljes anyagát 60 napig
kell elhelyezni az ezzel megbízott dolgozónál. E bekezdés b)
pontjának első mondata szerint pedig a jogosult
választópolgárok az említett dokumentumokat az ülést követő
60 napig tanulmányozhatják. Az önkormányzat közérdekű
adataiba való betekintést az Avtv. és az Ötv. időbeli
meghatározás nélkül biztosítja. Az Ör.-nek az említett
iratok megismeréséhez való jog gyakorlásának időbeli
korlátozását tartalmazó előírásai ezért ugyancsak
ellentétesek az Alkotmány, az Avtv. és az Ötv. már említett
rendelkezéseivel.
3. Az indítványozó azt is sérelmezte, hogy az Ör. csak
hivatali dolgozó jelenlétében teszi lehetővé a
képviselőtestületi ülések dokumentumainak tanulmányozását.
Ezt az előírást, valamint az Ör. 26. § (1) bekezdés b) pont
második mondatát az Alkotmány 54. § (1) bekezdése
megsértésének és megalázó elbánásnak minősítette.
Az Alkotmány 54. §-a a következőket írja elő.
" (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek
veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz,
amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
(2) Senkit nem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen,
megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, és különösen
tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos
kísérletet végezni. "
Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte
az emberi méltóság fogalmát. [ 8/1990. ( IV. 23. ) AB
( ABH 1990 42, 45. ), 34/1992. ( VI. 1. ) AB ( ABH 1990,
88, 114.), 34/1992. ( VII. 1. ) AB ( ABH 1992, 192, 203. )].
Az utóbb említett döntés hivatkozott a Ptk 75. § (1)
bekezdésére, amely "mindenkit arra kötelez, hogy a
személyhez fűződő jogokat tiszteletben tartsa, s kimondja,
hogy e jogok a törvény védelme alatt állnak".
( ABH 1992, 197. )
Az Ör. - azáltal, hogy az önkormányzati ülés
jegyzőkönyve megóvásának, illetve tanulmányozásának módjáról
rendelkezett - nem sértette meg az emberi méltóság védelmét
biztosító alkotmányi és törvényi rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. 26. §
(1) bekezdés b) pontja első mondatában a "hivatali dolgozó
jelenlétében" szövegrész és e pont második mondata önmagában
véve ugyan nem alkotmányellenes, de azt az
alkotmányellenesnek minősített rendelkezésekkel való
összefüggései miatt szintén meg kellett semmisíteni.
4. Az Alkotmánybíróság e határozatában
alkotmányellenesnek nyilvánította az Ör. 26. § (1) bekezdés
a) pontjában foglalt rendelkezését, amely az iratokba való
betekintést kizárólag a helyi választópolgárnak
biztosította. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör.
26. § (1) bekezdés d) pontjában a "helyi" választópolgárra
utaló szövegrészt is a közérdekű adatok megismeréséhez való
alkotmányos alapjog sérelmének tekintette.
5. Az Avtv. 20. §-a (1) - (3) bekezdése a következő
rendelkezéseket tartalmazza.
" (1) A közérdekű adat megismerésére irányuló
kérelemnek az adatot kezelő szerv a kérelem tudomására
jutását követő legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15
napon belül, közérthető formában tesz eleget. Az adatokat
tartalmazó dokumentumról vagy dokumentumrészről annak
tárolási módjától függetlenül - költségtérítés ellenében - a
kérelmező másolatot kérhet.
(2) A kérelem megtagadásáról - annak indokaival
együtt - 8 napon belül írásban értesíteni kell a kérelmezőt.
(3) A közérdekű adat közléséért az adatkezelő szerv
vezetője - legfeljebb a közléssel kapcsolatban felmerült
költség mértékéig - költségtérítést állapíthat meg. A
kérelmező kérésére a költség összegét előre közölni kell. "
Az idézett előírásból megállapítható, s az e határozat
II. fejezet 2. pontjában vázoltakból is kitűnik, hogy a
nagylóci önkormányzat a képviselőtestületi dokumentumok
megismerését ugyancsak alkotmányellenesen szabályozta,
amikor az ülésről készített hangfelvétel meghallgatását csak
az ülést követő egy éven belül, azaz időbeli korlátozással
tette lehetővé.
6. Az indítványozó azt is kifogásolta, hogy a
magnófelvétel meghallgatása térítés ellenében történhet, s
az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése sérelmére hivatkozott.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott
az Alkotmány 70/A. §-ának értelmezésével.
A 61/1992. ( XI. 20. ) AB határozat ( ABH 1992, 280,
283. ) megállapította, hogy "a jogegyenlőség lényege, hogy
az állam, mint közhatalom, s mint jogalkotó köteles egyenlő
elbánást biztosítani a területén tartózkodó minden személy
számára. Ebben az összefüggésben nem tehet különbséget
közöttük faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más
vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni,
születési vagy egyéb helyzet szerint". ( ABH 1991, 281. )
Az Ör. azonban ilyen különbségtételt nem tartalmaz,
amikor a közérdekű adat megismerését térítés fizetéséhez
köti. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezért ez a
szabályozás önmagában véve nem alkotmányellenes.
Az Avtv. idézett 20. § (3) bekezdése pedig kifejezetten
lehetővé teszi, hogy az adatközlő igényelhesse az
adatközléssel kapcsolatban felmerült költség megtérítését.
Garanciális rendelkezésként állapítja meg azonban e törvény,
hogy a költségtérítés mértéke az adatközléssel felmerült
költségeket nem haladhatja meg, valamint azt, hogy
a kérelmező kérésére a költség összegét előre közölni
kell. Az Ör. 26/A. § (3) bekezdése, valamint
- azonos okok alapján - a 26. § (1) bekezdés d) pont második
fordulata azért alkotmányellenesek, mivel ezek a
rendelkezések a térítés összegét nem a vázoltaknak megfelelő
mértékben, hanem az Avtv. 20. § (3) bekezdésében foglaltak
sérelmével határozták meg.
7. Az indítvány az Ör.-t azért is támadta, mivel az a
közérdekű adatok felhasználását kizárólag a köz érdekében
teszi lehetővé.
Az Avtv. nem tartalmaz olyan korlátozó rendelkezést, amely a
közérdekű adatok megismerését célhoz kötötté teszi. Ezáltal
a szabályozás megengedi azt is, hogy a kérelmező ne csupán
közérdekből, hanem pl. saját jogos érdekei érvényesítése,
vagy csoportérdek megvalósítása céljából kezdeményezze a
közérdekű adat megismerését. Az Avtv. szerint a közérdekű
adatot kezelő szerv nem jogosult az adatkérés céljának
vizsgálatára sem.
Az Avtv. a közérdekű adatok megismerését "bárki"
számára lehetővé teszi, az Ötv. idézett 17. § (3) bekezdése
pedig a képviselőtestületi dokumentumba való betekintést a
választópolgárok számára biztosítja, a felhasználást érintő
korlátozás nélkül.
Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése nemcsak a közérdekű adatok
megismeréséhez, hanem ezeknek az adatoknak a terjesztéséhez
való jogot is biztosítja. A közérdekű adatok terjesztése
egyaránt jelentheti az adatok köz, illetve magáncélú
megismertetését és felhasználását.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 26/A. § (1)
bekezdését amiatt is alkotmányellenesnek tekintette, mivel
az abban foglalt rendelkezés a képviselőtestület nyilvános
üléséről rögzített hangfelvételről megismerhető adatokat
csak "a köz érdekében" engedte felhasználni.
8. Az Ör. 26/A. § (1) bekezdés harmadik mondata a
képviselőtestületi ülésen elhangzott nyilatkozatok,
személyes megnyilvánulások publikálásához az érintett
személyek hozzájárulását igényli.
Az Ötv. 17. § (3) bekezdése a képviselőtestület ülése
jegyzőkönyvét minden tartalmi és terjedelmi korlát nélkül
(így nyilvános ülés esetén az ott elhangzott "nyilatkozatok
és személyes megnyilvánulások" szövegét is ) betekinthetővé
nyilvánítja.
A Ptk 80. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy képmás
és hangfelvétel nyilvánosságra hozatalához nyilvános
közszereplés estében nincs szükség az érintett személy
hozzájárulásához. Az említett törvényi rendelkezésekből az
következik, hogy a nyilvános képviselőtestületi ülésen
- mint nyilvános közszereplés során - elhangzott
nyilatkozatok és személyes megnyilvánulások közérdekű
adatokká váltak. Ezért az Ör. alkotmánysértő módon írta elő,
hogy az ilyen adatok publikálásához az érintett személyek
hozzájárulása szükséges.
9. Az Ör. 26/A. § (2) bekezdése a képviselőtestületi
ülésről készített hangfelvétel átmásolását nem tette
lehetővé. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a
rendelkezés is alkotmányellenesen korlátozta a közérdekű
adatok megismeréséhez való jogot. Az Avtv. már idézett 20. §
(1) bekezdés második mondata ugyanis azt állapítja meg, hogy
a közérdekű adatokat tartalmazó dokumentumról vagy
dokumentumrészről a kérelmező annak tárolási módjától
függetlenül kérhet másolatot. Az Ör. kizárólag az írott
dokumentumok fénymásolatának elkészítését biztosítja, s
tiltja a hangfelvétel átmásolását. Mindezek alapján az
Alkotmánybíróság ezt az előírást is alkotmányellenesnek
minősítette.
Az Alkotmánybíróság - az alkotmányellenesnek minősített
jogszabályi rendelkezések összefüggéseire tekintettel - a
rendelkező részben foglaltak szerint az Ör. 26. és 26/A. §-a
teljes szövegét megsemmisítette.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter Dr. Szabó András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön Dr. Vörös Imre
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró
. |