A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 39. § (3) bekezdése, 46. § (3) bekezdése, 48/A–48/S. §-ai, 108. § 7a. pontja, 108. § 23a. és 23b. pontja, 110. § (1) bekezdés 23. pontja, 110. § (2) bekezdés c) pontja, 111. § (7) bekezdése, valamint 5. számú melléklete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
I n d o k o l á s
[1] 1. Az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvénynek (a továbbiakban: Nftv.) a hallgatói ösztöndíjszerződésre vonatkozó 39. § (3) bekezdése, 46. § (3) bekezdése, 48/A.–48/S. §-ai, 108. § 7a. pontja, 108. § 23a. és 23b. pontja, 110. § (1) bekezdés 23. pontja, 110. § (2) bekezdés c) pontja, 111. § (7) bekezdése, valamint 5. számú melléklete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.
[2] Az indítványozó utalt arra, hogy a Hallgatói Önkormányzatok Országos Konferenciájának kezdeményezésére beadott korábbi indítványa alapján az Alkotmánybíróság a 32/2012. (VII. 4.) AB határozatában megsemmisítette az Nftv. felhatalmazó rendelkezéseit és az azok alapján megalkotott kormányrendeletet, mivel alaptörvény-ellenesen adtak felhatalmazást a Kormánynak arra, hogy rendeletben határozza meg az állami ösztöndíjas hallgatókkal kötendő hallgatói szerződés lényeges tartalmát. Álláspontja szerint mivel a jogalkotó csak az Alkotmánybíróság által megállapított formai aggályokat orvosolta a szabályozás törvényi szintre emelésével, ezért a korábbi indítványában jelzett tartalmi kifogások továbbra is fennállnak.
[3] Az indítványozó szerint az Nftv. az Alaptörvény II. cikkét, a végzett hallgatók önrendelkezési jogát, az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében biztosított, a munka és a foglalkozás szabad megválasztását, valamint az Alaptörvény XI. cikk (2) bekezdésében foglalt felsőoktatásban való részvétel jogát korlátozza. A hallgatói ösztöndíjszerződés atipikus szerződés, a felek (a hallgató és az állam) nincsenek mellérendelt viszonyban. A hallgatói ösztöndíjszerződés megkötése is csupán azon hallgatók számára önkéntes, akik kedvező anyagi helyzetük következtében állami segítség nélkül is képesek vállalni tanulmányaik költségének megtérítését. A nehéz társadalmi helyzetű hallgatók számára nincs valódi alternatívája a hallgatói ösztöndíjszerződés megkötésének. A hallgatói ösztöndíjszerződés hosszú időre korlátozza a végzett hallgatók önrendelkezéshez, valamint a munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő jogát azáltal, hogy visszafizetési kötelezettséget ír elő arra az esetre, ha a végzett hallgató a hazai munkaviszony létesítése helyett külföldön vállal munkát. Egyfelől tehát a hallgatói ösztöndíjszerződés a hallgatók alapvető jogait korlátozza, másfelől pedig a felsőoktatás állami támogatásának egyik alapelemét jelenti.
[4] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének második mondata alapján alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. A hallgatói szerződések esetében azonban nem azonosítható be olyan alapvető jog vagy alkotmányos érték, amely a felsőoktatáshoz való hozzáférés, illetve a munka és a foglalkozás szabad megválasztására vonatkozó jog korlátozását kellőképpen indokolná. Nem tekinthető ilyen legitim célnak az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében foglalt alkotmányos elvárás, amely szerint „képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához”. A hallgatói ösztöndíjszerződés azonban az indítványozó szerint nem a közösség gyarapodását elősegítő, egyéni képességeket kiaknázó munkavégzést célozza, hanem pusztán a magyar joghatóság alatt álló munkáltatónál történő munkavégzést, még abban az esetben is, ha arra a képzettségnek megfelelően nincs lehetőség. Szintén nem tekinthető a hallgatói ösztöndíjszerződés által elérendő legitim célnak az Alaptörvény O) cikke, amely szerint „mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni”. A biztos szerint sokkal inkább egyfajta vélt vagy valós „társadalmi igazságérzet” diktálhatja a hallgatói szerződésben foglalt kötelezettségek előírását. A diplomások hazai foglalkoztatására vonatkozó ilyen társadalmi igény, mint elvont érték azonban csak kis mértékben indokolhat jogkorlátozást. A diplomás fiatalok hazai munkavállalása számos állami foglalkoztatáspolitikai intézkedéssel elősegíthető, így az egyes szakmák és hivatások pályamodelljeinek kialakításával, vonzóbbá tételével, az Alaptörvény XVII. cikk (3) bekezdésében foglalt méltóságot tiszteletben tartó munkafeltételek megerősítésével. Ráadásul a hallgatói ösztöndíjszerződés nem tekinthető úgy, mint amely elengedhetetlenül szükséges és alkalmas eszköze e társadalmi cél elérésének. Emellett a hallgatói ösztöndíjszerződés aránytalanul alapjogkorlátozó, mivel egyrészt abban a hallgató a jövőre nézve egyoldalú kötelezettséget vállal az oklevél megszerzését követő húsz éven belül a tanulmányok ideje kétszeresének megfelelő időtartamú hazai munkaviszony létesítésére, illetve vállalkozási tevékenység végzésére; másrészt az állam pusztán „törekszik”, hogy a végzett hallgatók számára a képzés befejezését követően megfelelő munkalehetőséget biztosítson. Aránytalan a jogkorlátozás azért is, mert az Nftv. nem rendelkezik a hallgató kötelezettsége alóli mentesüléséről abban az esetben, ha a hallgató neki nem felróható ok miatt nem talál végzettségének megfelelő munkát Magyarországon.
[5] Az alapvető jogok biztosa indítványában utalt továbbá arra, hogy az Európai Unióról szóló Szerződés és az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 45. cikk (1) és (2) bekezdése alapján az Unión belül biztosítani kell a munkavállalók szabad mozgását, amely magában foglalja az állampolgárság alapján történő minden megkülönböztetés megszüntetését a tagállamok munkavállalói között a foglalkoztatás, a javadalmazás, valamint az egyéb munka- és foglalkoztatási feltételek tekintetében. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 15. cikke külön is biztosítja a foglalkozás megválasztásának szabadságát és a munkavállalás jogát. A jelentős időtartamra szóló hazai munkavégzési kötelezettség hallgatói szerződésbeli előírása az Európai Bíróság döntései alapján komoly jogi aggályokat vet fel a szabad mozgásra vonatkozó uniós alapszabadság szempontjából.
[6] 2. Az indítvány benyújtását követően az Alaptörvény negyedik módosításával hatályba lépett az Alaptörvény XI. cikk új (3) bekezdése. Eszerint „[t]örvény a felsőfokú oktatásban való részesülés anyagi támogatását meghatározott időtartamú olyan foglalkoztatásban való részvételhez, illetve vállalkozási tevékenység gyakorlásához kötheti, amelyet a magyar jog szabályoz”. Ezt követően az Országgyűlés – figyelemmel az Alaptörvény negyedik módosítására és az indítványban foglaltakra – a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvénynek az Alaptörvény negyedik módosításával összefüggő módosításáról szóló 2013. évi LXX. törvénnyel (a továbbiakban: Módtv.) jelentősen módosította az Nftv.-t. A törvénymódosítás kiterjedt az indítványban támadott rendelkezésekre és az indítvány által kifogásolt körben, 2013. június 1-jei hatállyal új szabályokat vezetett be. A Módtv.-hez fűzött indokolás szerint „a felsőoktatás tekintetében a módosítás alapvető célja az, hogy az adófizetők pénzéből a képzésben részt vevő hallgató felelősségét és motivációját erősítse és a szabályozás eszközeivel az eredménytelen képzéseket csökkentse, […] hosszú távra biztosítsa Magyarországon minden szakmai terület szakember utánpótlását. […] A képzésre fordított adófizetői forintok akkor hasznosulnak, ha a fiatal munkájával hazánk is profitál az előttünk álló évtizedekben. A korábbi hallgatói ösztöndíjszerződés-kötési kötelezettség a Felsőoktatási Kerekasztal keretében folytatott egyeztetések eredményeként megváltozik. Az ösztöndíj és a vállalt kötelezettség arányban állnak egymással”.
[7] Az Alkotmánybíróság – az Abtv. 41. § (3) bekezdésében foglalt kivétellel – a hatályos jogszabályi rendelkezések alaptörvény-ellenességét vizsgálja felül, ezért jelen esetben is a Módtv.-vel módosított szabályozást tekintette át. Az Nftv. hatályos rendelkezései a következők szerint szabályozzák újra az indítványban kifogásolt kérdéseket. Az Nftv. 46. §-a értelmében a költségviselés formája szerint jelenleg a felsőoktatási képzésben részt vevő lehet magyar állami (rész)ösztöndíjjal támogatott hallgató vagy önköltséges hallgató. A hallgatói hitel felvételének lehetősége biztosítja a magyar állami ösztöndíjjal támogatott hallgató számára a hallgatói léttel kapcsolatos költségek finanszírozását, a magyar állami részösztöndíjjal támogatott, valamint önköltséges hallgató számára a képzés költségeinek, továbbá a hallgatói léttel kapcsolatos költségek finanszírozását. A Módtv. az első eset – amelyben tehát az állam vállalja át a képzés költségeit – feltételeinek a módosítását tartalmazza.
[8] Az Nftv. 39. §-a rendelkezik a felsőoktatásba való bejutást követő hallgatói jogviszony létesítéséről. Az a hallgató, aki magyar állami (rész)ösztöndíjjal támogatott képzésben vesz részt, a nemzeti felsőoktatási törvényben előírt sajátos feltételek teljesítésére köteles. A Módtv. indokolása szerint a módosítás célja annak az alapvető változásnak az átvezetése, hogy az állami ösztöndíjhoz való hozzájutást az állam nem formális szerződéskötési kötelezettséghez, hanem egy – az Nftv. 48/D. § (2) bekezdésében szabályozott – feltételek vállalásáról szóló nyilatkozattételi kötelezettséghez köti. Erre tekintettel az Oktatási Hivatal – amely jelenleg a hallgatói szerződések nyilvántartásáért felelős szerv – szerepe átalakul és a továbbiakban a magyar állami ösztöndíj feltételei teljesítésének nyilvántartásáért felelős szervként látja el feladatait.
[9] Az Nftv. 48/A. § jelentős mértékben – a képzési idő kétszerese helyett a képzési időnek megfelelő időtartamot előírva – lecsökkentette az indítványozó által kifogásolt, a magyar állami (rész)ösztöndíjas hallgató számára meghatározott azon kötelezettséget, mely az oklevél megszerzését követő húsz éven belül hazai munkaviszonyt fenntartását szabályozza. A felsőfokú tanulmányok közpénzekből történő finanszírozása miatt, az igénybevevő hallgatót esetenként visszafizetési kötelezettség terheli. A visszafizetés szempontjából kedvezőnek minősíthető változás, hogy amennyiben a hallgató a képzési feltételeket nem tudja teljesíteni, az állami támogatás visszafizetési kötelezettségének megállapítása a Központi Statisztikai Hivatal által megállapított éves, átlagos fogyasztói árindexszel növelt összeg figyelembe vételével történik a korábbi jegybanki alapkamatot három százalékkal meghaladó kamatfizetési kötelezettség helyett. További kedvező szabályozási változás, hogy törvényi szinten biztosított a részletfizetés, amelynek időtartama a kifizetett összeg mértékéhez igazodik (Nftv. 48/Q. §).
[10] Az új rendelkezések továbbá tételesen meghatározzák azokat az eseteket, amelyek fennállása során az ösztöndíjas hallgatónak nem kell teljesítenie a magyar állami (rész)ösztöndíjjal támogatott képzésben való részvétellel kapcsolatos kötelezettségeit. Így pl. az Nftv. 48/M. § alapján a három gyermeket szülő nőnek és a felsőoktatási tanulmányokat megkezdő és egy vagy két félév után megszakító hallgatóknak. Az Nftv. szabályozza azokat az eseteket is, amelyek fennállása során – a hallgató kérelmére – a nyilvántartásért felelős szerv teljesítettnek tekinti a hallgató által vállalt kötelezettséget, ha oklevelét tartós betegsége, balesete, szülés miatt nem képes megszerezni, vagy a hazai munkaviszony fenntartására vonatkozó kötelezettségét megváltozott munkaképessége, tartós betegsége, balesete, szülés, kettő vagy több gyermek nevelésére tekintettel, vagy – az indítványozó által hiányolt – más váratlan ok miatt, önhibáján kívül nem képes teljesíteni. Az önhibán kívüli váratlan okra figyelemmel tehát sokkal szélesebb körben válik lehetővé a teljesítési kötelezettség megszűnése, így az Nftv. 48/O. § (2) bekezdése nem teszi visszamenőlegesen terhesebbé a korábban hallgatói szerződést kötött halmozottan hátrányos helyzetű hallgatók helyzetét. Az Nftv. 48/N. §-a meghatározza azokat az eseteket, amelyek fennállása során – a hallgató kérelmére – a magyar állami ösztöndíj feltételei teljesítésének nyilvántartásáért felelős szerv engedélyezi a vállalt kötelezettség teljesítésének felfüggesztését. Az Nftv. módosított rendelkezései tehát a korábbi szabályokhoz képest egyértelműen korlátozzák a hatóság mérlegelési jogkörét. A Módtv. kimondja, hogy a rendelkezéseket a törvénymódosítás hatálybalépését megelőzően megkötött hallgatói szerződések tekintetében is alkalmazni kell, így azok tekintetében, akik a törvény szerint hátrányosabb helyzetbe kerülnének, a kedvezőbb feltételek érvényesítése megmarad.
[11] Jelentős változás továbbá, hogy az Nftv. 48/S. § szerint a jövőben a hallgatói befizetés a központi költségvetés helyett a Felsőoktatási Struktúraátalakítási Alap bevételét képezi. A Módtv.-hez fűzött indokolás szerint az így keletkező bevételt az állam a felsőoktatás fejlesztésére fordítja, erősítve azt a célt, hogy az állam támogatása az egyén mellett a közösség érdekeit is szolgálja.
[12] A Módtv. 21–22. §-ai az indítványozó által támadott Nftv. 110. § (1) bekezdés 23. pontját, 110. § (2) bekezdés c) pontját módosítják, vagyis azokat a kérdéseket, amelyekre a Kormány rendeletalkotási felhatalmazást kap.
[13] A Módtv. 25. §-a az új szabályoknak megfelelően pontosítja a hallgatói ösztöndíjszerződések alapján nyilvántartott és kezelt személyes és különleges adatokról szóló, az indítványozó által is kifogásolt 5. számú mellékletet.
[14] A Módtv. 26–27. §-ai fogalmak és elnevezések megváltoztatását, a megváltozott szabályozáshoz már nem illeszkedő rendelkezések hatályon kívül helyezését szolgálja. Fel kell hívni a figyelmet az indítványozó által támadott Nftv. 111. § (7) bekezdésének hatályon kívül helyezésére, amely a szerződéses konstrukció kivezetéséből következik. A Módtv. a törvény hatálybalépését megelőzően megkötött hallgatói szerződések tekintetében is alkalmazni rendeli az Nftv. új rendelkezéseit.
[15] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény negyedik módosításával hatályba léptetett XI. cikk (3) bekezdése, valamint a Módtv. által beiktatott lényeges módosítások alapján megállapította, hogy az Nftv. hatályos előírásai egyrészt rendezik, másrészt teljes mértékben átalakították az indítványban kifogásolt kérdések alkotmányjogi megítélését. Az indítvány elbírálásának időpontjában hatályban lévő alapvetően megváltozott szabályozási környezetben az indítványban eredetileg felvetett alkotmányossági kérdések részben már nem állnak fenn, részben pedig az abban foglalt indokok alapján nem vizsgálhatóak. Az Abtv. 59. §-a szerint az Alkotmánybíróság a nyilvánvalóan okafogyottá váló ügyben az előtte folyamatban lévő eljárást megszüntetheti. Az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 67. § (2) bekezdés e) pontja értelmében pedig okafogyottá válik az indítvány különösen akkor, ha az eljárás folytatására okot adó körülmény már nem áll fenn, illetve az indítvány egyéb okból tárgytalanná válik. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezések Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatára irányuló eljárását megszüntette.
Dr. Stumpf István s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró |
. |