A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások
felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés alapján meghozta a
következő
határozatot :
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest
főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás
rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az
üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló
38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendelet 28. § (1) bekezdése,
36. -38. §-a, valamint 48. § (2) bekezdésének utolsó mondata
törvényellenes, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar
Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
A Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetője - mivel a
törvényességi ellenőrzés körében kiadott felhívásának
Budapest Főváros Közgyűlése nem tett eleget - az
Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában a Budapest
főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás
rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az
üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló
38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendelet ( a továbbiakban :
Ör. ) 36. -38. §-a, valamint 48. § (2) bekezdésének utolsó
mondata törvényellenességének megállapítását és
megsemmisítését kérte.
Az indítványozó álláspontja szerint a Fővárosi
Közgyűlés túlterjeszkedett az önkormányzat számára az
Alkotmány 44/A. §-ában, valamint a helyi önkormányzatokról
szóló 1990. évi LXV. törvény ( a továbbiakban Ötv. ) 16. §-
ában megállapított felhatalmazáson, amikor lehetővé tette,
hogy a közterületen kijelölt parkolóhelyen parkolási díj
megfizetése nélkül, vagy nem kellő mértékű díj
megfizetésével várakozó gépjárművet a közút kezelőjének
megbízottja az elindulást meggátló eszközzel
( kerékbilincs ) szerelje fel.
Az indítványozó megítélése szerint a kifogásolt
előírások azért is törvénysértőek, mivel a helyi
önkormányzat nem kapott törvényi felhatalmazást a
gépjárművek elindulását megakadályozó kényszerítő,
rendészeti eszközök alkalmazására, illetve e tárgykör
szabályozására.
Az indítvány előterjesztője azt is kifogásolta, hogy az
Ör. a kerékbilincs alkalmazását a bérlőnek a bérlemény
területén lévő vagyontárgyán érvényesíthető zálogjognak
minősíti. A kezdeményezésben foglaltaknak megfelelően
ugyanis a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV.
törvénynek ( a továbbiakban : Ptk. ) a dolgok bérletére,
valamint a bérbeadó zálogjogára vonatkozó szabályai nem
alkalmazhatóak a gépjármű közterületen való várakozása ( a
parkolás ) tekintetében.
Az indítványozó a 69/1995. (XII. 12.) AB határozatban
foglaltakra hivatkozással azt is sérelmezte, hogy a Fővárosi
Közgyűlés mint a magánjogi jogviszony egyik alanya e
jogviszonyt közhatalmi aktusával, az Ör. -rel rendezte.
A kezdeményezés utalt arra is, hogy az Ör. 36. -38. §-a
és 28. §-a között ellentmondás tapasztalható. A támadott
rendeletből ugyanis megítélése szerint "nem állapítható meg,
milyen körülmények fennállása esetén kell a hátralékos díj
befizetése iránt polgári peres úton fellépni, illetőleg a
jogalkotó . . . mikor tartja szükségesnek a pótdíjak
kiszabása helyett a kerékrögzítő eszköz alkalmazását".
Az indítványozó az Ör. -nek a hatályba lépését
szabályozó előírása megsemmisítését is kérte.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt
döntését a következőkkel indokolja.
1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi
önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem
lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". Az Ötv.
16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselőtestület
a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok
rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak
végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".
Az Ötv. 63/A. § g) -h) pontja alapján a fővárosi
önkormányzat feladat- és hatáskörében :
"g) ellátja a főváros tömegközlekedési és forgalomtechnikai
feladatait, kijelöli a főútvonalakat, a tömegközlekedés
által igénybe vett útvonalakat, ellátja Budapest területén a
fővárosi önkormányzat tulajdonában levő országos közutak,
közúti hidak, alul- és felüljárók - az autópályák és
autóutak kivételével - üzemeltetését, fenntartását és
fejlesztését, valamint a kerületi önkormányzatok
tulajdonában levő tömegközlekedés által igénybe vett utak
üzemeltetését, fenntartását és fejlesztését,
h) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és
parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és
védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási
díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a
közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és
feladatait".
A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény ( a
továbbiakban : Kötv. ) 15. § (2) bekezdése szerint "közút
területén vagy a közút területén kívüli közterületen
létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyen a közút
kezelője díj és pótdíj szedését rendelheti el". Az Ör. -
preambulumának megfelelően - az Ötv. 16. §-ában és 63/A. §-
ában, valamint a Kötv. 15. § (2) bekezdésében foglalt
felhatalmazáson alapul.
Az Ör. 16. §-a a következő előírásokat tartalmazza.
" (1) A várakozási övezetek egész területén közterületen
csak a jelen rendeletben meghatározott díj megfizetése
ellenében szabad várakozni.
(2) A korlátozott várakozási övezetek egész területén
közterületen csak a jelen rendeletben meghatározott díj
megfizetése ellenében, csak az időtartam-korlátozásnak
megfelelő ideig, illetőleg kérelem alapján kiadott lakossági
vagy intézményi várakozási engedéllyel szabad várakozni.
(3) Az engedéllyel rendelkezők időtartam-korlátozás nélkül
várakozhatnak az övezetben. "
A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-
BM együttes rendelet ( a továbbiakban : KRESZ ) 1. sz.
függelék III. fejezet e) pontja szerint várakozásnak minősül
a járművel a megállásnál hosszabb ideig történő egy helyben
tartózkodás. Az Ör. rendelkezik a várakozási övezetekről,
megállapítja a várakozási engedélyhez való hozzájutás
rendjét és az engedély felhasználásának szabályait.
Az Ör. 28. §-a a következőket írja elő :
" (1) A díj ellenében igénybe vehető várakozóhely
elfoglalása az igénybe vevő mint bérlő, és a közút kezelője
mint bérbeadó között ráutaló magatartással területbérleti
szerződést hoz létre, melynek részletes feltételeit a kezelő
köteles az igénybe vevő által jól látható helyen elhelyezni.
(2) A várakozási díj a parkolóautomatával, várakozást
ellenőrző órával ( parkolóórával ) , illetve parkolójeggyel
működtetett várakozóhelyeken a várakozás megkezdésekor
fizetendő.
(3) Ha a várakozási díjat a várakozás megkezdésekor nem
fizették ki, vagy a várakozási díjat a várakozás
megkezdésekor kifizették ugyan, azonban kifizetett díj
alapján jogosult várakozási időt túllépték, a várakozás
tényleges időtartamának megfelelő díjat, illetve a túllépés
mértékének megfelelő várakozási díjkülönbözetet utólag meg
kell fizetni.
(4) Mind az előzetes fizetési kötelezettség elmulasztása,
mind az időtúllépés esetén a várakozási díjon, illetve
díjkülönbözeten felül pótdíjat is kell fizetni.
(5) Ha az elmulasztott várakozási díjat vagy
díjkülönbözetet, valamint a pótdíjat az előírtaknak
megfelelően nem fizették ki
- a helyszínen befizetett pótdíj mértéke az alapdíj
ötszöröse,
- a három munkanapon belül befizetett pótdíj mértéke az
alapdíj tízszerese,
- három munkanapon túl, de harminc naptári napon belül
befizetett pótdíj mértéke az alapdíj huszonötszöröse.
(6) Ha a (2) és (3) bekezdésben megállapított díjat vagy
díjkülönbözetet és pótdíjat az esedékességet követő harminc
naptári napon belül nem fizették meg, az polgári peres úton
behajtásra kerül. "
Az Ör. sérelmezett 36. -38. §-a a következőket
állapítja meg.
"36. § (1) A közterületen kijelölt parkolóhelyen parkolási
díj megfizetése nélkül, vagy nem kellő mértékű díj
megfizetésével, a 28. §-ban foglaltak megszegésével várakozó
járművet a közút kezelőjének megbízottja a Ptk. 429. § (1)
és (2) bekezdésében meghatározott joga alapján elindulásában
meggátoltathatja, a gépjármű elindulását meggátló eszközt
( pl. kerékrögzítő, ajtózárnyitást meggátló zár,
( továbbiakban : eszköz ) szereltethet fel. (2) Az eszköz
kezeléséért ( felszereléséért és eltávolításáért )
költségtérítést kell fizetni.
(3) Az (1) bekezdésben foglalt eljárás lehetőségére a
parkolási feltételeket jelző táblán ábrával, vagy felirattal
a figyelmet fel kell hívni.
(4) Az eszközt nem szabad felszerelni
- megkülönböztető fény- és hangjelzőkészülékkel felszerelt
gépjárműre,
- az autómentő gépjármű kivételével a figyelmeztető jelzését
használó járműre,
- a fegyveres erők és testületek azonosításra alkalmas
jelzéssel ellátott gépjárműveire,
- a diplomáciai mentességet élvező személy ilyen hatósági
jelzéssel ellátott gépjárművére,
- az igazolvánnyal rendelkező mozgássérült járművére,
amennyiben az igazolványát az első szélvédő alatt jól
láthatóan elhelyezi.
37. § Az eszköz használata során a jármű első szélvédőjén -
vagy ha ez nem lehetséges, más alkalmas módon - jól látható
helyen az intézkedéssel kapcsolatos, ábrával kiegészített
értesítést, több nyelvű tájékoztatást kell elhelyezni,
amelynek
a) utalnia kell arra, hogy a jármű vezetője szerződésszegést
követett el, és emiatt a közút kezelőjének meghatalmazottja
olyan eszközt alkalmazott, amelynek eltávolítása nélkül a
jármű sérülésmentesen nem helyezhető üzembe,
b) tartalmaznia kell
- a közút kezelőjének megbízottja megnevezését, címét,
telefonszámát,
- az intézkedés időpontját,
- a díj, a díjkülönbözet, a pótdíj és az eszköz
leszereléséért járó költség befizetésére vonatkozó
felhívást, és az eszköz eltávolíttatásának módját, - a
jogorvoslati lehetőséget.
38. § (1) Az eszköz alkalmazása során úgy kell eljárni, hogy
az érintett gépjárművet károsodás ne érje.
(2) A közút kezelője által felhatalmazott szervezet az
eszközt a díj, a díjkülönbözet, a pótdíj és a költségtérítés
megfizetése, vagy az ezek befizetésére szolgáló befizetési
feladóvevény bemutatása után két órán belül köteles
eltávolíttatni. "
A 48. § (2) bekezdés utolsó mondata szerint "a 36. -38. §-ok
1996. március 30. napján lépnek hatályba".
2. Az Ör. idézett 36. § (1) bekezdése a kerékbilincs
felszerelése jogalapjaként a Ptk. 429. § (1) és (2)
bekezdésében foglaltakra hivatkozott. Ezek a rendelkezések a
következőket írják elő.
" (1) Ingatlan vagy lakás bérbeadóját ( albérletbe adóját )
a hátralékos bér és járuléka erejéig a bérlőnek a bérlemény
területén levő vagyontárgyain zálogjog illeti. (2) A
bérbeadó mindaddig, amíg e zálogjog fennáll,
megakadályozhatja a zálogjoggal terhelt vagyontárgyak
elszállítását. "
A zálogjogra vonatkozó alapvető szabályozást a Ptk.
251. §-a tartalmazza. E § (1) bekezdés első mondata szerint
"zálogszerződés alapján a jogosult a követelésének
biztosítására szolgáló zálogtárgyból kielégítést kereshet,
ha a kötelezett nem teljesít". Az Ör. 36. § (1) bekezdése és
a Ptk. idézett előírásai összevetéséből az következik, hogy
az Ör. a kerékbilincset a parkolási díjtartozás mint
követelés biztosítására alkalmazza.
A Ptk. 251. § (2) bekezdés első fordulata úgy
rendelkezik, hogy zálogjog jogszabály alapján is
keletkezhet. A Ptk. alkalmazásában a jogszabály fogalmát e
törvény 685. § a ) pontja állapítja meg. Eszerint
"jogszabály : a törvény, a kormányrendelet, továbbá törvény
felhatalmazása alapján, annak keretei között az
önkormányzati rendelet; a 19. § (1) bekezdésének c ) pontja,
a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3)
bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3) - (4)
bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3)
bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály".
Az említett rendelkezések összevetésével
megállapítható, hogy az önkormányzat nem jogosult arra, hogy
zálogjog keletkeztetését rendeletében előírja. Ilyen
felhatalmazást ugyanis törvényi előírás nem tartalmaz, a
Ptk. 685. § a ) pontja pedig a 251. §-t nem említi azok
között a rendelkezések között, amelyek tekintetében az
önkormányzati rendelet általános értelemben is jogszabálynak
minősül.
3. Az Ör. idézett 28. § (1) bekezdése arra utal, hogy a
díj ellenében igénybe vehető parkolóhely elfoglalása az
igénybe vevő és a közút kezelője között területbérleti
szerződést hoz létre. ( Az Ör. a vázoltaknak megfelelően e
szerződés biztosítására rendeli a kerékbilincset. ) A Ptk.
685. § a ) pontja és a területbérletre vonatkozó 429. §
együttes értelmezéséből az következik, hogy a helyi
önkormányzatnak nincs törvényes lehetősége arra, hogy
rendeletével területbérleti szerződés létrehozását írja elő.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a gépjármű
közterületen való várakozása, a parkolás tartalmában sem
tekinthető területbérleti jogviszonynak, hanem a közterület
közlekedési célú használatának minősül. E használatért pedig
a fővárosi önkormányzat - az Ötv. idézett 63/A. § h )
pontjának megfelelően - rendeletében díjat állapíthat meg.
Erre utal a KRESZ 41. §-a is, amikor a járműközlekedésre
vonatkozó szabályok között rendelkezik a várakozásról.
4. A Kötv. 3. § (1) bekezdés első mondata a közúti
közlekedésben való részvételről a következőket írja elő. "A
közúti közlekedésben mindenkinek joga van részt venni, a
közutat és a közforgalom elől el nem zárt magánutat
közlekedés céljából gyalogosként vagy - meghatározott
feltételek teljesítése esetén - járművezetőként bárki
igénybe veheti. " E törvény 5. § (1) bekezdése pedig így
rendelkezik.
" (1) Aki a közúti közlekedésben részt vesz, köteles :
a) a közúti forgalomra, valamint a közútnak és környezetének
a védelmére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket
megtartani,
b) a közúti jelzések rendelkezéseinek eleget tenni, a
forgalom irányítására jogosultak utasításait követni,
c) úgy közlekedni, hogy a személy- és vagyonbiztonságot ne
veszélyeztesse, másokat közlekedésükben indokolatlanul ne
akadályozzon és ne zavarjon. "
A KRESZ említett 41. §-a meghatározza a várakozásra
vonatkozó általános előírásokat, az Ör. idézett
rendelkezései pedig bizonyos közterületeken a várakozást díj
fizetéséhez kötik.
Az Ör. idézett 28. §-a a díjfizetés elmulasztása vagy
hiányos összegű díjfizetés esetén pótdíj megfizetését,
valamint annak elmulasztása miatt az elmaradt díj,
díjkülönbözet és pótdíj peresítését írja elő.
Az Ör. 36. § (1) bekezdése a kerékbilincs alkalmazását a 28.
§-ban foglaltak megszegéséhez köti és lehetőségként írja elő
az elindulás meggátolását. Az Ör. 38. § (2) bekezdése a
kerékbilincs eltávolítása feltételeként rendeli el az ún.
költségtérítés, valamint a díj, a díjkülönbözet és a pótdíj
megfizetésének kötelezettségét is. Az Ör. szabályozása tehát
nem egyértelmű abban a tekintetben, hogy a kerékbilincs
alkalmazása kötelező, vagy csupán lehetséges. A sérelmezett
szabályozásból nem tűnik ki, ki és milyen szempontok alapján
mérlegel és hoz döntést az eszköz felszereléséről, amely
viszont az Ör. szerint a közút kezelője megbízottjának a
feladata. Az Alkotmánybíróság már több döntésében, elvi
jelleggel a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban hívta fel a
figyelmet arra, hogy valamely jogszabály "határozatlansága
és többértelműsége sérti a jogbiztonság elvét, ezért . . .
alkotmányellenes". ( ABH 1991. 80. ) Ez a határozat arra is
rámutat, hogy a jogbiztonság "az államtól és elsősorban a
jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes
részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek,
hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei
számára . . . előre láthatóak legyenek. " Az Ör. vizsgált
rendelkezései nem felelnek meg ennek az igénynek.
Az Alkotmánybíróság az Ör. támadott rendelkezéseit azok
többszörös, az előbbiekben vázolt törvényellenessége miatt
megsemmisítette.
5. Az e határozat indokolásában foglaltak alapján az
Alkotmánybíróság a vizsgálatot kiterjesztette a 28. § (1)
bekezdésére is és azt a 36. -38. §-okkal való szoros
tartalmi összefüggésére tekintettel semmisítette meg.
Az Alkotmánybíróság a kerékbilincs alkalmazását
szabályozó §-ok megsemmisítésére figyelemmel az e
rendelkezések hatálybalépését megállapító előírások
megsemmisítéséről is határozott.
Dr. Ádám Antal
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró
. |