Hungarian

Ügyszám: .	223/B/1997
Előadó alkotmánybíró: Kilényi Géza Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 14/1998. (V. 8.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1998/126 .

A döntés kelte: Budapest, 05/04/1998 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály és állami irányítás egyéb jogi eszköze     alkotmányellenességének     megállapítása      és megsemmisítése iránt benyújtott indítványok alapján  meghozta a következő                         határozatot :                               1.  Az  Alkotmánybíróság megállapítja: a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 3. § (3) bekezdés b) pontjának alkalmazásánál alkotmányos követelmény: a  területrendezés körében egyfelől a környezetvédelmi célok, másfelől  a  fejlesztési  célok  a  döntéshozatalnál   azonos súllyal   kerüljenek   mérlegelésre;  ennek   megfelelően   a hivatkozott    rendelkezésnek   "az   ágazati   koncepciókkal összhangban  történő"  szövegrésze nem  értelmezhető  akként, hogy  az ágazati koncepciók a fontossági sorrendben bármiféle elsőbbséget élveznek a környezetvédelmi érdekekkel szemben. 2.   Az   Alkotmánybíróság   a  területfejlesztésről   és   a területrendezésről szóló törvény 3. § (3) bekezdése b) pontja alkotmányellenességének megállapítására  és  megsemmisítésére irányuló    indítványt   elutasítja,   az   M3-as   autópálya finanszírozásával  összefüggő feladatokról  szóló  2134/1996. (VI.  4.) Korm. határozat 4. pontja, valamint a gyorsforgalmi úthálózat kiépítésének programjáról szóló 2119/1997. (V. 14.) Korm.  határozat  alkotmányellenességének megállapítására  és megsemmisítésére irányuló indítványt pedig visszautasítja. Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                           Indokolás                               1. A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) 3. § (3) bekezdése  — többek  között  —  úgy rendelkezik, hogy  "A  területrendezés feladata    különösen…    b)    a    környezet    terhelését, terhelhetőségét  és  a  fejlesztési célokat  figyelembe  vevő terület-felhasználásnak,   az   infrastrukturális   hálózatok területi  szerkezetének, illetve elhelyezésének — az  ágazati koncepciókkal összhangban történő — megállapítása;…" Az  M3-as  autópálya finanszírozásával összefüggő feladatokat meghatározó  —  és a 2149/1996. (VI. 14.) Korm.  határozattal módosított   —   2134/1996.  (VI.  4.)  Korm.  határozat   (a továbbiakban:   Korm.h.1.)  4.  pontja  szerint   a   Kormány "felhatalmazza   a   közlekedési,   hírközlési   és   vízügyi minisztert,  hogy  a pénzügyminiszterrel egyetértésben  a  3. pontban  elfogadott tarifapolitikai elvek alapján rendeletben szabályozza  a díjfizetés módját, feltételeit, az alkalmazott kedvezményeket. A    Kormány   tudomásul   veszi,   hogy   az   induló    díj személygépkocsik  esetében 1998.  szeptember  1-jétől  —  áfa nélkül  — 950 Ft kilométerenként a Budapest-Füzesabony teljes szakaszon; Felelős: közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter         pénzügyminiszter Határidő: 1998. június 30." A  gyorsforgalmi úthálózat kiépítésének programjáról  készült 2119/1997.   (V.   14.)  Korm.  határozat  (a   továbbiakban: Korm.h.2.)  —  tíz  pontba  és  számos  alpontba  foglalva  — egyrészt    tudomásul   veszi   a   gyorsforgalmi   úthálózat kiépítésének 10 éves programját, annak ütemezését, műszaki és pénzügyi   feltételeit;  másrészt  különféle  autópályák   és gyorsforgalmi  utak építésének előkészítésére,  építésére  és felújítására,  e kiadások költségforrásaira, a finanszírozási megoldásokra,   továbbá  meghatározott   autópálya-használati díjszintek  megállapítására  vonatkozóan  ír  elő  miniszteri vizsgálati és intézkedési kötelezettségeket. 2.   Az  indítványozó  szervezet  három  vizsgálatot  kér  az Alkotmánybíróságtól. 2.1.  A  Tft.  3.  § (3) bekezdés b) pontja  az  indítványozó szerint  nincs  összhangban a környezet védelmének  általános szabályairól  szóló 1995. évi LIII. törvény (a  továbbiakban: Kvtv.)  6-8. és 35. §-ának rendelkezéseivel, s ellentétes  az Alkotmány  18.  és 70/D. §-ával, valamint az Alkotmánybíróság 28/1994.     (V.    20.)    AB    határozatában     kifejtett követelményekkel. A Kvtv. 6-8. §-ai a környezet védelmének alapelveit — azaz az elővigyázatosság,    a   megelőzés   és    a    helyreállítás követelményét — fogalmazzák meg, a 35. §-a pedig a környezeti elemek  védelme, továbbá a környezetet veszélyeztető  hatások elleni  védelem  érdekében u.n. "igénybevételi,  kibocsátási, valamint   szennyezettségi   határértékek"   megállapításának kötelezettségét írja elő. Az Alkotmány 18. §-a az egészséges környezethez való jogot, a 70/D.   §-a  pedig  a  lehető  legmagasabb  testi  és   lelki egészséghez  való alapvető jogot rögzíti. Az Alkotmánybíróság idézett  határozata  — az indítvány szempontjából  kiemelendő jelleggel   —   azt   mondja  ki,  hogy  a   természetvédelem jogszabályokkal  biztosított szintjének  a  megállapítása,  a környezethez  való  jog  intézményes  védelme  mértékének   a meghatározása  az állam részéről nem lehet tetszőleges.  (ABH 1994. 134, 140.) Az indítványozó a Kvtv., az Alkotmány és az alkotmánybírósági határozat  említett rendelkezéseiből azt vezeti le,  hogy  az államnak  "a szabályozás szintjén garantálni kell a megelőzés biztosíthatóságát".  A környezet érdeke  "a  környezetállapot optimális   szinten,   azaz   minimum   terheltségi   szinten tartásának  garantálása, s ez nem minden esetben  teljesülhet az    ágazati    koncepciókkal   összhangban.   Az    ágazati koncepciókban ugyanis megjelenhetnek olyan szakmai, beruházói és egyéb lobbyérdekek, melyek szubjektív módon hasznosítják a környezeti  javakat. A területfejlesztési törvénynek  viszont éppen az is a feladata, hogy a környezet védelmének általános szabályairól   szóló   1995.  évi   LIII.   törvény   alapján összhangban legyen ennek rendelkezéseivel, megvalósítsa annak alapelveit (6-8. §) és azokat a környezetállapotra  vonatkozó célokat,  melyeket  a környezeti célállapotot  is  figyelembe vevő terhelhetőségi mutatók (35. §) fejeznek ki." 2.2.    Az    indítványozó   a   Korm.h.1.    4.    pontjának alkotmányellenességét  abban látja,  hogy  az  ellentétes  az Alkotmánynak a diszkriminációt tiltó 70/A. §-ával, valamint a Tft. preambulumával, 2. § a) pontja harmadik fordulatával, 2. §  b)  és  c)  pontjával,  3. § (2)  bekezdés  b)  pontjával, valamint  3.  §  (4)  bekezdésének a)  és  c)  pontjával.  Az indítványozó  kifejti, hogy "az ország  keleti  fele  relatív elmaradottságban  van  a viszonylagosan fejlettebb  Nyugattal szemben.    Ezt   próbálja   kiküszöbölni   a   Tft.,    mind preambulumával,   mind  bevezető  szakaszaival.   A   törvény preambuluma az ország kiegyensúlyozott területi fejlődése  és a   térségei  társadalmi-gazdasági,  kulturális  fejlődésének előmozdítása érdekében megalkotottként vezeti be a  törvényt. A  2. § szerint a területfejlesztés és területrendezés célja: a)  (…)  az  innováció  térbeli terjedésének  elősegítése,  a társadalmi,   gazdasági  és  környezeti  céloknak   megfelelő térbeli  szerkezet  kialakítása;  b)  (…)  a  fejlett  és  az elmaradott   térségek   és   települések   közötti    —    az életkörülményekben,  a  gazdasági,   a   kulturális   és   az infrastrukturális  feltételekben  megnyilvánuló  —   jelentős különbségek   mérséklése   és   a   további   válságterületek kialakulásának  megakadályozása,  társadalmi  esélyegyenlőség biztosítása    érdekében;   c)   az   ország   térszerkezete, településrendszere harmonikus fejlődésének elősegítése; A  3. §   (2)   bekezdése  szerint  a  területfejlesztés   feladata különösen:  b)  az elmaradott térségek felzárkóztatásának  és fejlődésének  elősegítése; a (4) bekezdés  szerint  pedig  az állam területfejlesztési feladata különösen: a) az elmaradott térségek   felzárkóztatása,  (…)  c)  a  közszolgáltatásokban meglévő területi különbségek mérséklése. Előrelátható    azonban,   hogy   az   általam    sérelmezett kormányhatározattal  a  keleti  országrész  olyan   helyzetbe kerül,  amelyben  —  éppen  az  autópályadíj  által  indukált többletköltségek  miatt — nem lesz vonzó  a  Keletre  történő mozgás.  Ennek  pedig  az  lesz  a  következménye,   hogy   a befektetések és fejlesztések elkerülik a régiót, ami  nemhogy csökkenteni fogja a mai különbségeket, de mélyíti a  fennálló szakadékot. Ennek  természetes velejárója, hogy a Tft.  által  proklamált célok  nem valósulnak meg, s ezáltal az Alkotmány  35.  §  b) pontja  is  sérül,  mely  szerint  a  Kormány  biztosítja   a törvények végrehajtását." Az   indítványozó   megítélése   szerint   "az   autópályadíj kivetésének  gyakorlatában jelentkező regionális  különbségek meghaladják azt a szintet, ami alkotmányosan elfogadható,  és atlépnek  a diszkrimináció szférájába, ahol is a kárvallottak az ország keleti felében élő lakosok." 2.3.   Az   indítványozó  a  Korm.h.2.   "teljes   terjedelmű megsemmisítését"   kéri.  Felfogása   szerint   a   határozat ellentétes az Alkotmány 2. §-ával, 18. §-ával, 19. §-ával, 35- 36. §-ával, 70/A. §-ával, 70/D. §-ával, 70/I. §-ával, továbbá az  államháztartásról  szóló 1992. évi  XXXVIII.  törvény  (a továbbiakban:  Áht.) 28., 37. és 52. §-ával; a  jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 19-20.  és 27. §-ával, valamint a Kvtv. 43-44. §-ával. A    népszuverenitásra   és   annak    gyakorlására    —    a törvényalkotásra  és  a  kormányzás  irányát  meghatározó   — alkotmányi előírásokra (2. §, 19. §, 35. §) és az Áht.-nak  a költségvetési  törvény megalkotására (28. §, 37.  §,  52.  §) vonatkozó  rendelkezésére hivatkozással az  indítványozó  azt állítja,  hogy  "a  Kormány túllépte alkotmányos  működésének határait és a jogszabály által biztosított hatáskörét, hiszen …  feladata  csupán a költségvetéssel összefüggő jogszabályok végrehajtása,   nem  pedig  megalkotása".  A   Korm.h.2.   az autópályák   és  gyorsforgalmi  utak  építésével  kapcsolatos ráfordítások  összegszerű megállapításával  "meghatározta  az egyes  költségvetési tételek keretszámait", noha azt csak  az Országgyűlés jogosult megtenni. Az indítványozó szerint a Kormány — a Korm.h.2. elfogadásával — megsértette az Alkotmány 18. és 36. §-át, továbbá a Jat. és a   Kvtv.  idézett  szakaszait,  mert  a  "jogszabálytervezet véleményezésébe"  nem  vonta  be  az  illetékes  érdekvédelmi szervezeteket,   melyek  az  egészséges   környezethez   való állampolgári  jog  alapján  "mind a  lokális,  mind  globális szempontból"  a  társadalmi érdekeket  képviselhették  volna. Külön  kiemelten hivatkozik a Kvtv. 43. és 44. §-ában  előírt követelmény megszegésére, mert "mind a KHVM, mint a határozat előkészítője,  mind  a  Kormány elmulasztotta  megtenni  …  a döntés    (határozat)    környezetre   gyakorolt    hatásának vizsgálatát  és értékelését, … valamint sem a Miniszterelnöki Hivatal,    sem    az   előterjesztést   készítő    KHVM    — természetszerűleg  —  nem terjesztett  semmiféle  anyagot  az Országos  Környezetvédelmi Tanács  elé…"  A  mulasztás  miatt "nemcsak törvénysértés történt, de az Alkotmány 18. §-ában is elismert és az egészséges környezethez, illetve a 70/D. §-ban kimondott legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez  való jog,  mint  sajátos alapjog … maradéktalan érvényesülése  sem biztosított ezáltal." Az  Alkotmánynak a hátrányos megkülönböztetést tiltó 70/A. §- ával  és  az  arányos közteherviselését előíró  70/I.  §-ával ellentétesnek   tartja  az  indítványozó  a  Korm.h.2.   azon pontjait,   melyek   "a  gyorsforgalmi  úthálózat   tervezett kiépítésének    finanszírozását    költségvetési    forrásból irányozzák  elő…,  valamint  amelyek  az  úthasználati  díjak mértékét  az  igénybevétel növekedése arányában csökkentenék… Nem  helytálló  ugyanis az az érvelés, hogy  a  gyorsforgalmi úthálózat   kiépítése  mindenki  számára  egyforma  előnyöket jelent." 3.  Az  indítványnak  a Tft. 3. § (2) bekezdés  b)  pontjával kapcsolatos része csupán részben megalapozott. Nem  helytálló ugyanis az az indítványozói érvelés,  amely  a környezetállapot  optimális  szintjét  azonosítja  a  minimum terheltségi szinttel és ehhez kíván jogi garanciát.  Egyetlen fejlett ország sem képes arra, hogy differenciálás nélkül  az ország egész területén garantálni tudja a környezet minimális terheltségét. Az emberi életkörülmények javítása,  vagy  akár csak  szinten  tartása elképzelhetetlen termelő  beruházások, illetőleg  az  infrastruktúra fejlesztése nélkül,  már  pedig akár  az  útépítés,  akár a vasútépítés  vagy  a  települések fejlesztése óhatatlanul növeli az adott térségben  a  korábbi környezet-terhelést. Mindezekből kiindulva mondotta ki tehát az Alkotmánybíróság a következőket: "Az   Alkotmány  18.  §-ában  megállapított,  az   egészséges környezethez   való  jog  a  Magyar  Köztársaságnak   azt   a kötelezettségét  is  magában  foglalja,  hogy  az   állam   a természetvédelem  jogszabályokkal  biztosított  szintjét  nem csökkentheti,  kivéve,  ha  az más alapjog  vagy  alkotmányos érték   érvényesítéséhez  elkerülhetetlen.  A  védelmi  szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz  képest  akkor sem  lehet aránytalan." (28/1994. (V. 20.) AB határozat,  ABH 1994. 134.) A Tft. 3. § (2) bekezdés b) pontjában foglalt rendelkezés nem alkotmányellenes tehát pusztán amiatt, mert a területrendezés feladatává  teszi  a  környezet terhelhetőségének  összhangba hozatalát  a  fejlesztési célokkal. A hivatkozott rendelkezés gyakorlati  alkalmazása azonban csak akkor lehet alkotmányos, ha  összhangban áll az Alkotmánybíróság idézett határozatában foglaltakkal, amelyeket a testület értelemszerűen vonatkoztat nem  csupán  a  természetvédelemre, hanem a  környezetvédelem valamennyi szakterületére. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi  XXXII. törvény 27. §-ának (2) bekezdése szerint  ugyanis az  Alkotmánybíróság határozata mindenkire kötelező.  A  Tft. sérelmezett  rendelkezése  — az Alkotmánybíróság  hivatkozott határozatával  összhangban  nem  álló  értelmezés  esetén   — magában  hordja az alkotmányellenes jogalkalmazási  gyakorlat kialakulásának veszélyét. Az a megfogalmazás ugyanis, amely a környezet  terhelésének kizárólag "az  ágazati  koncepciókkal összhangban történő" megállapítására utal, a jogalkalmazókban könnyen kelthet olyan látszatot, mintha az ágazati koncepciók feltétlen    elsőbbséget   élveznének   a    környezetvédelmi érdekekkel szemben. Tekintettel   arra,   hogy   az   alkotmánysértő    gyakorlat kialakulásának  potenciális veszélye  a  jelen  határozat  1. pontjában    foglaltak    révén    elhárítható    volt,    az Alkotmánybíróság  a  Tft.  3.  §  (2)  bekezdés   b)   pontja alkotmányellenességének megállapítására és az  e  rendelkezés megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. 4.     A     kormányhatározatok    vizsgálata    során     az Alkotmánybíróságnak először abban a kérdésben kellett  állást foglalnia,  hogy a Korm.h.1. és a Korm.h.2. minősíthető-e  az állami  irányítás egyéb jogi eszközei körébe tartozó normatív határozatnak. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény  (a továbbiakban: Jat.) 46. § (2) bekezdése ugyanis  kifejezetten kizárja  az  állami irányítás egyéb jogi eszközei  köréből  a Kormány     egyedi    határozatait.    Az    Alkotmánybíróság megállapította, hogy mindkét határozat egyedi jellegű:  olyan konkrét  feladatokat ad két miniszternek, amelyek  megszabják az    ország    úthálózatának   fejlesztésével    kapcsolatos kötelezettségeiket.  Erre figyelemmel az  Alkotmánybíróság  a Korm.h.1.  és  a  Korm.h.2.  ellen irányuló  indítványokat  — hatáskör hiányában — visszautasította. A  testület  külön is kitér arra az indítványozói  érvelésre, amelynek  az  a  lényege, hogy a Korm.h.2.  meghozatalával  a Kormány  túllépte  hatáskörét.  E  felfogására  alapozza   az Alkotmány  2.,  19.,  35. §-ának, az  Áht.  és  a  Jat.  több előírásainak  a  megsértését. Határozatának  a  kiadásával  a Kormány  nem  költségvetési  jogszabályt  alkotott,  hanem  a Kormány  egyes  tagjait  kötelezte  a  költségvetési  törvény előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatban meghatározott intézkedésekre.  A Jat. 46. § (1) bekezdése  alapján  erre  a Kormánynak   jogosultsága  és  kötelezettsége   is   van.   A Kormánynak  ugyanis  nemcsak  a törvények  végrehajtásának  a biztosítása  a  feladata, hanem —  az  Alkotmány  25.  §  (1) bekezdése  szerint  —  törvények  kezdeményezése  is.  Az  is nyilvánvaló,  hogy ha a kormányhatározat alapján Országgyűlés elé   terjesztett  költségvetési  —  vagy   bármely   más   — törvényjavaslatot  az Országgyűlés nem  fogadja  el,  az  nem válik  törvénnyé. A Korm.h.2. meghozatalával tehát a  Kormány nem  lépte túl alkotmányos hatáskörét, hanem élt azzal, s még burkoltan sem vonta el — nem is vonhatta el — az Országgyűlés törvényalkotó     hatáskörét.    Ezzel    kapcsolatban     az Alkotmánybíróság rámutat: bár a Korm.h.2. 5. pontja tételesen meghatározza,  hogy  az  autópálya fejlesztési  program  első három  évében hány milliárd forintot kell fordítani az  egyes autópályák felújítására, illetőleg bővítésére, a  6.  pont  a Kormány  egyetértését  juttatja  kifejezésre  azzal,  hogy  a megjelölt  összegeket a központi költségvetés  és  az  Útalap együttesen biztosítsa. Mindezekre   figyelemmel  az  Alkotmánybíróság  a  rendelkező részben foglaltak szerint határozott.                            Dr. Lábady Tamás                   az Alkotmánybíróság helyettes elnöke                Dr. Ádám Antal            Dr. Bagi István                alkotmánybíró              alkotmánybíró                Dr. Erdei Árpád           Dr. Holló András                 alkotmánybíró              alkotmánybíró                Dr. Kilényi Géza          Dr. Kiss László              előadó alkotmánybíró         alkotmánybíró                Dr. Németh János       Dr. Tersztyánszky Ödön                  alkotmánybíró            alkotmánybíró                            Dr. Vörös Imre                            alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	14/1998. (V. 8.)
Date of the decision: .	05/04/1998
.
.