A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által
országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív
hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott
kifogások alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság
470/2010. (VIII. 4.) OVB határozatát megsemmisíti, és az
Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a
továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján több kifogás
érkezett az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási
Bizottság (a továbbiakban: OVB) 470/2010. (VIII. 4.) OVB
határozata (a továbbiakban: OVBh.) ellen.
Az OVB vitatott határozatában hitelesítette a Magyar
Vegyipari, Energiaipari, és Rokon Szakmában Dolgozók
Szakszervezeti Szövetségének alelnöke által benyújtott országos
népszavazás kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív
mintapéldányát, amelyen a következő kérdés szerepel: „Egyetért-
e Ön azzal, hogy 40 év szolgálati idő megléte után az öregségi
nyugdíj — az öregségi nyugdíjkorhatárra tekintet nélkül — a
nyugdíj csökkentése nélkül, az eredményes népszavazást követő
év januárjának 1. napjától igénybe vehető legyen?”
Az Országos Választási Bizottság megállapította, hogy az
aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a
népszavazásra feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi
követelményeknek eleget tesz, ezért hitelesítésének nincs
akadálya.
A kifogások szerint viszont az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív
hitelesítését meg kellett volna tagadnia. Az egyik indítványozó
szerint az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási
eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országos
népszavazási kezdeményezésen és az országos népi
kezdeményezésen történő végrehajtásáról szóló 11/2008. (III.
1.) ÖTM rendelet (a továbbiakban: R.) mellékletében található
mintának, mert egyrészt nem tartalmazza a mintában foglalt, az
Országos Választási Iroda (a továbbiakban: OVI) vezetője által
a Ve. 118. § (1) bekezdésében meghatározott feltételek esetén
kitöltendő részt; másrészt a hitelesítést kérő táblázata 20+1
soros, míg a mintában 15+1 sor szerepel.
Egy másik kifogást tevő szerint az OVB a 2010. június 16-án
hozott 410/2010. (VI. 17.) OVB határozatban megtagadta annak az
aláírásgyűjtő ívnek a hitelesítését, amelyen a jelen OVBh.-val
hitelesített ívtől eltérően csupán részben eltérő kérdés
szerepelt. A korábban nem hitelesített aláírásgyűjtő ív
kérdésében ugyanis csak a nyugdíjjogosultság bevezetésére
irányadó dátum nem szerepelt. A hitelesítés megtagadásának
indokául az OVB az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjára
hivatkozott, mondván „okszerűen következik a kérdésből, hogy a
kérdésben tartott eredményes népszavazás az adott évi
költségvetést közvetlenül és jelentősen érintené”. A
kifogástevő álláspontja szerint az OVBh.-val hitelesített
aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés egyben a nyugdíj abszolút
értékben való emelését is jelenti, amely közvetlenül és
jelentősen érinti a költségvetést, ezért nem bocsátható
népszavazásra. A kérdésben szereplő jogosultság bevezetésének
kezdő időpontja továbbá érinti az államháztartás mozgásterét
abból a szempontból, hogy az állam a jogosultságra keretet
teremtő elvonásokat mikor kívánja bevezetni. A kifogástevő
szerint az OVBh. – tekintettel a korábban benyújtott kérdés
hasonlósága ellenére hozott ellentétes tartalmú döntésre – nem
csupán az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjába ütközik,
hanem az Alkotmány jogbiztonságot garantáló 2. § (1) bekezdését
is sérti. Az ellentétes OVB gyakorlat ugyanis a kiszámíthatóság
és az előre láthatóság ellenében hat, melyek az állami
intézményekbe vetett bizalom alapvető feltételei.
A harmadik kifogás benyújtója szerint a kérdés négy eleme
(szolgálati idő, nyugdíjkorhatár, a nyugdíj mértéke, a
bevezetés időpontja) az öregségi nyugdíj megállapításának
teljes keretét adja, a nyugdíjrendszer alapját képezi, valamint
a nyugdíj abszolút értékben való emelésével jár. A kérdés tehát
közvetlenül érinti a költségvetést, ezért az Alkotmány 28/C. §
(5) bekezdés a) pontja alapján népszavazásra nem bocsátható. A
kifogás szerint a költségvetésen belül a nyugdíjbiztosítási
ellátások legkiemelkedőbb kiadási tételét jelentő öregségi
nyugdíj korhatárának csökkentése közvetlen összefüggésben áll
az eltartottak számának növekedésével, s így az aktív lakosság
adó- és járulékterheinek növekedésével.
A negyedik kifogás is felhívja a figyelmet arra, hogy az
OVBh. által hitelesített kérdés – tartalmát tekintve – semmiben
sem tér el az ugyanezen szervezet által korábban benyújtott
kérdéstől, amelynek hitelesítését az OVB megtagadta.
Álláspontja szerint azáltal, hogy a kérdést egy olyan
kiegészítéssel terjesztették elő, amely az öregségi nyugdíj
igénybevételét az eredményes népszavazást követő év január első
napjától teszi lehetővé, a mindenkori költségvetésre
vonatkozik, azt közvetlenül és jelentős mértékben érinti,
továbbá annak megfogalmazásából okszerűen következik a
költségvetési törvény módosítása. A kifogástevő másodsorban
arra hivatkozik, hogy a kérdés a Ve. 3. § d) pontjában foglalt
rendeltetésszerű joggyakorlás elvét sérti, mivel vélhetően a
lakosság adófizetésben részt nem vevő körére nézve biztosítana
kedvezményeket a lakosság adófizetőinek terhére anélkül, hogy a
költségvetés erre fedezetet biztosítana.
A kifogások 2010. augusztus 7-én, 9-én, 18-án és 19-én
érkeztek az OVB-hez, 2010. augusztus 9-én, 18-án és 19-én pedig
az Alkotmánybíróságra. A Ve. 130. § (1) bekezdése értelmében a
kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül
lehet benyújtani. Az OVBh. közzétételére 2010. augusztus 4-én
került sor, így a határidő 2010. augusztus 19-én járt le. Az
OVBh. ellen benyújtott kifogások tehát a törvényes határidőn
belül érkeztek az Alkotmánybíróságra.
Az Alkotmánybíróság az OVBh. megsemmisítésére irányuló
kifogásokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és
annak közzétételéről szóló többször módosított és egységes
szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009.
január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy
eljárásban bírálta el.
II.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozata ellen benyújtott
kifogásokat az alábbi rendelkezések alapján vizsgálta meg:
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:
„28/C. § (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200
000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az
eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre
kötelező.
(…)
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a
központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a
helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,”
2. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló
1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) indítvánnyal
érintett rendelkezései:
„10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az
aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt
követelményeknek,
d) ugyanazon tartalmú kérdésben három éven belül eredményes
országos népszavazást tartottak,
e) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról
szóló törvényben foglalt követelményeknek.”
„13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell
megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.”
3. A Ve. érintett rendelkezései:
„3. § A választási eljárás szabályainak alkalmazása során a
választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk az
alábbi alapelveket: (…)
d) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás,”
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az
aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével
kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét
követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz
címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az
Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az
Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti,
és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az
Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
III.
A kifogások egy része megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét
az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h)
pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza
meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott
eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek során az Alkotmánybíróság
— alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban — a
beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az
aláírásgyűjtő ív és a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e a
jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív
hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó
törvényeknek megfelelően járt-e el. [63/2002. (XII. 3.) AB
határozat, ABH 2002, 342, 344.].
2. Az egyik kifogástevő szerint az OVB által hitelesített
aláírásgyűjtő ív nem felel meg az R. mellékletében található
mintának, mert nem tartalmazza a mintában foglalt, az OVI
vezetője által a Ve. 118. § (1) bekezdésében meghatározott
feltételek esetén kitöltendő részt. Másrészt a hitelesítést
kérő táblázata 20+1 soros, míg a mintában 15+1 sor szerepel. A
kifogás alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta,
jogszerűen állapította-e meg az OVB, hogy a benyújtott
aláírásgyűjtő ív megfelel a Ve. formai követelményeinek.
Az Alkotmánybíróság a 49/2008. (IV. 22.) AB határozatában
rámutatott arra, hogy a népszavazási kezdeményezésben való
részvétel jogának érvényesülését a törvény többek között olyan,
az aláírásgyűjtő ívvel szemben támasztott formai előírásokkal
biztosítja, amelyek garanciát nyújtanak arra, hogy az
aláírásgyűjtő ívet aláíró választópolgár eredményesen támogassa
a kérdés országos népszavazásra bocsátását. Ezért különös
jelentősége van annak, hogy az aláírásgyűjtő ív a legapróbb
részletekig megfeleljen a törvény formai előírásainak (ABH
2008, 488, 492.).
Az Nsztv. 2. §-a alapján az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát
az aláírásgyűjtés megkezdése előtt – hitelesítés céljából – be
kell nyújtani az Országos Választási Bizottsághoz. A Ve. 118. §-
a értelmében a 130. § (1) bekezdése szerinti jogorvoslati
határidő eredménytelen elteltét követő napon, jogorvoslat
esetén az Alkotmánybíróság hitelesítő határozatot helybenhagyó
döntésének a Magyar Közlönyben való közzététele napján az OVI
vezetője hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív
mintapéldányát. Az aláírásgyűjtést a hitelesítési záradékkal
ellátott aláírásgyűjtő ív másolatával lehet megkezdeni. A Ve.
pontosan meghatározza, hogy mit kell tartalmaznia az országos
népszavazás kezdeményezésére szolgáló aláírásgyűjtő ívnek. Az
aláírásoknak a kérdéssel azonos oldalon kell szerepelniük. Az
aláírásgyűjtő íveken szerepelnie kell a kezdeményezést támogató
választópolgár saját kezű aláírásának és — az aláírás
hitelességének ellenőrzése céljából — fel kell tüntetni a
kezdeményező olvasható családi és utónevét, lakcímét, valamint
személyi azonosítóját. E szabályok meghatározzák azt is, hogy
minden egyes aláírásgyűjtő íven szerepelnie kell az aláírásokat
gyűjtő személy aláírásának is. Az R. melléklete kötelezően
alkalmazandóként határozza meg az országos népszavazás
kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtés során használható
aláírásgyűjtő ív mintáját. Az Nsztv. 3. § (1) bekezdése szerint
a népszavazás kitűzésére irányuló állampolgári kezdeményezés
támogatására a hitelesített mintapéldánnyal megegyező
aláírásgyűjtő íveken lehet aláírást gyűjteni. Hasonló
rendelkezést tartalmaz a Ve. 118. § (1) bekezdése, amely
alapján aláírásokat csak a hitelesítési záradékkal ellátott
aláírásgyűjtő ív másolatával lehet megkezdeni. E
rendelkezésekből következően az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát
olyan formában kell benyújtani hitelesítésre, hogy az alkalmas
legyen az aláírásgyűjtésre.
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az
aláírásgyűjtő íven szerepel az országos népszavazásra feltenni
kívánt kérdés, a kezdeményezést támogató választópolgár saját
kezű aláírásának, családi és utónevének, lakcímének, valamint
személyi azonosítójának sora, illetve fel van tüntetve az
aláírást gyűjtő személy aláírásának helye is. A kezdeményezés
törvényességét nem érinti, hogy a hitelesítést kérő táblázata a
mintában szereplő 15+1 sor helyett 20+1 soros.
A Ve. 118. § (1) bekezdése szerint az aláírásgyűjtő ív
mintapéldányát az OVI vezetője látja el hitelesítési záradékkal
a jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét követő napon,
jogorvoslat esetén a vonatkozó alkotmánybírósági döntés Magyar
Közlönyben való közzétételének napján. Hitelesítéskor a
hitelesítési záradék szövegét az OVI vezetője kézzel vagy
bélyegző használatával is rávezetheti az aláírásgyűjtő ív
mintapéldányára. Az, hogy a hitelesítési záradék R.
mellékletében közzétett szövege a hitelesítés előtt már
szerepel az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán, az OVI vezetőjének
munkáját segíti, annak hiánya azonban nem lehet a kezdeményezés
benyújtásának akadálya.
Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel megállapította,
hogy az OVB-hez hitelesítés céljából benyújtott aláírásgyűjtő
ív mintapéldányának az R. mellékletében közzétett mintától való
formai eltérése érdemben nem befolyásolta az ív
hitelesíthetőségét.
3. Az egyik kifogástevő szerint a kérdés a Ve. 3. § d)
pontjában foglalt rendeltetésszerű joggyakorlás elvét sérti,
mivel vélhetően a lakosság adófizetésben részt nem vevő körére
nézve biztosítana kedvezményeket a lakosság adófizetőinek
terhére anélkül, hogy a költségvetés erre fedezetet
biztosítana.
A rendeltetésellenes joggyakorlás mércéjére vonatkozóan,
népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatban a 18/2008. (III.
12.) AB határozat tartalmaz megállapításokat. A határozat
szerint az aláírásgyűjtés kezdeményezése a népszavazáshoz való
jog gyakorlásának részjogosítványa, a választópolgárok által
kezdeményezett népszavazási eljárás döntő eleme, melynek célja
a népszavazás elindítása. „E jog gyakorlása akkor tekinthető
rendeltetésszerűnek, ha a kezdeményezés összhangban áll az
országos népszavazás intézményének az Alkotmány 2. § (2)
bekezdésében meghatározott rendeltetésével. A rendeltetésszerű
joggyakorlás követelménye a hitelesítési eljárás kezdeményezése
során azt jelenti, hogy az aláírásgyűjtés kezdeményezőjének az
országos népszavazás alkotmányos rendeltetésére, a közvetlen
hatalomgyakorlás kivételességére, az állam életében betöltött
szerepére és súlyára tekintettel kell eljárnia.
Felelősségteljesen, annak tudatában kell benyújtania
kezdeményezését, hogy az általa ’útjára indított’ népszavazási
eljárás állásfoglalásra készteti az ország valamennyi
választópolgárát, és annak eredményeként az Országgyűlést
kötelező döntés születik, amely országgyűlési döntéssé,
törvénnyé válva hosszabb távon meghatározza a polgárok jogait,
kötelezettségeit, befolyásolja a társadalom életét” (ABH 2008,
212, 224.).
Az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés a 40 év szolgálati idő
után járó öregségi nyugdíjjal kapcsolatban kívánja
megváltoztatni a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló
1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) szabályait. Az
Alkotmánybíróság megítélése szerint a nyugdíj igénybevételére
és az öregségi nyugdíjkorhatár eltörlésére irányuló
népszavazási kezdeményezés megfelel a fenti AB határozatban
foglalt követelményeknek. A kifogástevő álláspontja ugyanis,
mely szerint a kérdés a lakosság adófizetésben részt nem vevő
csoportja számára biztosítana kedvezményt az adózók kárára, nem
a rendeltetésszerű joggyakorlás elve, hanem az egyértelműségi
követelmény körében értékelhető. A következőkben ezért az
Alkotmánybíróság ezt vizsgálta.
4. A 26/2007. (IV. 25.) AB határozat alapján a
választópolgári egyértelműség követelményének része, hogy a
választópolgárok a kérdés megválaszolásának lehetséges
következményeit világosan lássák. „Az egyértelműség
követelményének lényege, hogy a népszavazási kérdésnek döntésre
alkalmasnak kell lennie, aminek a jogalkotói és a
választópolgári egyértelműség feltétlenül szükséges, de nem
egyetlen feltétele. Az egyértelműség részének tekinti az
Alkotmánybíróság azt is, hogy a népszavazási kérdésben foglalt
döntési kötelezettség ne legyen kivitelezhetetlen,
végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan” (ABH
2007, 332, 337.).
A Tny. 18. § (1) bekezdés a)-g) pontjai az öregségi nyugdíjra
való jogosultság megállapításakor a biztosítottak születési
idejéhez kapcsolódóan különböző életévben határozzák meg az
öregségi nyugdíjra jogosító korhatárt. A Tny. 18. § (2)
bekezdése a nyugdíjjogosultság további feltételeit is
meghatározza, többek között a meghatározott idejű szolgálati
időt. A szolgálati idő azonban a komplex nyugdíjjogosultsági
feltételrendszernek csupán az egyik elme. A 9/2011. (III. 1.)
AB határozatban megfogalmazottak ezért a mostani népszavazási
kérdés esetében is alkalmazandók. A népszavazásra bocsátandó
kérdés ugyanis a szolgálati időt kívánja rögzíteni, „anélkül
azonban, hogy a választópolgár számára világossá tenné, hogy ez
jár-e, és ha igen, milyen hatással, változással az öregségi
nyugdíj megszerzésének további feltételeire nézve. Így a
választópolgár döntése meghozatalakor nem lehetne tisztában
azzal, hogy a kérdésre igen-nel vagy nem-mel szavazás esetén
döntésének milyen pénzügyi vagy egyéb következményei lennének”
(ABK 2011. február, 101, 103.). A népszavazásra bocsátandó
kérdésről tehát a választópolgároknak úgy kellene döntést
hozniuk, hogy nem volna egyértelmű, az eredményes népszavazás
milyen változásokat okozna a nyugdíjrendszerben, és ennek
milyen társadalmi, pénzügyi és egyéb hatásaival kellene
számolniuk. A népszavazásra szánt kérdés ezért nem felel meg a
választópolgári egyértelműség követelményének. Mindezek alapján
az Alkotmánybíróság az OVB 470/2010. (VIII. 4.) határozatát
megsemmisítette, és az OVB-t – a Ve. 130. § (3) bekezdése
alapján – új eljárásra utasította.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság megállapította, a
népszavazásra szánt kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1)
bekezdésében foglaltaknak, nem vizsgálta, hogy az OVBh.
ellentétes-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s hogy a
feltenni kívánt kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a)
pontja alapján a költségvetési törvényre vonatkozó kizárt
tárgykörbe tartozik-e.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB
határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel
rendelte el.
Dr. Paczolay Péter
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bihari Mihály
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bragyova András Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Stumpf István
alkotmánybíró
. |