English

Hungarian
Ügyszám:
.
363/B/2003
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 6/2007. (II. 27.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2007/135
.
A döntés kelte: Budapest, 02/26/2007
.
.

.
A döntés szövege (pdf):
    .
    A döntés szövege:
    .
    A döntés szövege:
                       A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
       
       Az    Alkotmánybíróság    jogszabály   alkotmányellenességének
      utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Kovács
      Péter alkotmánybíró különvéleményével – meghozta az alábbi
       
                               határozatot:
       
       1.   Az   Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy  a  választási
      eljárásról  szóló  1997.  évi C. törvény  8.  §  (1)  bekezdése
      alkotmányellenes,    ezért   e   rendelkezést    a    határozat
      közzétételének napjával megsemmisíti.
       
       2.  Az  Alkotmánybíróság a választási eljárásról  szóló  1997.
      évi   C.   törvény   40.   §   (2)   bekezdése   és   41.   §-a
      alkotmányellenessége   megállapítására   és    megsemmisítésére
      irányuló eljárást megszünteti.
       
       Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát  a  Magyar  Közlönyben
      közzéteszi.
                                   Indokolás
         
                                      I.
         
         Az  indítványozó a választási eljárásról szóló  1997.  évi  C.
        törvény  (a továbbiakban: Ve.) 8. § (1) bekezdése,  40.  §  (2)
        bekezdése és 41. §-a alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.
        Az   indítványozó   által  jelölt  rendelkezések   egyrészt   a
        közvélemény-kutatási     eredmények     szavazást      megelőző
        nyilvánosságra  hozatali  tilalmával, másrészt  a  kampánycsend
        (annak    megsértése)   meghatározásával   kapcsolatosak.    Az
        indítványozó szerint a véleménynyilvánítási-és sajtószabadságot
        [ezáltal az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdését, valamint  az
        alapjog-korlátozásra  irányadó 8. § (2)  bekezdését]  sértik  a
        vizsgálni  kért  rendelkezések. Kifejtette,  hogy  nincs  olyan
        kényszerítő ok, amely szükségessé tenné a véleménynyilvánítási-
        és  sajtószabadság korlátozását a kampánycsend intézménye és  a
        közvélemény-kutatási eredmények közzétételére vonatkozó tilalom
        által.
         Az indítványozó szerint továbbá: „annak feltételezése, hogy  a
        kampánycsend  alatti kampány képes lenyűgözően  befolyásolni  a
        választó   akaratát,  ellentétes  az  Alkotmány   71.   §   (1)
        bekezdésében, az általános egyenlő és titkos szavazásról  szóló
        rendelkezésben  kifejeződő  tartalommal…”  is.  A   választások
        tisztaságát  – érvelt az indítványozó – a Büntető  Törvénykönyv
        választási     visszaélésekkel    kapcsolatos     rendelkezései
        megfelelően   biztosítják,  ezek  mellett  a  Ve.  közvélemény-
        kutatási    eredmények   nyilvánosságra   hozatali   tilalmával
        összefüggő   és  kampánycsendre  vonatkozó  szabályaira   nincs
        szükség.
         Az  indítványozó a vizsgálni kért rendelkezések kapcsán  utalt
        továbbá  az  Alkotmány 7. § (1) bekezdésével  való  ellentétre,
        mivel  véleménye  szerint sérül az 1993. évi  XXXI.  törvénnyel
        kihirdetett   az  emberi  jogok  és  az  alapvető   szabadságok
        védelméről  szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt  Egyezmény
        (a  továbbiakban: Egyezmény) véleményszabadságra  irányadó  10.
        cikke, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét  is
        felvetette.
         Az  indítványozó a fentiek alapján kezdeményezte a  Ve.  8.  §
        (1)    bekezdése,   40.   §   (2)   bekezdése   és   41.    §-a
        alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
         
                                      II.
         
         1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései szerint:
         „2.   §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus
        jogállam.
         (…)
         7.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  jogrendszere  elfogadja  a
        nemzetközi  jog  általánosan  elismert  szabályait,  biztosítja
        továbbá  a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és  a  belső
        jog összhangját.
         (…)
         8.  §  (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
        és   elidegeníthetetlen  alapvető  jogait,  ezek   tiszteletben
        tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
         (2)   A   Magyar   Köztársaságban  az  alapvető   jogokra   és
        kötelességekre  vonatkozó szabályokat  törvény  állapítja  meg,
        alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
         (…)
         61.  §  (1)  A Magyar Köztársaságban mindenkinek  joga  van  a
        szabad  véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy  a  közérdekű
        adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
         (2)   A   Magyar   Köztársaság  elismeri  és  védi   a   sajtó
        szabadságát.
         (…)
         71.  § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament
        képviselőit,  a  helyi önkormányzati képviselőket,  valamint  a
        polgármestert  és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok
        általános  és egyenlő választójog alapján, közvetlen és  titkos
        szavazással választják.”
         
         2. A Ve. érintett szabályai szerint:
         „8.  §  (1)  A szavazást megelőző nyolcadik naptól a  szavazás
        befejezéséig  a  választásokkal kapcsolatos közvélemény-kutatás
        eredményét nem szabad nyilvánosságra hozni.
         (…)
         40.  §  (1)  A  választási kampány a választás  kitűzésétől  a
        szavazást megelőző nap 0 óráig tart.
         (2)  A szavazást megelőző nap 0 órától a szavazás befejezéséig
        választási kampányt folytatni tilos (kampánycsend).
         (…)
         41.  § A kampánycsend megsértésének minősül a választópolgárok
        választói   akaratának   befolyásolása,   így   különösen:    a
        választópolgárok számára a jelölt vagy a jelölő szervezet által
        ingyenesen    juttatott   szolgáltatás   (szavazásra    történő
        szervezett szállítás, étel-ital adása), pártjelvények, zászlók,
        pártszimbólumok,  a  jelölt  fényképét  vagy  nevét  tartalmazó
        tárgyak osztogatása, választási plakát (a továbbiakban: plakát)
        elhelyezése,   a  választói  akarat  befolyásolására   alkalmas
        információk szolgáltatása elektronikus vagy más úton.”
         
                                     III.
         
         Az indítvány részben megalapozott.
         
         1.  Az  Alkotmánybíróság a 39/2002. (IX. 25.) AB határozatában
        (a  továbbiakban:  Abh.) már döntött a Ve. 40.  §  (1)  és  (2)
        bekezdése, illetve 41. §-a alkotmányossága tárgyában (ABH 2002,
        273.).  Az  Alkotmánybíróság  az Abh.-ban  –  többek  között  –
        megállapította:   ”…  az  Egyezmény  10.  cikke,   továbbá   az
        Egyezségokmány   [Polgári   és   Politikai   Jogok   Nemzetközi
        Egyezségokmánya] 19. cikke nem tartalmaz közvetlen rendelkezést
        arról,   hogy   a  választásokra  tekintettel  az   alkotmányos
        alapjogok  korlátozhatók. Ugyanakkor az Egyezmény 10.  cikkének
        2.   pontja  és  az  Egyezségokmány  19.  cikkének  3.   pontja
        lehetőséget  biztosít  arra, hogy a  véleménynyilvánítás  jogát
        mások   jogai  védelme  érdekében  törvény  korlátozza.   Ilyen
        korlátozást  jelent  a  Ve.  40.  §  (1)  és  (2)  bekezdésében
        szabályozott     kampánycsend     intézménye,      amely      a
        véleménynyilvánítás-  és a sajtószabadság időbeni  korlátozását
        valósítja meg.
         A  választójog  az  Alkotmány 70. §  (1)  bekezdésébe  foglalt
        alapvető jog. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a  Magyar
        Köztársaság  független,  demokratikus  jogállam.  A  demokrácia
        elvén  alapuló politikai rendszer elengedhetetlen  feltétele  a
        stabil,  jogszerűen  és  kiszámítható módon  működő  választási
        rendszer.   A   választói   akarat   kifejezése,   vagyis    az
        országgyűlési választás ugyanis a Magyar Köztársaság legfelsőbb
        államhatalmi     szervét    konstituálja,    legalizálja     és
        legitimizálja.
         A  választási  rendszer egyik lehetséges eleme a  kampánycsend
        intézménye. A kampánycsend a választói akarat kinyilvánításának
        zavartalanságát  biztosítja.  A  választói  akarat   zavartalan
        kinyilvánítása a legfelsőbb államhatalmi szerv szabad  akaraton
        alapuló   létrehozását,  illetve  azon   keresztül   a   Magyar
        Köztársaság    demokratikus   jogállamiságát   garantálja.    A
        választójog védelme és a demokratikus jogállamiság követelménye
        szükségessé  teheti  a  kampánycsend  intézményét,  illetve   a
        véleménynyilvánítás- és sajtószabadságnak a kampánycsend  által
        megvalósuló korlátozását.
         A  kampánycsend  —  a támadott szabályozás  szerinti  —  rövid
        időtartama  miatt  a  korlátozás  csak  a  választási   kampány
        (minimum  84 nap) időtartamának elenyésző töredékére vonatkozik
        (86  óra). A kampánycsend rövidsége, általános érvénye, illetve
        csak   a  választás  napját  közvetlenül  megelőző  időre  való
        kiterjesztése  miatt  a korlátozás a célhoz  képest  arányosnak
        minősül.
         Az  Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította,  hogy  a
        Ve. 40. § (1) és (2) bekezdése, illetve 41. §-a nem ütközik  az
        Alkotmány   8.   §  (1)  és  (2)  bekezdésébe.  A  kampánycsend
        intézménye  alapvető jog lényeges tartalmát nem  korlátozza.  A
        véleménynyilvánítás- és sajtószabadságot [Alkotmány 61.  §  (1)
        és  (2)  bekezdés] pedig csak a feltétlenül szükséges mértékben
        korlátozza  a  választások zavartalan lebonyolítása  céljából.”
        (ABH 2002, 273, 279.)
         A  fentiek  alapján  az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy
        jelen  indítványnak  a  Ve.  40. § (2)  bekezdése  és  41.  §-a
        alkotmányellenességének   megállapítására   irányuló    kérelme
        tárgyában  korábban már határozatot hozott. Az Alkotmánybíróság
        ideiglenes  ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló  3/2001.
        (XII.  3.)  Tü. határozat 31. § c) pontja határozza meg  a  res
        iudicata fogalmát az alkotmánybírósági eljárásban. E szerint az
        Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha „az  indítvány  az
        Alkotmánybíróság  által  érdemben  már  elbírált  jogszabállyal
        azonos  jogszabály  (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára
        irányul, és az indítványozó az alkotmánynak ugyanarra a  §-ára,
        illetőleg alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül  –  azonos
        alkotmányos  összefüggésre hivatkozva kéri az  alkotmánysértést
        megállapítani (’ítélt dolog’)”. (ABH 2003, 2076.)
         Erre   tekintettel  az  Alkotmánybíróság  a  Ve.  40.  §   (2)
        bekezdése  és  41. §-a alkotmányellenessége megállapítására  és
        megsemmisítésére irányuló eljárást megszüntette.
         
         2.   Az   Abh.   –   a   kampánycsend  törvényi   szabályainak
        alkotmányossági  vizsgálata mellett  –  a  közvélemény-kutatási
        eredmények nyilvánosságra hozatalával kapcsolatos tilalmat  nem
        érintette,  ezért az Alkotmánybíróság a Ve. 8. § (1)  bekezdése
        tekintetében az érdemi eljárást lefolytatta.

         2.1.  Az  Alkotmánybíróság álláspontja szerint más a  célja  a
        kampánynak  és  más  a közvélemény-kutatásnak.  Míg  a  kampány
        kifejezetten   a   választópolgári   akarat   formálására    (a
        meggyőződés  befolyásolására) irányul,  addig  ilyen  közvetlen
        célja a közvélemény-kutatási eredmények közzétételének nincs. A
        közvélemény-kutatás főként a tájékoztatást szolgálja,  azzal  a
        céllal,  hogy  elősegítse az egyénnek a politikai folyamatokban
        való  megalapozott részvételét. Az emberi jogok és az  alapvető
        szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt
        Egyezmény  és  az  ahhoz  tartozó nyolc kiegészítő  jegyzőkönyv
        kihirdetéséről  szóló  1993.  évi XXXI.  törvény  10.  Cikkével
        kapcsolatban   az   Európa  Tanács  Miniszteri   Bizottsága   a
        választási  kampány  médiumokban történő  ismertetéséről,  azok
        felhasználásával  való  folytatásáról  1999.  szeptember   9-én
        ajánlást  fogadott el [R (99) 15 számú ajánlás]. Az  ajánlás  –
        amely  e  kérdést az írott és elektronikus média  tájékoztatási
        szabadságának szempontjából vizsgálta – III. része külön kezeli
        a   jelöltek  érdekében  történő  közlést  („dissemination   of
        partisan  electoral  messages”) illetve a  közvélemény-kutatási
        eredmények  nyilvánosságra hozatalát. A Bizottság hangsúlyozta,
        hogy   a   választás  napján  vagy  ezt  megelőző  napokban   a
        közvélemény-kutatási   eredmények   nyilvánosságra    hozatalát
        korlátozó  vagy  tilalmazó szabályoknak meg kell  felelniük  az
        Egyezmény  10. Cikke és a strasbourgi bíróság által  támasztott
        követelményeknek. A közvélemény-kutatási adatok  nyilvánosságra
        hozatalakor tájékoztatni kell a közvéleményt, ki rendelte  meg,
        ki,  mikor és milyen módszerrel végezte a közvélemény-kutatást;
        hány   főre  terjedt  ki;  mekkora  a  mintanagyságból   fakadó
        hibahatár;  minden más kérdés azonban a média  önszabályozására
        tartozik.
         A  jelen határozatban vizsgált közvélemény-kutatási eredmények
        közzétételének    tilalmára   vonatkozó    kérdések    külföldi
        szabályozása   változatos   képet   mutat.   Nincs   a   magyar
        szabályozáshoz hasonló tilalom pl. Ausztriában, Németországban,
        az Egyesült Királyságban. Egyes nyugat-európai országok mellett
        (Franciaország,  Olaszország, Spanyolország) az  utóbbi  időben
        elsősorban  Kelet-Közép  Európában jelentek  meg  a  klasszikus
        kampánycsend-szabályok mellett a várható választási  eredmények
        nyilvánosságra hozatalára vonatkozó tilalmak. Így pl. a lengyel
        parlamenti   választást  szabályozó  törvény   a   kampánycsend
        időszakában   tiltja  a  várható  választói  magatartásról   és
        választási      eredményről     készült     közvélemény-kutatás
        nyilvánosságra   hozatalát   (a  2001-es   lengyel   parlamenti
        választási  törvény 86. §-a). Az orosz szövetségi  alsóházi  és
        elnök-választás esetén a szavazást megelőző három nappal, míg a
        bolgár  parlamenti  választások napját  megelőző  24  órától  a
        választások    befejezéséig   nem    hozhatók    nyilvánosságra
        közvélemény-kutatási adatok. [Duma-választási törvény 55. § (3)
        bekezdés;   szövetségi  elnökválasztási  törvény  46.   §   (3)
        bekezdés;  bolgár  parlamenti  választási  törvény  59.  §  (2)
        bekezdése].
         
         2.2.  A  Ve.  8.  §  (1)  bekezdése alapján  jelen  ügyben  az
        Alkotmánybíróságnak  alapjogi sérelmet kellett  vizsgálnia:  az
        indítványozó az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdésében foglalt
        alapjogok, a véleménynyilvánítás szabadsága és a sajtószabadság
        alkotmányellenes    korlátozására    is     hivatkozott.     Az
        Alkotmánybíróság  ezzel kapcsolatban elsőként  azt  állapította
        meg,  hogy a közvélemény-kutatás közzétételének a Ve. 8. §  (1)
        bekezdésébe    foglalt    tilalma    valóban    korlátozza    a
        véleménynyilvánítás- és sajtó szabadságát.  Ez  által  mind  az
        írott,  mind az elektronikus sajtó elesik attól a lehetőségtől,
        hogy  a  szavazást  megelőző nyolc  napon  belül  a  felmérések
        eredményeit   nyilvánosságra  hozza.   Mindezen   túlmenően   a
        közvélemény-kutatás   eredményeinek   nyilvánosságra   hozatali
        korlátozása    a    demokratikus   közvélemény   kialakulásához
        elengedhetetlen információszabadság alapjogával, azon  belül  a
        választópolgárok   tájékozódáshoz  való   jogával   is   szoros
        összefüggésben áll, amelyek szintén az Alkotmány 61. §  (1)  és
        (2)      bekezdéseit     érintik.     Az     alapjog-korlátozás
        alkotmányosságának  megítélése – azaz az  Alkotmány  8.  §  (2)
        bekezdésének  sérelme  –  tekintetében  az  Alkotmánybíróság  a
        22/1992.   (IV.   10.)   AB   határozatában   kifejtette:   „Az
        Alkotmánybíróság  állandó gyakorlata szerint  az  alapvető  jog
        korlátozása csak akkor marad meg alkotmányos határok között, ha
        a korlátozás nem az alapjog érinthetetlen lényegére vonatkozik,
        ha   az   elkerülhetetlen,  azaz  kényszerítő  okkal  történik,
        továbbá,  ha  a korlátozás súlya a korlátozással elérni  kívánt
        célhoz képest nem aránytalan.” A 30/1992. (V. 26.) AB határozat
        pedig   rámutatott:   „Az  állam  akkor  nyúlhat   az   alapjog
        korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog  és  szabadság
        védelme  vagy  érvényesülése, illetve egyéb  alkotmányos  érték
        védelme  más  módon  nem  érhető el. Az alapjog  korlátozásának
        alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az  másik
        alapjog  vagy  szabadság  védelme vagy  egyéb  alkotmányos  cél
        érdekében  történik,  hanem  szükséges,  hogy  megfeleljen   az
        arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és
        az  ennek  érdekében  okozott  alapjogsérelem  súlya  megfelelő
        arányban  legyen  egymással. A törvényhozó a  korlátozás  során
        köteles  az  adott  cél elérésére alkalmas  legenyhébb  eszközt
        alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása,  ha
        az  kényszerítő  ok  nélkül, önkényesen  történik,  vagy  ha  a
        korlátozás  súlya  az elérni kívánt célhoz képest  aránytalan.”
        (ABH 1992, 167, 171.). Az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett
        vizsgálnia, hogy a Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt tilalom  az
        alapjogok,   így   a   véleménynyilvánítási-és   sajtószabadság
        szükséges és arányos korlátozása-e.
         A   közvélemény-kutatási   felmérések  nyilvánosságra-hozatali
        korlátozásának   célja   –  ami  a  korlátozás   szükségességét
        eredményezheti  –  a  választások  zavartalan  lebonyolításához
        kapcsolódik. Alkotmányossági kérdés ugyanakkor, hogy  az  adott
        cél – annak biztosítása, hogy a választói akarat kinyilvánítása
        zavartalan  legyen  –  csak  így,  a  véleménynyilvánítási-  és
        sajtószabadság alapjogának ezen korlátozásával érhető-e el.  Az
        Alkotmánybíróság ugyancsak a fentebb idézett 30/1992. (V.  26.)
        AB   határozatában   megállapította:  „Valamennyi   alkotmányos
        alapjog  tekintetében  fontos kérdés, hogy  azokat  lehet-e  és
        milyen   feltételekkel  megszorítani,  korlátozni,  kollíziójuk
        esetén    milyen   szempontok   alapján   kell   a   prioritást
        meghatározni.   A   véleménynyilvánítás,   illetve   az    ebbe
        beletartozó   sajtószabadság  esetén  ez   a   kérdés   kiemelt
        jelentőséget   kap,   mivel   ezen  szabadságok   a   plurális,
        demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak.  Éppen
        ezért  a  véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe
        van az alkotmányos alapjogok között…” (ABH 1992, 167, 170-171.)
         Az  Alkotmánybíróság a 338/B/2002. AB határozatában  –  a  Ve.
        89.  §-a vizsgálata kapcsán – foglalkozott azzal a problémával,
        hogy     a    közvélemény-kutatási    felmérések    közzététele
        befolyásolhatja-e   a   választások   tisztaságát    abból    a
        szempontból, hogy ösztönzi a választópolgárokat a lakóhelyüktől
        távol   történő   szavazásra.   E   határozat   szerint:    „Az
        Alkotmánybíróság    hangsúlyozza:    a    közvélemény-kutatások
        felmérései, valamint az első forduló alapján rendelkezésre álló
        tényleges   eredmények   között  a  választójog   szempontjából
        lényeges   különbség   van.   A   közvélemény-kutatási   adatok
        megismerhetősége   alkotmányosan  nem  elfogadható   indok   az
        igazolással  történő szavazás kizárására, mert ha  a  jogalkotó
        ezen indok alapulvételével zárná ki a lakóhelytől távol történő
        szavazás  lehetőségét,  az  a  választójog  aránytalan   (ezért
        alkotmányellenes) korlátozását eredményezné. Azonban amikor már
        tényleges választási adatok (az első forduló eredménye)  válnak
        megismerhetővé,   a   jogalkotó  a  választások   tisztaságának
        biztosítása   érdekében,  a  választójog  lényeges  tartalmának
        korlátozása  nélkül  zárja  ki  az  igazolás  alapján   történő
        szavazás lehetőségét.” (ABH 2003, 1504, 1507-1508.)
         Az  Alkotmánybíróság megítélése szerint e határozat figyelembe
        veendő a tekintetben, hogy az Alkotmánybíróság különbséget tett
        a  közvélemény-kutatási felmérések, és a  tényleges  választási
        eredmények   között   akkor,   amikor   az   alapjog-korlátozás
        alkotmányosságát  értékelte.  Az Alkotmánybíróság  álláspontja,
        hogy  a  véleménynyilvánítási- és  sajtószabadság,  illetve  az
        információszabadság  Ve.  8. § (1)  bekezdésébe  foglalt  módon
        történő  korlátozása nem fogadható el alkotmányosan, még  akkor
        sem,   ha   a   közvélemény-kutatási  adatoknak   a   választói
        magatartásra  kiható  voltát  elismerjük.  Bár  a   választások
        zavartalan lebonyolítása legitim – alkotmányosan elfogadható  –
        cél  az alapjog-korlátozás szükségességéhez, de a Ve. 8. §  (1)
        bekezdésébe foglalt nyolc napig tartó tilalom nincs arányban az
        elérni  kívánt  céllal,  azaz  a választások  zavartalanságához
        fűződő legitim érdekkel. E cél a vélemény-és sajtószabadság Ve.
        8.  § (1) bekezdésébe foglalt arányú időbeli korlátozása nélkül
        is   elérhető.   Az  alapjog-korlátozás  aránytalansága   ezért
        megállapítható.   Alkotmányosan  ugyanis  nem   indokolható   a
        véleménynyilvánítási-és sajtószabadságnak a kampánycsend általi
        –  az  Abh.  szerint  a választójog védelme és  a  demokratikus
        jogállamiság  követelménye  alapján  szükségesnek  ítélhető  és
        arányos mértékű – korlátozásánál súlyosabb korlátozása. „Vagyis
        az   egyéni  véleménynyilvánítás,  a  saját  törvényei  szerint
        kialakuló  közvélemény,  és  ezekkel  kölcsönhatásban  a  minél
        szélesebb    tájékozottságra   épülő   egyéni   véleményalkotás
        lehetősége  az, ami alkotmányos védelmet élvez.” [30/1992.  (V.
        26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 179.]
         Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy
        nem    szükségtelenül,    de    aránytalanul    korlátozza    a
        véleménynyilvánítás-és  sajtó  szabadságát  a  Ve.  8.  §   (1)
        bekezdésébe  foglalt nyolc napos korlátozás, ezáltal  sérti  az
        Alkotmány  8.  §  (2) bekezdését, illetve  61.  §  (1)  és  (2)
        bekezdését.    Az   Alkotmánybíróság   ezért   e   rendelkezést
        megsemmisítette.   A   döntés  nyomán  a   közvélemény-kutatási
        felmérések   nyilvánosságra   hozatali   tilalmára    –    mint
        jogintézményre – a kampánycsend (Ve. 40. § és 41. §)  szabályai
        lesznek  irányadók.  A  Ve.  41.  §-a  szerint  a  kampánycsend
        megsértésének  minősül a választópolgárok választói  akaratának
        befolyásolása,    így    különösen    „a    választói    akarat
        befolyásolására alkalmas információk szolgáltatása elektronikus
        vagy más úton.”
         
         2.3.  Az  indítványozó  az  alkotmányossági  vizsgálatot   más
        alkotmányos   tilalmak  szempontjából  is   kezdeményezte.   Az
        Alkotmánybíróság  állandó  gyakorlata  szerint,  ha  az   adott
        rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely  tétele
        alapján  már megállapította az indítványokban felhívott további
        alkotmányi   rendelkezésekkel  fennálló  ellentétet   már   nem
        vizsgálja.  [61/1997. (XI. 19.) AB határozat,  ABH  1997,  361,
        364.;  16/2000.  (V. 24.) AB határozat, ABH  2000,  425,  429.;
        56/2001.  (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002.
        (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.)
        AB  határozat,  ABH  2004,  66,  72.;  9/2005.  (III.  31.)  AB
        határozat, ABH 2005, 627, 636.].
         
         A  határozat  közzététele az Alkotmánybíróságról  szóló  1989.
        évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
                                 Dr. Bihari Mihály
                            az Alkotmánybíróság elnöke
                                         
                Dr. Balogh Elemér               Dr. Bragyova András
                alkotmánybíró                         alkotmánybíró
                                         
                       Dr. Bihari Mihály
                       az Alkotmánybíróság elnöke,
                       az aláírásban akadályozott
               Dr. Erdei Árpád                  Dr. Harmathy Attila
               alkotmánybíró helyett                   alkotmánybíró
                                         
               Dr. Holló András                      Dr. Kiss László
               előadó alkotmánybíró                    alkotmánybíró
                                         
               Dr. Kovács Péter                   Dr. Paczolay Péter
               alkotmánybíró                           alkotmánybíró
          Dr. Kovács Péter alkotmánybíró különvéleménye
           
           A  többségi  határozat  rendelkező részének  1.  pontjával  és
          annak  indokolásával  nem  értek  egyet  és  álláspontomat   az
          alábbiakban foglalom össze.
             
             1.  A  közvélemény-kutatás  a jelenkor  sajátos  intézménye,
           amelynek      tudományos      megalapozottságát,       szakmai
           kritériumrendszerét  magam  sem  vonom  kétségbe  és   magától
           értetődőnek  tekintem,  hogy  a  választások  között   illetve
           magában   a   választási  kampányban  a  közvélemény-kutatások
           komoly   szerepet  játszanak.  Ily  módon  a  választópolgárok
           értesülhetnek arról, hogy az egyes pártok országos vagy  helyi
           szinten  milyen  támogatással bírnak az adott  pillanatban  és
           dönthetnek  arról,  hogy  kitartanak saját  pártpreferenciájuk
           mellett,  vagy  éppen az elsődleges preferencia esélytelensége
           esetén  a  legközelebb eső politikai irányvonalat  támogatják,
           vagy   esetleg   egy   kampányesemény   hatására   jelentősebb
           mértékben  váltanak.  A  jelöltek  és  a  pártok  számára   is
           hasznosak     a    közvélemény-kutatások,    ideértve     azok
           nyilvánosságra  hozott  illetve csak  a  megrendelővel  közölt
           formáit:     ez     befolyásolhatja    a     kampány-stratégia
           megformálását,  illetve  a kampány  vívása  során  a  taktikai
           elemek  módosítását,  a  választási  siker  érdekében  történő
           egyéb     lépések    megtételét.    A    közvélemény-kutatások
           nyilvánosságra   hozatala   a  választópolgárok   esetében   a
           mozgósítást és az elkényelmesedést egyaránt eredményezheti.
           A   közvélemény-kutatások  eredményei   ugyanakkor   a   média
          közvetítésével jutnak el a választópolgárokhoz és több államban
          érzékelhető  az  a  jelenség, hogy a média  egyes  szereplői  a
          közvélemény-kutatások elemzését nem mindig sine ira  et  studio
          elfogulatlansággal  végzik el, hanem  maguk  is  a  közvélemény
          alakításához  kívánnak  hozzájárulni. Ennek  ismert  eszköze  a
          negatív  konnotációk  hangsúlyozott ismétlése,  amely  után  az
          illető  személy vagy párt rokonszenv-indexe jelentősen csökken.
          Ebben  az esetben a csökkenés tényének, mértékének magyarázata,
          valós  és  vélt  okainak kutatgatása az,  ami  egy  öngerjesztő
          folyamattá  tud válni. Ilyen összefüggésekben még a lege  artis
          elvégzett   közvélemény-kutatás  is  az   objektív   mérce   és
          tájékoztatás  helyett  a politikai célok  egyik  segédeszközévé
          válik.
           Mindezzel    a   modern   parlamenti   demokráciák    pártjai,
          kampánystratégáik eleve számolnak, ideértve azt, hogy különböző
          technikákkal javítani próbálják saját arculatukat, s rontani  a
          politikai  ellenfelét.  A  választási  stratégiák  és  taktikák
          megtervezői   ennek  megfelelően  használják   a   közvélemény-
          kutatásokat,  mint ahogyan építenek a valóban  független  média
          illetve a pártszimpátiájú média által nyújtott lehetőségekre.
           
           2.  Európában  láthatunk példát a szigorúbb és  a  megengedőbb
          jogszabályi    megoldásokra   és   arra,   ahogyan    a    jogi
          koordinátarendszer megengedőbbé tételével párhuzamosan legalább
          annyira    részletes   szabályozást   kényszerítenek    ki    a
          tömegtájékoztatás intézményeiből. A moratórium szempontjából  a
          rövidebb   időtartamúakat  igen  jól   bemutatja   a   többségi
          határozat,  a  kép  teljességéhez azonban  hozzátartozik,  hogy
          Olaszországban  15 napos, Lengyelországban 12 napos  érvényesül
          illetve Portugáliában 2000-ig 30 napos moratórium érvényesült.
           Ennél  fontosabb azonban az a tendencia, hogy ahol  a  jogilag
          előírt   moratórium   illetve  általában  a   jogi   természetű
          szabályozás  helyébe  más  norma  lépett,  ott  legalább  annyi
          korlátot  írtak  elő.  Így  például  Portugáliában  egy  állami
          hatóságnál előzetesen letétbe kell helyezni az anyagot, továbbá
          a  szakmai kritériumok teljesülését bizonyító adatokat és  csak
          ugyanebben   a   formában  lehet  nyilvánosságra   hozni   azon
          intézmények   által,  amelyek  erre  előzetesen  felhatalmazást
          kaptak. Ott, ahol a média illetve az adott médium maga alakítja
          ki  a  szabályozást, ott sem ismeretlen a korlátozó  természetű
          megoldás:   Angliában   a  BBC-belső  szabályzata   közismerten
          hallatlanul   részletesen  írja  körül  a  moderátor   semleges
          funkciójának  a  közvélemény-kutatások bemutatásakor  követendő
          stiláris jegyeit és utal arra, hogy szükség esetén — előzetesen
          is   —   igénybe   kell   venni  a  BBC  belső   ellenőrzésének
          intézményeit.   Belgiumban  az  RTBF  a  2003-as  választásokra
          hasonló   részletességgel   dolgozta   ki   és   tartatta    be
          munkatársaival   a  választási  magatartási  kódexet,   ami   a
          közvélemény-kutatások nyilvánosságra hozatalára a  moratóriumot
          a választás napjára és az azt megelőző napra írta elő. 2001-ben
          Cipruson  a MEGA rögzítette, hogy csak két közvélemény-kutatást
          rendel,  ezeket elemzi, és a választást megelőző második  napon
          befejez mindennemű választási műsort. Látható, hogy ahol nem az
          állami szabályozás a részletező és kemény, ott az önszabályozás
          ténylegesen  is  létezik, pontos és hatékony. (vö.  az  európai
          gyakorlatot  egy  európai  uniós projekt  keretében  feldolgozó
          tanulmány megállapításait: Christophorou, Christophoros:  Media
          and Elections: Case Studies, The European Institute for Media –
          Düsseldorf, Paris 2005).
           Igen  sajátos a franciaországi szabályozás annyiban, hogy  ott
          az  Alkotmánybíróság választási bíróságként is működik, különös
          tekintettel   a  jelöltenkénti  kampányköltség   felső   határa
          betartásának   ellenőrzésében,   túllépésének    a    mandátum-
          megsemmisítésével   is  járó  szankcionálásában.   Ezekben   az
          összefüggésekben   érintette  több  határozatában   a   Conseil
          Constitutionnel    a    közvélemény-kutatások    kérdését     a
          kampányidőszakban, és hangsúlyozta annak jelentőségét,  hogy  a
          közvélemény-kutatás   csak  országos   szinten   a   választási
          hajlandóságot  és  a  pártszimpátiát  méri-e  fel  vagy   pedig
          személyre  szóló-e.  Abszolút független-e a képviselőjelölttől,
          aki  annak  eredményeit nem is használta fel kampányában,  vagy
          pedig  tőle  független  volt ugyan, de  eredményeit  választási
          célra  kihasználta vagy pedig eleve ő illetve pártja, támogatói
          rendelték azt meg. E négy variációt ugyanis a kampányban (ti. a
          kampányköltségekhez   való  beszámításban)   különbözően   kell
          kezelni (Décision nş 91-1141/1142/1143/1144 du 31 juillet 1991,
          13-14.  §  és Décision nş 93-1328/1487 du 9 décembre 1993,  19.
          §).
           
           3.  Jóllehet  a nemzetközi gyakorlatban nincs világos,  minden
          államot,  vagy akárcsak az európai államokat kötő zsinórmérték,
          érzékelhető  az,  hogy  a közvélemény-kutatás,  a  média  és  a
          kampánycsend  összefüggéseit a különböző európai szervezetekben
          igen árnyaltan látják.
           Maga  a  többségi  határozat is hivatkozik  az  Európa  Tanács
          Miniszteri Bizottságának a (99)15 számú ajánlására a választási
          kampány  médiumokban  történő ismertetéséről,  idézve  abból  a
          közvélemény-kutatások   szakmai   hitelét   bizonyító    elemek
          nyilvánosságra hozatalának fontosságát. Idézi azt a tételt  is,
          hogy  „minden  más  kérdés  azonban  a  média  önszabályozására
          tartozik.”
           Ennek az ajánlásnak a több részletszabályban megjelenített  fő
          üzenete  azonban  éppen  az, hogy jöjjön  létre  a  választások
          „fair,  kiegyensúlyozott  és  pártatlan”  média-hátterének   az
          allami  szabályozáson  és  ezt kiegészítve  az  önszabályozáson
          alapuló  struktúrája. Így az ajánlás azt is hangsúlyozza,  hogy
          az   állam  adott  esetben  beavatkozással  állítsa  helyre  az
          egyensúlyt.  Ezekben az összefüggésekben éppen azt hangsúlyozza
          az ajánlás, hogy az államok fontolják meg, nem lehet-e célszerű
          már  a  választásokat megelőző napon is megtiltani „a  jelöltek
          érdekében   történő   közlést”.  Az   ajánlás   ugyanebben   az
          összefüggésben éppen, hogy azt ajánlja, hogy fontolják  meg  az
          államok,  hogy az exit poll eredmények nyilvánosságra hozatalát
          nem célszerű-e betiltaniuk a választás lezárásig. Ez az ajánlás
          tehát  nézetem  szerint nem a nyitást, mint  inkább  az  óvatos
          szűkítést  támasztja  alá,  különös tekintettel  arra,  hogy  a
          pártatlanság, kiegyensúlyozottság, az állami, jogi  szabályozás
          illetve a média által megadott önkorlátozások beállították-e  a
          kívánatos garanciarendszert.
           Az   Európa  Tanács  ún.  Demokráciával  a  Jogért  Bizottsága
          (Velencei   Bizottság)  —  amely  által   elkészített   Európai
          Választási   Kódexre   az   Alkotmánybíróság,   mint   irányadó
          dokumentumra  hivatkozott 22/2005. (VI.  17.)  AB  határozatban
          (ABH  2005, 246, 251-252.) — több újabb határozatot is szentelt
          ezeknek   az   összefüggéseknek.  Ilyen  például  a   Médaiügyi
          irányelvek  a  választási megfigyelők  számára  (Guidelines  on
          Media  Analysis  during  Election  Observation  Mission,   CDL-
          AD(2005)032)  c.  dokumentum. Egy  friss,  2006-ban  elfogadott
          jelentésében   (Report   on   Electoral   Law   and   Electoral
          Administration in Europe, CDL-AD(2006)018 jelzetű dokumentum) a
          jelenlegi európai választási gyakorlatot áttekintve még nagyobb
          óvatosságra int. „Mivel a választásokhoz kapcsolódó közvélemény-
          kutatásoknak  kihatásuk  lehet  magára  a  választásra  is,   a
          közvélemény-kutatások    közzétételét    illetve     sugárzását
          szabályozni kell, előírva például, hogy a forrást  és  a  többi
          releváns  információt  is csatolni kell.  Rendszerint  tilos  a
          közvélemény-kutatásokat  és  az  előrejelzéseket  publikálni  a
          választás   napján  (az  urnák  lezárása  előtt)  és   az   azt
          közvetlenül megelőző napon. Ott, ahol még nincs ilyen  szabály,
          célszerű lenne annak bevezetését megfontolni. (lásd a Grúziáról
          készített  jelentést – CDL-AD(2004)005, 43. §) Egyes  esetekben
          azonban  –  például Moldovában, ahol 10 napos vagy  Ukrajnában,
          ahol 15 napos a moratórium – az időbeli korlátozások túlzottak.
          Ezért  ott  azt  ajánlottuk, hogy az időtartamot egy  ésszerűbb
          időre rövidítsék. (CDL-AD(2004)027, 32. §; CDL-AD(2006)002, 68.
          §)” A Velencei Bizottság megjegyzése nyomán Grúzia a választási
          szabályok  módosításakor a közvélemény-kutatások nyilvánosságra
          hozatalát  illetően  a választást megelőző  48  órára  írt  elő
          moratóriumot.
           Figyelemre  méltó továbbá, hogy bár Magyarország  esetében  is
          nevesít  problémákat a jelentés, de ezek között  nem  említi  a
          közvélemény-kutatások    nyilvánosságra    hozatalát     illető
          moratórium    hosszúságát,   hanem   a   2002-es    választások
          összefüggésében  hivatkozik azokra  a  kritikákra,  amelyek  az
          Országos Választási Bizottságnak a helyi választási bizottságok
          döntéseivel  szembeni „fogatlanságát” illették és  a  megoldást
          inkoherenciára  illetve  visszaélésekre  lehetőséget  nyújtónak
          találták (CDL-AD(2006)018 jelzetű dokumentum 31. §).
           A   többségi   határozat   a   Miniszteri   Bizottság   (99)15
          ajánlásából  átveszi  a  hivatkozást az  Emberi  Jogok  Európai
          Bíróságának e kérdésben is irányadó joggyakorlatára.
           Fontos  azonban  hangsúlyozni, hogy az  Emberi  Jogok  Európai
          Bírósága  maga pedig a Velence Bizottság Kódexére  hivatkozott,
          mint   amit   iránymutatónak  tekintett  a  választások   egyes
          technikai  részletkérdéseinek  megítélésében  (Melnichenko   c.
          Ukrajna  ügyben  hozott  ítélet,  2004.  október  19,  57.  §).
          Ugyanebben a szellemben és elismerve, hogy a konkrét  megoldást
          illetően   az   államoknak   jelentős  mozgásszabadságuk   van,
          említette az Emberi Jogok Európai Bírósága a sajtószabadság  és
          a  választási kampány sajátosságainak összefüggéseiről  szólva,
          hogy  „mivel a két jog konfliktusba kerülhet, esetleg szükséges
          lehet   a   választások  idején  vagy  azt   megelőzően   olyan
          korlátozásokat  alkalmazni,  amelyek  egyébként  nem   lennének
          elfogadhatóak,   annak  érdekében,  hogy  a  nép   véleményének
          kifejezését  biztosítsák a törvényhozó testület  megválasztását
          illetően”  (Bowman c. Egyesült Királyság ügyben hozott  ítélet,
          1998.  február 19. 43. §). Ezek pedig azt támasztják alá,  hogy
          az   Emberi   Jogok  Európai  Bírósága  a  választási   kampány
          időszakában követendő elveket mégis lex specialis-nak  tekinti,
          azaz  nem  mechanikusan vonatkoztatja rá a  véleménynyilvánítás
          szabadságát illetően általában érvényesülő szabályokat, illetve
          saját joggyakorlatát.
           
           4.  Fentiek alapján tehát úgy vélem, hogy a jelen határozatban
          érintett   időtartam  az  európai  választási  gyakorlatot   is
          figyelembe véve nem lépte túl az arányosság határait. A fenti —
          igaz,   jogilag   ajánlási  értékű  —  európai   dokumentumokra
          figyelemmel a magam részéről nem tudom levezetni azt sem,  hogy
          a  közvélemény-kutatások természetüktől függetlenül  egységesen
          kezelhetők  és  a nyilvánosságra hozatalukat illető  tilalom  a
          kampánycsenddel minden esetben tökéletesen egybecsúsztatható.
           Minderre  tekintettel tehát nézetem szerint  az  indítványt  a
          határozat 1. pontjában az Alkotmánybíróságnak el kellett  volna
          utasítania.
           
           Budapest, 2007. február 26.
                                                         Dr. Kovács Péter
                                                            alkotmánybíró
            .
            English:
            English:
            .
            Petition filed:
            .
            Subject of the case:
            .
            Silence period in the electoral procedure
            Number of the Decision:
            .
            6/2007. (II. 27.)
            Date of the decision:
            .
            02/26/2007
            Summary:
            The Hungarian law on electoral procedure prevents the publication of public opinion polls for an eight day period before the elections. This was held to be a disproportionate restriction on the right to free expression.
            .
            CODICES summary:
            http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-2007-1-004
            .
            Full text:
            en_0006_2007.pdfen_0006_2007.pdf