English
	Hungarian

Ügyszám: .	363/B/2003
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 6/2007. (II. 27.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2007/135 .

A döntés kelte: Budapest, 02/26/2007 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!    Az    Alkotmánybíróság    jogszabály   alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Kovács Péter alkotmánybíró különvéleményével – meghozta az alábbi                            határozatot:    1.   Az   Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy  a  választási eljárásról  szóló  1997.  évi C. törvény  8.  §  (1)  bekezdése alkotmányellenes,    ezért   e   rendelkezést    a    határozat közzétételének napjával megsemmisíti.    2.  Az  Alkotmánybíróság a választási eljárásról  szóló  1997. évi   C.   törvény   40.   §   (2)   bekezdése   és   41.   §-a alkotmányellenessége   megállapítására   és    megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.    Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                                 I.    Az  indítványozó a választási eljárásról szóló  1997.  évi  C. törvény  (a továbbiakban: Ve.) 8. § (1) bekezdése,  40.  §  (2) bekezdése és 41. §-a alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. Az   indítványozó   által  jelölt  rendelkezések   egyrészt   a közvélemény-kutatási     eredmények     szavazást      megelőző nyilvánosságra  hozatali  tilalmával, másrészt  a  kampánycsend (annak    megsértése)   meghatározásával   kapcsolatosak.    Az indítványozó szerint a véleménynyilvánítási-és sajtószabadságot [ezáltal az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdését, valamint  az alapjog-korlátozásra  irányadó 8. § (2)  bekezdését]  sértik  a vizsgálni  kért  rendelkezések. Kifejtette,  hogy  nincs  olyan kényszerítő ok, amely szükségessé tenné a véleménynyilvánítási- és  sajtószabadság korlátozását a kampánycsend intézménye és  a közvélemény-kutatási eredmények közzétételére vonatkozó tilalom által.  Az indítványozó szerint továbbá: „annak feltételezése, hogy  a kampánycsend  alatti kampány képes lenyűgözően  befolyásolni  a választó   akaratát,  ellentétes  az  Alkotmány   71.   §   (1) bekezdésében, az általános egyenlő és titkos szavazásról  szóló rendelkezésben  kifejeződő  tartalommal…”  is.  A   választások tisztaságát  – érvelt az indítványozó – a Büntető  Törvénykönyv választási     visszaélésekkel    kapcsolatos     rendelkezései megfelelően   biztosítják,  ezek  mellett  a  Ve.  közvélemény- kutatási    eredmények   nyilvánosságra   hozatali   tilalmával összefüggő   és  kampánycsendre  vonatkozó  szabályaira   nincs szükség.  Az  indítványozó a vizsgálni kért rendelkezések kapcsán  utalt továbbá  az  Alkotmány 7. § (1) bekezdésével  való  ellentétre, mivel  véleménye  szerint sérül az 1993. évi  XXXI.  törvénnyel kihirdetett   az  emberi  jogok  és  az  alapvető   szabadságok védelméről  szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt  Egyezmény (a  továbbiakban: Egyezmény) véleményszabadságra  irányadó  10. cikke, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét  is felvetette.  Az  indítványozó a fentiek alapján kezdeményezte a  Ve.  8.  § (1)    bekezdése,   40.   §   (2)   bekezdése   és   41.    §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.                                 II.    1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései szerint:  „2.   §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus jogállam.  (…)  7.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  jogrendszere  elfogadja  a nemzetközi  jog  általánosan  elismert  szabályait,  biztosítja továbbá  a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és  a  belső jog összhangját.  (…)  8.  §  (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és   elidegeníthetetlen  alapvető  jogait,  ezek   tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.  (2)   A   Magyar   Köztársaságban  az  alapvető   jogokra   és kötelességekre  vonatkozó szabályokat  törvény  állapítja  meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.  (…)  61.  §  (1)  A Magyar Köztársaságban mindenkinek  joga  van  a szabad  véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy  a  közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.  (2)   A   Magyar   Köztársaság  elismeri  és  védi   a   sajtó szabadságát.  (…)  71.  § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit,  a  helyi önkormányzati képviselőket,  valamint  a polgármestert  és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános  és egyenlő választójog alapján, közvetlen és  titkos szavazással választják.”    2. A Ve. érintett szabályai szerint:  „8.  §  (1)  A szavazást megelőző nyolcadik naptól a  szavazás befejezéséig  a  választásokkal kapcsolatos közvélemény-kutatás eredményét nem szabad nyilvánosságra hozni.  (…)  40.  §  (1)  A  választási kampány a választás  kitűzésétől  a szavazást megelőző nap 0 óráig tart.  (2)  A szavazást megelőző nap 0 órától a szavazás befejezéséig választási kampányt folytatni tilos (kampánycsend).  (…)  41.  § A kampánycsend megsértésének minősül a választópolgárok választói   akaratának   befolyásolása,   így   különösen:    a választópolgárok számára a jelölt vagy a jelölő szervezet által ingyenesen    juttatott   szolgáltatás   (szavazásra    történő szervezett szállítás, étel-ital adása), pártjelvények, zászlók, pártszimbólumok,  a  jelölt  fényképét  vagy  nevét  tartalmazó tárgyak osztogatása, választási plakát (a továbbiakban: plakát) elhelyezése,   a  választói  akarat  befolyásolására   alkalmas információk szolgáltatása elektronikus vagy más úton.”                                III.    Az indítvány részben megalapozott.    1.  Az  Alkotmánybíróság a 39/2002. (IX. 25.) AB határozatában (a  továbbiakban:  Abh.) már döntött a Ve. 40.  §  (1)  és  (2) bekezdése, illetve 41. §-a alkotmányossága tárgyában (ABH 2002, 273.).  Az  Alkotmánybíróság  az Abh.-ban  –  többek  között  – megállapította:   ”…  az  Egyezmény  10.  cikke,   továbbá   az Egyezségokmány   [Polgári   és   Politikai   Jogok   Nemzetközi Egyezségokmánya] 19. cikke nem tartalmaz közvetlen rendelkezést arról,   hogy   a  választásokra  tekintettel  az   alkotmányos alapjogok  korlátozhatók. Ugyanakkor az Egyezmény 10.  cikkének 2.   pontja  és  az  Egyezségokmány  19.  cikkének  3.   pontja lehetőséget  biztosít  arra, hogy a  véleménynyilvánítás  jogát mások   jogai  védelme  érdekében  törvény  korlátozza.   Ilyen korlátozást  jelent  a  Ve.  40.  §  (1)  és  (2)  bekezdésében szabályozott     kampánycsend     intézménye,      amely      a véleménynyilvánítás-  és a sajtószabadság időbeni  korlátozását valósítja meg.  A  választójog  az  Alkotmány 70. §  (1)  bekezdésébe  foglalt alapvető jog. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a  Magyar Köztársaság  független,  demokratikus  jogállam.  A  demokrácia elvén  alapuló politikai rendszer elengedhetetlen  feltétele  a stabil,  jogszerűen  és  kiszámítható módon  működő  választási rendszer.   A   választói   akarat   kifejezése,   vagyis    az országgyűlési választás ugyanis a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi     szervét    konstituálja,    legalizálja     és legitimizálja.  A  választási  rendszer egyik lehetséges eleme a  kampánycsend intézménye. A kampánycsend a választói akarat kinyilvánításának zavartalanságát  biztosítja.  A  választói  akarat   zavartalan kinyilvánítása a legfelsőbb államhatalmi szerv szabad  akaraton alapuló   létrehozását,  illetve  azon   keresztül   a   Magyar Köztársaság    demokratikus   jogállamiságát   garantálja.    A választójog védelme és a demokratikus jogállamiság követelménye szükségessé  teheti  a  kampánycsend  intézményét,  illetve   a véleménynyilvánítás- és sajtószabadságnak a kampánycsend  által megvalósuló korlátozását.  A  kampánycsend  —  a támadott szabályozás  szerinti  —  rövid időtartama  miatt  a  korlátozás  csak  a  választási   kampány (minimum  84 nap) időtartamának elenyésző töredékére vonatkozik (86  óra). A kampánycsend rövidsége, általános érvénye, illetve csak   a  választás  napját  közvetlenül  megelőző  időre  való kiterjesztése  miatt  a korlátozás a célhoz  képest  arányosnak minősül.  Az  Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította,  hogy  a Ve. 40. § (1) és (2) bekezdése, illetve 41. §-a nem ütközik  az Alkotmány   8.   §  (1)  és  (2)  bekezdésébe.  A  kampánycsend intézménye  alapvető jog lényeges tartalmát nem  korlátozza.  A véleménynyilvánítás- és sajtószabadságot [Alkotmány 61.  §  (1) és  (2)  bekezdés] pedig csak a feltétlenül szükséges mértékben korlátozza  a  választások zavartalan lebonyolítása  céljából.” (ABH 2002, 273, 279.)  A  fentiek  alapján  az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy jelen  indítványnak  a  Ve.  40. § (2)  bekezdése  és  41.  §-a alkotmányellenességének   megállapítására   irányuló    kérelme tárgyában  korábban már határozatot hozott. Az Alkotmánybíróság ideiglenes  ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló  3/2001. (XII.  3.)  Tü. határozat 31. § c) pontja határozza meg  a  res iudicata fogalmát az alkotmánybírósági eljárásban. E szerint az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha „az  indítvány  az Alkotmánybíróság  által  érdemben  már  elbírált  jogszabállyal azonos  jogszabály  (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az alkotmánynak ugyanarra a  §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül  –  azonos alkotmányos  összefüggésre hivatkozva kéri az  alkotmánysértést megállapítani (’ítélt dolog’)”. (ABH 2003, 2076.)  Erre   tekintettel  az  Alkotmánybíróság  a  Ve.  40.  §   (2) bekezdése  és  41. §-a alkotmányellenessége megállapítására  és megsemmisítésére irányuló eljárást megszüntette.    2.   Az   Abh.   –   a   kampánycsend  törvényi   szabályainak alkotmányossági  vizsgálata mellett  –  a  közvélemény-kutatási eredmények nyilvánosságra hozatalával kapcsolatos tilalmat  nem érintette,  ezért az Alkotmánybíróság a Ve. 8. § (1)  bekezdése tekintetében az érdemi eljárást lefolytatta.  2.1.  Az  Alkotmánybíróság álláspontja szerint más a  célja  a kampánynak  és  más  a közvélemény-kutatásnak.  Míg  a  kampány kifejezetten   a   választópolgári   akarat   formálására    (a meggyőződés  befolyásolására) irányul,  addig  ilyen  közvetlen célja a közvélemény-kutatási eredmények közzétételének nincs. A közvélemény-kutatás főként a tájékoztatást szolgálja,  azzal  a céllal,  hogy  elősegítse az egyénnek a politikai folyamatokban való  megalapozott részvételét. Az emberi jogok és az  alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény  és  az  ahhoz  tartozó nyolc kiegészítő  jegyzőkönyv kihirdetéséről  szóló  1993.  évi XXXI.  törvény  10.  Cikkével kapcsolatban   az   Európa  Tanács  Miniszteri   Bizottsága   a választási  kampány  médiumokban történő  ismertetéséről,  azok felhasználásával  való  folytatásáról  1999.  szeptember   9-én ajánlást  fogadott el [R (99) 15 számú ajánlás]. Az  ajánlás  – amely  e  kérdést az írott és elektronikus média  tájékoztatási szabadságának szempontjából vizsgálta – III. része külön kezeli a   jelöltek  érdekében  történő  közlést  („dissemination   of partisan  electoral  messages”) illetve a  közvélemény-kutatási eredmények  nyilvánosságra hozatalát. A Bizottság hangsúlyozta, hogy   a   választás  napján  vagy  ezt  megelőző  napokban   a közvélemény-kutatási   eredmények   nyilvánosságra    hozatalát korlátozó  vagy  tilalmazó szabályoknak meg kell  felelniük  az Egyezmény  10. Cikke és a strasbourgi bíróság által  támasztott követelményeknek. A közvélemény-kutatási adatok  nyilvánosságra hozatalakor tájékoztatni kell a közvéleményt, ki rendelte  meg, ki,  mikor és milyen módszerrel végezte a közvélemény-kutatást; hány   főre  terjedt  ki;  mekkora  a  mintanagyságból   fakadó hibahatár;  minden más kérdés azonban a média  önszabályozására tartozik.  A  jelen határozatban vizsgált közvélemény-kutatási eredmények közzétételének    tilalmára   vonatkozó    kérdések    külföldi szabályozása   változatos   képet   mutat.   Nincs   a   magyar szabályozáshoz hasonló tilalom pl. Ausztriában, Németországban, az Egyesült Királyságban. Egyes nyugat-európai országok mellett (Franciaország,  Olaszország, Spanyolország) az  utóbbi  időben elsősorban  Kelet-Közép  Európában jelentek  meg  a  klasszikus kampánycsend-szabályok mellett a várható választási  eredmények nyilvánosságra hozatalára vonatkozó tilalmak. Így pl. a lengyel parlamenti   választást  szabályozó  törvény   a   kampánycsend időszakában   tiltja  a  várható  választói  magatartásról   és választási      eredményről     készült     közvélemény-kutatás nyilvánosságra   hozatalát   (a  2001-es   lengyel   parlamenti választási  törvény 86. §-a). Az orosz szövetségi  alsóházi  és elnök-választás esetén a szavazást megelőző három nappal, míg a bolgár  parlamenti  választások napját  megelőző  24  órától  a választások    befejezéséig   nem    hozhatók    nyilvánosságra közvélemény-kutatási adatok. [Duma-választási törvény 55. § (3) bekezdés;   szövetségi  elnökválasztási  törvény  46.   §   (3) bekezdés;  bolgár  parlamenti  választási  törvény  59.  §  (2) bekezdése].    2.2.  A  Ve.  8.  §  (1)  bekezdése alapján  jelen  ügyben  az Alkotmánybíróságnak  alapjogi sérelmet kellett  vizsgálnia:  az indítványozó az Alkotmány 61. § (1) és (2) bekezdésében foglalt alapjogok, a véleménynyilvánítás szabadsága és a sajtószabadság alkotmányellenes    korlátozására    is     hivatkozott.     Az Alkotmánybíróság  ezzel kapcsolatban elsőként  azt  állapította meg,  hogy a közvélemény-kutatás közzétételének a Ve. 8. §  (1) bekezdésébe    foglalt    tilalma    valóban    korlátozza    a véleménynyilvánítás- és sajtó szabadságát.  Ez  által  mind  az írott,  mind az elektronikus sajtó elesik attól a lehetőségtől, hogy  a  szavazást  megelőző nyolc  napon  belül  a  felmérések eredményeit   nyilvánosságra  hozza.   Mindezen   túlmenően   a közvélemény-kutatás   eredményeinek   nyilvánosságra   hozatali korlátozása    a    demokratikus   közvélemény   kialakulásához elengedhetetlen információszabadság alapjogával, azon  belül  a választópolgárok   tájékozódáshoz  való   jogával   is   szoros összefüggésben áll, amelyek szintén az Alkotmány 61. §  (1)  és (2)      bekezdéseit     érintik.     Az     alapjog-korlátozás alkotmányosságának  megítélése – azaz az  Alkotmány  8.  §  (2) bekezdésének  sérelme  –  tekintetében  az  Alkotmánybíróság  a 22/1992.   (IV.   10.)   AB   határozatában   kifejtette:   „Az Alkotmánybíróság  állandó gyakorlata szerint  az  alapvető  jog korlátozása csak akkor marad meg alkotmányos határok között, ha a korlátozás nem az alapjog érinthetetlen lényegére vonatkozik, ha   az   elkerülhetetlen,  azaz  kényszerítő  okkal  történik, továbbá,  ha  a korlátozás súlya a korlátozással elérni  kívánt célhoz képest nem aránytalan.” A 30/1992. (V. 26.) AB határozat pedig   rámutatott:   „Az  állam  akkor  nyúlhat   az   alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog  és  szabadság védelme  vagy  érvényesülése, illetve egyéb  alkotmányos  érték védelme  más  módon  nem  érhető el. Az alapjog  korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az  másik alapjog  vagy  szabadság  védelme vagy  egyéb  alkotmányos  cél érdekében  történik,  hanem  szükséges,  hogy  megfeleljen   az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az  ennek  érdekében  okozott  alapjogsérelem  súlya  megfelelő arányban  legyen  egymással. A törvényhozó a  korlátozás  során köteles  az  adott  cél elérésére alkalmas  legenyhébb  eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása,  ha az  kényszerítő  ok  nélkül, önkényesen  történik,  vagy  ha  a korlátozás  súlya  az elérni kívánt célhoz képest  aránytalan.” (ABH 1992, 167, 171.). Az Alkotmánybíróságnak tehát azt kellett vizsgálnia, hogy a Ve. 8. § (1) bekezdésébe foglalt tilalom  az alapjogok,   így   a   véleménynyilvánítási-és   sajtószabadság szükséges és arányos korlátozása-e.  A   közvélemény-kutatási   felmérések  nyilvánosságra-hozatali korlátozásának   célja   –  ami  a  korlátozás   szükségességét eredményezheti  –  a  választások  zavartalan  lebonyolításához kapcsolódik. Alkotmányossági kérdés ugyanakkor, hogy  az  adott cél – annak biztosítása, hogy a választói akarat kinyilvánítása zavartalan  legyen  –  csak  így,  a  véleménynyilvánítási-  és sajtószabadság alapjogának ezen korlátozásával érhető-e el.  Az Alkotmánybíróság ugyancsak a fentebb idézett 30/1992. (V.  26.) AB   határozatában   megállapította:  „Valamennyi   alkotmányos alapjog  tekintetében  fontos kérdés, hogy  azokat  lehet-e  és milyen   feltételekkel  megszorítani,  korlátozni,  kollíziójuk esetén    milyen   szempontok   alapján   kell   a   prioritást meghatározni.   A   véleménynyilvánítás,   illetve   az    ebbe beletartozó   sajtószabadság  esetén  ez   a   kérdés   kiemelt jelentőséget   kap,   mivel   ezen  szabadságok   a   plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak.  Éppen ezért  a  véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között…” (ABH 1992, 167, 170-171.)  Az  Alkotmánybíróság a 338/B/2002. AB határozatában  –  a  Ve. 89.  §-a vizsgálata kapcsán – foglalkozott azzal a problémával, hogy     a    közvélemény-kutatási    felmérések    közzététele befolyásolhatja-e   a   választások   tisztaságát    abból    a szempontból, hogy ösztönzi a választópolgárokat a lakóhelyüktől távol   történő   szavazásra.   E   határozat   szerint:    „Az Alkotmánybíróság    hangsúlyozza:    a    közvélemény-kutatások felmérései, valamint az első forduló alapján rendelkezésre álló tényleges   eredmények   között  a  választójog   szempontjából lényeges   különbség   van.   A   közvélemény-kutatási   adatok megismerhetősége   alkotmányosan  nem  elfogadható   indok   az igazolással  történő szavazás kizárására, mert ha  a  jogalkotó ezen indok alapulvételével zárná ki a lakóhelytől távol történő szavazás  lehetőségét,  az  a  választójog  aránytalan   (ezért alkotmányellenes) korlátozását eredményezné. Azonban amikor már tényleges választási adatok (az első forduló eredménye)  válnak megismerhetővé,   a   jogalkotó  a  választások   tisztaságának biztosítása   érdekében,  a  választójog  lényeges  tartalmának korlátozása  nélkül  zárja  ki  az  igazolás  alapján   történő szavazás lehetőségét.” (ABH 2003, 1504, 1507-1508.)  Az  Alkotmánybíróság megítélése szerint e határozat figyelembe veendő a tekintetben, hogy az Alkotmánybíróság különbséget tett a  közvélemény-kutatási felmérések, és a  tényleges  választási eredmények   között   akkor,   amikor   az   alapjog-korlátozás alkotmányosságát  értékelte.  Az Alkotmánybíróság  álláspontja, hogy  a  véleménynyilvánítási- és  sajtószabadság,  illetve  az információszabadság  Ve.  8. § (1)  bekezdésébe  foglalt  módon történő  korlátozása nem fogadható el alkotmányosan, még  akkor sem,   ha   a   közvélemény-kutatási  adatoknak   a   választói magatartásra  kiható  voltát  elismerjük.  Bár  a   választások zavartalan lebonyolítása legitim – alkotmányosan elfogadható  – cél  az alapjog-korlátozás szükségességéhez, de a Ve. 8. §  (1) bekezdésébe foglalt nyolc napig tartó tilalom nincs arányban az elérni  kívánt  céllal,  azaz  a választások  zavartalanságához fűződő legitim érdekkel. E cél a vélemény-és sajtószabadság Ve. 8.  § (1) bekezdésébe foglalt arányú időbeli korlátozása nélkül is   elérhető.   Az  alapjog-korlátozás  aránytalansága   ezért megállapítható.   Alkotmányosan  ugyanis  nem   indokolható   a véleménynyilvánítási-és sajtószabadságnak a kampánycsend általi –  az  Abh.  szerint  a választójog védelme és  a  demokratikus jogállamiság  követelménye  alapján  szükségesnek  ítélhető  és arányos mértékű – korlátozásánál súlyosabb korlátozása. „Vagyis az   egyéni  véleménynyilvánítás,  a  saját  törvényei  szerint kialakuló  közvélemény,  és  ezekkel  kölcsönhatásban  a  minél szélesebb    tájékozottságra   épülő   egyéni   véleményalkotás lehetősége  az, ami alkotmányos védelmet élvez.” [30/1992.  (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 179.]  Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy nem    szükségtelenül,    de    aránytalanul    korlátozza    a véleménynyilvánítás-és  sajtó  szabadságát  a  Ve.  8.  §   (1) bekezdésébe  foglalt nyolc napos korlátozás, ezáltal  sérti  az Alkotmány  8.  §  (2) bekezdését, illetve  61.  §  (1)  és  (2) bekezdését.    Az   Alkotmánybíróság   ezért   e   rendelkezést megsemmisítette.   A   döntés  nyomán  a   közvélemény-kutatási felmérések   nyilvánosságra   hozatali   tilalmára    –    mint jogintézményre – a kampánycsend (Ve. 40. § és 41. §)  szabályai lesznek  irányadók.  A  Ve.  41.  §-a  szerint  a  kampánycsend megsértésének  minősül a választópolgárok választói  akaratának befolyásolása,    így    különösen    „a    választói    akarat befolyásolására alkalmas információk szolgáltatása elektronikus vagy más úton.”    2.3.  Az  indítványozó  az  alkotmányossági  vizsgálatot   más alkotmányos   tilalmak  szempontjából  is   kezdeményezte.   Az Alkotmánybíróság  állandó  gyakorlata  szerint,  ha  az   adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely  tétele alapján  már megállapította az indítványokban felhívott további alkotmányi   rendelkezésekkel  fennálló  ellentétet   már   nem vizsgálja.  [61/1997. (XI. 19.) AB határozat,  ABH  1997,  361, 364.;  16/2000.  (V. 24.) AB határozat, ABH  2000,  425,  429.; 56/2001.  (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB  határozat,  ABH  2004,  66,  72.;  9/2005.  (III.  31.)  AB határozat, ABH 2005, 627, 636.].    A  határozat  közzététele az Alkotmánybíróságról  szóló  1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.                        Dr. Bihari Mihály                   az Alkotmánybíróság elnöke                                       Dr. Balogh Elemér               Dr. Bragyova András       alkotmánybíró                         alkotmánybíró                                              Dr. Bihari Mihály              az Alkotmánybíróság elnöke,              az aláírásban akadályozott      Dr. Erdei Árpád                  Dr. Harmathy Attila      alkotmánybíró helyett                   alkotmánybíró                                      Dr. Holló András                      Dr. Kiss László      előadó alkotmánybíró                    alkotmánybíró                                      Dr. Kovács Péter                   Dr. Paczolay Péter      alkotmánybíró                           alkotmánybíró Dr. Kovács Péter alkotmánybíró különvéleménye    A  többségi  határozat  rendelkező részének  1.  pontjával  és annak  indokolásával  nem  értek  egyet  és  álláspontomat   az alábbiakban foglalom össze.        1.  A  közvélemény-kutatás  a jelenkor  sajátos  intézménye,  amelynek      tudományos      megalapozottságát,       szakmai  kritériumrendszerét  magam  sem  vonom  kétségbe  és   magától  értetődőnek  tekintem,  hogy  a  választások  között   illetve  magában   a   választási  kampányban  a  közvélemény-kutatások  komoly   szerepet  játszanak.  Ily  módon  a  választópolgárok  értesülhetnek arról, hogy az egyes pártok országos vagy  helyi  szinten  milyen  támogatással bírnak az adott  pillanatban  és  dönthetnek  arról,  hogy  kitartanak saját  pártpreferenciájuk  mellett,  vagy  éppen az elsődleges preferencia esélytelensége  esetén  a  legközelebb eső politikai irányvonalat  támogatják,  vagy   esetleg   egy   kampányesemény   hatására   jelentősebb  mértékben  váltanak.  A  jelöltek  és  a  pártok  számára   is  hasznosak     a    közvélemény-kutatások,    ideértve     azok  nyilvánosságra  hozott  illetve csak  a  megrendelővel  közölt  formáit:     ez     befolyásolhatja    a     kampány-stratégia  megformálását,  illetve  a kampány  vívása  során  a  taktikai  elemek  módosítását,  a  választási  siker  érdekében  történő  egyéb     lépések    megtételét.    A    közvélemény-kutatások  nyilvánosságra   hozatala   a  választópolgárok   esetében   a  mozgósítást és az elkényelmesedést egyaránt eredményezheti.  A   közvélemény-kutatások  eredményei   ugyanakkor   a   média közvetítésével jutnak el a választópolgárokhoz és több államban érzékelhető  az  a  jelenség, hogy a média  egyes  szereplői  a közvélemény-kutatások elemzését nem mindig sine ira  et  studio elfogulatlansággal  végzik el, hanem  maguk  is  a  közvélemény alakításához  kívánnak  hozzájárulni. Ennek  ismert  eszköze  a negatív  konnotációk  hangsúlyozott ismétlése,  amely  után  az illető  személy vagy párt rokonszenv-indexe jelentősen csökken. Ebben  az esetben a csökkenés tényének, mértékének magyarázata, valós  és  vélt  okainak kutatgatása az,  ami  egy  öngerjesztő folyamattá  tud válni. Ilyen összefüggésekben még a lege  artis elvégzett   közvélemény-kutatás  is  az   objektív   mérce   és tájékoztatás  helyett  a politikai célok  egyik  segédeszközévé válik.  Mindezzel    a   modern   parlamenti   demokráciák    pártjai, kampánystratégáik eleve számolnak, ideértve azt, hogy különböző technikákkal javítani próbálják saját arculatukat, s rontani  a politikai  ellenfelét.  A  választási  stratégiák  és  taktikák megtervezői   ennek  megfelelően  használják   a   közvélemény- kutatásokat,  mint ahogyan építenek a valóban  független  média illetve a pártszimpátiájú média által nyújtott lehetőségekre.    2.  Európában  láthatunk példát a szigorúbb és  a  megengedőbb jogszabályi    megoldásokra   és   arra,   ahogyan    a    jogi koordinátarendszer megengedőbbé tételével párhuzamosan legalább annyira    részletes   szabályozást   kényszerítenek    ki    a tömegtájékoztatás intézményeiből. A moratórium szempontjából  a rövidebb   időtartamúakat  igen  jól   bemutatja   a   többségi határozat,  a  kép  teljességéhez azonban  hozzátartozik,  hogy Olaszországban  15 napos, Lengyelországban 12 napos  érvényesül illetve Portugáliában 2000-ig 30 napos moratórium érvényesült.  Ennél  fontosabb azonban az a tendencia, hogy ahol  a  jogilag előírt   moratórium   illetve  általában  a   jogi   természetű szabályozás  helyébe  más  norma  lépett,  ott  legalább  annyi korlátot  írtak  elő.  Így  például  Portugáliában  egy  állami hatóságnál előzetesen letétbe kell helyezni az anyagot, továbbá a  szakmai kritériumok teljesülését bizonyító adatokat és  csak ugyanebben   a   formában  lehet  nyilvánosságra   hozni   azon intézmények   által,  amelyek  erre  előzetesen  felhatalmazást kaptak. Ott, ahol a média illetve az adott médium maga alakítja ki  a  szabályozást, ott sem ismeretlen a korlátozó  természetű megoldás:   Angliában   a  BBC-belső  szabályzata   közismerten hallatlanul   részletesen  írja  körül  a  moderátor   semleges funkciójának  a  közvélemény-kutatások bemutatásakor  követendő stiláris jegyeit és utal arra, hogy szükség esetén — előzetesen is   —   igénybe   kell   venni  a  BBC  belső   ellenőrzésének intézményeit.   Belgiumban  az  RTBF  a  2003-as  választásokra hasonló   részletességgel   dolgozta   ki   és   tartatta    be munkatársaival   a  választási  magatartási  kódexet,   ami   a közvélemény-kutatások nyilvánosságra hozatalára a  moratóriumot a választás napjára és az azt megelőző napra írta elő. 2001-ben Cipruson  a MEGA rögzítette, hogy csak két közvélemény-kutatást rendel,  ezeket elemzi, és a választást megelőző második  napon befejez mindennemű választási műsort. Látható, hogy ahol nem az állami szabályozás a részletező és kemény, ott az önszabályozás ténylegesen  is  létezik, pontos és hatékony. (vö.  az  európai gyakorlatot  egy  európai  uniós projekt  keretében  feldolgozó tanulmány megállapításait: Christophorou, Christophoros:  Media and Elections: Case Studies, The European Institute for Media – Düsseldorf, Paris 2005).  Igen  sajátos a franciaországi szabályozás annyiban, hogy  ott az  Alkotmánybíróság választási bíróságként is működik, különös tekintettel   a  jelöltenkénti  kampányköltség   felső   határa betartásának   ellenőrzésében,   túllépésének    a    mandátum- megsemmisítésével   is  járó  szankcionálásában.   Ezekben   az összefüggésekben   érintette  több  határozatában   a   Conseil Constitutionnel    a    közvélemény-kutatások    kérdését     a kampányidőszakban, és hangsúlyozta annak jelentőségét,  hogy  a közvélemény-kutatás   csak  országos   szinten   a   választási hajlandóságot  és  a  pártszimpátiát  méri-e  fel  vagy   pedig személyre  szóló-e.  Abszolút független-e a képviselőjelölttől, aki  annak  eredményeit nem is használta fel kampányában,  vagy pedig  tőle  független  volt ugyan, de  eredményeit  választási célra  kihasználta vagy pedig eleve ő illetve pártja, támogatói rendelték azt meg. E négy variációt ugyanis a kampányban (ti. a kampányköltségekhez   való  beszámításban)   különbözően   kell kezelni (Décision nş 91-1141/1142/1143/1144 du 31 juillet 1991, 13-14.  §  és Décision nş 93-1328/1487 du 9 décembre 1993,  19. §).    3.  Jóllehet  a nemzetközi gyakorlatban nincs világos,  minden államot,  vagy akárcsak az európai államokat kötő zsinórmérték, érzékelhető  az,  hogy  a közvélemény-kutatás,  a  média  és  a kampánycsend  összefüggéseit a különböző európai szervezetekben igen árnyaltan látják.  Maga  a  többségi  határozat is hivatkozik  az  Európa  Tanács Miniszteri Bizottságának a (99)15 számú ajánlására a választási kampány  médiumokban  történő ismertetéséről,  idézve  abból  a közvélemény-kutatások   szakmai   hitelét   bizonyító    elemek nyilvánosságra hozatalának fontosságát. Idézi azt a tételt  is, hogy  „minden  más  kérdés  azonban  a  média  önszabályozására tartozik.”  Ennek az ajánlásnak a több részletszabályban megjelenített  fő üzenete  azonban  éppen  az, hogy jöjjön  létre  a  választások „fair,  kiegyensúlyozott  és  pártatlan”  média-hátterének   az allami  szabályozáson  és  ezt kiegészítve  az  önszabályozáson alapuló  struktúrája. Így az ajánlás azt is hangsúlyozza,  hogy az   állam  adott  esetben  beavatkozással  állítsa  helyre  az egyensúlyt.  Ezekben az összefüggésekben éppen azt hangsúlyozza az ajánlás, hogy az államok fontolják meg, nem lehet-e célszerű már  a  választásokat megelőző napon is megtiltani „a  jelöltek érdekében   történő   közlést”.  Az   ajánlás   ugyanebben   az összefüggésben éppen, hogy azt ajánlja, hogy fontolják  meg  az államok,  hogy az exit poll eredmények nyilvánosságra hozatalát nem célszerű-e betiltaniuk a választás lezárásig. Ez az ajánlás tehát  nézetem  szerint nem a nyitást, mint  inkább  az  óvatos szűkítést  támasztja  alá,  különös tekintettel  arra,  hogy  a pártatlanság, kiegyensúlyozottság, az állami, jogi  szabályozás illetve a média által megadott önkorlátozások beállították-e  a kívánatos garanciarendszert.  Az   Európa  Tanács  ún.  Demokráciával  a  Jogért  Bizottsága (Velencei   Bizottság)  —  amely  által   elkészített   Európai Választási   Kódexre   az   Alkotmánybíróság,   mint   irányadó dokumentumra  hivatkozott 22/2005. (VI.  17.)  AB  határozatban (ABH  2005, 246, 251-252.) — több újabb határozatot is szentelt ezeknek   az   összefüggéseknek.  Ilyen  például  a   Médaiügyi irányelvek  a  választási megfigyelők  számára  (Guidelines  on Media  Analysis  during  Election  Observation  Mission,   CDL- AD(2005)032)  c.  dokumentum. Egy  friss,  2006-ban  elfogadott jelentésében   (Report   on   Electoral   Law   and   Electoral Administration in Europe, CDL-AD(2006)018 jelzetű dokumentum) a jelenlegi európai választási gyakorlatot áttekintve még nagyobb óvatosságra int. „Mivel a választásokhoz kapcsolódó közvélemény- kutatásoknak  kihatásuk  lehet  magára  a  választásra  is,   a közvélemény-kutatások    közzétételét    illetve     sugárzását szabályozni kell, előírva például, hogy a forrást  és  a  többi releváns  információt  is csatolni kell.  Rendszerint  tilos  a közvélemény-kutatásokat  és  az  előrejelzéseket  publikálni  a választás   napján  (az  urnák  lezárása  előtt)  és   az   azt közvetlenül megelőző napon. Ott, ahol még nincs ilyen  szabály, célszerű lenne annak bevezetését megfontolni. (lásd a Grúziáról készített  jelentést – CDL-AD(2004)005, 43. §) Egyes  esetekben azonban  –  például Moldovában, ahol 10 napos vagy  Ukrajnában, ahol 15 napos a moratórium – az időbeli korlátozások túlzottak. Ezért  ott  azt  ajánlottuk, hogy az időtartamot egy  ésszerűbb időre rövidítsék. (CDL-AD(2004)027, 32. §; CDL-AD(2006)002, 68. §)” A Velencei Bizottság megjegyzése nyomán Grúzia a választási szabályok  módosításakor a közvélemény-kutatások nyilvánosságra hozatalát  illetően  a választást megelőző  48  órára  írt  elő moratóriumot.  Figyelemre  méltó továbbá, hogy bár Magyarország  esetében  is nevesít  problémákat a jelentés, de ezek között  nem  említi  a közvélemény-kutatások    nyilvánosságra    hozatalát     illető moratórium    hosszúságát,   hanem   a   2002-es    választások összefüggésében  hivatkozik azokra  a  kritikákra,  amelyek  az Országos Választási Bizottságnak a helyi választási bizottságok döntéseivel  szembeni „fogatlanságát” illették és  a  megoldást inkoherenciára  illetve  visszaélésekre  lehetőséget  nyújtónak találták (CDL-AD(2006)018 jelzetű dokumentum 31. §).  A   többségi   határozat   a   Miniszteri   Bizottság   (99)15 ajánlásából  átveszi  a  hivatkozást az  Emberi  Jogok  Európai Bíróságának e kérdésben is irányadó joggyakorlatára.  Fontos  azonban  hangsúlyozni, hogy az  Emberi  Jogok  Európai Bírósága  maga pedig a Velence Bizottság Kódexére  hivatkozott, mint   amit   iránymutatónak  tekintett  a  választások   egyes technikai  részletkérdéseinek  megítélésében  (Melnichenko   c. Ukrajna  ügyben  hozott  ítélet,  2004.  október  19,  57.  §). Ugyanebben a szellemben és elismerve, hogy a konkrét  megoldást illetően   az   államoknak   jelentős  mozgásszabadságuk   van, említette az Emberi Jogok Európai Bírósága a sajtószabadság  és a  választási kampány sajátosságainak összefüggéseiről  szólva, hogy  „mivel a két jog konfliktusba kerülhet, esetleg szükséges lehet   a   választások  idején  vagy  azt   megelőzően   olyan korlátozásokat  alkalmazni,  amelyek  egyébként  nem   lennének elfogadhatóak,   annak  érdekében,  hogy  a  nép   véleményének kifejezését  biztosítsák a törvényhozó testület  megválasztását illetően”  (Bowman c. Egyesült Királyság ügyben hozott  ítélet, 1998.  február 19. 43. §). Ezek pedig azt támasztják alá,  hogy az   Emberi   Jogok  Európai  Bírósága  a  választási   kampány időszakában követendő elveket mégis lex specialis-nak  tekinti, azaz  nem  mechanikusan vonatkoztatja rá a  véleménynyilvánítás szabadságát illetően általában érvényesülő szabályokat, illetve saját joggyakorlatát.    4.  Fentiek alapján tehát úgy vélem, hogy a jelen határozatban érintett   időtartam  az  európai  választási  gyakorlatot   is figyelembe véve nem lépte túl az arányosság határait. A fenti — igaz,   jogilag   ajánlási  értékű  —  európai   dokumentumokra figyelemmel a magam részéről nem tudom levezetni azt sem,  hogy a  közvélemény-kutatások természetüktől függetlenül  egységesen kezelhetők  és  a nyilvánosságra hozatalukat illető  tilalom  a kampánycsenddel minden esetben tökéletesen egybecsúsztatható.  Minderre  tekintettel tehát nézetem szerint  az  indítványt  a határozat 1. pontjában az Alkotmánybíróságnak el kellett  volna utasítania.    Budapest, 2007. február 26.                                                Dr. Kovács Péter                                                   alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	Silence period in the electoral procedure
Number of the Decision: .	6/2007. (II. 27.)
Date of the decision: .	02/26/2007
Summary: The Hungarian law on electoral procedure prevents the publication of public opinion polls for an eight day period before the elections. This was held to be a disproportionate restriction on the right to free expression.
. CODICES summary: http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-2007-1-004
. Full text: en_0006_2007.pdf