A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény 27. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint 27. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
I n d o k o l á s I.
[1] Az indítványozó a Tatabányai Törvényszék (a továbbiakban Törvényszék) bírája, aki az előtte 4.P.20.407/2012. szám alatt folyamatban lévő ügyben – az eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybírósághoz fordult. Indítványában az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban Ütv.) 27. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint a 27. § (2) bekezdése vonatkozásában kérte az alaptörvény-ellenesség megállapítását és a nevezett rendelkezések megsemmisítését, továbbá kérte az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását a Törvényszék előtt folyamatban lévő perben. A Törvényszék bírája előadta, hogy a megyei főügyészségek több évtizedes kialakult gyakorlat szerint nyújtottak be keresetet pl. alapítványok megszüntetése iránt. Egységes volt a gyakorlat, hogy az egyébként jogi személyiséggel nem rendelkező megyei főügyészségek nevében indultak a perek és az eljáró ügyész képviselte a főügyészségeket.
[2] Az indítványozó bíró szerint feltehetőleg az Ütv. 27. § (1) bekezdés a) pontjára alapítottan 2012. január 1-je után az ügyészség részéről már nem a megyei főügyészség, hanem az “Ügyész” nevében érkeznek a keresetek a bíróságra. A Törvényszék bírájának állítása szerint Magyarország Alaptörvénye nem ad felhatalmazást arra, hogy az ügyészség helyett az ügyész perbeli jogképességét az ügyészségi törvény megalapozza, az ügyészség helyett az ügyészt perbeli jogképességgel rendelkező féllé minősítse. Az ügyész mint fél perbeli jogképességét megteremtő Ütv. 27. §-ban írt rendelkezések – a Törvényszék megítélése szerint – nincsenek összhangban Magyarország Alaptörvényével, amely ügyészségi feladatról, hatáskörökről beszél. Az indítványozó bíró beadványában megemlítette azt is, hogy a bírósági eljárásban külön gondot okoz az ügyész pervesztessége esetén a perköltség viseléséről való rendelkezés, illetve annak végrehajtása.
[3] Utalt továbbá a Törvényszék bírája a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban Pp.) 48. §-ára, ami szerint a perben fél az lehet (perbeli jogképesség), akit a polgári jog szabályai szerint jogok illethetnek és kötelezettségek terhelhetnek. Az indítványozó bíró előtt – állítása szerint – nem ismert olyan jogszabály, amely az “Ügyész” jogait és kötelezettségeit kimondaná a polgári jog szabályai szerint.
[4] A bírói kezdeményezés alapján az Alkotmánybíróság az eljárást az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 25. §-a alapján folytatta le.
II.
[5] Az indítványozó által felhívott, illetőleg az Alkotmánybíróság által figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
[6] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
“29. cikk (2) A legfőbb ügyész és az ügyészség törvényben meghatározottak szerint
a) jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben;
b) képviseli a közvádat a bírósági eljárásban;
c) felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett;
d) törvény által meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.
[…]
(7) Az ügyészség szervezetének és működésének, a legfőbb ügyész és az ügyészek jogállásának részletes szabályait, valamint javadalmazásukat sarkalatos törvény határozza meg.”
[7] 2. Az Ütv. indítványban támadott rendelkezései:
“27. § (1) Az ügyész
a) a perben felperesként vagy az ellene indított perben alperesként vesz részt,
b) a mások között folyó perben törvény felhatalmazása alapján felléphet, vagy
c) a más által indított perbe – törvényben meghatározott esetben és módon – beléphet.
(2) Az ügyészt abban a peres vagy nemperes eljárásban, amelyet törvény alapján indít, vagy ellene indítanak, a féllel azonos jogok illetik meg.”
III.
[8] Az indítvány nem megalapozott.
[9] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként áttekintette az ügyészség alkotmányos jogállásával és az ügyész polgári perbeli szerepével kapcsolatban tett korábbi megállapításait.
[10] Az Alkotmánybíróság az 1/1994. (I. 7.) AB határozatában megállapította: “Az ügyészség – a kontinentális jogrendszerekben általában véve elfogadott helyzetének megfelelően – a Magyar Köztársaságban elsősorban az ún. vádfunkciót ellátó szervezet. Ilyen tartalommal szabályozza az Alkotmány 51. § (1) és (2) bekezdése az ügyészség alkotmányos jogállását, bűnüldözési és közvádi funkcióit és az azokhoz kapcsolódó egyéb feladatait és hatáskörét. A (3) bekezdés értelmében az ügyészség e fő funkció mellett más feladatokat is ellát. E rendelkezés a törvényesség megtartása és védelme érdekében általánosságban ügyészi közreműködést ír elő. A törvényesség érvényesítése alkotmányos követelmény [Alkotmány 77. § (2) bekezdése]. Az alkotmányos rend, az állampolgárok (és szervezeteik) jogainak és törvényes érdekeinek védelme és biztosítása tehát az ügyészségnek is feladata. E feladatait az ügyészség – az Alkotmány 51. § (3) bekezdése szerint – törvény keretei között, törvényben meghatározott esetekben és módon – teljesíti, illetőleg látja el. Eszerint önmagában az, hogy a polgári jogviták elbírálásánál az ügyészi közreműködést törvényi rendelkezések lehetővé teszik, összhangban van az alkotmányi rendelkezésekkel, ezért nem alkotmányellenes.” (ABH 1994, 29, 33.)
[11] Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában arra is rámutatott, hogy “az ügyész bizonyos polgári peres és nemperes eljárásokban való közreműködését, perindítási és egyéb kezdeményezési jogát, perelhetőségét stb. az Alkotmány 51. § (3) bekezdése elvileg megalapozza és alkotmányossá teszi.” (ABH 1994, 29, 34.)
[12] Az Alkotmánybíróság a legfőbb ügyész és az ügyészség alkotmányos jogállását, közjogi helyzetét átfogóan a 3/2004. (II. 17.) AB határozatban értelmezte. A határozat szerint az ügyészség – szemben a bíróságokkal – nem önálló hatalmi ág, de önálló alkotmányos szervezet. (ABH 2004, 48, 58.)
[13] A 255/B/2002. AB határozatban pedig az ügyészségről szóló 1972. évi V. törvénnyel (előző ügyészségi törvény) összefüggésben kimondta az Alkotmánybíróság, hogy “az Alkotmány 51. § (1)–(3) az ügyészségnek az államszervezetben betöltött szerepét, alapvető feladatait szabályozza. Az Ütv. 26. §-ában szabályozott, eljárás kezdeményezésére irányuló ügyészi hatáskörök az Alkotmány 51. § (3) bekezdésében szabályozott ügyészségi feladatok ellátásával összefüggő jogosítványok.” (ABH 2004, 1603, 1604.)
[14] 2. Az Alkotmánybíróság ezt követően az Alaptörvény és az Ütv. támadott szakaszait vizsgálta. Az Alaptörvény Magyarország jogrendjének alapja, amely többek között megosztja az egyes hatalmi ágak és az azokhoz kapcsolódó alkotmányos szervek feladatait. Az Alaptörvény az ügyészség alkotmányjogi helyzetén nem változtatott, hanem megerősítette azt, amikor – az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelően – deklarálta, hogy az ügyészség az igazságszolgáltatás közreműködője. Az Alaptörvény 29. cikk (1) bekezdése meghatározza az ügyészségnek az alkotmányos szervezetrendszerben betöltött helyét és szerepét, rögzítve, hogy “az ügyészség üldözi a bűncselekményeket, fellép más jogsértő cselekményekkel és mulasztásokkal szemben, valamint elősegíti a jogellenes cselekmények megelőzését.” Az Alaptörvény 29. cikk (2) bekezdésének a)–c) pontjai az állami büntető igény érvényesítésével összefüggő feladatokat – mint elsődleges feladatokat – sorolják fel, míg a 29. cikk (2) bekezdésének d) pontja kimondja, hogy a legfőbb ügyész és az ügyészség törvény által meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol. Az Alaptörvény ezáltal közvetve utal az ügyészség közérdekvédelmi feladataira, biztosítva ezzel összefüggésben a jogalkotás lehetőségét.
[15] Az Alaptörvény 29. cikkének (7) bekezdése sarkalatos törvényre bízza az ügyészség működése részletes szabályainak megállapítását. Ez a sarkalatos, az ügyészség jogállását szabályozó törvény az Ütv.
[16] Az Ütv. 1. § (2) bekezdése – élve az Alaptörvény 29. cikk (2) bekezdés d) pontjában foglalt felhatalmazással – meghatározza, hogy az ügyészség közérdekvédelmi feladatokat is ellát, és ennek során fellép a törvényesség érdekében. Az Ütv. 2. § (1) bekezdésének f) pontja ezzel összefüggésben arra utal, hogy az ügyészségnek az 1. §-ban rögzített közérdekvédelmi feladatkörének ellátása ügyészi részvételt igényel a bíróság előtti polgári peres eljárásokban. Az Ütv. 2. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy a törvényben meghatározott feladatokat a legfőbb ügyész közvetlenül vagy az illetékes ügyész útján látja el. Az Ütv. 27. §-a ennek megfelelően rendelkezik általános jelleggel az ügyész peres és nemperes eljárásokban való részvételéről.
[17] Önmagában az, hogy az Alaptörvény az ügyészség fő feladatainak megnevezése mellett biztosítja annak lehetőségét, hogy törvény az ügyészség részére további feladat- és hatásköröket állapítson meg, nem jelenti azt, hogy törvény ne jogosíthatná fel az ügyészségi feladatot ellátó ügyészt perindításra. A fentiekből következik, hogy az Ütv. támadott rendelkezései, amelyek ügyészségi feladatkör ellátásával összefüggésben rendelkeznek az ügyésznek mint speciális perbeli jogalanynak a perbeli jogállásáról, összhangban vannak az Alaptörvény rendelkezéseivel, ezért nem alaptörvény-ellenesek.
[18] 3. Az indítványozó bíró szerint az Alaptörvény nem ad felhatalmazást arra, hogy az ügyészség helyett az ügyész perbeli jogképességét az ügyészségi törvény megalapozza, az ügyészség helyett az ügyészt perbeli jogképességgel rendelkező féllé minősítse.
[19] Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben rámutat arra, hogy az ügyész keresetindítási jogát elsődlegesen a Pp. 9. §-a szabályozza, az Ütv. mint jogállási törvény a Pp.-vel összhangban rendelkezik az ügyész peres eljárásokban való részvételéről. A Pp. 9. § (1) bekezdése értelmében “az ügyész a felek rendelkezési jogának tiszteletben tartása mellett keresetet indíthat, ha a jogosult jogainak védelmére bármely okból nem képes. Nem indíthat az ügyész keresetet olyan jog iránt, amelyet csak jogszabályban meghatározott személy vagy szervezet érvényesíthet.”
[20] A Pp. 9. §-ának (3) bekezdése pedig kimondja, hogy az ügyészt az általa indított perben, illetve fellépése esetén megilletik mindazok a jogok, amelyek a felet megilletik. Ezt egészíti ki a Pp. 9. §-ának (4) bekezdése azzal, hogy “abban a perben, amelynek megindítására külön törvény jogosítja fel az ügyészt, vagy amelyet ellene lehet indítani, az ügyész a fél jogait gyakorolja.” Ilyen felhatalmazást – amellyel élve az eljárás alapjául szolgáló ügyben az ügyész eljárt – tartalmaz a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 74/F. § (2) bekezdése, amelynek értelmében, az ügyész a bírósághoz fordulhat, ha az alapítvány működésének törvényessége másképp nem biztosítható.
[21] Összességében megállapítható tehát, hogy a polgári perekben az ügyész perbeli jogképességét – az Alaptörvény és az ügyészekre vonatkozó közjogi szabályozás alapján – maga a Pp. biztosítja, az indítványozó bíró által támadott rendelkezések és az ügyész perbeli jogképességének biztosítása között tehát nincs összefüggés.
[22] Az Alkotmánybíróság mindezek alapján az Ütv. 27. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint 27. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést elutasította.
[23] Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az ügyészségnek a bírói kezdeményezés által vitatott keresetindítási gyakorlata, amely a jelenlegi bírósági jogalkalmazásban számos vitás kérdést vet fel és eltérő jogértelmezést eredményez, és amellyel összefüggésben a Kúria héttagú jogegységi tanácsa az indítvány benyújtását követően meghozta 2/2012. KMPJE jogegységi határozatát, az ügyészség közérdekvédelmi feladatairól szóló 3/2012. (I. 6.) LÜ utasítás 37. §-ára vezethető vissza. Ezen közjogi szervezetszabályozó eszköz vizsgálata azonban nem képezte jelen eljárás tárgyát.
[24] Az Alkotmánybíróság végül rámutat arra is, hogy a Pp. 78. § (3) bekezdése értelmében amennyiben a bíróság az ügyész keresetét elutasította, a perköltségek megfizetésére az államot kell kötelezni.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
. |
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
előadó alkotmánybíró |
. |