A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, valamint –
hivatalból eljárva – mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítása tárgyában meghozta a
következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja: az
Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával
alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy a
társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI.
törvény 53. § (1) bekezdésében meghatározott özvegyi nyugdíj
feléledésének szabályozása során nem biztosította az Alkotmány
13. § (1) bekezdéséből levezethető garanciális követelmények
érvényesülését.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy
jogalkotási kötelezettségének 2007. december 31. napjáig tegyen
eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról
szóló 1997. évi LXXXI. törvény 53. § (1) bekezdésének a)
pontjába foglalt „1993. március 1-jétől tíz éven belül,”
szövegrész alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az indítványozó kiegészített és módosított beadványában a
társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI.
törvény (a továbbiakban: Tny.) 53. § (1) bekezdésének a)
pontjába foglalt „1993. március 1-jétől tíz éven belül,”
szövegrész ellen élt alkotmányjogi panasszal. Az indítványra
okot adó konkrét esetben, a Fővárosi Munkaügyi Bíróság a
32.M.2365/2006/6. számú határozattal jogerősen befejezett
ügyben a Tny. említett rendelkezésére alapítottan utasította el
az indítványozó keresetét. A perben az indítványozó annak a
társadalombiztosítási határozatnak a bírósági felülvizsgálatát
kérte, amely özvegyi nyugdíj feléledése iránti, 2006. január 6-
án előterjesztett igényét elutasította. Az indítványozó az
igényt az 1993. január 17-én elhunyt házastársa jogán
terjesztette elő.
Az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében meghatározott jogállamiságot, hogy az özvegyi
nyugdíj feléledésére meghatározott időtartamot „a
társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény
módosításáról és kiegészítéséről” szóló 1993. évi VIII. törvény
(a továbbiakban: Tm.) 19. §-a – házastársának halálát követően,
1993. március 1-i hatállyal – úgy módosította a
társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a
továbbiakban: T.) 60. § (2) bekezdését, hogy tizenöt évről tíz
évre csökkentette az özvegyi nyugdíj feléledésére nyitva álló
határidőt. Ezt a rendelkezést a T. helyébe lépő Tny. 53. § (1)
bekezdése tartalmi változás nélkül vette át, és a rendelkezést
a bírósági eljárásban az indítványozó ügyében is alkalmazták.
Az indítványozó szerint az időtartam módosításakor a jogalkotó
nem volt tekintettel azon személyek várományára, akik 1993.
március 1. napja előtt özvegyültek meg, azonban saját jogú
öregségi nyugdíjra csak 2003. március 1. napja – azaz több mint
tíz, de kevesebb, mint tizenöt év – után szerezhettek jogot.
A kifogásolt szövegrész megsemmisítése mellett az indítványozó
kérte, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki: az alkotmányellenes
jogszabály a konkrét ügyben nem alkalmazható.
II.
1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.
(…)
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való
jogot.”
2. A Tny. kifogásolt rendelkezése:
„53. § (1) Feléled az özvegyi nyugdíja annak, akinek az
özvegyi nyugdíja nem házasságkötés miatt szűnt meg, ha az
özvegyi nyugdíjra jogosító feltételek valamelyike
a) a házastárs 1993. március 1-je előtt bekövetkezett halála
esetén 1993. március 1-jétől tíz éven belül,
b) a házastárs 1993. február 28-át követően bekövetkezett
halála esetén az özvegyi nyugdíj megszűnését követő tíz éven
belül
bekövetkezik.
(2) Az (1) bekezdés a) pontja szerinti esetben a feléledési
idő nem haladhatja meg az özvegyi nyugdíj megállapítása
időpontjában irányadó tizenöt évet.”
3. A T. 1993. március 1-je előtt hatályban volt szabályai
szerint:
„60. § (1) Állandó özvegyi nyugdíjra az egyéb feltételek (T.
59. §) mellett az jogosult, aki házastársa halálakor
a) a hatvanadik, nő az ötvenötödik életévét betöltötte, vagy
b) rokkant, vagy
c) házastársa jogán legalább két árvaellátásra jogosult
gyermek eltartásáról gondoskodik.
(2) Állandó özvegyi nyugdíj jár akkor is, ha az erre jogosító
feltételek valamelyike a házastárs halálától számított tizenöt
éven belül bekövetkezik.
(…)
68. § (1) Feléled az özvegyi nyugdíjra jogosultsága annak,
akinek az özvegyi nyugdíja nem házasságkötés miatt szűnt meg,
ha az özvegyi nyugdíjra jogosító feltételek valamelyike az
vzvegyi nyugdíj megszűnésétől számított tizenöt éven belül
bekövetkezik.”
III.
Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
1. Az indítványozó 2006. április 7-én fordult az
Alkotmánybírósághoz, a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság
igazgatójának 2006. március 21-én kelt, özvegyi nyugdíj
feléledése iránti igényt elutasító másodfokú határozatával
összefüggésben. Az Alkotmánybíróság főtitkárának tájékoztatását
követően, 2006. október 10-én alkotmányjogi panaszát a Tny.-nek
a Fővárosi Munkaügyi Bíróság 32.M.2365/2006/6. számú, 2006.
augusztus 31-én kelt határozatával jogerősen befejezett ügyben
alkalmazott 53. § (1) bekezdésének a) pontjával kapcsolatban
tartotta fenn. Erre tekintettel az alkotmányjogi panasz az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 48. § (2) bekezdésében meghatározott
határidőn belül érkezett az Alkotmánybíróságra.
2. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában már vizsgálta a
Tny. 53. § (1) és (2) bekezdésének alkotmányosságát az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben. Ezért az
Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az indítvány ítélt dologra
irányul-e. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe
foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 31. §
c) pontja szerint, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által
érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály
(jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az
indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg
alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül – azonos alkotmányos
összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani
(„ítélt dolog”), az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti.
Amennyiben azonban az újabb indítványt más okból, a
rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére történő
hivatkozással, vagy tartalmilag más rendelkezés megjelölésével
terjesztik elő, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi
vizsgálatába bocsátkozik. Az elbírálásnál értelemszerűen
felhasználja mindazokat az érveket és megállapításokat, amelyek
a tartalmi összefüggésbe hozható korábbi döntésénél irányadók
voltak (652/B/1997. AB határozat, ABH 1997, 752, 754–755.).
A 966/B/1997. AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) az
Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével
összefüggésben azt vizsgálta, hogy sérül-e a jogállamiság elve
azáltal, hogy a jogalkotó csak meghatározott időtartamon belül
ismeri el az özvegyi nyugdíj-jogosultság feléledését (ABH 2001,
959, 962.); a határozat az özvegyi nyugdíj feléledésére nyitva
álló határidő módosításának alkotmányosságát nem vizsgálta.
Mivel tehát jelen esetben az indítványozó az Abh.-tól eltérő
alkotmányjogi összefüggésre alapozva állítja az Alkotmány 2. §
(1) bekezdésének sérelmét, a kérdés nem minősül ítélt dolognak,
így az Alkotmánybíróság az eljárást érdemben folytatta le.
3. A Tny. 53. §-a az özvegyi nyugdíj feléledésének számos,
egymástól elkülönülő esetét tartalmazza, részben attól függően,
hogy az özvegyi nyugdíj milyen okból szűnt meg. Azoknak az
eseteknek egy részében, amelyekben az özvegyi nyugdíj nem
házasságkötés miatt szűnt meg, az özvegyi nyugdíj feléledése
két tényezőnek a függvénye: a házastárs halálának az időpontja,
valamint az az időtartam, amely a házastárs halála és az
özvegyi nyugdíj-jogosultság feltételeinek teljesítése között
telik el. Ez az időtartam 1993. március 1-je előtt tizenöt év
volt a T. 60. § (2) bekezdése alapján. A Tm. 19. §-a ezt az
időtartamot (a hatálybalépéstől, 1993. március 1-től számított)
tíz évre módosította.
Az Abh. megállapította, hogy „az Alkotmány rendelkezéseiből
nem következik az, hogy az özvegység tényénél fogva minden
magyar állampolgárnak alanyi joga lenne özvegyi nyugdíjra. Az
özvegyi nyugdíj ugyanis a társadalombiztosítás keretében
biztosított hozzátartozói nyugellátás, amely nem azonosítható
az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében szereplő özvegység
esetére szóló, megélhetéshez szükséges ellátáshoz való joggal,
hanem annak csupán egyik lehetséges – a társadalombiztosítás
rendszerében megvalósuló – formája” (ABH 2001, 959, 961.).
Ebből következően a jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel
rendelkezik az özvegyi nyugdíj, illetve feléledésének
szabályozása során. A jogalkotó mérlegelési körébe tartozik
annak meghatározása is, hogy hány évben állapítja meg az
özvegyi nyugdíj feléledésére nyitva álló határidőt. Az, hogy a
Tny. 53 § (1) bekezdése a feléledési idő tartamát tíz, és nem
tizenöt évben határozza meg, önmagában nem ellentétes az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. A Tny. alkotmányjogi panaszban
támadott szövegrészéből a feléledési idő csökkentésének a
módjára nem lehet következtetést levonni. A jelen alkotmányjogi
panasz elbírálásától különálló, ebben a hatáskörben nem
vizsgálható kérdés az átmeneti szabályok indítványban állított
teljes hiányának alkotmányossági megítélése. Minderre
tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt
elutasította.
4. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – azt is
vizsgálta, hogy sérti-e az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében
meghatározott tulajdonhoz való jogot az, hogy a Tm. 19. §-val
bevezetett módosítás hatálya azokra is kiterjedt, akik
házastársa a Tm. hatályba lépése előtt halt meg.
A társadalombiztosítási jogalkotást megítélő alkotmánybírósági
gyakorlat visszatérő megállapítása, hogy a szerzett jogok
megvonása sérti a jogállamisághoz szervesen kapcsolódó
jogbiztonság elvét [elsőként: 11/1991. (III. 29.) AB határozat,
ABH 1991, 34, 35.] Az Alkotmány szerint a társadalombiztosítás
az ellátáshoz való jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a
társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az
ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel
kell biztosítania [26/1993. (II. 29.) AB határozat, ABH 1993,
196, 199.].
A vásárolt jog az Alkotmánybíróság gyakorlatában eleinte a
szerzett jog szinonimájaként szerepelt [pl. 26/1993. (II. 29.)
AB határozat, ABH 1993, 196, 199.], ami szó szerinti
jelentésében is arra utal, hogy a járulékfizetéssel
ellentételezett szolgáltatások állnak alkotmányos védelem
alatt. Ugyanekkor e határozataiban az Alkotmánybíróság
hangsúlyozta, hogy a vegyes rendszerű társadalombiztosításban
nem választható élesen ketté a biztosítási és a szolidaritási
elem. A „vásárolt jogra” azonban csak a biztosítással fedezett
szolgáltatások esetében lehet sikerrel hivatkozni, viszont az
elemek keveredése miatt nem dönthető el teljes pontossággal,
hogy melyik mögött áll ellenszolgáltatás, és melyik mögött nem
[ld. ABH 1993, 196, 198.].
A szerzett jog, mint általános kategória és a vásárolt jog
szinonim fogalmaként való használata akkor változott meg,
amikor az Alkotmánybíróság bevezette a tulajdonvédelem
szempontjainak alkalmazhatóságát a társadalombiztosítás terén
[43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188.]. E határozat
rendelkező részében az Alkotmánybíróság elvi éllel állapítja
meg, hogy a jogbiztonság, mint a jogállamiság leglényegesebb
fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja a
szociális rendszerek stabilitása szempontjából különös
jelentőségű. E megállapítás alátámasztására a határozat
indokolása kifejtette, hogy „a szolgáltatásokat és a hozzájuk
fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok
nélkül, sem pedig egyik napról a másikra megváltoztatni. Az
átmenet nélküli változáshoz különös indok szükséges. A kötelező
biztosítási rendszer esetében a járulékok kötelező befizetése,
vagyis e vagyonelvonás fejében a biztosított a rendszer
fokozottabb stabilitását várhatja el (…) Mindazon
társadalombiztosítási szolgáltatások esetében, ahol a
biztosítási elem szerepet játszik, a szolgáltatások
csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányossága a
tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el” (ABH 1995, 188,
193-195.). A határozat hozzátette, hogy a szolgáltatás
megvonása vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása az
alapjogi sérelem ismérvei szerint bírálható el (ABH 1995, 188,
196.). Azokban az esetekben tehát, amelyekben a biztosítási
elemnek van szerepe, a tulajdonvédelem alapján, azokban pedig,
ahol a biztosítási elemnek nincs szerepe, a jogbiztonság
alapján kell megítélni a szociális ellátásokba való beavatkozás
alkotmányosságát.
Az Alkotmánybíróság ezeket az alkotmányossági követelményeket
következetesen érvényesítette minden olyan jogszabályi
rendelkezés alkotmányosságának elbírálása során, amikor az a
kötelező társadalombiztosítás alapján járó valamely ellátásra
való jogosultságot rövid határidővel megvont vagy korlátozott
[Pl. 52/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 230, 233.;
56/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 260, 265–267.;
5/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 82, 84.].
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a tulajdonvédelem
szempontjából nincs különbség a saját jogú és a hozzátartozói
nyugdíjak között. Az 5/1998. (III. 1.) AB határozat
megállapította, hogy „az özvegyi nyugdíj, a szülői nyugdíj –
tehát a társadalombiztosítási igény – tekintetében a
tulajdonvédelem szempontjából a jogszerző biztosítottal azonos
jogállású a biztosított hozzátartozója. A továbbiakban, amikor
a biztosítottat megillető tulajdonvédelemről beszélünk ezen az
özvegyet és a szülőt megillető tulajdonvédelmet is értjük” (ABH
1998, 82, 86.).
Az Alkotmánybíróság az özvegyi nyugdíj feléledésének egyes
szabályait eddig is várományra vonatkozó rendelkezésnek
tekintette: a már hivatkozott Abh. értelmében az özvegyi
nyugdíj feléledésének lehetősége a szolgáltatásra irányuló jog
megnyíltához közel álló váromány beteljesedését szolgálja: „a
szolgáltatásra irányuló jog ugyanis feltételhez kötött, s a
jogalkotó azáltal, hogy a házastárs (élettárs) elhunytát,
illetve az özvegyi nyugdíj megszűnését követő tíz éven belül
elismeri a jog feléledését, egyfajta haladékot ad az özvegynek,
ezzel biztosítva a váromány védelmét” (ABH 2001, 959, 962.).
Jelen esetben a jogalkotó nem volt tekintettel megfelelő
átmeneti rendelkezés alkotásával azokra, akiknek jogszerzése
már folyamatban volt a tizenöt évre vonatkozó szabály
kedvezőtlen, az özvegyekre nézve hátrányos módosításakor. A
jogalkotó semmilyen, az érintett özvegyek várományának
védelmére vonatkozó szabályt nem alkotott, és az átmenet
nélküli módosításnak a jelen esetben nincs különös indoka. Az
átmeneti rendelkezéseknek olyan garanciális elemet kellett
volna tartalmazniuk, amely biztosítja az özvegyi nyugdíj
feléledését azon özvegyek számára, akik várománya a Tm. által
bevezetett módosítást megelőzően keletkezett.
Az özvegyi nyugdíj nyugellátás. Az a feltételezés, hogy a
házastárs halálakor hatályban lévő szabályok szerint számíthat
az özvegy további, nem sajátjogú nyugellátásra, hatással van az
özvegy egzisztenciális döntéseire. A Tm. által bevezetett
módosítás a korábbi rendszerrel szemben olyan jelentős
változás, amely az özvegy megélhetésére kiható jogokat,
várományokat érint.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság
hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a
jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó
jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető
szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának
teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a
jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét
jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az
alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény –
annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton
beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az
állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai
érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat,
ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban
megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az
adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992.
(VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is,
ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból
levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995.
(III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV.
29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB
határozat, ABH 1998, 132, 138.].
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 13. §
(1) bekezdését sértő alkotmányellenes helyzetet az a
törvényalkotói mulasztás idézte elő, hogy a Tny. 53. § (1)
bekezdésének szabályozása során nem biztosította azok özvegyi
nyugdíjra vonatkozó várományát, akik jogviszonya a Tm. által
bevezetett módosítást megelőzően keletkezett.
5. Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő
közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítására tekintettel rendelte el.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter Dr. Trócsányi László
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
. |