A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos megállapítására irányuló indítványok alapján
meghozta a következő
határozatot :
Az Alkotmánybíróság a pártok működéséről és
gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 5. § (2)
bekezdése, valamint a Magyar Köztársaság 1994. évi
költségvetéséről szóló 1993. évi CXI. törvénynek a pártok
költségvetési támogatására vonatkozó rendelkezései
alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó
indítványt és megsemmisítése iránti kérelmeket
elutasítja.
Indokolás
I.
1. Több indítványozó kérte a pártok működéséről és
gazdálkodásáról szóló, többször módosított 1989. évi
XXXIII. törvény ( a továbbiakban : Ptv. ) 5. § (2)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság az indítványokat
egyesített eljárás keretében bírálta el.
Két indítványozó a Ptv. 5. § (2) bekezdésének eredeti
szövegét támadta. Eszerint : "Az állami költségvetésből a
pártok támogatására fordítható összeg 25 százalékát -
egyenlő arányban - az Országgyűlésben képviselettel
rendelkező pártok között kell felosztani. A fennmaradó 75
százaléknak megfelelő összeg, az országgyűlési
választások eredménye alapján a pártra, illetőleg a párt
jelöltjeire az első érvényes fordulóban leadott
szavazatok arányában illeti meg a pártokat. Nem jogosult
költségvetési támogatásra az a párt, amely a szavazáson
részt vett választók szavazatának egy százalékát nem
szerzi meg. "
Az indítványozók egyike szerint ez a törvényi megoldás,
amely azokat a pártokat, amelyek nem érték el a
választások során a szavazáson részt vettek egy
százalékának szavazatát, illetve amelyek a két parlamenti
választás között alakultak, kizárja a költségvetési
támogatásból, ellentétes a pártok szabad alakításának és
működésének az Alkotmány 3. §-ának (1) bekezdésében
foglalt szabályával.
Egy másik indítványozó a pártok egy részét a
költségvetési támogatásból kizáró törvényi rendelkezést a
népszuverenítás választott képviselők útján történő
gyakorlása elvének az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében,
illetve a hatalom kizárólagos birtoklása tilalmának a 2.
§ (3) bekezdésében szereplő rendelkezésével tartja
ellentétesnek, és kéri ezért megsemmisítését.
2 . A Ptv. 5. §-ának támadott (2) bekezdését az 1991. évi
XLIV. törvény 2. §-a úgy módosította, hogy az 5. §
eredeti (1) bekezdése ( "A párt e törvény rendelkezései
szerint állami költségvetési támogatásra jogosult. " )
lett a (2) bekezdés első mondata. Az 1992. évi LXXXI.
törvény 4. §-ának (1) bekezdése a következőképpen
módosította az 5. § (2) bekezdését : "A párt e törvény
rendelkezései szerint állami költségvetési támogatásra
jogosult. Az állami költségvetésből a pártok támogatására
fordítható összeg 25 százalékát - egyenlő arányban - az
Országgyűlésben az országos listán mandátumot szerzett
pártok között kell felosztani. A fennmaradó 75
százaléknak megfelelő összeg, az országgyűlési
választások eredménye alapján a pártra, illetőleg a párt
jelöltjeire az első érvényes fordulóban leadott
szavazatok arányában illeti meg a pártokat. Nem jogosult
költségvetési támogatásra az a párt, amely a szavazáson
részt vett választók szavazatának egy százalékát nem
szerzi meg. " A módosító törvény 10. § (2) bekezdése
értelmében az 5. § (2) bekezdésének második mondatát
módosító rendelkezés 1993. január 1-én lépett hatályba.
Az indítványozók egyike az 5. § (2) bekezdés módosított
második mondatának, valamint az azt 1993. január 1-én
hatályba léptető rendelkezésnek alkotmányossági
felülvizsgálatát kérte. Az indítványozó szerint a
kifogásolt rendelkezések sértik az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvét, azáltal,
hogy nem elégítik ki a jogbiztonság alapjaként jogi
normákkal szemben támasztott egyértelműség és világosság
követelményeit. Az indítványozó érvelése szerint a
jogbizonytalanságot az okozza, hogy míg a Ptv. továbbra
is hatályban lévő 19. §-a értelmében az 5. §-át az
országgyűlési képviselők következő általános választását
követően kell alkalmazni, addig a módosítás az 5. § (2)
bekezdésének új második mondatát már 1993. január 1-től
hatályba lépteti.
Ugyanezen indítványozó szerint a második mondat
módosított szövege, azzal, hogy az állami támogatás 25
százalékára való jogosultság szempontjából az
Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok helyébe
az országos listán mandátumot szerzett pártokat tette,
sérti a pártok jog- és esélyegyenlőségének az Alkotmány
3. § (1) bekezdésében foglalt elvét.
3. Az egyik indítványozó kérte a Magyar Köztársaság 1991.
és 1992. évi állami költségvetéséről szóló törvényeknek
( a továbbiakban : Ktv. ) a pártok költségvetési
támogatásáról szóló rendelkezései alkotmányellenességének
megállapítását és megsemmisítését is. Ennek a
rendelkezésnek az alkotmányellenessége az indítványozó
szerint következik a Ptv. 5. § (2) bekezdésének
alkotmányellenességéből, hiszen a Ptv. 5. § (4)
bekezdésének rendelkezése értelmében a pártok
támogatására fordítandó összeget az állami
költségvetésről szóló törvény állapítja meg.
Az alkotmánybírósági vizsgálat ideje alatt az
Országgyűlés elfogadta a Magyar Köztársaság 1993. évi
költségvetéséről szóló 1992. évi LXXX. törvényt, majd a
Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetéséről szóló 1993.
évi CXI. törvényt, amelyek a kifogásolt törvényekhez
hasonlóan tartalmazzák a pártok költségvetési
támogatását. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági
felülvizsgálatot az 1993. évi CXI. törvény vonatkozásában
végezte el.
II.
1. A pártok költségvetési támogatását a magyar
jogrendszerben - hasonlóan a legtöbb nyugat-európai állam
megoldásához - az indokolja, hogy azok az Alkotmány
értelmében közreműködnek a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában, és ezáltal egyfajta sajátos közvetítő
szerepet töltenek be állam és társadalom között. Az
állami támogatás a pártnak a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában élvezett társadalmi támogatottságához
kapcsolódik. Tekintettel arra, hogy az egyesülési jogról
szóló 1989. évi II. törvény 3. §-ának (4) bekezdése
értelmében a pártalapítás feltétele - hasonlóan
valamennyi társadalmi szervezetéhez - tíz alapító tag,
nem minden jogszerűen megalakult párt képes komoly
mértékben közreműködni a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában.
Ezért a Ptv. a pártok állami támogatását az alkotmányos
funkciók ellátására való képesség feltételéhez kötötte. A
pártok támogatottságának igazi fokmérője a parlamenti
választásokon elért eredmény. Ennek megfelelően a Ptv. 5.
§ (2) bekezdése a támogatás nagyobbik hányadának - 75
százalékának - megfelelő összeget az országgyűlési
választások eredménye alapján a pártra, illetőleg a párt
jelöltjeire az első érvényes fordulóban leadott
szavazatok arányában osztotta el. A támogatásból azokat a
pártokat zárta ki, amelyek nem szerezték meg a szavazáson
részt vett választók szavazatának 1 százalékát sem. ( A
legtöbb nyugat-európai állam pártjoga ismer ilyen
támogatottsági küszöböt. Az osztrák párttörvény a
magyarral azonos arányt követel meg, a német ennek a
felét, az olasz viszont a kétszeresét. )
A költségvetési támogatás 25 százalékát a Ptv. 5. § (2)
bekezdésének eredeti szövege az országgyűlési
képviselettel rendelkező valamennyi, az 1993. január 1-én
hatályba lépett módosítás csak az országos listán
mandátumot szerzett pártok között rendelte felosztani,
mégpedig egyenlő arányban.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Ptv. 5. § (2)
bekezdésének kifogásolt rendelkezései nem hozhatók
összefüggésbe sem a népszuverenítás választott képviselők
útján történő gyakorlása elvének az Alkotmány 2. § (2)
bekezdésében szereplő szabályával, sem pedig az Alkotmány
2. § (3) bekezdésében megfogalmazott azzal az elvvel,
amely a társadalom minden szervezete, állami szerv vagy
állampolgár számára tiltja, hogy tevékenysége a hatalom
erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg
kizárólagos birtoklására irányuljon. Az a tény, hogy a
politikai pártok nem mindegyike részesül állami
támogatásban, illetve a jogosultak részesedése nem
egyenlő, hanem nagyobb részben a választásokon elért
eredménytől függ, nem sérti sem a népszuverenitás elvét,
sem a kizárólagos hatalomgyakorlás tilalmát.
3. A Ptv. 5. § (2) bekezdésének támadott szabályai nem
ellentétesek az Alkotmány 3. § (1) bekezdésével. A pártok
alapításának és tevékenységének szabadságát garantáló ez
az alkotmányos szabály azt a feltétlen követelményt
támasztja az állami szervekkel szemben, hogy ne
akadályozzák az alkotmányos keretek között működő pártok
létrejöttét és tevékenységét. A pártalapítás és -működés
joga e szabály negatív értelmében mindenkit, illetve
minden pártot egyaránt megillet, mégpedig az Alkotmánynál
fogva.
Ugyanakkor az állam bizonyos pozitív intézkedésekkel is
segítheti a pártok tevékenységét. Ezért - bizonyos
keretek között - nem alkotmányellenes a pártok
költségvetésből történő támogatása.
Ha a törvényhozó a pártok költségvetési eszközökből
történő támogatását határozza el, ennek alapja, hogy a
pártok teljesíteni tudják az Alkotmány 3. § (2)
bekezdésében foglalt feladatukat, a népakarat
kialakításában és kinyilvánításában való közreműködést.
Az e feladat megvalósításához való állami hozzájárulást
viszont az állam kötheti ahhoz a feltételhez, hogy a
támogatandó párt bizonyítsa a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában való részvételre való alkalmasságát.
Ezért nem jelent alkotmányellenes hátrányos
megkülönböztetést, ha az állam minimális követelményeket
fogalmaz meg a támogatandó pártok számára , és a normatív
támogatást csak az e követelményeket teljesítő pártoknak
juttatja.
De a minimális követelményt - a jelenlegi törvény szerint
1 százalékot - teljesítő pártok esetében sem kell
azonosnak lennie a támogatás összegének, hiszen itt is
érvényesítheti az állam a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában való részvétel mértékében a választási
eredményekben tükröződő különbséget.
III.
1. Az előző pontban megfogalmazott követelmények alapján
ugyancsak nem ellentétes az Alkotmány 3. § (1)
bekezdésével a Ptv. 5. § (2) bekezdésének az 1992. évi
LXXXI. törvénnyel bevezetett módosítása, amely az állami
támogatás 25 százalékát nem "az Országgyűlésben
képviselettel rendelkező", hanem "az országos listán
mandátumot szerzett" pártok között rendeli elosztani. Ez
a megoldás felel meg a párt minimális támogatottsága,
illetve a választási eredmények alapján történő támogatás
elvének. Az a korábbi szabályozás, amely akár a párt
egyetlen, egyéni választókerületben megválasztott
képviselője után is biztosította a támogatás 25
százalékából való részesedést, mégpedig a listán a
parlamentbe jutott pártokkal egyenlő arányban, nem felelt
meg az egyenlő elbánás követelményének. Ez a megoldás
olyan következményekkel járhatott, hogy az a párt,
amelyik listán rendkívül kevés szavazatot szerzett, de
egyetlen képviselője egyéni mandátumhoz jutott, a
többszörösét élvezte azon párt költségvetési
támogatásának, amely viszonylag sok listás szavazatot
gyűjtött, viszont támogatottja nem szerzett egyéni
mandátumot. A párt társadalmi támogatottságáról többet
árul el az általa szerzett listás szavazatok száma, mint
a támogatásával egyéni mandátumhoz jutott képviselőké. Ha
pedig valamely pártnak sok egyéni képviselőjelöltje
szerez mandátumot, akkor ez a költségvetési támogatás 75
százalékának szétosztása során honorálásra kerül.
2. Nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
megfogalmazott jogállamiság elvét az, hogy a Ptv. 5. §
(2) bekezdés második mondatának módosítását az 1992. évi
LXXXI. törvény 10. § (2) bekezdése 1993. január 1-én
léptette hatályba. A rendelkezés ugyanis a Ptv. továbbra
is hatályban lévő 19. §-ának összefüggésében is kielégíti
a jogbiztonság alapjaként jogi normákkal szemben
támasztott egyértelműség és világosság követelményeit. A
Ptv. 19. §-a értelmében ugyan az 5. §-t az országgyűlési
képviselők következő általános választását követően kell
alkalmazni, de mind nyelvtani, mind pedig logikai
értelmezése alapján egyértelmű, hogy az első parlamenti
választásokig terjedő időre szóló átmeneti intézkedésről
van szó, amit az indokolt, hogy választási eredmények
hiányában nem voltak alkalmazhatóak az 5. §
rendelkezései. Az első országgyűlési választásokat
követően viszont ezek - az egyébként is a Ptv. záró
rendelkezései között elhelyezett - kisegítő szabályok
értelmüket veszítették. Ílymódon az 5. § (2) bekezdésének
módosítására sem a Ptv. 19. §-a, hanem a később alkotott,
és így a 19. §-t derogáló, hatálybaléptető rendelkezések
érvényesek.
IV.
A Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló törvényeknek
a pártok költségvetési támogatására vonatkozó
rendelkezései alkotmányos megítélése összefügg a Ptv. 5.
§ (2) bekezdésének alkotmányosságáról született
döntéssel, hiszen a Ptv. 5. § (4) bekezdésének
rendelkezése értelmében a pártok támogatására fordítandó
összeget az állami költségvetésről szóló törvény
állapítja meg. Mivel az Alkotmánybíróság a Ptv. 5. § (2)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére vonatkozó indítványokat nem találta
megalapozottnak, okszerűen elutasította a konkrét évi
támogatási összegek megállapítását tartalmazó
költségvetési törvényi rendelkezések
alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványokat is.
Dr. Sólyom László
előadó alkotmánybíró
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |