Hungarian
Ügyszám:
.
2179/B/1991
Előadó alkotmánybíró: Sólyom László Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 2179/B/1991. AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1994/518
.
A döntés kelte: Budapest, 10/03/1994
.
.
A döntés szövege:
.
A döntés szövege:
                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az  Alkotmánybíróság  jogszabály  alkotmányellenességének
    utólagos  megállapítására  irányuló  indítványok  alapján
    meghozta a következő

                          határozatot :

    Az   Alkotmánybíróság    a    pártok    működéséről    és
    gazdálkodásáról szóló  1989. évi XXXIII. törvény 5. § (2)
    bekezdése,  valamint   a  Magyar  Köztársaság  1994.  évi
    költségvetéséről szóló 1993. évi CXI. törvénynek a pártok
    költségvetési   támogatására    vonatkozó   rendelkezései
    alkotmányellenességének     megállapítására     vonatkozó
    indítványt   és    megsemmisítése    iránti    kérelmeket
    elutasítja.
                              Indokolás

                                 I.

      1.  Több  indítványozó  kérte  a  pártok  működéséről  és
      gazdálkodásáról  szóló,  többször  módosított  1989.  évi
      XXXIII. törvény  ( a továbbiakban  :  Ptv.  )  5.  §  (2)
      bekezdése   alkotmányellenességének   megállapítását   és
      megsemmisítését.  Az  Alkotmánybíróság  az  indítványokat
      egyesített eljárás keretében bírálta el.

      Két indítványozó  a Ptv.  5. §  (2) bekezdésének  eredeti
      szövegét támadta. Eszerint : "Az állami költségvetésből a
      pártok támogatására  fordítható összeg  25  százalékát  -
      egyenlő  arányban   -  az  Országgyűlésben  képviselettel
      rendelkező pártok között kell felosztani. A fennmaradó 75
      százaléknak   megfelelő    összeg,    az    országgyűlési
      választások eredménye  alapján a pártra, illetőleg a párt
      jelöltjeire   az   első   érvényes   fordulóban   leadott
      szavazatok arányában  illeti meg a pártokat. Nem jogosult
      költségvetési támogatásra  az a  párt, amely a szavazáson
      részt vett  választók  szavazatának  egy  százalékát  nem
      szerzi meg. "

      Az indítványozók  egyike szerint  ez a törvényi megoldás,
      amely  azokat   a  pártokat,   amelyek  nem  érték  el  a
      választások  során   a  szavazáson   részt   vettek   egy
      százalékának szavazatát, illetve amelyek a két parlamenti
      választás  között   alakultak,  kizárja  a  költségvetési
      támogatásból, ellentétes  a pártok szabad alakításának és
      működésének  az  Alkotmány  3.  §-ának  (1)  bekezdésében
      foglalt szabályával.

      Egy  másik   indítványozó   a   pártok   egy   részét   a
      költségvetési támogatásból kizáró törvényi rendelkezést a
      népszuverenítás  választott   képviselők  útján   történő
      gyakorlása elvének  az Alkotmány  2. §  (2) bekezdésében,
      illetve a  hatalom kizárólagos birtoklása tilalmának a 2.
      §  (3)   bekezdésében  szereplő   rendelkezésével  tartja
      ellentétesnek, és kéri ezért megsemmisítését.

      2 . A Ptv. 5. §-ának támadott (2) bekezdését az 1991. évi
      XLIV. törvény  2. §-a  úgy  módosította,  hogy  az  5.  §
      eredeti (1)  bekezdése ( "A  párt e törvény rendelkezései
      szerint állami  költségvetési támogatásra  jogosult.  " )
      lett a  (2) bekezdés  első mondata.  Az 1992.  évi LXXXI.
      törvény  4.   §-ának  (1)   bekezdése  a  következőképpen
      módosította az  5. §  (2) bekezdését  : "A párt e törvény
      rendelkezései szerint  állami  költségvetési  támogatásra
      jogosult. Az állami költségvetésből a pártok támogatására
      fordítható összeg  25 százalékát  - egyenlő arányban - az
      Országgyűlésben az  országos listán  mandátumot  szerzett
      pártok  között   kell   felosztani.   A   fennmaradó   75
      százaléknak   megfelelő    összeg,    az    országgyűlési
      választások eredménye  alapján a pártra, illetőleg a párt
      jelöltjeire   az   első   érvényes   fordulóban   leadott
      szavazatok arányában  illeti meg a pártokat. Nem jogosult
      költségvetési támogatásra  az a  párt, amely a szavazáson
      részt vett  választók  szavazatának  egy  százalékát  nem
      szerzi meg.  " A  módosító törvény  10. §  (2)  bekezdése
      értelmében az  5. §  (2)  bekezdésének  második  mondatát
      módosító rendelkezés 1993. január 1-én lépett hatályba.

      Az indítványozók  egyike az  5. § (2) bekezdés módosított
      második mondatának,  valamint az  azt 1993.  január  1-én
      hatályba    léptető     rendelkezésnek    alkotmányossági
      felülvizsgálatát  kérte.   Az  indítványozó   szerint   a
      kifogásolt rendelkezések  sértik az  Alkotmány 2.  §  (1)
      bekezdésében megfogalmazott  jogállamiság elvét, azáltal,
      hogy nem  elégítik  ki  a  jogbiztonság  alapjaként  jogi
      normákkal szemben  támasztott egyértelműség és világosság
      követelményeit.  Az   indítványozó  érvelése   szerint  a
      jogbizonytalanságot az  okozza, hogy  míg a Ptv. továbbra
      is hatályban  lévő 19.  §-a  értelmében  az  5.  §-át  az
      országgyűlési képviselők  következő általános választását
      követően kell  alkalmazni, addig  a módosítás az 5. § (2)
      bekezdésének új  második mondatát  már 1993. január 1-től
      hatályba lépteti.

      Ugyanezen   indítványozó   szerint   a   második   mondat
      módosított szövege,  azzal, hogy  az állami  támogatás 25
      százalékára    való    jogosultság    szempontjából    az
      Országgyűlésben képviselettel  rendelkező pártok  helyébe
      az országos  listán mandátumot  szerzett pártokat  tette,
      sérti a  pártok jog-  és esélyegyenlőségének az Alkotmány
      3. § (1) bekezdésében foglalt elvét.

      3. Az egyik indítványozó kérte a Magyar Köztársaság 1991.
      és 1992.  évi állami  költségvetéséről szóló törvényeknek
      ( a  továbbiakban   :  Ktv.   )  a  pártok  költségvetési
      támogatásáról szóló rendelkezései alkotmányellenességének
      megállapítását   és    megsemmisítését   is.    Ennek   a
      rendelkezésnek az  alkotmányellenessége  az  indítványozó
      szerint  következik   a  Ptv.   5.  §   (2)  bekezdésének
      alkotmányellenességéből,  hiszen   a  Ptv.   5.   §   (4)
      bekezdésének    rendelkezése    értelmében    a    pártok
      támogatására    fordítandó     összeget     az     állami
      költségvetésről szóló törvény állapítja meg.

      Az   alkotmánybírósági    vizsgálat   ideje    alatt   az
      Országgyűlés elfogadta  a Magyar  Köztársaság  1993.  évi
      költségvetéséről szóló  1992. évi  LXXX. törvényt, majd a
      Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetéséről szóló 1993.
      évi CXI.  törvényt,  amelyek  a  kifogásolt  törvényekhez
      hasonlóan    tartalmazzák    a    pártok    költségvetési
      támogatását. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági
      felülvizsgálatot az 1993. évi CXI. törvény vonatkozásában
      végezte el.

                                 II.

      1.  A   pártok   költségvetési   támogatását   a   magyar
      jogrendszerben - hasonlóan a legtöbb nyugat-európai állam
      megoldásához -  az  indokolja,  hogy  azok  az  Alkotmány
      értelmében közreműködnek  a népakarat  kialakításában  és
      kinyilvánításában, és  ezáltal egyfajta sajátos közvetítő
      szerepet töltenek  be  állam  és  társadalom  között.  Az
      állami támogatás  a pártnak a népakarat kialakításában és
      kinyilvánításában élvezett  társadalmi  támogatottságához
      kapcsolódik. Tekintettel  arra, hogy az egyesülési jogról
      szóló 1989.  évi II.  törvény  3.  §-ának  (4)  bekezdése
      értelmében   a   pártalapítás   feltétele   -   hasonlóan
      valamennyi társadalmi  szervezetéhez -  tíz alapító  tag,
      nem  minden   jogszerűen  megalakult  párt  képes  komoly
      mértékben  közreműködni  a  népakarat  kialakításában  és
      kinyilvánításában.

      Ezért a  Ptv. a  pártok állami támogatását az alkotmányos
      funkciók ellátására való képesség feltételéhez kötötte. A
      pártok támogatottságának  igazi  fokmérője  a  parlamenti
      választásokon elért eredmény. Ennek megfelelően a Ptv. 5.
      § (2)  bekezdése a  támogatás nagyobbik  hányadának -  75
      százalékának  -   megfelelő  összeget   az  országgyűlési
      választások eredménye  alapján a pártra, illetőleg a párt
      jelöltjeire   az   első   érvényes   fordulóban   leadott
      szavazatok arányában osztotta el. A támogatásból azokat a
      pártokat zárta ki, amelyek nem szerezték meg a szavazáson
      részt vett  választók szavazatának  1 százalékát sem. ( A
      legtöbb  nyugat-európai   állam  pártjoga   ismer   ilyen
      támogatottsági  küszöböt.   Az  osztrák   párttörvény   a
      magyarral azonos  arányt követel  meg, a  német  ennek  a
      felét, az olasz viszont a kétszeresét. )

      A költségvetési  támogatás 25  százalékát a Ptv. 5. § (2)
      bekezdésének    eredeti    szövege    az    országgyűlési
      képviselettel rendelkező valamennyi, az 1993. január 1-én
      hatályba  lépett   módosítás  csak   az  országos  listán
      mandátumot szerzett  pártok között  rendelte  felosztani,
      mégpedig egyenlő arányban.

      2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Ptv. 5. § (2)
      bekezdésének  kifogásolt   rendelkezései   nem   hozhatók
      összefüggésbe sem a népszuverenítás választott képviselők
      útján történő  gyakorlása elvének  az Alkotmány  2. § (2)
      bekezdésében szereplő szabályával, sem pedig az Alkotmány
      2. §  (3) bekezdésében  megfogalmazott azzal  az  elvvel,
      amely a  társadalom minden  szervezete, állami szerv vagy
      állampolgár számára  tiltja, hogy  tevékenysége a hatalom
      erőszakos  megszerzésére   vagy  gyakorlására,  illetőleg
      kizárólagos birtoklására  irányuljon. Az  a tény,  hogy a
      politikai   pártok   nem   mindegyike   részesül   állami
      támogatásban,  illetve   a  jogosultak   részesedése  nem
      egyenlő, hanem  nagyobb  részben  a  választásokon  elért
      eredménytől függ,  nem sérti sem a népszuverenitás elvét,
      sem a kizárólagos hatalomgyakorlás tilalmát.

      3. A  Ptv. 5.  § (2)  bekezdésének támadott szabályai nem
      ellentétesek az Alkotmány 3. § (1) bekezdésével. A pártok
      alapításának és  tevékenységének szabadságát garantáló ez
      az  alkotmányos  szabály  azt  a  feltétlen  követelményt
      támasztja  az   állami  szervekkel   szemben,   hogy   ne
      akadályozzák az  alkotmányos keretek között működő pártok
      létrejöttét és  tevékenységét. A pártalapítás és -működés
      joga e  szabály  negatív  értelmében  mindenkit,  illetve
      minden pártot egyaránt megillet, mégpedig az Alkotmánynál
      fogva.

      Ugyanakkor az  állam bizonyos  pozitív intézkedésekkel is
      segítheti  a   pártok  tevékenységét.  Ezért  -  bizonyos
      keretek  között   -   nem   alkotmányellenes   a   pártok
      költségvetésből történő támogatása.

      Ha  a  törvényhozó  a  pártok  költségvetési  eszközökből
      történő támogatását  határozza el,  ennek alapja,  hogy a
      pártok  teljesíteni   tudják  az   Alkotmány  3.   §  (2)
      bekezdésében    foglalt    feladatukat,    a    népakarat
      kialakításában és  kinyilvánításában való  közreműködést.
      Az e  feladat megvalósításához  való állami hozzájárulást
      viszont az  állam kötheti  ahhoz a  feltételhez,  hogy  a
      támogatandó párt bizonyítsa a népakarat kialakításában és
      kinyilvánításában való  részvételre  való  alkalmasságát.
      Ezért    nem     jelent    alkotmányellenes     hátrányos
      megkülönböztetést, ha  az állam minimális követelményeket
      fogalmaz meg a támogatandó pártok számára , és a normatív
      támogatást csak  az e követelményeket teljesítő pártoknak
      juttatja.

      De a minimális követelményt - a jelenlegi törvény szerint
      1  százalékot   -  teljesítő  pártok  esetében  sem  kell
      azonosnak lennie  a támogatás  összegének, hiszen  itt is
      érvényesítheti az  állam a  népakarat  kialakításában  és
      kinyilvánításában való  részvétel mértékében a választási
      eredményekben tükröződő különbséget.

                                III.

      1. Az  előző pontban megfogalmazott követelmények alapján
      ugyancsak  nem   ellentétes  az   Alkotmány  3.   §   (1)
      bekezdésével a  Ptv. 5.  § (2)  bekezdésének az 1992. évi
      LXXXI. törvénnyel  bevezetett módosítása, amely az állami
      támogatás   25   százalékát   nem   "az   Országgyűlésben
      képviselettel  rendelkező",  hanem  "az  országos  listán
      mandátumot szerzett"  pártok között rendeli elosztani. Ez
      a megoldás  felel meg  a párt  minimális  támogatottsága,
      illetve a választási eredmények alapján történő támogatás
      elvének. Az  a korábbi  szabályozás, amely  akár  a  párt
      egyetlen,   egyéni    választókerületben    megválasztott
      képviselője  után   is  biztosította   a   támogatás   25
      százalékából  való   részesedést,  mégpedig  a  listán  a
      parlamentbe jutott pártokkal egyenlő arányban, nem felelt
      meg az  egyenlő elbánás  követelményének. Ez  a  megoldás
      olyan  következményekkel   járhatott,  hogy  az  a  párt,
      amelyik listán  rendkívül kevés  szavazatot szerzett,  de
      egyetlen  képviselője   egyéni  mandátumhoz   jutott,   a
      többszörösét    élvezte     azon    párt    költségvetési
      támogatásának, amely  viszonylag  sok  listás  szavazatot
      gyűjtött,  viszont   támogatottja  nem   szerzett  egyéni
      mandátumot. A  párt társadalmi  támogatottságáról  többet
      árul el  az általa szerzett listás szavazatok száma, mint
      a támogatásával egyéni mandátumhoz jutott képviselőké. Ha
      pedig  valamely   pártnak  sok  egyéni  képviselőjelöltje
      szerez mandátumot,  akkor ez a költségvetési támogatás 75
      százalékának szétosztása során honorálásra kerül.

      2.  Nem   sérti  az   Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében
      megfogalmazott jogállamiság  elvét az,  hogy a  Ptv. 5. §
      (2) bekezdés  második mondatának módosítását az 1992. évi
      LXXXI. törvény  10. §  (2) bekezdése  1993.  január  1-én
      léptette hatályba.  A rendelkezés ugyanis a Ptv. továbbra
      is hatályban lévő 19. §-ának összefüggésében is kielégíti
      a  jogbiztonság   alapjaként   jogi   normákkal   szemben
      támasztott egyértelműség  és világosság követelményeit. A
      Ptv. 19.  §-a értelmében ugyan az 5. §-t az országgyűlési
      képviselők következő  általános választását követően kell
      alkalmazni,  de   mind  nyelvtani,   mind  pedig  logikai
      értelmezése alapján  egyértelmű, hogy  az első parlamenti
      választásokig terjedő  időre szóló átmeneti intézkedésről
      van szó,  amit az  indokolt, hogy  választási  eredmények
      hiányában   nem    voltak   alkalmazhatóak    az   5.   §
      rendelkezései.  Az   első   országgyűlési   választásokat
      követően viszont  ezek -  az egyébként  is  a  Ptv.  záró
      rendelkezései között  elhelyezett  -  kisegítő  szabályok
      értelmüket veszítették. Ílymódon az 5. § (2) bekezdésének
      módosítására sem a Ptv. 19. §-a, hanem a később alkotott,
      és így  a 19. §-t derogáló, hatálybaléptető rendelkezések
      érvényesek.

                                 IV.

      A Magyar  Köztársaság költségvetéséről szóló törvényeknek
      a    pártok    költségvetési    támogatására    vonatkozó
      rendelkezései alkotmányos  megítélése összefügg a Ptv. 5.
      §   (2)    bekezdésének   alkotmányosságáról    született
      döntéssel,  hiszen   a  Ptv.   5.  §   (4)   bekezdésének
      rendelkezése értelmében  a pártok támogatására fordítandó
      összeget  az   állami   költségvetésről   szóló   törvény
      állapítja meg.  Mivel az Alkotmánybíróság a Ptv. 5. § (2)
      bekezdése  alkotmányellenességének   megállapítására   és
      megsemmisítésére  vonatkozó   indítványokat  nem  találta
      megalapozottnak, okszerűen  elutasította  a  konkrét  évi
      támogatási     összegek     megállapítását     tartalmazó
      költségvetési           törvényi            rendelkezések
      alkotmányellenességének        megállapítására         és
      megsemmisítésére irányuló indítványokat is.
                            Dr. Sólyom László
                          előadó alkotmánybíró
                       az Alkotmánybíróság elnöke

              Dr. Ádám Antal              Dr. Kilényi Géza
              alkotmánybíró                alkotmánybíró

              Dr. Lábady Tamás            Dr. Schmidt Péter
               alkotmánybíró                alkotmánybíró

              Dr. Szabó András          Dr. Tersztyánszky Ödön
                alkotmánybíró               alkotmánybíró

              Dr. Vörös Imre              Dr. Zlinszky János
                alkotmánybíró               alkotmánybíró

        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        .
        Number of the Decision:
        .
        2179/B/1991
        Date of the decision:
        .
        10/03/1994
        .
        .