A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában — dr. Bihari Mihály,
dr. Bragyova András, dr. Holló András és dr. Kukorelli István
alkotmánybírók különvéleményével — meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a biztonságos és
gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás,
valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló
2006. évi XCVIII. törvény 36. § (4) bekezdése alkotmányellenes,
ezért azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a biztonságos és
gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás,
valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló
2006. évi XCVIII. törvény 42. § (5) bekezdésének második
mondatában szereplő „már támogatott hatóanyagot tartalmazó,
egyenértékű”, valamint „(generikus gyógyszerként)” szövegrészek
alkotmányellenesek, ezért azokat 2008. december 31. napjával
megsemmisíti.
A biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és
gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás
általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény 42. §
(5) bekezdésének második mondata ezt követően a következő
szöveggel marad hatályban:
„A gyógyszerként forgalomba hozatalra engedélyezett termék
esetében a támogatásba történő befogadás naptári évében a
forgalomba hozatali engedély jogosultját a sávos
kockázatviselésből eredő befizetési kötelezettség nem terheli.”
3. Az Alkotmánybíróság a biztonságos és gazdaságos gyógyszer-
és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a
gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi
XCVIII. törvény egésze, 7. §-a, 20. § (2), (7), (8) és (9)
bekezdései, 36. § (1) bekezdése, 42. § (1)-(4), valamint (6)-
(11) bekezdései, 43. §-a, valamint 83. § (1) és (2) bekezdései
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a biztonságos és gazdaságos gyógyszer-
és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a
gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi
XCVIII. törvény 36. § (1) bekezdésével összefüggésben az
Alkotmány 2/A. §-ára, illetve az Alkotmány 7. § (1)
bekezdésének sérelmére alapított indítványokat visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a biztonságos
is gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás,
valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló
2006. évi XCVIII. törvény (a továbbiakban: Gyftv.) egyes
rendelkezéseinek felülvizsgálatára.
1. Több indítványozó, köztük országgyűlési képviselők kérték a
Gyftv. egészének megsemmisítését, több másik pedig a Gyftv.
hatályba léptetéséről rendelkező 83. § (1) és (2) bekezdéseinek
megsemmisítését indítványozta. Az indítványozók szerint
ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott
jogállamiságból levezetett jogbiztonsággal, hogy a törvényhozó
kirívóan rövid időt biztosított arra, hogy a jogalanyok a
törvény rendelkezéseit megismerhessék, és a jogkövető
magatartás tanúsítására felkészülhessenek. Az egyik
indítványozó sérelmesnek tartotta, hogy — a Gyftv. 49. § (3)
bekezdésére tekintettel — azonnal jelentkeztek a gazdasági
verseny hátrányai; a fokozatosság és a részlegesség elveinek
figyelmen kívül hagyása miatt a vállalkozások hirtelen találták
magukat új jogi környezetben.
Hivatkoztak arra is, hogy a jogalkotó — a jogalkotásról szóló
1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 20. § és 27. § c)
pontjában meghatározott kötelezettsége ellenére — nem vonta be
a jogszabály előkészítésébe az érintett társadalmi
szervezeteket, érdekképviseleti szerveket, és nem kérte ki azok
véleményét. Előadták, hogy a jogalkotót ez a kötelezettség nem
csupán a Jat. alapján terheli; a Magyar Gyógyszerész Kamaráról
szóló 1994. évi LI. törvény 2. § (2) bekezdés ba) pontja és a
2/A. § (1) bekezdése szintén véleményezési jogot biztosít a
Magyar Gyógyszerész Kamarának. Az indítványozók álláspontja
szerint ez az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén túlmenően sérti az
Alkotmány 7. § (2) bekezdését is. Végül hivatkoztak arra is,
hogy — a véleménykikérés elmulasztása folytán — a Kormány nem
tett eleget az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában
foglalt kötelezettségének.
2. Két indítványozó kérte a Gyftv. 20. § (2), (7) és (9)
bekezdéseinek a megsemmisítését. Előadták, hogy e bekezdések
„nyomozati jogkört” biztosítanak az egészségbiztosítási
felügyeleti hatóságnak, amely így jogosult adatokat bekérni és
átvizsgálni, továbbá házkutatást tartani. Az indítványozók
szerint mindez sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében
meghatározott emberi méltóságot, és az Alkotmány 59. § (1)
bekezdésében rögzített magánlakás sérthetetlenségét és a
személyes adatok védelméhez való jogot. Kifogásolták, hogy a
Gyftv. 20. §-a az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével ellentétesen
korlátoz alapjogot. Álláspontjuk szerint nem felel meg a
szükségesség követelményének, hogy a Gyftv. „nyomozó hatósági
jogkört” biztosít az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság
részére egy „reklámfelügyeleti” jellegű, a gyógyszerismertetési
szabályok betartásának ellenőrzésére irányuló eljárás során,
nincs ugyanis olyan érdek, ami az intézkedést szükségessé
tenné. Hivatkoztak arra is, hogy a Gyftv. 20. § (7)
bekezdésében meghatározott intézkedés aránytalan, a hatósági
jogkör nem tekinthető a cél elérésére alkalmas eszköznek, és
nincsenek részletesen meghatározva a jogkorlátozás feltételei.
Az indítványozók azt is sérelmezték, hogy a Gyftv. 20. § (8)
bekezdése nem biztosít jogorvoslati lehetőséget a házkutatást
engedélyező bírósági végzéssel szemben, továbbá rendezetlen a
felelősség és a kártérítés kérdése. Sérelmezték azt is, hogy a
Gyftv. 20. §-ában meghatározott intézkedések mind a
társadalombiztosítás által támogatott, mind a nem támogatott
gyógyszerek esetében alkalmazhatóak.
3. A legtöbb indítványozó kérte a Gyftv. befizetési
kötelezettséget előíró különböző rendelkezéseinek a
megsemmisítését.
3.1. Az egyik indítványozó szerint a Gyftv. 7. §-a, amelyik
alapelvi szinten rögzíti, hogy a forgalomba hozatali engedélyek
jogosultjai befizetési kötelezettségek teljesítésével kötelesek
hozzájárulni a gyógyszerellátás gazdaságosságához, ellentétes
az Alkotmány 70/D., valamint 70/E. §-aival. Az
alkotmányellenesség indokaként az indítványozó azt jelölte meg,
hogy az államnak a kötelezettsége, hogy az általa működtetett
társadalombiztosítási rendszeren keresztül biztosítson
hozzáférést az egészségügyi szolgáltatásokhoz, felhasználva a
munkavállalók és a munkáltatók által befizetett járulékokat.
Azzal, hogy a Gyftv. egy meghatározott csoporttal (a
gyógyszerforgalmazókkal) többletterheket fizettet,
diszkriminatív, és ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdésével.
3.2. Több indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a Gyftv.
36. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését, mivel az nem felel meg az Alkotmány 70/I. §-
ában meghatározott arányos közteherviselés követelményeinek. Az
indítványozók szerint az e bekezdésben rögzített befizetési
kötelezettséget a jogalkotó alkotmányellenes mértékben
függetlenítette az alanyi kötelezettek vagyoni és jövedelmi
helyzetétől. A törvényhozó gazdasági forrásként a gyógyszertár
részére kifizetett társadalombiztosítási támogatást
választotta, és a forgalomba hozatali engedély jogosultjának
annak arányában kell befizetnie, hogy a beteg a bruttó
fogyasztói árnál mennyivel fizet kevesebbet térítési díj címén.
Előadták, hogy a Gyftv. 36. § (1) bekezdése szerinti befizetési
kötelezettség mértékére két tényező van hatással: egyfelől a
beteg és a gyógyszertár közötti szerződés megtörténte, másfelől
a társadalombiztosítási támogatás mértéke. Az indítványozók
kifogásolták, hogy e két tényezőre a forgalomba hozatali
engedély jogosultjának nincs közvetlen ráhatása — az orvosok és
a betegek is közrejátszanak abban, hogy mennyi gyógyszer fogy
—, mégis ezek mentén kell befizetést teljesítenie. Az
indítványozók szerint tehát nincs egyenes összefüggés a
közteher gazdasági forrása és az adó alapja között, a jogalkotó
nem az elért jövedelem, gazdasági eredmény alapján állapítja
meg a befizetési kötelezettséget.
Az egyik indítványozó kérte, hogy amennyiben a Gyftv. 36. §
(1) bekezdésében rögzített befizetési kötelezettség nem
tekinthető az Alkotmány 70/I. §-a szerinti „köztehernek”, akkor
az Alkotmánybíróság az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerinti
tulajdonhoz való jog sérelmét állapítsa meg.
Több indítványozó szerint a Gyftv. 36. § (1) bekezdése az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározott hátrányos
megkülönböztetés tilalmát is sérti. Álláspontjuk szerint nincs
alkotmányos indoka annak, hogy a forgalomba hozatali engedély
jogosultját és a nagykereskedelmi engedély jogosultját eltérő
mértékű befizetési kötelezettség terheli, holott a
gyógyszerpiacon összehasonlítható csoportot képeznek.
Két indítványozó szerint a Gyftv. 36. § (1) bekezdése az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságot is
sérti; az indítványozók a jogbiztonsággal ellentétesnek
tartják, hogy a forgalomba hozatali engedély jogosultjának
előre nem látható mértékű befizetést kell teljesítenie.
Két másik indítványozó tartalmilag azt kifogásolta, hogy a
Gyftv. 36. § (1) bekezdése forgalmi típusú adót vezet be, amire
a törvényhozónak — a Tanács 77/388/EGK irányelvének 33.
cikkére, valamint a Tanács 2006/112/EK irányelvének 401.
cikkére figyelemmel — az Európai Unió felé vállalt
kötelezettségeire tekintettel nincs lehetősége. Mindebben az
indítványozók az Alkotmány 2/A. §-ának, valamint az Alkotmány
7. § (1) bekezdésének sérelmét látták megvalósítottnak.
3.3. Több indítvány érintette a Gyftv. 36. § (4) bekezdését.
Az indítványozók szerint az a körülmény, hogy
gyógyszerismertetési tevékenység folytatása esetén a
foglalkoztatót évente ötmillió (jelenleg: havonta
négyszáztizenhatezer) Ft. összegű befizetési kötelezettség
terheli, sérti az Alkotmány 70/I. §-át. Előadták, hogy e
befizetési kötelezettség nem az alanyi kötelezett jövedelmi,
vagyoni viszonyait veszi figyelembe, hanem „kvázi szankció”,
amelynek célja a gyógyszer-promóció visszaszorítása, az ilyen
tevékenységet végző személyek számának korlátozása. Ilyen célra
azonban adó jellegű intézmény nem vehető igénybe. Tartalmilag
hivatkoztak arra is, hogy a Gyftv. 36. § (4) bekezdése —
szintén az Alkotmány 70/I. §-ával ellentétesen — elkobzó
jellegű, mivel az előírt összeg közelítőleg akkora mértékű,
mint az ebből a tevékenységből származó éves bruttó bevétel.
Több indítványozó szerint a Gyftv. 36. § (4) bekezdésben
rögzített befizetési kötelezettség mértéke kiüresíti az
Alkotmány 9. § (2) bekezdésében meghatározott vállalkozáshoz
való jogot; „ilyen díj mellett erre a piacra kezdő vállalkozó
nem tud belépni”. Az egyik indítványozó hivatkozott arra is,
hogy az ilyen tevékenységet végző cégek vélhetően több
alkalmazott elbocsátására kényszerülnek, amely sérti az
elbocsátottak esélyegyenlőséghez való jogát. Ellentétes az
Alkotmány 70/B. §-ával, hogy az állam a piaci versenybe
indokolatlan mértékben beavatkozik, és így munkahelyeket
veszélyeztet, illetve szüntet meg. A gyógyszerismertetést
végzők számának csökkenése következtében pedig az orvosok
kevésbé tudnak tájékozódni a gyógyszerpiacon, ami az Alkotmány
70/D. §-ával ellentétes hatást vált ki.
Az indítványozók szerint a Gyftv. 36. § (4) bekezdése az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését is sérti. Állításuk szerint
több szervezet foglalkoztat olyan személyeket, akik
tevékenysége kihatással lehet a gyógyszerek forgalmának
alakulására, mégis csak a gyógyszerismertetést végzőket terheli
ekkora mértékű közteher. Az indítványozók hivatkoztak arra is,
hogy e bekezdés nem felel meg a szabályozás céljának sem. Bár a
jogalkotói célkitűzés a társadalombiztosítás által támogatott
gyógyszerek forgalmának csökkentésén keresztül a gyógyszerekre
fordítandó társadalombiztosítási kiadások csökkentése, ennek
ellenére a társadalombiztosítás által nem támogatott
gyógyszerekre is vonatkozik a szabályozás.
Az egyik indítványozó kifogásolta, hogy a törvényhozó az
Alkotmány 8. § (2) bekezdésével ellentétesen indokolatlanul és
aránytalanul növelte a gyógyszerismertetés költségeit, holott a
befizetéssel szemben nem áll semmilyen ellenszolgáltatás. Úgy
véli, az állam nem az ellenőrzés más eszközeivel él, hanem a
„joggal visszaélve” kívánja a saját kiadásait csökkenteni.
Mindez pedig ellentétes a jogállamiság elvével.
3.4. Az indítványozók kérték az Alkotmánybíróságtól a Gyftv.
42. §-ának a megsemmisítését, amely alapján ha a gyógyszerek
után ténylegesen kifizetett támogatás összege a törvényben
meghatározott keretet túllépi, akkor a különbözet meghatározott
részét a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai kötelesek
megtéríteni.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott
jogállamiságból levezetett normavilágosság elvének sérelmét
látták megvalósítottnak abban, hogy a Gyftv. nem határozza meg
a fizetési kötelezettség alapját és mértékét, hanem kollektív
befizetési alapot és mértéket keletkeztet.
Az indítványozók szerint a kiadási többlet finanszírozása nem
lehet közteher, mivel nem áll összefüggésben a jövedelmi
helyzettel. Valamely forgalomba hozatali engedély jogosultjának
befizetési kötelezettsége nem pusztán a saját gazdasági
tevékenységének, illetve piaci nyereségének a következménye,
hanem ezt a körülményt a piac többi szereplőjének a magatartása
is befolyásolja. Így elképzelhető, hogy egy forgalomba hozatali
engedély jogosultjának annak ellenére kell a gyógyszerkassza
hiányát pótolnia, hogy saját tényeivel nem járult hozzá a hiány
előidézéséhez. Az indítványozók szerint a szabályozás ilyen
módon való kialakítása nem egyeztethető össze az Alkotmány
70/I. §-ában rögzített arányos közteherviselés tartalmi
követelményeivel. Az indítványozók sérelmesnek találták azt is,
hogy a gyógyszerkassza kiadási többlete nem csak a
gyógyszerekre fordított társadalombiztosítási támogatásokból
tevődik össze, hanem olyan elemeket is tartalmaz, amihez
közvetetten sincs köze a forgalomba hozatali engedélyek
jogosultjainak (áfa, nagykereskedelmi, kiskereskedelmi árrés,
magisztrális készítmények fogyasztói árára jutó támogatás,
vénykezelési díj). Nincs tehát összefüggés a befizetésre
kötelezett vagyona, jövedelme és a befizetés mértéke között.
Kifogásolták azt is, hogy a sávos visszatérítési kötelezettség
előre nem látható, nem tervezhető.
Az indítványozók hivatkoztak a Gyftv. miniszteri indokolásának
arra a részére is, miszerint „[á]ltalános kereskedelmi
gyakorlat, hogy a vásárló a vásárlás volumenétől függően
kedvezményt kap. A gyógyszerek legnagyobb vásárlója a
társadalombiztosítás, ezért a támogatott gyógyszerek forgalma
után a rabatt kedvezményezettjének a biztosítónak kell lennie,
ezt törvényi szinten kell rögzíteni.” Álláspontjuk szerint
ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, hogy az állam
közjogi úton avatkozik be a magánjogi viszonyokba, és
jogalkotói aktussal tart igényt árkedvezményre.
Több indítványozó szerint a Gyftv. 42. § (5) bekezdésének
második mondata sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében
rögzített hátrányos megkülönböztetés tilalmát. E fordulat
ugyanis csak a generikus készítményt gyártókat mentesíti a
befogadás évében a befizetési kötelezettség alól, az innovatív
(originális) készítmények gyártóit nem. Az indítványozók
előadták, hogy a forgalomba hozatali engedélyre jogosultak
homogén csoportba tartoznak, esetükben a befizetési
kötelezettség célja és eszközrendszere — az alkotmányellenesnek
vélt kivétellel — azonos. Álláspontjuk szerint a
megkülönböztetésnek nincs ésszerű indoka, hiszen mindkét
forgalmazói csoport ugyanúgy a gyógyszerpiac szereplője, és
ugyanúgy társadalombiztosítási támogatásban részesülő
gyógyszereket forgalmaznak.
Sérelmezték, hogy a Gyftv. 42. §-ában foglaltak következtében
a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai kénytelenek
ingyenesen, vagy lényegesen áron alul értékesíteni termékeiket,
ezáltal sérül az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében meghatározott
tulajdonhoz való joguk.
Több indítványozó előadta, hogy a Gyftv. alapján előírt
befizetési kötelezettségek (más közterhekkel együttesen)
ellehetetlenítik a piaci szerepvállalását, és ezáltal nem
érvényesül az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében meghatározott
vállalkozáshoz való jog.
Az egyik indítványozó kiegészített indítványában a Gyftv. 42.
§ (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Előadta, hogy e
bekezdés értelmében az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért
felelős egészségbiztosítási szerv (OEP) csupán „közli” a
befizetési kötelezettség teljesítéséhez szükséges támogatási
adatokat. Alakszerű határozat hiányában pedig a befizetésre
kötelezett nem tudja az adó alapját vitatni, és így az
Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való
jogát gyakorolni.
Az indítványozó a kiegészített indítványában arra is
hivatkozott, hogy a Gyftv. befizetési kötelezettséget előíró
rendelkezéseire a Gyftv.-t alkalmazó szervek (adóhatóság,
egészségbiztosítási szerv, egészségbiztosítási felügyelet stb.)
nem alakítottak ki egységes, általánosan követett gyakorlatot,
ami sérti a jogbiztonság követelményét.
Egy másik indítványozó a Gyftv. 42. §-át azért tartotta
alkotmányellenesnek, mert az állam megosztotta egy
költségvetési szerv (az OEP) gazdálkodásáért való felelősséget
a piaci szereplőkkel; álláspontja szerint ez sérti az Alkotmány
— állami vállalatok működését szabályozó — 11. §-át, valamint
az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének d) pontját, amely szerint
az Országgyűlés megállapítja az államháztartás mérlegét,
jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását.
4. Több indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a Gyftv. 43.
§-ának megsemmisítését. Kifogásolták, hogy a szabályozás túl
tág mozgásteret biztosít a Kormánynak az „árak befagyasztása”
tekintetében, mivel e § túlságosan általános, elvont
körülményeket szab a beavatkozás feltételeként. Nem kerültek
meghatározásra a jogalkotási hatáskör terjedelme és korlátai,
nincs szabályozva továbbá az sem, hogy a Kormány milyen
rendszerességgel avatkozhat be a gyógyszerpiac működésébe.
Szerintük az „átmeneti zavar elhárítása”, mint cél nem
ellenőrizhető, nem felel meg a normavilágosság követelményének
(ezáltal sérti a jogbiztonságot), és aránytalan mértékben
korlátozza a szerződéskötési szabadságot.
Az egyik indítványozó szerint azzal, hogy a hatósági ár
megállapításának módját és feltételeit a Gyftv. a Kormányra
ruházza, elvonja az Országgyűlés hatáskörét, egyben nem
teljesíti azt az alkotmányos követelményt, hogy a gazdaság
jelentős részét érintő alapvető szabályokat törvénynek kell
tartalmaznia. Ebben az indítványozó az Alkotmány 32/A. §-ának,
19. § (2) bekezdésének és 35. § (2) bekezdésének sérelmét
látta. Kifogásolta azt is, hogy a Kormány intézkedésével
szemben nem biztosított az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében
rögzített jogorvoslathoz való jog. Az indítványozó szerint a
beavatkozás szükségtelen, és nincs olyan alapjog, amelyik a
korlátozást indokolná.
Az indítványozó szerint a Gyftv. 43. § (3) bekezdése, amely
kivételt enged a hatósági ár alól, az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdésébe ütközően diszkriminatív, mert diszkrecionális
jogkörrel ruház fel egy hatóságot arra, hogy a „befagyasztott
árnál” magasabb ár alkalmazásához hozzájáruljon. Ezzel
tartalmilag a törvény hatósági szintre delegálja az árak
megállapításának a jogát, amely sérti a szubdelegálás tilalmát
is.
Egy indítványozó — a Gyftv. hatályba lépését megelőzően
benyújtott indítványában — tartalmilag az árak megállapításáról
szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (Ártv.) gyógyszerárak hatósági
ármegállapítását szabályozó 19/A. §-a alkotmányellenességének
megállapítását és megsemmisítését kérte, a fentiekkel azonos
indokok alapján.
A tartalmilag összefüggő indítványokat az Alkotmánybíróság
ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló,
módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü
határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1)
bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és jelen
határozatában egységesen bírálta el.
5. Az indítványok benyújtását követően az egyes adótörvények
módosításáról szóló 2007. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban:
Eam.) a Gyftv. több, az indítványozók által támadott
rendelkezését is módosította. A módosított rendelkezések 2008.
január 1. napján léptek hatályba. Mivel azonban a szabályok
kifogásolt tartalma a módosítást követően is megmaradt, ezért
az Alkotmánybíróság az indítványokat a határozat meghozatalakor
hatályos szabályok alapján bírálta el. Az Eam. két ponton
irintette jelentősen az indítványozók által kifogásolt
szabályokat: (1) A Gyftv. 36. § (4) bekezdése szerinti
„gyógyszer-ismertetési díj” nem éves, hanem havi lebontásban
került meghatározásra (nagyságrendileg közel azonos módon), (2)
A Gyftv. 42. §-a a módosítást megelőzően meghatározta a
gyógyszerkassza finanszírozási korlátját (287 milliárd Ft-ban),
a módosítást követően pedig ez az összeg a költségvetési
törvényben kerül meghatározásra.
Az Alkotmánybíróság a Gyftv. 36. § (4) bekezdése és 42. §-a
kapcsán kikérte az egészségügyi miniszter véleményét.
II.
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.
(…)
2/A. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban
tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés
alapján — az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket
(a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó
jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges
mértékig — egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi
tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás
megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.
(…)
7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a
nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja
továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső
jog összhangját.
(2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek
elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.
8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(…)
9. § (…)
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás
jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
(…)
11. § Az állam tulajdonában álló vállalatok és gazdálkodó
szervezetek a törvényben meghatározott módon és felelősséggel
önállóan gazdálkodnak.
(…)
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való
jogot.
(…)
19. § (…)
(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait
gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét,
meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
(3) E jogkörében az Országgyűlés (…)
d) megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az
állami költségvetést és annak végrehajtását;
(…)
32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok
alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe
utalt feladatokat.
(…)
35. § (…)
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és
határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány
rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A
Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
(…)
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek
veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz,
amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
(…)
57. § (…)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak
szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági,
közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy
jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot — a jogviták ésszerű
időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan — a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvény korlátozhatja.
(…)
59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.
(…)
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(…)
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
(…)
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a
lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az
egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével,
a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a
természetes környezet védelmével valósítja meg.
70/E. § (…)
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a
társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények
rendszerével valósítja meg.
(…)
70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi
személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és
vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”
2. A Gyftv. indítvánnyal érintett, az indítvány elbírálásakor
hatályos rendelkezései:
„7. § A forgalomba hozatali engedély jogosultjai az általuk
társadalombiztosítási támogatással forgalmazott gyógyszerek
mennyiségével arányosan, az e törvényben meghatározott
befizetési kötelezettségek teljesítésével hozzájárulnak a
biztosítottak után megfizetett járulékok ellenében igénybe
vehető gyógyszerellátás gazdaságosságához.
(…)
20. § (1) A 14. §-ban foglaltak megtartását az
egészségbiztosítási felügyeleti hatóság a közigazgatási
hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló
törvény tényállás tisztázására és hatósági ellenőrzésre
vonatkozó szabályainak az e törvényben meghatározott
eltérésekkel való alkalmazásával ellenőrzi.
(2) A tényállás tisztázása érdekében — az egészségbiztosítási
felügyeleti hatóság kérésére — bármely személy vagy szervezet
köteles a kezelésében levő adatokat, illetve a birtokában levő
iratok másolatát olvasható és másolható formában az
egészségbiztosítási felügyeleti hatóság rendelkezésére
bocsátani. Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság jogosult
bármely személy birtokában levő adathordozóról fizikai
tükörmásolatot készíteni, és a tükörmásolat felhasználásával az
adathordozón tárolt adatokat átvizsgálni, ha valószínűsíthető,
hogy az adathordozón a 14. § rendelkezéseinek megsértéséhez
kapcsolódó adatok találhatók.
(3) Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság — a 14. §
rendelkezései megtartásának ellenőrzésével összefüggésben —
jogosult megismerni és kezelni az ügyfél és az ügyféllel
kapcsolatba hozható személyek személyes adatait, illetve az
ilyen adatot tartalmazó nyilvántartás vagy adatbázis
lefoglalható. Ha a bizonyítási eszköz az eljárás tárgyával
össze nem függő személyes adatot is tartalmaz, és az adatok
elkülönítése a bizonyítási eszköz bizonyító erejének sérelme
nélkül nem lehetséges, a bizonyítási eszközzel érintett minden
személyes adat kezelésére jogosult az egészségbiztosítási
felügyeleti hatóság, azonban a vizsgálat tárgyát képező
jogsértéssel össze nem függő személyes adatok megvizsgálására
csak addig a mértékig jogosult, ameddig meggyőződik arról, hogy
az adat nem függ össze a vizsgálat tárgyát képező jogsértéssel.
(4) Az ellenőrzés során az állami és szolgálati titkot
tartalmazó iratokba való betekintésre külön jogszabály
előírásai az irányadóak.
(5) Az ügyfél és megbízott ügyvédje közötti kommunikáció
során, illetve ilyen kommunikációs célból való felhasználás
érdekében keletkezett adat vagy az azt rögzítő irat az
egészségbiztosítási felügyeleti hatóság eljárásában
bizonyítékként nem használható fel, illetve nem vizsgálható
meg, nem foglalható le, szemle során a birtokos az ilyen irat
felmutatására nem kötelezhető.
(6) Az ellenőrzés során vizsgálati cselekmény bármely olyan
helyen foganatosítható, ahol a tényállás tisztázásához
szükséges bizonyíték lelhető fel.
(7) Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság a 14. §
rendelkezései megtartásának ellenőrzése során bármely helyszínt
átkutathat, oda önhatalmúlag, a tulajdonos (birtokos), illetve
az ott tartózkodó személyek akarata ellenére beléphet, e célból
lezárt területet, épületet, helyiséget felnyithat. A kutatás
során az eljáró személy az ügyfelet, az ügyfél megbízottját
(volt megbízottját), alkalmazottját (volt alkalmazottját)
szóban vagy írásban felvilágosítás és magyarázat adására
kötelezheti, illetve a helyszínen más módon tájékozódhat.
Magáncélú, illetve magánhasználatú helyiségben, ideértve a
járműveket és más területet is, az e bekezdés szerinti
vizsgálati cselekményt folytatni csak akkor lehet, ha az az
ügyfél bármely jelenlegi vagy volt vezető tisztségviselője,
alkalmazottja, megbízottja, valamint a ténylegesen az
irányítást gyakorló, vagy korábban irányítást gyakorolt más
személy használatában van.
(8) A (7) bekezdésben meghatározott vizsgálati cselekményre
előzetes bírói engedéllyel kerülhet sor. Az egészségbiztosítási
felügyeleti hatóság engedély iránti írásbeli kérelmét a
Fővárosi Bíróság bírálja el, a kérelem beérkezésétől számított
hetvenkét órán belül, nemperes eljárásban. A bíróság végzése
ellen fellebbezésnek és felülvizsgálatnak nincs helye. A
bíróság a kérelmezett vizsgálati cselekményt akkor engedélyezi,
ha az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság valószínűsíti,
hogy más vizsgálati cselekmény nem vezetne eredményre, és
ésszerű megalapozottsággal feltehető, hogy az indítvány
szerinti helyszínen a megjelölt jogsértéssel kapcsolatos
információforrás fellelhető, és feltételezhető, hogy azt önként
nem bocsátanak rendelkezésre vagy felhasználhatatlanná tennék.
A bíróság a kérelmezett vizsgálati cselekményt részben is
engedélyezheti, meghatározva, hogy kivel szemben, illetve
milyen vizsgálati cselekmény tehető. A bíróság határozata
alapján a kibocsátásától számított kilencven napig
foganatosítható vizsgálati cselekmény.
(9) A (8) bekezdésben meghatározott vizsgálati cselekményről
az érintetteket a vizsgálati cselekmény megkezdésével
egyidejűleg szóban kell értesíteni, és lehetőleg az érintettek
jelenlétében kell elvégezni. A vizsgálati cselekmény megkezdése
előtt közölni kell a bírói határozatot és a vizsgálati
cselekmény célját. A vizsgálati cselekményhez az
egészségbiztosítási felügyeleti hatóság a rendőrség
közreműködését igényelheti, a rendőrség a rá vonatkozó
szabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket,
eszközöket alkalmazhatja.
(…)
36. § (1) A gyógyszer forgalomba hozatali engedélyének
jogosultját, abban az esetben pedig, ha az belföldön
forgalmazási tevékenységet nem végez a forgalmazóval kötött és
az állami adóhatóság által jóváhagyott megállapodás alapján a
forgalmazót, valamint a tápszer társadalombiztosítási
támogatása iránt kérelmet benyújtót, amennyiben az nem azonos a
tápszer forgalmazójával, úgy a forgalmazót (a továbbiakban
együtt e fejezet alkalmazásában: a gyógyszer forgalomba
hozatali engedélyének jogosultja) valamennyi
közfinanszírozásban részesülő, gyógyszertárban forgalmazott
gyógyszere, tápszere (a továbbiakban együtt e fejezet
alkalmazásában: gyógyszer) után — a 38. § (1) bekezdése
szerinti gyógyszerek kivételével — a tárgyhavi vényforgalmi
adatok alapján adódó társadalombiztosítási támogatásnak a
termelői árral vagy importbeszerzési árral (a továbbiakban
együtt: termelői ár) arányos (termelői ár/fogyasztói ár)
részére 12%-os befizetési kötelezettség terheli. A befizetési
kötelezettség számítását termékenként és támogatási
jogcímenként kell végezni. Társadalombiztosítási támogatáson
általános forgalmi adót tartalmazó (bruttó) támogatást,
fogyasztói áron bruttó fogyasztói árat, termelői áron áfát nem
tartalmazó (nettó) termelői árat kell érteni.
(2) A gyógyszer-nagykereskedelmi engedéllyel rendelkező,
illetve tápszer nagykereskedelmet folytató (a továbbiakban
együtt: gyógyszer nagykereskedelmi engedéllyel rendelkező)
gazdálkodó szervezetet a közforgalmú gyógyszertárat működtető,
valamint a közvetlen lakossági gyógyszerellátást végző intézeti
gyógyszertár számára a tárgyhónapban értékesített valamennyi
általa forgalmazott közfinanszírozásban részesülő gyógyszerén
realizált nagykereskedelmi árréstömegének 2,5 százaléka erejéig
befizetési kötelezettség terheli.
(3) Az a közforgalmú gyógyszertár működtetésére jogosult,
valamint az a közvetlen lakossági gyógyszerellátást végző
intézeti gyógyszertár (a továbbiakban együtt e fejezet
alkalmazásában: közforgalmú gyógyszertár működtetésére
jogosult), melynek közfinanszírozott gyógyszerek
forgalmazásából származó negyedéves árréstömege a 39. §-ban
foglalt összeget meghaladja, köteles gyógyszertár szolidaritási
díjat fizetni.
(4) A 12. § (3) bekezdése szerinti, ismertető tevékenység
végzésére vonatkozó engedéllyel rendelkezőt minden általa
munkavégzésre irányuló jogviszony keretében foglalkoztatott
ismertető személy tevékenysége után havonta gyógyszerismertetés
esetén négyszáztizenhatezer, gyógyászati segédeszköz
ismertetése esetén nyolcvanháromezer forint összegű befizetési
kötelezettség terheli. Ha a foglalkoztatásra irányuló
jogviszony hóközben keletkezik vagy szűnik meg, a fizetési
kötelezettséget a fenti összegnek a jogviszony napokban
meghatározott fennállásának a hónap naptári napjaival arányos
része figyelembevételével kell teljesíteni.
(5) Az (1)–(4) bekezdésekben, valamint a 42. §-ban foglalt
befizetési kötelezettségekre az adózás rendjéről szóló 2003.
évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) rendelkezéseit az e
törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(6) Az állami adóhatóság az (1) bekezdés szerinti, a
forgalomba hozatali engedély jogosultja és a forgalmazó közötti
megállapodás jóváhagyásáról, a jóváhagyás napját követő nyolc
napon belül tájékoztatja az egészségbiztosítási szervet.
(…)
42. § (1) Amennyiben a támogatott gyógyszerek tárgyévi
forgalma után kifizetett társadalombiztosítási támogatás — a
különkeretes gyógyszerekre és a különös méltánylást érdemlő
körülmények esetén gyógyszertámogatásra fordítható összeget nem
tartalmazó — összege meghaladja a tárgyév első napján hatályos
előirányzatot, akkor e kiadási többlet finanszírozása — a (2)-
(3) bekezdésben foglaltak szerint — az E. Alap kezelője és a
forgalomba hozatali engedélyek jogosultjainak kötelezettsége.
(2) A kiadási többlet meghatározása során a tárgyévi forgalom
után kifizetett társadalombiztosítási támogatásból le kell
vonni a 36. § (1)–(2) és (4) bekezdésében meghatározott
fizetési kötelezettség alapján a tárgyév január-december
hónapjaira adódó összeget, valamint az E. Alap költségvetése
Gyógyszertámogatás kiadásai jogcímnek a tárgyévet megelőző év
első napján és a tárgyév első napján hatályos előirányzata
pozitív különbségét.
(3) Az előirányzat 9%-os túllépéséig a kiadási többlet
költségeit az E. Alap kezelője és a forgalomba hozatali
engedély jogosultjai sávonként differenciáltan megosztva
viselik az alábbiak szerint:
a) az előirányzat feletti első 5%-os túllépési sávban az E.
Alap kezelője finanszírozási kötelezettsége a sáv értékének 50%-
a, a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai általi
befizetés mértéke a sáv értékének 50%-a,
b) az 5,01–6% közötti sávban az E. Alap kezelője
finanszírozási kötelezettsége a sáv értékének 40%-a, a
forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai általi befizetés
mértéke a sáv értékének 60%-a,
c) a 6,01–7% közötti sávban az E. Alap kezelője finanszírozási
kötelezettsége a sáv értékének 30%-a, a forgalomba hozatali
engedélyek jogosultjai általi befizetés mértéke a sáv értékének
70%-a,
d) a 7,01–8% közötti sávban az E. Alap kezelője finanszírozási
kötelezettsége a sáv értékének 20%-a, a forgalomba hozatali
engedélyek jogosultjai általi befizetés mértéke a sáv értékének
80%-a,
e) a 8,01–9% közötti sávban az E. Alap kezelője finanszírozási
kötelezettsége a sáv értékének 10%-a, a forgalomba hozatali
engedélyek jogosultjai általi befizetés mértéke a sáv értékének
90%-a.
(4) Az előirányzat 9%-ot meghaladó túllépése esetén a kiadási
többletnek az előirányzat 9%-át meghaladó összegű részét — a
(3) bekezdésben meghatározott fizetési kötelezettségen felül —
a forgalomba hozatali engedély jogosultjai viselik.
(5) A forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai között a
sávos kockázatviselésből eredő fizetési kötelezettség — a (2)
bekezdésben meghatározottak figyelembevételével a tárgyévben a
gyógyszertári vényforgalmi forgalmi adatok alapján a forgalomba
hozatali engedély jogosultjának támogatott készítményeire jutó
támogatási összeg és az E. Alap költségvetése
Gyógyszertámogatás kiadásai jogcím a tárgyév első napján
hatályos előirányzatának a tárgyévet megelőző év támogatási
adataiból számított megoszlási viszonyszám alapján a forgalomba
hozatali engedély jogosultjára jutó támogatási összege pozitív
különbözete arányában oszlik meg. A már támogatott hatóanyagot
tartalmazó, egyenértékű gyógyszerként (generikus gyógyszerként)
forgalomba hozatalra engedélyezett termék esetében a
támogatásba történő befogadás naptári évében a forgalomba
hozatali engedély jogosultját a sávos kockázatviselésből eredő
befizetési kötelezettség nem terheli.
(6) Ha a támogatott gyógyszerek után az első kilenc hónapra
együttesen adódó támogatás összege — az (1)–(2) bekezdések
megfelelő alkalmazásával — meghaladja az E. Alap költségvetése
Gyógyszertámogatás kiadásai jogcímének a tárgyév január első
napján hatályos előirányzata háromnegyed részét, a
forgalombahozatali engedély jogosultja az Egészségbiztosítási
Alap kezeléséért felelős egészségbiztosítási szerv által a
(2)–(5) bekezdések megfelelő alkalmazásával november 10-éig
közölt támogatási adatok alapján, tárgyév december 20-áig az
állami adóhatósághoz az állami adóhatóság által rendszeresített
nyomtatványon előleget vall be és egyidejűleg fizeti meg az
állami adóhatóság által a kincstárnál külön erre a célra
megnyitott számlára.
(7) Az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős
egészségbiztosítási szerv a tárgyévet követő naptári év február
15-éig közli a forgalomba hozatali engedély Jogosultjával a
sávos kockázatviselésből eredő fizetési kötelezettség
teljesítéséhez szükséges támogatási adatokat.
(8) A forgalomba hozatali engedély jogosultja a sávos
kockázatviselésből eredő fizetési kötelezettséget a (7)
bekezdésben meghatározott időpontot követő hónap 25. napjáig az
állami adóhatóság által rendszeresített nyomtatványon az állami
adóhatósághoz vallja be és egyidejűleg — a (6) bekezdés alapján
fizetett előlegre is tekintettel — fizet meg az állami
adóhatóság által a kincstárnál külön erre a célra megnyitott
számlára.
(9) Az állami adóhatóság a sávos kockázatviselésből eredő
fizetési kötelezettség alapján beszedett összeget az E. Alap
kincstárnál vezetett, külön jogszabályban meghatározott
számlájára a befizetést követően haladéktalanul átutalja.
(10) Az Egészségbiztosítási Alap kezeléséért felelős
egészségbiztosítási szerv a sávos kockázatviselésből eredő
befizetésre kötelezettek ellenőrzéséhez szükséges
háromnegyedévi adatokról november 10-éig, a tárgyévi adatokról
a tárgyévet követő naptári év február 15-éig elektronikus úton
adatszolgáltatást teljesít az állami adóhatósághoz.
(11) A gyógyszer forgalomba hozatali engedélyének jogosultja a
sávos kockázatviselésből eredő tárgyévre vonatkozó fizetési
kötelezettségét csökkentheti a tárgyévre vonatkozó
támogatásvolumen-szerződés alapján teljesített befizetés
összegével.
43. § (1) A Kormány a gyógyszerpiac átmeneti zavarainak
elhárítása, kiküszöbölése vagy a gyógyszerpiac egyensúlyának
fenntartása érdekében elrendelheti, hogy az emberi alkalmazásra
kerülő forgalomba hozatalra engedélyezett gyógyszerek és a
különleges táplálkozási igényt kielégítő tápszerek esetében a
gyártó és a forgalmazó közötti, az e bekezdés szerinti rendelet
kihirdetésekor hatályos szerződésekben szereplő árat — ideértve
a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 226. §
(1) bekezdése szerint jogszabályban meghatározott árat — a
rendelet kihirdetésétől számított legfeljebb két évig nem lehet
emelni, illetve a gyártók és a forgalmazók ennél magasabb áron
a rendelet kihirdetésétől számított legfeljebb két évig nem
tehetnek egymás felé szerződési ajánlatot.
(2) Abban az esetben, ha az (1) bekezdés szerinti intézkedés
elrendelésére került sor, évente legalább egyszer
felülvizsgálatot kell végezni annak megállapítása céljából,
hogy a gyógyszerpiac egyensúlyának fenntartása érdekében az
intézkedés változatlan fenntartása indokolt-e. A felülvizsgálat
kezdetétől számított 90 napon belül a hatáskörrel rendelkező
hatóság bejelenti az áremeléseket és árcsökkentéseket,
amennyiben változtatásokra kerül sor.
(3) Az (1) bekezdés szerinti árnál magasabb ár akkor
alkalmazható, ha ehhez az egészségbiztosítási felügyeleti
hatóság kérelem alapján hozzájárul. A hozzájárulás akkor adható
meg, ha
a) az adott gyógyszer az adott betegség kizárólagos, első
vonalbeli (elsődlegesen választandó) kezelésére szolgáló
készítmény, és
b) a gyártó vagy a forgalmazó bizonyítja, hogy az adott
gyógyszer előállításának költsége az (1) bekezdés alkalmazása
esetén érvényes legmagasabb árnál magasabb.
(4) A (2) bekezdés szerinti kérelemről kilencven napon belül
kell határozatot hozni. Rendkívüli esetben ez a határidő egy
ízben további hatvan nappal meghosszabbítható, amelyről a
kérelmezőt értesíteni kell. Az egészségbiztosítási felügyeleti
hatóság a (3) bekezdés szerinti hozzájárulásról haladéktalanul
közleményt tesz közzé.
(5) Az (1) bekezdés szerinti intézkedés érvényessége alatt
kereskedelmi kapcsolatokban a Kormány által meghatározott, vagy
elfogadott legmagasabb árnál magasabb árat érvényesen nem lehet
kikötni.
(6) Ha a szerződésben az árban külön nem állapodtak meg, a
termék árára az intézkedésben meghatározott ár az irányadó. Ez
az ár irányadó akkor is, ha a vállalkozások a jogszabály
megsértésével más árban állapodtak meg.
(7) Az (1) bekezdés szerinti árnak a szerződés megkötése és
teljesítése között bekövetkezett megszűnése esetén a szerződést
— ha törvény eltérően nem rendelkezik — a kikötött áron kell
teljesíteni.
(…)
83. § (1) Ez a törvény — a (2) bekezdésben foglalt kivétellel
— 2006. december 29-én lép hatályba.
(2) E törvény
a) 4–35. és 43–47. §-ai — a c) pontban meghatározott
kivételével — 2007. január 1. napján,
b) 36–42. §-ai 2007. január 15. napján,
c) 25. §-ának (2) bekezdése, valamint 34. §-ának (3) bekezdése
2007. április 1. napján
lép hatályba.”
3. A Jat. vonatkozó rendelkezései:
„20. § A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és
az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan
jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk
képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat
érintik.
(…)
27. § A Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről
véleményt nyilvánítanak (…)
c) az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti
szervek.”
4. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a
továbbiakban: Áht.) vonatkozó rendelkezése:
„10. § (1) A Magyar Köztársaság területén működő, illetve
jövedelemmel, bevétellel, vagyonnal rendelkező jogi személy,
jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, továbbá a
jövedelemmel, bevétellel vagy vagyonnal rendelkező belföldi
vagy külföldi természetes személy kötelezhető arra, hogy
befizetéseivel hozzájáruljon az államháztartás alrendszereinek
költségvetéseiből ellátandó feladatokhoz.
(2) A fizetési kötelezettség elsősorban adó, illeték, járulék,
hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható elő.
(3) Fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek
körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények,
mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési
kötelezettséget megállapítani — a díj és a bírság kivételével —
csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján
önkormányzati rendeletben lehet.
(4) Fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére,
a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények
kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak
kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget
mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre
kötelezettek körét nem bővíti.”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Elsőként az Alkotmánybíróság a Gyftv. egésze, illetve a
hatályba léptetésről rendelkező 83. § (1) és (2) bekezdései
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat vizsgálta.
1.1. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében védeni rendelt
jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely
megköveteli, hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a
törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára
hozzáférhető jogszabályok rendezzék, továbbá meglegyen a
tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a
jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogalkotónak kellő időt
kell tehát biztosítania arra, hogy az érintettek a jogszabály
szövegét megismerhessék, és eldöntsék, miként alkalmazkodnak a
jogszabály rendelkezéseihez. A jogszabály kihirdetése és
hatálybalépése közötti „kellő idő” mértékét a
jogszabálytervezet kidolgozójának, illetve a jogalkotónak
esetileg kell vizsgálnia, az adott jogszabály jellegét,
valamint a jogszabály végrehajtására való felkészülést
befolyásoló egyéb tényezőket alapul véve. Alkotmányossági
szempontból az bírálható el, hogy a jogalkotó biztosított-e az
érintettek számára legalább minimális felkészülési időt, vagyis
lehetőségük volt-e az érintetteknek a jogszabály előzetes
megismerésére. Alkotmányellenesség csak a felkészülésre
szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan
veszélyeztető vagy sértő hiánya esetén állapítható meg.
[34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170.; 7/1992. (I.
30.) AB határozat, ABH 1992, 45.; 25/1992. (IV. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 131.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH
1992, 155.; 41/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 292.;
723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795.; 10/2001. (IV. 12.) AB
határozat, ABH 2001, 123.; 1022/B/2001. AB határozat, ABH 2002,
1568.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456.]
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő
hiánya miatt különösen akkor állapította meg valamely
jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot
korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg
hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított
fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a
felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek
számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály
alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45,
47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.;
43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 44/1995.
(VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 207.; 723/B/1998. AB
határozat, ABH 1999, 795, 799–800.; 1025/B/2001. AB határozat,
ABH 2003, 1456, 1459-1460.; 797/B/2001. AB határozat, ABH 2003,
1437, 1441–1442.]
A 28/1992. (IV. 30.) AB határozat arra is rámutatott, hogy
„nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a
jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges »kellő
idő«, amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között
feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály
megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések
jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására
(vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló
egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni” (ABH
1992, 155, 156–157.). E vizsgálathoz azonban objektív támpontot
ad az Áht. 10. § (4) bekezdése, amely szerint a fizetési
kötelezettségekre vonatkozó törvények kihirdetése és
hatálybaléptetése között — kivéve, ha a törvény a fizetési
kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek,
valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti — negyvenöt
napnak el kell telnie.
A Gyftv. 2006. november 29-én került kihirdetésre, és
rendelkezései — meghatározott kivételekkel — 2006. december 29-
én, a befizetési kötelezettséget előíró 36–42. §-ok 2007.
január 15-én léptek hatályba. Ez utóbbiak esetében a
törvényhozó biztosította az Áht. 10. § (4) bekezdésében
meghatározott negyvenöt napos határidőt.
A főszabályként meghatározott harmincnapos vacatio legis annak
ellenére nem tekinthető a jogbiztonság súlyos sérelmének, hogy
a Gyftv. alapvetően új joganyagot hozott létre a
gyógyszerforgalmazás területén. Ezért jelen esetben az
Alkotmánybíróság úgy döntött, hogy felkészülési idő hiánya
miatt a Gyftv. egészének, illetve 83. § (1) és (2)
bekezdéseinek alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1)
bekezdése alapján nem állapítható meg, ezért az indítványokat e
tekintetben elutasította.
1.2. Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy a törvényhozó
nem vonta be a jogszabály előkészítésébe az érintett társadalmi
szervezeteket, érdekképviseleti szerveket, és nem kérte ki azok
véleményét.
Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában vizsgálta a
véleményezési jog mellőzésével meghozott jogszabály
alkotmányellenességét. A 496/B/1990. AB határozat
megállapította, hogy a „jogszabályelőkészítő szervek [a Jat.
27. § c) pontja szerinti] vélemények beszerzésével kapcsolatos
kötelezettségszegése (…) önmagában nem érintheti az adott
törvény érvényességét. A jogszabály előkészítésre vonatkozó
törvényi előírások megsértése az illetékes szervek
államigazgatási jogi, esetleg politikai felelősségét
alapozhatja meg csupán” (ABH 1991, 493, 495-496.). Ezt a tételt
az Alkotmánybíróság a későbbi határozatokban is érvényesítette
[30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421.; 14/1992. (III.
30.) AB határozat, ABH 1992, 338, 342.; 54/1996. (XI. 30.) AB
határozat, ABH 1996, 173, 195.; 50/1998. (XI. 27.) AB
határozat, ABH 1998, 387, 395.; 39/1999. (XII. 21.) AB
határozat, ABH 1999, 325, 349.].
Fordulatot hozott az Alkotmánybíróság gyakorlatában a 30/2000.
(X. 11.) AB határozat, amely a véleményezési jog
elmulasztásával megalkotott kormányrendelet alkotmányosságát
annak alapján ítélte meg, hogy a véleményező szerv „közhatalmi
jellegű”-e. E határozatában az Alkotmánybíróság „arra az
álláspontra helyezkedett, hogy a jogszabály által kifejezetten
és konkrétan megnevezett, egyetértési, illetve véleményezési
jogkörrel rendelkező szervezetek — a demokratikus
döntéshozatali eljárásban betöltött szerepük miatt az
egyeztetési kötelezettség vonatkozásában — közhatalminak, így a
jogalkotó számára megkerülhetetlennek minősülnek” (ABH 2000,
202, 206). Döntése indokolásaként az Alkotmánybíróság
leszögezte, hogy „[a] jogállamiság részét képező döntéshozatali
eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét
eredményezheti. (…) Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben
meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése
súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés
szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell
eldöntenie” (ABH 2000, 202, 207.).
Ettől eltérő — és a korábbi döntéseihez hasonló — tartalmú
döntést hozott az Alkotmánybíróság a 7/2004. (III. 24.) AB
határozattal elbírált ügyben. E határozatban az
Alkotmánybíróság összegezte korábbi gyakorlatát, és
megállapította, hogy „a vélemények beszerzésével kapcsolatos
kötelezettségszegés nem érintheti az adott törvény
érvényességét (…), a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül
hagyása önmagában nem vezet a törvény alkotmányellenességének
megállapításához, hanem csak akkor, ha az egyben az Alkotmány
valamely szabályába ütközik (…), az előkészítésre vonatkozó
szabályok megsértése az előterjesztő államigazgatási jogi,
esetleg politikai felelősségét alapozza meg (ABH 2004, 98,
101.). Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy „a
törvényalkotási eljárás ügydöntő, érdemi része a
törvényjavaslat benyújtásával kezdődik, annak nem eleme a
törvénytervezet elkészítése, és ugyanígy kívül esnek rajta az
előkészítés során lefolytatott egyeztetések és véleményezések”
(ABH 2004, 98, 105.). A határozat külön kiemelte, hogy a
30/2000. (X. 11.) AB határozatban rögzítettek követésére az
adott esetben azért sem kerülhetett sor, mert abban nem
törvény, hanem kormányrendelet alkotmányossága volt a kérdés
(ABH 2004, 98, 105–106.). Az e határozatban foglaltakat az
Alkotmánybíróság a 29/2006. (VI. 21.) AB határozattal eldöntött
ügy kapcsán is megismételte.
Az Alkotmánybíróság az 1098/B/2006. AB határozatban elbírált
ügyben rámutatott, hogy „az Alkotmánybíróságnak eseti
mérlegeléssel kell eldöntenie, hogy a jogalkotási eljárás
szabályainak megsértése miatt megállapítható-e az egész
[törvény] alkotmányellenessége” (ABH 2007, 2088, 2108.). A
konkrét ügyben az Alkotmánybíróság a törvény egészét támadó
indítványokat elutasította.
A fent ismertetett határozatokban az Alkotmánybíróság
elsődlegesen nem a törvénysértés megvalósulásának a tényét
vizsgálta, hanem azt, hogy a törvénysértés a jogállamiság
sérelmén keresztül alkotmányellenes helyzetet idézett-e elő. Az
Alkotmány 7. § (2) bekezdésének értelmében a jogalkotás rendjét
törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az
Alkotmánybíróság gyakorlata töretlen abban, hogy ez a
rendelkezés önmagában nem teszi alkotmányos szabállyá a
jogalkotásról szóló törvény normáit (496/B/1990. AB határozat,
ABH 1991, 493, 496.). Így az a kérdés, hogy a véleményezési jog
elmulasztása alkotmánysértő-e, nem e rendelkezés, hanem az
Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján dönthető el.
Jelen esetben az Alkotmánybíróság az indítványozók által
felhozott törvénysértést nem látta olyannak, amely sértené az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságot,
vagy az Alkotmány 7. § (2) bekezdésében rögzített jogalkotás
rendjét. Emiatt az Alkotmánybíróság a Gyftv. egészének,
valamint a 83. § (1) és (2) bekezdésének megsemmisítésére
irányuló indítványokat e tekintetben is elutasította.
2. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Gyftv. 20. §-ával
összefüggő indítványokat vizsgálta. E § értelmében az
egészségbiztosítási felügyeleti hatóság adatok megismerésére,
adathordozó lefoglalására és helyszín átkutatására jogosult, a
gyógyszer és gyógyászati segédeszköz ismertetésére vonatkozó
szabályok (Gyftv. 14. §) betartásának ellenőrzése érdekében. A
Gyftv. 20. §-ában található ellenőrzési jogkörök közös
jellemzője, hogy azok — meghatározott körülmények fennforgása
esetén — a gyógyszerforgalmazókon, ismertető tevékenységet
végzőkön kívüli más személyekre is kiterjedhetnek. Az
ellenőrzés a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás
általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a
továbbiakban: Ket.) hatálya alá tartozó eljárás, amelynek
szabályait a Gyftv. 20. §-ában rögzített eltérésekkel kell
alkalmazni.
2.1. A magánlakás sérthetetlenségéhez való jog tartalmát az
1115/B/1995. AB határozat fejtette ki részletesen. E szerint ez
az „alapjog az emberi méltósághoz való jog, mint általános
személyiségi jog alkotó elemeinek egyik, az Alkotmány által
nevesítetten biztosított alakzata, amely a magánszféra egyik
jelentős összetevőjének sérthetetlenségét alapozza meg. (…) A
magánlakás sérthetetlenségéhez való alapjog — mint a negatív
jellegű alapjogok általában — nem valamely szolgáltatás
igénybevételére, nem is meghatározott aktivitás kifejtésére
jogosít, hanem a védett tárgykörben a kívül állók bizonyos
zavaró, beavatkozó, sértő megnyilvánulásaitól való mentességre
és a mentesség állami védelmére jogosít” (ABH 1996, 551, 552.).
A magánlakás sérthetetlenségéhez való jogot a 26/2004. (VII.
7.) AB határozat kiterjesztette a hivatás gyakorlására szolgáló
helyiségekre is (ABH 2004, 398, 417.). A Gyftv. 20. § (7)–(9)
bekezdései ezt a jogot korlátozzák.
Az Alkotmánybíróságnak jelen kérdés kapcsán először abban
kellett állást foglalnia, hogy az Alkotmány 59. § (1)
bekezdésében szereplő jog korlátozása, mint a magánlakás
átkutatása alkotmányos-e közigazgatási eljárás keretében, vagy
pedig ilyen súlyú korlátozásra csak büntetőeljárás során van
lehetőség.
Valamely alapjog korlátozásának alkotmányossága az Alkotmány
8. § (2) bekezdése alapján ítélhető meg. Ez alapján a Magyar
Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó
szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges
tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az, hogy a korlátozás
érinti-e az alapjog lényeges tartalmát, az Alkotmánybíróság
által kidolgozott alapjogi teszt segítségével dönthető el. E
szerint „[a]z állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának
eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy
érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más
módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának
alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik
alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél
érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az
arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és
az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő
arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során
köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt
alkalmazni. Alkotmányellenes a jog korlátozása, ha az
kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik vagy ha a korlátozás
súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [30/1992. (V.
26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
Mind az Alkotmányból, mind az alapjog korlátozására vonatkozó
alkotmánybírósági gyakorlatból az állapítható meg, hogy a
jogkorlátozás alkotmányossági megítélésénél nem annak van döntő
jelentősége, hogy azt melyik jogág szabályozza, vagy alakilag
milyen eljárásban történik, hanem annak, hogy a korlátozó
szabály eleget tesz-e az Alkotmányban rögzített, valamint abból
levezethető formai és tartalmi követelményeknek, és hogy az
adott eljárás kellő garanciával körülbástyázott-e. Jelen
esetben sem eredményezi a Gyftv. 20. § (7)–(9) bekezdéseinek
alkotmányellenességét önmagában az, hogy a helyszín
átkutatására közigazgatási eljárás keretében kerül sor. Ez az
értelmezés következik a már hivatkozott 26/2004. (VII. 7.) AB
határozatból is, amelyik az adóhatóság — közigazgatási
eljárásban történő — vizsgálati jogával összefüggésben
hangsúlyozta: „az átvizsgálás jogintézménye nem eleve
alkotmányellenes a magánlakás sérthetetlenségéhez való alapvető
jog szempontjából” (ABH 2004, 398, 417.). Mindezekre
figyelemmel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 20. § (7)–(9)
bekezdéseinek alkotmányosságáról azok tartalma alapján
határozott, és azt vizsgálta, hogy az azokban rögzített
átkutatás az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének megfelelően
korlátozza-e a magánlakás sérthetetlenségéhez való jogot.
A Gyftv. 20. §-ában rögzített jogkorlátozás törvényben jelenik
meg, ezzel eleget tesz az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében
rögzített formai követelménynek. Az Alkotmánybíróság
álláspontja szerint a gyógyszer és gyógyászati segédeszköz
ismertetésére vonatkozó szabályok betartásának ellenőrzése, a
vesztegetés kiszűrése [Gyftv. 14. § (1) bekezdés] érdekében
szükséges eszköz lehet az egészségbiztosítási felügyeleti
hatóság feljogosítása helyszín átkutatására. Erre tekintettel
az átkutatás nem eleve ellentétes az Alkotmány 59. § (1)
bekezdésével.
Az alapvető jogot korlátozó törvénnyel szemben — az Alkotmány
8. § (2) bekezdéséből eredően — az is követelmény, hogy a
korlátozás arányos legyen. Ezért ahhoz, hogy a törvény
alkotmányos legyen, szükséges az is, hogy — megfelelő és
elegendő — garanciát nyújtson az esetleges visszaélésekkel
szemben [26/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 398,
417–418.]. Ilyen garancia, hogy a Gyftv. 20. § (8) bekezdése
értelmében helyszín átkutatására csak előzetes bírói
engedéllyel kerülhet sor. E bekezdés tételesen meghatározza
azokat a körülményeket, amelyek fennforgása esetén a vizsgálati
cselekményt a bíró engedélyezi. A helyszín átkutatása csupán
„legvégső eszköz” lehet az egészségbiztosítási felügyeleti
hatóság számára, elrendelésére csak akkor kerülhet sor, ha más
vizsgálati cselekmény nem vezetne eredményre. Garanciális
elemnek tekinthetőek továbbá a háttérjogszabályként
alkalmazandó Ket. alapelvei is.
A Gyftv. 20. § (8) bekezdése azonban nem teszi lehetővé a
helyszín átkutatását engedélyező bírói végzéssel szembeni
jogorvoslatot. Az Alkotmánybíróság jelentős számú
határozatában, igen sokféle szempontból foglalkozott már a
jogorvoslati jog alkotmányos tartalmával. Ennek során
leszögezte, hogy tartalma szerint a jogorvoslathoz való jog az
érdemi határozatok tekintetében a más szervhez, vagy ugyanazon
szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségének
biztosítását jelenti [részletesen pl. 5/1992. (I. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 27, 31., 1437/B/1990. AB határozat, ABH
1992, 453, 454., 513/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 731, 733-
734., 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108,
109–110., 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.,
24/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 237, 243–246.,
29/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 294, 297–298.].
Határozataiban kifejtette azt is, hogy az Alkotmány 57. § (5)
bekezdésének az a kitétele, mely szerint az érintettek a
jogorvoslattal a „törvényben meghatározottak szerint” élhetnek,
utalás arra, hogy az „egyes eljárásokban megengedett az eltérő
szabályozás” [pl. 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27,
31.; 38/2002. (IX. 25.) AB határozat, ABH 2002, 266, 268.].
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában több ízben sor került már a
jogorvoslattal támadható és nem támadható döntések tartalmi
ismérveinek vizsgálatára. Ezzel összefüggésben megállapította,
hogy a jogorvoslat követelménye csak az érdemi határozatokra
vonatkozik. Annak vizsgálata során pedig, hogy mely döntés
minősül ilyennek, a döntés tárgya és a személyre gyakorolt
hatása a meghatározó, vagyis az, hogy az érintett helyzetét,
jogait a döntés lényegesen befolyásolta e. Ebből kiindulva az
Alkotmánybíróság — a legkülönbözőbb típusú eljárásokkal
összefüggésben tartalmilag egységesen — mondta ki, hogy a
jogorvoslat kizárása az eljárás során hozott, az eljárás
menetének irányítására szolgáló ún. pervezető végzésekkel
szemben nem ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében
foglaltakkal [részletesen pl. 1636/D/1991. AB határozat, ABH
1992, 515, 516.; 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27,
31.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 74.;
46/2003. (X. 16.) AB határozat, ABH 2003, 488, 502.].
A Gyftv. 20. § (7)-(9) bekezdéseiben szereplő bírói döntés nem
tekinthető az ügy érdemében hozott döntésnek, hanem tartalmát
tekintve kényszerintézkedés jellegű vizsgálatot engedélyező
határozat, amellyel szemben a törvényhozónak nincs Alkotmány
57. § (5) bekezdéséből következő kötelezettsége arra, hogy
jogorvoslatot biztosítson.
Amennyiben pedig az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság —
felhasználva az átkutatás eredményét — a Gyftv. 19. §-a
szerinti eljárásban jogsértést állapít meg, és a (2)
bekezdésben foglalt szankciók valamelyikét alkalmazza, akkor a
jogsértőnek lehetősége nyílik a háttérjogszabályként
alkalmazandó Ket. alapján jogorvoslat igénybe vételére. E
jogorvoslat során lehetőség nyílik arra is, hogy a
jogorvoslattal élő a Gyftv. 20. § (7) bekezdése szerinti
átkutatás törvényességét illetve szakszerűségét vitassa.
Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság ugyanis törvény
által létrehozott szerv, amely a Gyftv. több szakasza
alkalmazásában a forgalmazó (mint ügyfél) számára jogot,
kötelezettséget állapít meg. A Ket. 13. § (2) bekezdésének d)
pontja alapján a piac felügyeleti és a piac szabályozásával
kapcsolatos eljárásokban (így a gyógyszerpiaccal összefüggő
eljárásokban is) a Ket. rendelkezéseit csak akkor kell
alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő
szabályokat nem állapít meg. A Gyftv. 19. §-a nem állapít meg
szabályokat a hatósági döntéssel szembeni jogorvoslattal
összefüggésben, ezért a Ket. alapján igénybe vehető
jogorvoslatok igénybe vehetőek a Gyftv. 19. § (2) bekezdésébe
foglalt hatósági döntéssel szemben is.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította
meg, hogy a Gyftv. 20. § (7)-(9) bekezdései nem sértik sem a
magánlakás sérthetetlenségéhez való jogot, sem a jogorvoslathoz
való jogot. Ha pedig a helyszín átkutatása, mint jogkorlátozás
nem sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdését, akkor az Alkotmány
54. § (1) bekezdésének sérelme fel sem merül. Mindezekre
figyelemmel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 20. § (7)–(9)
bekezdéseinek megsemmisítésére irányuló indítványokat
elutasította.
2.2. Az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság Gyftv. 20. §
(2) bekezdésében rögzített ellenőrzési jogosítványa, miszerint
jogosult adatokat megismerni, és adathordozóról másolatot
készíteni, korlátozza ugyan az Alkotmány 59. § (1) bekezdését,
ennek alkotmányossága azonban nem a magánlakás
sérthetetlenségével, hanem a személyes adatok védelmével
összefüggésben ítélhető meg. A 15/1991. (IV. 13.) AB határozat
rámutatott, hogy személyes adat kötelező kiszolgáltatását csak
kivételes esetekben rendelheti el törvény. E határozat
rögzítette továbbá a célhozkötöttség elvét, mint az információs
önrendelkezési jog gyakorlásának feltételét és egyben
legfontosabb garanciáját. Ez alapján személyes adatot
feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra
szabad (ABH 1991, 40, 42.).
A személyes adatok célhozkötött kezeléséről a Gyftv. is
rendelkezik, a 20. § (2) bekezdése kifejezetten rögzíti, hogy
az ott megjelölt hatósági intézkedéseket akkor lehet
foganatosítani, és az adatot átvizsgálni, ha valószínűsíthető,
hogy az adathordozón a Gyftv. 14. §-ának megsértéséhez
kapcsolódó adatok találhatók. A Gyftv. nem teszi tehát lehetővé
az adat megszerzését, ha nem áll fenn a törvénysértés gyanúja.
Ezen felül a Gyftv. garanciális szabályokat tartalmaz arra az
esetre, amikor a lefoglalt bizonyítási eszköz az eljárás
tárgyával össze nem függő személyes adatot is tartalmaz [20. §
(3) bekezdés].
A személyes adatok védelméhez azonban nem elegendő csupán az
adatkezelés célhozkötöttsége, szükséges az is, hogy a
jogkorlátozás megfeleljen az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében
foglalt feltételeknek. Jelen ügy kapcsán az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy a gyógyszerpiac tisztasága,
rendeltetésszerű működése érdekében szükséges eszköz a hatósági
ellenőrzés. Azt pedig, hogy az adatalany számára a
jogkorlátozás a cél eléréséhez szükséges legenyhébb módon
valósuljon meg, a háttérjogszabályként alkalmazandó Ket. 17. §-
a biztosítja. E § értelmében a hatóság köteles gondoskodni az
eljárás során megismert védett adat és hivatásbeli titok
megőrzéséről és a személyes adatok védelméről. Rögzíti továbbá,
hogy a hatóságnak gondoskodnia kell arról, hogy ez adatok ne
kerüljenek nyilvánosságra, és hogy továbbításukra csak törvény
alapján, vagy az érintett beleegyezésével kerülhet sor.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gyftv. 20. § (2)
bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványokat
elutasította.
3. A Gyftv. által előírt befizetési kötelezettségek
alkotmányossági vizsgálatát megelőzően az Alkotmánybíróságnak
elsőként arra kellett választ adnia, hogy e kötelezettségek az
Alkotmány 70/I. § szerinti közterheknek tekinthetőek-e.
Az Alkotmány 70/I. § alapján minden természetes személy, jogi
személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles
jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez
hozzájárulni. E § jelentéstartalmát az Alkotmánybíróság már
több határozatában értelmezte.
A 821/B/1990. AB határozat megállapította, hogy „[a]z
Alkotmány maga nem határozza meg a »közteher« fogalmát, de
kétségtelenül ide tartoznak az állami pénzügyekről szóló
törvény szerinti mindazon, az állam javára előírható
»közbefizetések«, amelyek az állam gazdasági tevékenységének,
intézményi működtetésének fedezetét szolgálják, vagyis az állam
bevételi forrását jelentik. Az Alkotmány 70/I. §-a tehát
egyrészt az egyének számára ír elő kötelezettséget e
vonatkozásban, más oldalról az államot feljogosítja az ilyen
célú kötelezések, befizetések előírására, ezt azonban csak
törvényi szinten teheti meg” (ABH 1994, 481, 486.). Ehhez
hasonlóan a 14/B/2001. AB határozat szerint „az Alkotmány 70/I.
§-a alapján köztehernek minősülő befizetési kötelezettségeket
az [Áht.] határozza meg” (ABH 2003, 1309, 1313.). Az Áht. 10. §
(2) bekezdése azonban nem tartalmaz taxatív felsorolást; e
szerint fizetési kötelezettség elsősorban adó, illeték,
járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható elő.
Nincs tehát alkotmányos akadálya annak, hogy az Áht.-n kívül
más törvények fizetési kötelezettséget keletkeztessenek. Ezért
az Alkotmánybíróság a Gyftv.-ben meghatározott befizetési
kötelezettségeket tartalmilag az Alkotmány 70/I. §-a szerinti
„köztehernek” tekintette, és azok alkotmányosságáról aszerint
határozott, hogy megfelelnek-e az abban foglalt formai és
tartalmi követelményeknek. Ezt az értelmezést támasztja alá a
Gyftv. 36. § (5) bekezdése is, amely a Gyftv. 36., illetve 42.
§-aiban meghatározott befizetési kötelezettségekre
háttérjogszabályként az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII.
törvényt (a továbbiakban: Art.) rendeli alkalmazni.
Az Alkotmánybíróság korai határozatai szerint az állam nagy
szabadsággal rendelkezik a tekintetben, hogy a közteher
meghatározásánál milyen gazdasági forrást választ, de a
szabályozásnak meg kell felelnie az arányosság mércéjének. Az
Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az Alkotmány 70/I. §-a „a
közterhekhez való hozzájárulás mértéke tekintetében egyedül azt
a követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az
állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyainak, vagyis azokkal
arányban kell állnia” (1558/B/1991. AB határozat, ABH 1992,
506, 507.). Az arányosság követelményéből azonban nem
következik az a jogalkotói kötelezettség, hogy „minden egyes
adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként
megjelölt jövedelem, vagy vagyon nagyságából, illetőleg
értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell
szabályoznia” (66/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.). E
határozatában az Alkotmánybíróság nem tartotta
alkotmányellenesnek a tételesen meghatározott adóösszeget. „A
jogalkotó tehát széles keretek között mérlegelhet a
köztehermérték megállapításakor, szabadsága igen nagy abban a
kérdésben is, hogy a közteherviselési kötelezettség
kiindulópontjaként milyen gazdasági forrást választ ki, és
ennek alapján mit jelöl ki a közteher tárgyának” (620/B/1992.
AB határozat, ABH 1994, 539, 541.). „Az Alkotmány tehát nem azt
határozza meg, hogy jövedelmet és vagyont kell, illetve lehet
közteherviselési kötelezettség alapjává tenni, hanem azt írja
elő, hogy a közteher viselésének a jövedelmi és vagyoni
viszonyokhoz igazodóan, arányosan kell megtörténnie”
[448/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 724, 726.; 44/1997. (IX.
19.) AB határozat, ABH 1997, 304, 306–307.].
Az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott közteher mértékére
vonatkozóan az 59/1995. (X. 6.) AB határozat megállapította,
hogy „az adómérték adónemeken belüli differenciált
megállapítása, hacsak az nem vezet hátrányos
megkülönböztetéshez vagy valamely alapjog alkotmányosan
igazolhatatlan korlátozásához és az Alkotmány 70/I. §-a
szerinti arányosság keretei között marad, jogalkotói mérlegelés
kérdése. Az Alkotmánybíróság nem helyettesítheti a jogalkotás
mércéjét és felelősségét a különböző jövedelmek adómértéke
szempontjából a magáéval” (ABH 1995, 295, 298.). Mindazáltal a
törvényhozó alkotmányos mozgástere az adó mértéke tekintetében
sem korlátlan. A már hivatkozott 1558/B/1991. AB határozat
rámutatott, hogy „[a]lkotmányellenessé abban az esetben válhat
az adó mértéke, ha az diszkriminatíve nyer meghatározást, vagy
pedig olyan nagyságot ér el, hogy a nyilvánvalóan eltúlzott
mérték már minőségi kategóriává; aránytalanná és indokolatlanná
válik” (ABH 1992, 506, 507.). Így alkotmányellenessé válik az
adó, ha az elkobzó jellegű. Az 1531/B/1991. AB határozattal
elbírált ügyben az Alkotmánybíróság az adóelméleti és
adóigazgatási szakértő véleményére támaszkodott, amely szerint
„ha adó címen olyan elvonást alkalmaz egy norma, amely az
adóalany lehetetlenülését eredményezi, az már nem adó” (ABH
1993, 707, 711.).
Az Alkotmány 70/I. §-ának értelmezését tágította a 37/1997.
(VI. 11.) AB határozat, amely szerint a potenciális gazdasági
forrás is adóztatható. A határozat szerint „[a]z Alkotmány
70/I. §-ában megfogalmazott közterhekhez való hozzájárulás
állampolgári kötelezettségétől különálló kérdés, hogy az állam
a különböző típusú, jövedelemszerzés céljából létrejött
vállalkozások működéséhez milyen adminisztratív, vagy pénzügyi
feltételeket, kötelezettséget ír elő, vagy a foglalkoztatáshoz
milyen jogkövetkezmények kapcsolódnak. E problémakör az állami
gazdaságpolitika és foglalkoztatáspolitika körébe tartozik. Az
Alkotmány 70/I. §-ából nem következik, hogy közteher formájú
fizetési kötelezettségnek nem lehet alapja — a jövedelmi és
vagyoni viszonyokkal összefüggést mutató — foglalkoztatás vagy
a vállalkozás ténye” (ABH 1997, 234, 241.). E határozatában az
Alkotmánybíróság nem találta alkotmányellenesnek az egyéni
vállalkozók által fizetendő egészségügyi hozzájárulást, de
megsemmisítette azt a szabályt, amely szerint (bizonyos
kivételekkel) minden személyi igazolvánnyal rendelkező
személynek kell egészségügyi hozzájárulást fizetnie.
Ezt az értelmezést szűkítette a házipénztáradó
alkotmányosságát vizsgáló 61/2006. (XI. 15.) AB határozat,
amely kifejtette, hogy a ténylegesen meg nem szerzett jövedelem
nem adóztatható. A határozat megállapította, hogy „az alanyi
kötelezettek által ténylegesen meg nem szerzett jövedelem
esetében a közteher (adó) és az alanyi kötelezett jövedelmi
helyzete (viszonya) között semmilyen kapcsolat nem mutatható
ki, s ez ellentétes az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt arányos
közteherviselés alkotmányi rendelkezésével” (ABH 2006, 674,
683.). Hasonló elvi álláspontra helyezkedett a 8/2007. (II.
28.) AB határozat is, amely összegezte a fogalmi elemeket a
jövedelmi és vagyoni adók tekintetében:
„— az adó (közteher) alanyi kötelezettek jövedelmi és vagyoni
viszonyainak való megfelelése;
— az adó és az alanyi kötelezettek adófizetési kötelezettség
alá vont jövedelme, illetve vagyona között fennálló közvetlen
kapcsolat;
— az alanyi kötelezettek által ténylegesen megszerzett
jövedelem, illetve vagyon adóztatása;
— az adó alanyi kötelezettek teherviselő képességével való
arányossága.
A jövedelmi és vagyoni típusú adók esetében — figyelemmel a
konkrét szabályozás összes sajátosságára — az Alkotmány 70/I. §-
ában foglalt alkotmányi korlát valamennyi fogalmi elemének
egyidejűleg fenn kell állnia ahhoz, hogy a vizsgált szabályozás
megfeleljen az említett alkotmányos mércének.
Amennyiben tehát a törvényalkotó — élve széleskörű mérlegelési
lehetőségével — az alanyi kötelezettek jövedelmét (nyereségét),
illetve vagyonát vonja adófizetési kötelezettség alá, akkor a
vizsgált szabályozás az esetben felel meg az Alkotmány 70/I. §-
ban foglalt alkotmányi mércének, ha a fent említett fogalmi
elemek maradéktalanul teljesülnek, azaz: az adó és az alanyi
kötelezettek jövedelme, illetve vagyona között közvetlen
kapcsolat áll fenn, az alanyi kötelezettek által ténylegesen
(valóságosan) megszerzett jövedelem, illetve vagyon kerül
adóztatásra, az alanyi kötelezettek teherviselő képességével
arányosan.
A jövedelem (nyereség), illetve a vagyon adóztatása esetén az
Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányi korlát sérelmét
idézheti elő az, hogy ha a vizsgált szabályozásról, illetve
annak valamely eleméről kimutatható, hogy az ténylegesen meg
nem szerzett jövedelmet (nyereséget) von adófizetési
kötelezettség alá, de ugyanígy az is, ha az adó (közteher) és
az alanyi kötelezettek adóztatott jövedelme, illetve vagyona
között nem áll fenn a közvetlen kapcsolat” (ABH 2007, 148,
163.).
A fentiekre tekintettel jelen eljárásában az Alkotmánybíróság
azt vizsgálta, hogy a Gyftv.-ben előírt különböző adójellegű
befizetési kötelezettségek egyfelől arányosak-e a jövedelmi és
vagyoni viszonyokkal, másfelől, hogy a szabályozás sért-e
alapjogokat, így különösen diszkriminatív-e, végül pedig, hogy
mértékét tekintve elkobzó jellegűek-e a kötelezettségek.
3.1. A Gyftv. 7. §-a alapelvi szinten rögzíti, hogy a
forgalomba hozatali engedély jogosultjai az általuk
társadalombiztosítási támogatással forgalmazott gyógyszerek
mennyiségével arányos befizetési kötelezettségek teljesítésével
járulnak hozzá a biztosítottak után megfizetett járulékok
ellenében igénybe vehető gyógyszerellátás gazdaságosságához. E
szakasz tényleges fizetési kötelezettséget nem keletkeztet,
csak a Gyftv. más szakaszaiban rögzített befizetési
kötelezettségek törvényi jogalapját teremti meg. Mivel pedig
önmagában a Gyftv. 7. §-a alapján a forgalomba hozatali
engedélyek jogosultjait nem terheli befizetési kötelezettség,
az Alkotmány 70/I. § sérelme fel sem merül.
Az egyik indítványozó szerint a befizetési kötelezettség
előírása sérti az Alkotmány 70/D. §-át. Az Alkotmánybíróság
azonban az 54/1996. (XI. 30.) AB határozatban rámutatott arra,
hogy valamely törvény alkotmányossága, illetve
alkotmányellenessége egyedül az Alkotmány 70/D. §-ában
foglaltak szerint nem bírálható el. „Az Alkotmány 70/D. §-ában
foglalt lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való jog
biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelyet
az állam központi szervei és a helyi önkormányzati — továbbá
egyéb — szervek rendszere révén valósít meg. Ennek keretében az
állam — egyebek között — egészségügyi intézményhálózat
működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az
egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az
Alkotmánybíróság csak elvontan, általános ismérvekkel csak
egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az
állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges
minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet.
Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes
területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi
ellátás teljesen hiányozna. Az ilyen szélső eseteken túl
azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami
kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. A lehető
legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát
önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány
70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként
fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget,
hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos
területein alanyi jogokat határozzon meg” (ABH 1996, 173, 186-
187.).
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdéséből következő kötelező
társadalombiztosítás körébe tartozó ellátási jogosultság
viszont már valóságos alanyi jog. [54/1996. (XI. 30.) AB
határozat, ABH 1996, 173, 187.; 16/2003. (IV. 18.) AB
határozat, ABH 2003, 214, 228.; 36/2007. (VI. 6.) AB határozat,
ABH 2007, 432, 452.]. Ebből következően a társadalombiztosítás
megszervezése, fenntartása állami feladat. A
társadalombiztosítás jellegéből azonban az következik, hogy az
államnak akkor is biztosítania kell az egészségügyi ellátással
kapcsolatos alanyi jogosultságok érvényesülését, ha erre a
befizetett társadalombiztosítási járulékok nem nyújtanak
fedezetet. Ilyen esetekben az államnak más (például adójellegű)
bevételekből kell a társadalombiztosítási kiadásokért
helytállnia.
A gyógyszer forgalomba hozatali engedélyének jogosultjai által
teljesített befizetési kötelezettségeket az állami adóhatóság —
a Gyftv. 40. § a) pontjára tekintettel — az Egészségbiztosítási
Alap kincstárnál vezetett, külön jogszabályban meghatározott
számlájára utalja. Ez az Alap hozzájárul a
társadalombiztosítási kifizetésekhez. A forgalomba hozatali
engedély jogosultjai tehát közvetetten a gyógyszerár-
támogatáshoz, így a társadalombiztosítási kiadásokhoz járulnak
hozzá. Mivel tehát az Alkotmány 70/E. §-ából nem következik,
hogy az államnak a befizetett járulékok erejéig kellene
viselnie a társadalombiztosítás terheit, nem sérti az Alkotmány
e §-át, hogy a Gyftv. befizetési kötelezettséget ír elő a
gyógyszerpiacon gazdasági haszonra törekvő szereplők számára.
Épp ellenkezőleg, ezek a befizetések — mivel növelik a
gyógyszerkasszát — az Alkotmány 70/E. §-ának érvényesülését
segítik.
A gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultjai a
gyógyszerpiac sajátos szereplői, akik (amelyek) tevékenysége a
piac más szereplőiéhez nem hasonlítható. Ezért az a körülmény,
hogy a Gyftv. forgalomba hozatali engedély jogosultjai számára
ír elő befizetési kötelezettségeket, akkor sem vetik fel
alappal az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének a sérelmét, ha a
piac más szereplői ilyen befizetésekre nem, vagy csak kisebb
mértékben kötelesek.
3.2.1. A Gyftv. 36. § (1) bekezdése alapján a gyógyszer
forgalomba hozatali engedélyének jogosultját valamennyi
közfinanszírozásban részesülő, gyógyszertárban forgalmazott
gyógyszere után a támogatásnak a termelői árral arányos részére
12%-os befizetési kötelezettség terheli. Annak eldöntésében,
hogy a törvényhozó megmaradt-e az Alkotmány 70/I. §-ában
meghatározott keretek között, az Alkotmánybíróság elsőként azt
vizsgálta, hogy e befizetési kötelezettség arányos-e a
jövedelmi, vagyoni viszonyokkal.
A Gyftv. 23. §-át alapul véve az egészségbiztosítási szerv a
társadalombiztosítási támogatásba való befogadásról kérelem
alapján dönt. A gyógyszer forgalomba hozatali engedély
jogosultja azért kérelmezi, hogy az általa forgalmazott
gyógyszer közfinanszírozásban részesüljön, mert gazdasági
érdeke fűződik ahhoz, hogy terméke minél olcsóbban juthasson a
betegekhez mint fogyasztókhoz. A Gyftv. 36. § (1) bekezdése
következtében ez a gazdasági haszon kerül megadóztatásra.
A Gyftv. 36. § (1) bekezdésének alkalmazásában az adó alapja a
termelői ár társadalombiztosítási támogatással arányos része.
Minél nagyobb részben támogatja a társadalombiztosítás az adott
gyógyszert, annál magasabb mértékű az adó alapja, de az 100%-os
társadalombiztosítási támogatás esetén sem haladhatja meg a
termelői árat. Az adó mértéke tehát a termelői ár 12%-ában
maximalizált.
Az a körülmény, hogy a befizetésre kötelezett nem a térítési
díj, hanem a támogatás arányában teljesít befizetést, nem
jelenti az Alkotmány 70/I. §-ának a sérelmét. Az Alkotmány
arányos közteherviselést előíró rendelkezéséből nem következik
az, hogy az adó alapjaként csak a bevétel volna meghatározható.
A Gyftv. 36. § (1) bekezdése alapján a gyógyszer forgalomba
hozatali engedély jogosultját csak a gyógyszertárban
ténylegesen forgalmazott gyógyszere után terheli befizetési
kötelezettség. Így a befizetési kötelezettség összefügg a
kötelezett jövedelmi, vagyoni viszonyaival, és nem tekinthető
elkobzó jellegűnek sem.
A Gyftv. 36. § (1) bekezdésével összefüggésben az
Alkotmánybíróság azt is vizsgálta, hogy diszkriminatív-e. Az
indítványozó szerint az valósítja meg az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdésének sérelmét, hogy a gyógyszer forgalomba hozatali
engedély jogosultját és a nagykereskedelmi engedély jogosultját
eltérő mértékű befizetési kötelezettség terheli.
A diszkrimináció tilalmával kapcsolatban az Alkotmánybíróság
korábbi határozatában megállapította, hogy „a jognak mindenkit
egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz
az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos
tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos
mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a
kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni” [9/1990.
(IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Ezért az Alkotmány
70/A. § (1) bekezdésének vonatkozásában személyek közötti,
alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható
meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos
helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt
összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon [21/1990. (X.
4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB
határozat, ABH 1991, 146, 162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH
1994, 744, 745.]. A megkülönböztetés pedig akkor
alkotmányellenes, „ha a jogszabály a szabályozás szempontjából
azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható)
jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak
alkotmányos indoka lenne” (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992,
592, 593.). Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy „az
alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek
közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás
alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem
összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi
méltóság általános személyiségi jogával, és a
megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos
mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes” [35/1994.
(VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.].
A gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultja és a
gyógyszer-nagykereskedelmi engedéllyel rendelkező a
gyógyszerpiac eltérő, alapvetően más tevékenységgel foglalkozó
szereplői, akik (amelyek) az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének
alkalmazásában nem tartoznak azonos szabályozási körbe. A
Gyftv. 21. § (5) bekezdését alapul véve a gyógyszer-
nagykereskedelmi engedéllyel rendelkező a gyógyszerek
beszerzését és forgalmazását végzi. A Gyftv. 68. § (3)
bekezdéséből következően a gyógyszer-nagykereskedelmi
engedéllyel rendelkező a gyógyszerpiac megkerülhetetlen
szereplője, amely ellátja gyógyszerrel a gyógyszer-
kiskereskedelmi engedéllyel rendelkező üzleteket
(gyógyszertárakat). Az eltérő szabályozási körre tekintettel a
befizetési kötelezettség eltérő mértéke nem veti fel az
Alkotmány 70/I. vagy 70/A. §-ainak sérelmét.
Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy a szabályozás sérti
az Alkotmány 2. § (1) bekezdését is. Az Alkotmány
jogállamiságot rögzítő rendelkezéséből az adójellegű befizetési
kötelezettségekre vonatkozóan az következik, hogy a kötelezett
az adójellegű befizetés alapjára, mértékére vonatkozó törvényi
szabályokat előre megismerheti. Nem következik azonban az, hogy
az adó pontos összege ne kerülhetne utólagos megállapításra. A
legtöbb adó esetében az adó összege csak utólag kerül
meghatározásra, a megszerzett jövedelem, nyereség, vagyon stb.
felmérését követően.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság azokat az
indítványokat, amelyek a Gyftv. 36. § (1) bekezdésének az
Alkotmány 2. § (1) bekezdése, Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése
és 70/I. §-a alapján történő megsemmisítését célozták,
elutasította.
3.2.2. Két indítványozó a Gyftv. 36. § (1) bekezdésének
megsemmisítését azon az alapon kérte, hogy az — Magyarország
uniós kötelezettségeinek megsértése miatt — ellentétes az
Alkotmány 2/A. §-ával és az Alkotmány 7. §-ával.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában „[a]z Európai Közösségek
alapító és módosító szerződései az Alkotmánybíróság
hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések, (...) e
szerződések, mint elsődleges jogforrások és az [ügy kapcsán
vizsgált] irányelv, mint másodlagos jogforrás közösségi jogként
a belső jog részei, mivel a Magyar Köztársaság 2004. május 1-
jétől az Európai Unió tagja. Az Alkotmánybíróság hatáskörének
szempontjából a közösségi jog nem minősül az Alkotmány 7. § (1)
bekezdésében meghatározott nemzetközi jognak” [72/2006. (XII.
15.) AB határozat, ABH 2006, 819, 861.]. Erre az elvi
álláspontra helyezkedett a 1053/E/2005. AB határozat is (ABH
2006, 1824, 1828.).
Az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló
1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a
határozza meg. Ennek alapján az Alkotmánybíróságnak nincs
hatásköre annak vizsgálatára, hogy valamely jogszabály sérti-e
a közösségi jogot. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat e
vonatkozásban az Ügyrend 29. § b) pontja alapján — hatásköre
hiányában — visszautasította.
3.3. A gyógyszerészeti tevékenység területén a vállalkozáshoz
való jog és a versenyszabadság korlátozásának megvan a
megfelelő súlyú alkotmányos indoka. (677/B/1995. AB határozat,
ABH 2000, 590, 596.) A gyógyszer olyan speciális termék, amely
különleges szerepet tölt be az egészség megőrzésében és a
betegségek gyógyításában. Ezért a gyógyszerpiac hatékony
működéséhez fontos társadalmi érdek fűződik. A gyógyszerpiacon
az állam szabályozó szerepe nagyobb lehet, mint más termékek
piacán, ebből kifolyólag ezen a téren korlátozottabban
érvényesül a vállalkozás szabadsága. A törvényhozó —
alkotmányos eszközökkel — korlátozhatja vagy megtilthatja egyes
tevékenységek (pl. reklámozás) végzését, vagy azok gyakorlását
feltételhez kötheti. Mindezek a döntések az egészségpolitika
részét képezik, amelyek csak szélső esetben vetnek fel
alkotmányossági kérdést.
A Gyftv. 36. § (4) bekezdése szerint a gyógyszerismertető
tevékenység végzésére vonatkozó engedéllyel rendelkezőt minden
általa munkavégzésre irányuló jogviszony keretében
foglalkoztatott ismertető személy tevékenysége után havonta
gyógyszerismertetés esetén négyszáztizenhatezer forint,
gyógyászati segédeszköz ismertetése esetén nyolcvanháromezer
forint összegű befizetési kötelezettség terheli. Ezzel
kapcsolatban az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy
megfelel-e az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt feltételeknek
olyan befizetési kötelezettség keletkeztetése, amelyet a
foglalkoztatóknak kizárólag a munkavégzésre irányuló
jogviszonyra tekintettel kell teljesíteniük.
A már korábban hivatkozott, a tételes egészségügyi
hozzájárulás alkotmányosságát vizsgáló 37/1997. (VI. 11.) AB
határozat rámutatott: „[a]z Alkotmány 70/I. §-ából nem
következik, hogy közteher formájú fizetési kötelezettségnek nem
lehet alapja — a jövedelmi és vagyoni viszonyokkal összefüggést
mutató — foglalkoztatás vagy a vállalkozás ténye” (ABH 1997,
234, 241.). A gyógyszerismertetők tevékenységéből a
foglalkoztatónak olyan gazdasági előnye (jövedelme) származik,
amely az Alkotmány 70/I. §-a alapján adóztatható. Ilyen esetben
az adó arányos a befizetésre kötelezett jövedelmi viszonyaival.
A tételes összegű, foglalkoztatás után fizetendő közteher nem
ismeretlen a jogrendszerben. A Gyftv. 36. § (4) bekezdésében
rögzített befizetési kötelezettséghez hasonlóan az egészségügyi
hozzájárulásról szóló 1998. évi LXVI. törvény (a továbbiakban:
Eho.) 6. §-ában foglalt tételes egészségügyi hozzájárulás is a
munkaviszony, vagy munkavégzésre irányuló más jogviszony
alapján foglalkoztatott természetes személy után terheli a
kifizetőt. Az Eho. 7. § (1) bekezdése azonban széles körben
biztosít mentességet a kifizetőnek a tételes egészségügyi
hozzájárulás megfizetése alól. A mentességi okok egy része
azokra az esetekre vonatkozik, amikor a munkavégzésre irányuló
jogviszony fennáll ugyan, de a munkavállaló ténylegesen nem
végez munkát. Így nem kell tételes egészségügyi hozzájárulást
fizetnie a kifizetőnek a keresőképtelenség, fogva tartás
idejére, illetve azon idő alatt, amíg a foglalkoztatott
táppénzben, baleseti táppénzben, terhességi gyermekágyi
segélyben, gyermekgondozási díjban stb. részesült. A Gyftv. 36.
§ (4) bekezdése ilyen kivételeket nem tartalmaz.
„[A] jövedelmi, illetve vagyoni típusú adók esetén [az]
alkotmányi korlát akként áll fenn, hogy a konkrét adójogi
szabályozás keretében meghatározott adóalap, illetve az annak
alapulvételével megállapított adófizetési kötelezettség
közvetlen kapcsolatot kell, hogy mutasson az alanyi
kötelezettek (adózók) jövedelmi, vagyoni viszonyaival,
helyzetével” [8/2007. (II. 28.) AB határozat, ABH 2007, 148,
164.].
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a foglalkoztatás ténye
miatti adófizetési kötelezettség csak akkor felel meg az
Alkotmány 70/I. §-ából levezetett követelményeknek, ha a
foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt tényleges munkavégzés
tölti ki tartalommal. Jelen esetben, ha a gyógyszerismertető
nem folytatja azt a tevékenységet, amelyre az engedélyt
megszerezte, akkor a foglalkoztatónak ebből nem származik
gazdasági előnye. Ilyen esetben semmilyen összefüggés nincs a
befizetési kötelezettség és a kötelezett jövedelmi, vagyoni
viszonyai között.
A Gyftv. 36. § (4) bekezdése nem tartalmaz mentességi
szabályokat azokra az esetekre, amelyekben a foglalkoztatásra
irányuló jogviszony fennáll ugyan, de a gazdasági
haszonszerzésre irányuló munkavégzés (ismertetési tevékenység)
elmarad. Ilyen esetekben a jogalkotó ténylegesen meg nem
szerzett jövedelmet adóztat. Ennek alapján az Alkotmánybíróság
azt állapította meg, hogy a Gyftv. 36. § (4) bekezdésének
alkalmazásában az adó tárgya nem a jövedelemszerzésre irányuló
tevékenység, hanem maga a jogviszony. Ez azonban — a fentiekben
kifejtettek alapján — sérti az Alkotmány 70/I. §-át, ezért az
Alkotmánybíróság a Gyftv. 36. § (4) bekezdését megsemmisítette.
Mivel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/I. §-ába ütközése
miatt megállapította a Gyftv. 36. § (4) bekezdésének
alkotmányellenességét és megsemmisítette azt — állandó
gyakorlatát követve — nem vizsgálta, hogy az indítványozó által
felhívott további alkotmányi rendelkezések sérelme
megállapítható-e a vitatott szabályozással összefüggésben.
[61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000.
(V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.)
AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 56/2001. (XI. 29.) AB
határozat, ABH 2001, 478, 482.; 6/2005. AB határozat, ABH 2005,
70, 75.].
3.4.1. Az Eam. 368. § (1) bekezdése által módosított Gyftv.
42. §-a alapján, ha a gyógyszerek után ténylegesen kifizetett
támogatás összege a hatályos előirányzatot meghaladja, akkor a
különbözetet meghatározott mértékig az Egészségbiztosítási Alap
és a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai közösen, azt
követően a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai viselik.
Mint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott, az
állam a gyógyszerek társadalombiztosítási támogatása során az
Alkotmány 70/E. §-ából eredő kötelezettségének tesz eleget.
Önmagában azonban az nem alkotmánysértő, hogy az állam valamely
állami feladat végrehajtásának pénzellátását maximálja
[49/1997. (X. 6.) AB határozat, ABH 1997, 506, 507.; 41/B/1993.
AB határozat, ABH 2004, 1019, 1049.]. Jelen esetben is a
törvényhozó a gyógyszerek társadalombiztosítási támogatásának
megvalósítására a zárt gyógyszerkasszát választotta, amelynek
hiányát a forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai viselik,
Gyftv. 42. §-ából eredő befizetési kötelezettségük teljesítése
útján. Ez a megoldás mindaddig nem vet fel alkotmányossági
kérdést, amíg a befizetési kötelezettség megfelel az Alkotmány
70/I. §-ában meghatározott feltételeknek.
Az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott követelményből,
miszerint a köztehernek arányosnak kell lennie a jövedelmi és
vagyoni viszonyokhoz, az is következik, hogy nincs lehetőség
olyan „kollektív adó” kivetésére, amely „egyetemlegesen”
kötelez adó megfizetésére. A Gyftv. 42. §-a azonban nem
„kollektív adófizetési kötelezettséget” ír elő. Bár a Gyftv.
42. § (1) bekezdése szerint ez a befizetési kötelezettség
általában terheli a forgalomba hozatali engedélyek
jogosultjait, ha a gyógyszerkasszában hiány mutatkozik, a
Gyftv. 42. § (5) bekezdése meghatározza, hogyan oszlik meg a
befizetési kötelezettség az egyes forgalmazók között. Ez
alapján pedig lehetséges az is, hogy a hiány fedezésére csak
egyes forgalomba hozatali engedély jogosultak kötelesek, és
ilyen kötelezettség — a Gyftv. 42. § (5) bekezdése szerinti
elszámolási mód miatt — más forgalmazókat nem terhel.
3.4.2. Több indítványozó hivatkozott arra, hogy a Gyftv. 42. §-
a előre nem látható alapú és mértékű adót határoz meg. Mivel
azonban a törvényhozó előre meghatározta, hogy mikor terheli a
forgalomba hozatali engedélyek jogosultjait befizetési
kötelezettség, továbbá, hogy milyen kiadási többletet kell a
forgalomba hozatali engedélyek jogosultjainak finanszíroznia,
illetve, hogy e kötelezettség hogyan oszlik meg az egyes
kötelezettek között, a szabályozás nem sérti az Alkotmány 2. §
(1) bekezdésében meghatározott jogállamiságot.
Nem látta az Alkotmánybíróság megalapozottnak azt az
indítványozói felvetést sem, hogy a Gyftv. 42. §-a a
normavilágosság sérelme miatt lenne ellentétes az Alkotmány 2.
§ (1) bekezdésével. A normavilágosság sérelme miatt az
alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a
jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre
ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve
kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a
címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános
megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes
jogalkalmazásnak [pl.: 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993,
607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130,
135–136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725–726.;
381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.]
Alkotmánysértésnek csak az minősül tehát, ha a sérelmezett
jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy
rendelkezései annyira ellentmondásosak, hogy a feloldására a
jogszabály-értelmezés nem elegendő (1263/B/1993. AB határozat,
ABH 1994, 672, 673.). Jelen esetben az Alkotmánybíróság nem
látta megállapíthatónak, hogy a Gyftv. rendelkezéseit az azok
alkalmazására hivatott szervek — végső soron a rendes bíróságok
— jogszabály-értelmezés útján ne tudnák értelmezni.
3.4.3. Az egyik indítványozó szerint a Gyftv. 42. §-a azért
sérti a tulajdonhoz való jogot, mert annak következtében a
forgalomba hozatali engedélyek jogosultjai kénytelenek
ingyenesen, vagy lényegesen áron alul értékesíteni termékeiket.
Az Alkotmány 13. §-a a tulajdonhoz és annak részjogosítványai
gyakorlásához való jogot biztosítja, illetőleg alapjogi
védelmet nyújt a tulajdon korlátozásával vagy elvonásával
szemben. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság gyakorlata során
ismételten hangsúlyozta: az alapjogként védett tulajdon
tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi
korlátokkal együtt kell érteni [64/1993. (XII. 22.) AB
határozat, ABH 1993, 373, 380.]. A tág, alkotmányjogi
értelemben vett tulajdon ilyen alkotmányos közjogi korlátai
közé tartozik az Alkotmány 70/I. §-a által deklarált
közterhekhez való arányos hozzájárulási kötelezettség. „Ha az
adó, illeték vagy más közbefizetésre vonatkozó szabályozás
megfelel az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányos
követelményeknek, akkor az az Alkotmány 13. §-át sem érinti”
[17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 134.]. Mivel
pedig a Gyftv. 42. §-a az Alkotmány 70/I. §-a szerinti
befizetési kötelezettséget ír elő, ezért annak alkotmányossága
nem a tulajdonhoz való jog korlátozása mentén dönthető el.
3.4.4. Az egyik indítványozó hivatkozott arra, hogy mivel a
Gyftv. 42. § (7) bekezdése nem határozza meg, hogy az
egészségbiztosítási szerv milyen formában „közli” a fizetési
kötelezettség teljesítéséhez szükséges adatokat, ezért nincs
lehetőség jogorvoslat igénybevételére e döntéssel szemben.
A gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultját terhelő
befizetési kötelezettséget azonban nem a közölt adat, hanem — a
Gyftv. 42. § (8) bekezdésére figyelemmel — a befizetésre
kötelezett bevallása határozza meg. Amennyiben a forgalomba
hozatali engedély jogosultja szerint az egészségbiztosítási
szerv téves adatokat közölt, lehetősége van arra, hogy a Gyftv.
42. § (8) bekezdése szerinti bevallásában az általa helyesnek
vélt adatok szerint állapítsa meg a befizetési kötelezettség
alapját. Ilyen esetben az adóhatóság a háttérjogszabályként
alkalmazandó Art. rendelkezései szerint ellenőrzés útján
tisztázhatja a tényállást, és dönt az egészségbiztosítási szerv
által közölt, illetve a forgalomba hozatali engedély jogosultja
által bevallott adatok helyességéről. Az adóhatóság érdemi
döntésével szemben pedig van helye jogorvoslatnak. Ezért a
vitatott bekezdés nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését.
3.4.5. Az egyik indítványozó hivatkozott arra, hogy a Gyftv.
42. § (5) bekezdése alkotmányellenesen tesz különbséget a
generikus és az innovatív gyógyszerek forgalmazói között. Mint
arra az Alkotmánybíróság jelen határozata 3.2.1. pontjában
rámutatott: „az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó,
személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más
korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a
sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az
emberi méltóság általános személyiségi jogával, és a
megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos
mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes” [35/1994.
(VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.].
A gyógyszer forgalomba hozatali engedély jogosultjaira — a
Gyftv. 42. § (5) bekezdése kivételével — ugyanazok a szabályok
vonatkoznak, e forgalmazókat azonos módon terhelik befizetési
kötelezettségek. Ezért a generikus és az innovatív gyógyszerek
közti tényleges különbségek ellenére e gyógyszerek forgalmazói
alkotmányjogi értelemben homogén csoportot alkotnak, és a
Gyftv. indítvánnyal támadott rendelkezése e csoport tagjai
között tesz különbséget.
Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott arra, hogy a
közterhekhez való hozzájárulás tekintetében a mentesség és a
kedvezmény meghatározásánál a jogalkotónak széles körű
mérlegelési joga van, azonban az Alkotmányban meghatározott
korlátok itt is érvényesülnek [61/1992. (XI. 20.) AB határozat,
ABH 1992, 280, 281.]. A generikus és az innovatív gyógyszerek
közötti orvosi, gyógyszerészeti és gazdasági különbségek
önmagukban nem igazolják e termékek forgalmazóinak eltérő
szabályozását, az Alkotmánybíróságnak — nem érintve e
szakterületek kérdéseit — az Alkotmány 70/A. §-ával
összefüggésben vizsgálnia kellett, hogy a Gyftv. 42. § (5)
bekezdésében foglalt megkülönböztetés személyek közötti
önkényes megkülönböztetést eredményez-e.
A Gyftv. 42. § (5) bekezdése alapján az egyes forgalomba
hozatali engedélyek jogosultjai között a Gyftv. 42. §-a
szerinti fizetési kötelezettség a tárgyévet megelőző év
támogatási adatainak figyelembe vételével oszlik meg. Ez a
szabályozás értelemszerűen csak akkor alkalmazható, ha a
forgalomba hozatali engedély jogosultja a tárgyévet megelőző
évben is jelen volt a gyógyszerpiacon, hiszen a piac új
szereplője a tárgyévet megelőző évben nem kapott támogatást.
Ezt a körülményt figyelembe veszi a Gyftv. 42. § (5) bekezdése,
amikor a generikus gyógyszerként történő forgalomba hozatalra
engedélyezett termékeknél a befogadás naptári évében a
forgalomba hozatali engedély jogosultját mentesíti a befizetési
kötelezettség alól.
Ez a mentesítés viszont csak a generikus készítményekre
vonatkozik, az innovatív gyógyszerekre nem. Ugyan az innovatív
gyógyszerek forgalmazóinak nincs Alkotmányból eredő joga az
adókedvezmény igénybevételére, az innovatív és a generikus
gyógyszerek forgalmazói közti különbségtétel önkényessé válik,
ha homogén csoport tagjai alkotmányos indok nélkül más
feltételek mellett juthatnak piacra. A jelenlegi szabályozás
mellett ugyanis a zárt gyógyszerkasszából következő befizetési
kötelezettség az innovatív gyógyszerek forgalmazóit a befogadás
évében is terhelik, azzal, hogy a tárgyévi támogatási összeg és
a tárgyévet megelőző évben kapott támogatás pozitív különbözete
aránytalanul magas.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az innovatív és a
generikus gyógyszerek forgalmazói közti fenti megkülönböztetés
sérti az Alkotmány 70/A. §-át, ezért a Gyftv. 42. § (5)
bekezdésének azokat a szövegrészeit, amelyek a mentességet a
generikus gyógyszerek forgalmazóira szűkítette, 2008. december
31. hatállyal megsemmisítette. A pro futuro megsemmisítést az
indokolja, hogy a jogalkotó a befizetési kedvezmények
megállapításánál széles mozgástérrel rendelkezik, és döntésében
a gazdasági szempontok is meghatározó szerepet játszanak. A
jogalkotó ésszerűen figyelembe veheti a generikus és az
innovatív gyógyszerek közti különbségeket, ám az egyes
forgalmazók között nem alkalmazhat önkényes diszkriminációt, és
nem gördíthet aránytalan akadályt új szereplő piacra lépése
elé.
3.4.6. Az egyik indítványozó szerint a Gyftv. 42. §-a sérti az
Alkotmány 11. §-át, valamint 19. § (3) bekezdésének d) pontját.
Az Alkotmánybíróság azonban nem látott alkotmányjogi
vsszefüggést e §-ok és a Gyftv. vonatkozó rendelkezése között.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a Gyftv. 42. § (5)
bekezdésének alkotmányellenes szövegrészeit 2008. december 31.
hatállyal megsemmisítette, egyebekben a Gyftv. 42. §-át támadó
indítványokat elutasította.
4.1. A Gyftv. hatályba lépését megelőzően az Ártv. 19/A. §-a
lehetőséget adott a Kormánynak arra, hogy a gyógyszerpiac
átmeneti zavarainak elhárítása, kiküszöbölése vagy a
gyógyszerpiac egyensúlyának fenntartása érdekében legfeljebb
kilenc hónapra megtiltsa a gyártó és a forgalmazó között a
gyógyszer árának emelését. E szabályt a Gyftv. 78. § (2)
bekezdése hatályon kívül helyezte; a Gyftv. 43. §-a azonban
tartalmilag hasonló szabályozást vezetett be azzal az
eltéréssel, hogy a moratórium felső határát kilenc hónapról két
évre növelte.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a hatályon
kívül helyezett jogszabály helyébe lépő új rendelkezések
tekintetében csak a régi és az új szabályozás tartalmi
azonosságának megállapíthatóságakor folytatja le az
alkotmányossági vizsgálatot [pl. 335/B/1990. AB végzés, ABH
1990, 261, 262.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005,
329, 333-334.; 519/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1182,
1184.]. Tekintettel arra, hogy az indítványozó által az Ártv.
19/A. §-ával összefüggésben felvetett alkotmányjogi kérdések a
Gyftv. 43. §-ában is megjelennek, ezért az Ártv. 19/A. §-ának
megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság — a
többi, Gyftv. 43. § alkotmányellenességének megállapítására
irányuló indítvánnyal együtt — a Gyftv. 43. §-a tekintetében
vizsgálta.
A 19/2004. (V. 26.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.)
megállapította, hogy „[a]kkor, amikor az Alkotmány elismeri és
támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny
szabadságát, egyben rögzíti azt is, hogy Magyarország gazdasága
piacgazdaság. Piacgazdaságban az árat általában az ügyletben
részt vevő felek megállapodása alakítja. Az árakba történő
állami beavatkozás korlátozhatja a verseny szabadságát, már a
beavatkozás általában valamennyi piaci szereplőt érinti.
Bizonyos közvetlen állami árbeavatkozásra a piacgazdaság
körülményei között is szükség lehet, ha a piaci mechanizmusok
szabad érvényesülése a közérdekkel ellentétes magatartáshoz
vezetne vagy a kivételes beavatkozás éppen a verseny érdekében
történik” (ABH 2004, 321, 339.). A 21/1994. (IV. 16.) AB
határozat megállapította, hogy „a piacgazdasághoz senkinek
sincs joga, vagyis nem minősíthető alapjogként; a piacgazdaság
sérelmére hivatkozva semmilyen alapjog sérelmének
alkotmányellenessége nem dönthető el. Nem lehet egy beavatkozás
alkotmányosságát attól függővé tenni, hogy a korlátozás a
piacgazdaság kiépítését szolgálja-e. Változó kormányok változó
gazdasági helyzetben gazdaságpolitikájukat szabadon alakítják,
szabadon liberalizálnak vagy szigorítják az irányítást, amíg
csak a »piacgazdaságot« nyilvánvalóan lehetetlenné nem teszik.”
(ABH 1994, 117, 119.). Az állami beavatkozás „alkotmányossági
kérdéssé akkor válik, ha a gazdaságpolitika konkrét jogszabályi
megvalósítása alkotmányos jogot sértő, vagy diszkriminatív
módon történik” [59/1995. (X. 6.) AB határozat, ABH 1995, 295,
300.]. Hasonlóan a 818/B/1997. AB határozat megállapította,
hogy „az Alkotmánybíróság a piacgazdaság, a versenyszabadság és
más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak
szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás
fogalmilag és nyilvánvalóan ellentétes az államcéllal” (ABH
1998, 759, 761.). Mint arra az Alkotmánybíróság a korábbiakban
utalt, a gyógyszer — az egészségre gyakorolt hatása miatt —
különleges termék, így a gyógyszerpiacon a klasszikus piaci
logika nem érvényesül teljeskörűen; az állam nagyobb
szabadsággal bír a gyógyszerpiaci folyamatokba való
beavatkozásba, mint más piacok esetében. A Gyftv. 43. §-a a
piacgazdaságot korlátozza ugyan, de mivel a piacgazdaság nem
tekinthető alapjognak, a szerződéskötési szabadság sérelme
önmagában az „árbefagyasztás” miatt nem merül fel.
Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy a Gyftv. 43. §-a
nem felel meg a normavilágosság követelményének, így sérti az
Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonságot. Az
Alkotmánybíróság áttekintette a normatartalommal,
normavilágossággal szemben fennálló alkotmányossági
elvárásokhoz kapcsolódó döntéseit. A 26/1992. (IV. 30.) AB
határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra,
hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető
normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény.
A jogbiztonság — amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
deklarált jogállamiság fontos eleme — megköveteli, hogy a
jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során
felismerhető normatartalmat hordozzon (ABH 1992, 135, 142.). A
1160/B/1992. AB határozatában az Alkotmánybíróság tovább
pontosította a normatartalommal szemben fennálló alkotmányos
követelményeket: A jogszabályok rögzített nyelvi formában
jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései
mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet,
hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő
fogalom körébe tartozik-e. (...) Ha egy jogszabály tényállása
túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a
jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezíti, hogy a jogszabály
az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. Ha pedig
egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános,
akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint
kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget
ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző
jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányán. Ez
csorbítja a jogbiztonságot (ABH 1993, 607, 608.).
A normavilágosság követelménye azonban nem teszi
szükségszerűvé azt, hogy a törvényhozó taxatív felsorolást
adjon azokról a körülményekről, amelyek fennforgása esetén
lehetősége van a Kormánynak a gazdasági viszonyokba
beavatkozni. A piac változó viszonyai, az okot adó körülmények
sokfélesége mellett a tételes felsorolás nem lehetséges. A
Gyftv. 43. § (1) bekezdése alapján a Kormány „átmeneti zavar
elhárítása, kiküszöbölése vagy a gyógyszerpiac egyensúlyának
fenntartása” esetén élhet az ott meghatározott hatáskörével. Az
„átmeneti zavar” a gyógyszerpiac szereplői számára egyértelműen
meghatározható, olyan gazdasági okot jelöl, amely szükségessé
és indokolttá teszi a Kormány beavatkozását. Korlátozza a
Kormány mozgásterét az is, hogy az intézkedés legfeljebb két
ivig tarthat, és legalább évente felül kell vizsgálni
indokoltságát.
Az Abh. megállapította, hogy „[a kormányzati beavatkozás
feltételei fennállásának vizsgálata] során az Alkotmánybíróság
nem veheti át a jogalkotó felelősségét, és nem vizsgálhatja a
beavatkozás szükségességét vagy tartalmi indokoltságát, hanem
csupán annak vizsgálatára szorítkozhat, hogy a Kormány nem
lépte-e túl a felhatalmazás kereteit. (…) Az Alkotmánybíróság
nem vizsgálhatja egy ilyen döntésnek a célszerűségét,
hatékonyságát vagy igazságosságát sem — de a beavatkozás
feltételeinek fennállását esetről esetre vizsgálhatja” (ABH
2004, 321, 342.). A Gyftv. 43. § (1) bekezdése, amely
felhatalmazza a Kormányt arra „átmeneti zavar” esetén
fellépjen, nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. A
felhatalmazó törvényi szabály alapján megalkotott rendeletet
pedig az Alkotmánybíróság — megfelelő indítvány alapján —
esetről esetre vizsgálhatja.
Több indítványozó szerint a Gyftv. 43. § (1) bekezdése sérti
az Alkotmánynak az Alkotmánybíróságról szóló 32/A. §-át, és az
Országgyűlésről szóló 19. § (2) bekezdését. Az Alkotmánybíróság
azonban nem látott alkotmányjogi összefüggést e §-ok és a
Gyftv. vonatkozó rendelkezése között.
4.2. A Gyftv. 43. § (3) bekezdése alapján az
egészségbiztosítási felügyeleti hatóság — meghatározott
körülmények fennforgása esetén — kérelemre hozzájárul a Kormány
által meghatározottnál magasabb ár alkalmazásához.
Mint azt az Alkotmánybíróság a korábbiakban kifejtette, a
Kormány intézkedését szükségessé tevő „átmeneti zavar” többféle
lehet, így elképzelhetőek olyan esetek, hogy a „zavar”
elhárításához, illetve a piaci egyensúly fenntartásához az
szükséges, hogy a törvény kivételt biztosítson a korlátozásról
rendelkező főszabály alól. Ez azonban csak akkor felel meg az
alkotmányossági követelményeknek, ha a kivétel meghatározása
nem önkényes, és ehhez az eltérésre feljogosító törvény kellő
garanciát nyújt. Ilyen garancia, hogy a Gyftv. 43. § (3)
bekezdése tételesen meghatározza azokat az okokat, amelyek
esetén az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság hozzájárulást
ad a legmagasabb ár követelménye alól. Garancia az is, hogy
ilyen esetekben a hozzájárulás megadása nem mérlegelés kérdése;
a hatóság e tekintetben nem rendelkezik diszkrecionális
döntéssel. A Gyftv. 43. § (3) bekezdése mindezek mellett csak
akkor felel meg az alkotmányossági követelményeknek, ha
biztosított a jogorvoslati jog a hatóság döntésével szemben. Az
egészségbiztosítási felügyeleti hatóság Gyftv. 43. § (3)
bekezdése szerinti határozata a kérelmező szempontjából érdemi
döntés, amellyel szemben az Alkotmány 57. § (5) bekezdése
alapján a törvényhozónak jogorvoslatot kell biztosítania.
Mint azt az Alkotmánybíróság jelen határozata 2.1. pontjában
megállapította, ha a Gyftv. nem rendelkezik eltérően, a Ket.
rendelkezéseit kell alkalmazni. A Gyftv. 43. §-a nem állapít
meg szabályokat a hatósági döntéssel szembeni jogorvoslattal
összefüggésben, ezért a Ket. alapján igénybe vehető
jogorvoslatok igénybe vehetőek a Gyftv. 43. § (3) bekezdésébe
foglalt hatósági döntéssel szemben is. E követelmény
érvényesülése mellett a Gyftv. 43. § (3) bekezdése nem sérti az
Alkotmány 57. § (5) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság az
indítványt e tekintetben is elutasította.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és a Gyftv. 43. § (3)
bekezdése között nincs alkotmányjogi összefüggés. Az a tény,
hogy az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság egyedi döntések
meghozatalára jogosult, nem sérti az Alkotmány hátrányos
megkülönböztetést tiltó rendelkezését.
5. A határozat közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály
Az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter Dr. Trócsányi László
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a többségi határozat rendelkező részével.
Mindazonáltal nem értek egyet a határozat rendelkező része 3.
pontjának azzal az elemével, mely a biztonságos és gazdaságos
gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a
gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi
XCVIII. törvény (a továbbiakban: Gyftv.) 20. § (2) bekezdése és
(7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. Álláspontom
szerint a Gyftv. érintett rendelkezéseit meg kellett volna
semmisíteni, mert az egészségbiztosítási felügyeleti
hatóságnak, vagyis egy közigazgatási szervnek olyan jogkört
biztosítanak, amely szükségtelen és aránytalan alapjog-
korlátozást eredményez. A megjelölt rendelkezések alapján a
hatóság olyan személyek alkotmányos jogait is korlátozhatja,
akik az egészségbiztosítási felügyelet eljárásában ügyfélként
nem szerepeltek, a közigazgatási eljárásban érintettek nem
voltak.
1. A Gyftv. 20. § (2) bekezdése alapján az egészségbiztosítási
felügyeleti hatóság széleskörű hatósági ellenőrzést végezhet: a
gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök törvénysértő
ismertetésének felderítése érdekében bármely személy vagy
szervezet köteles a kezelésében lévő adatokat, illetve a
birtokában levő iratok másolatát olvasható és másolható
formában az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság
rendelkezésére bocsátani. E törvényi rendelkezés szerint tehát
mindenki köteles a kezelésében lévő adatokat, legyen az
személyes adat vagy különleges adat (faji eredetre, nemzeti és
etnikai kisebbséghez tartozásra, politikai véleményre vagy
pártállásra, vallásos vagy más világnézeti meggyőződésre, érdek-
képviseleti szervezeti tagságra, egészségi állapotra, kóros
szenvedélyre, szexuális életre vonatkozó adat, valamint bűnügyi
személyes adat), az egészségbiztosítási felügyeleti hatóságnak
kiszolgáltatni. Ilyenformán nem csak a gyógyszerek és
gyógyászati segédeszközök ismertetését végző, illetve a
gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök rendelésére és
forgalmazására jogosult személyek kötelezhetők az
adatszolgáltatásra, hanem a hatóság szabad mérlegelése szerint
bárki. Továbbá nem csak az adatkezelés céljának
megvalósulásához elengedhetetlenül szükséges személyes adatokat
kell a felügyeleti hatóságnak átadni, hanem minden olyan adatot
és iratot, amelyre a hatóság szabad mérlegelése szerint igényt
tart.
Ezen túlmenően a Gyftv. 20. § (2) bekezdése szerint az
egészségbiztosítási felügyeleti hatóság jogosult bármely
személy birtokában levő adathordozóról fizikai tükörmásolatot
készíteni, és a tükörmásolat felhasználásával az adathordozón
tárolt adatokat átvizsgálni, ha valószínűsíthető, hogy az
adathordozón a gyógyszer és gyógyászati segédeszköz
ismertetésre vonatkozó szabályok megsértéséhez kapcsolódó
adatok találhatók. Elegendő tehát az egészségbiztosítási
felügyeleti hatóságnak feltételezni, hogy valamely adathordozó
tartalmazhat törvénysértésre utaló adatokat, s az egész
adathordozóról, vagyis az azon tárolt minden egyéb adatról is
másolatot készíthet. Ez olyan széles személyi kört érinthet,
amely a személyes adatokkal való rendelkezés alkotmányos jogát
aránytalanul korlátozza. Az adathordozón tárolt összes adat
lemásolása továbbá lehetőséget ad a hatóságnak arra, hogy akár
korlátlan ideig is tárolja azokat.
Álláspontom szerint a Gyftv. 20. § (2) bekezdése nem
egyeztethető össze a magántitok és a személyes adatok
védelméhez való alkotmányos joggal. Az Alkotmánybíróság az
Alkotmány 59. § (1) bekezdésével kapcsolatosan az adatkezelés
célhozkötöttségét állította követelményként. Az
Alkotmánybíróság már korai határozatában kifejtette:
„Az információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és
egyben legfontosabb garanciája a célhozkötöttség. Ez azt
jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan
meghatározott és jogszerű célra szabad. Az adatfeldolgozásnak
minden szakaszában meg kell felelnie a bejelentett és
közhitelűen rögzített célnak. Az adatfeldolgozás célját úgy
kell az érintettel közölni, hogy az megítélhesse az
adatfeldolgozás hatását jogaira, és megalapozottan dönthessen
az adat kiadásáról; továbbá, hogy a céltól eltérő felhasználás
esetén élhessen jogaival. (…) A célhozkötöttségből következik,
hogy a meghatározott cél nélküli, »készletre«, előre nem
meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés és -
tárolás alkotmányellenes.” [15/1991. (IV. 13.) AB határozat,
ABH 1991, 40, 42.]
2. A Gyftv. 20. § (7) bekezdése alapján az egészségbiztosítási
felügyeleti hatóság a gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök
törvénysértő ismertetésére vonatkozó szabályok betartásának
ellenőrzése során bármely helyszínt átkutathat, oda
önhatalmúlag, a tulajdonos (birtokos), illetve az ott
tartózkodó személyek akarata ellenére beléphet, e célból lezárt
területet, épületet, helyiséget felnyithat. Bár a Gyftv. e
vizsgálati cselekmény lefolytatását előzetes bírói engedéllyel
teszi lehetővé, s a magáncélú, illetve magánhasználatú
helyiségben (ideértve a járműveket és más területet is) csak
korlátozott módon lehet vizsgálati cselekményt végezni. A
magánszféra indokolatlan korlátozását jelenti azonban, ha a
közigazgatási szerv egy közigazgatási hatósági ellenőrzés
lefolytatása érdekében olyan kényszer alkalmazására jogosult,
amely a büntetőeljárásban a nyomozó hatóságok
kényszerintézkedéséhez (házkutatás) hasonlít, de az érintett
jogait garantáló, a szükségtelen beavatkozás ellen biztosítékot
jelentő szabályok hiányoznak (pl.: nincs előírva, hogy az
elrendelő határozatban meg kell jelölni a keresendő tárgyat;
nincs előírva, hogy a hatóság a kényszer alkalmazása előtt
köteles felszólítani a helyszínen tartózkodó tulajdonost, hogy
a keresett dolgot adja elő; nincs előírva, hogy a házkutatásnál
az érintett érdekeit védő személy is jelen legyen, stb).
Mindezek alapján megállapítható, hogy a Gyftv. 20. §
(2) bekezdése és (7) bekezdése az Alkotmány 59. §
(1) bekezdését sérti, s ezért meg kellett volna semmisíteni
azokat.
Budapest, 2008. június 16.
Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részének 1. pontjában foglaltakkal nem
értek egyet.
A határozat rendelkező részének 1. pontjában az
Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek ítéli és megsemmisíti a
biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászati segédeszköz-
ellátás, valamint gyógyszerforgalmazás általános szabályairól
szóló 2006. évi XCVIII. törvény (Gyftv.) 36. § (4) bekezdésében
foglalt rendelkezést. A Gyftv. 36. § (4) bekezdése a következő
rendelkezést tartalmazza:
„(4) A 12. § (3) bekezdése szerinti, ismertető tevékenység
végzésére vonatkozó engedéllyel rendelkezőt minden általa
munkavégzésre irányuló jogviszony keretében foglalkoztatott
ismertető személy tevékenysége után havonta gyógyszerismertetés
esetén négyszáztizenhatezer, gyógyászati segédeszköz
ismertetése esetén nyolcvanháromezer forint összegű befizetési
kötelezettség terheli. Ha a foglalkoztatásra irányuló
jogviszony hóközben keletkezik vagy szűnik meg, a fizetési
kötelezettséget a fenti összegnek a jogviszony napokban
meghatározott fennállásának a hónap naptári napjaival arányos
része figyelembevételével kell teljesíteni.”
A határozat indokolásának III. 3.3. pontjában kifejtett
indokolás szerint ez a szabály sérti az Alkotmány 70/I. §-át. A
határozat nem magát a befizetési kötelezettséget ítéli az
Alkotmány 70/I. §-ába ütközőnek. Ezzel összefüggésben rámutat
arra, hogy a gyógyszerismertetők tevékenységéből a
foglalkoztatónak gazdasági előnye származik, amely az Alkotmány
70/I. §-a alapján adóztatható, ilyen esetben az adó arányos a
befizetésre kötelezett jövedelmi viszonyaival. A szabályozás
alkotmányellenességét a határozat azért állapítja meg, mert a
Gyftv. nem tartalmaz mentességi szabályokat azokra az esetekre,
amikor foglalkoztatásra irányuló jogviszony fennáll ugyan, de
mivel a gyógyszerismertető nem folytatja azt a tevékenységet,
amire az engedélyt megszerezte, a gazdasági haszonszerzésre
irányuló munkavégzés (az ismertetési tevékenység) elmarad.
Ilyen esetekben semmilyen összefüggés nincs a befizetési
kötelezettség és a kötelezett jövedelmi és vagyoni viszonyai
között, a jogalkotó ténylegesen meg nem szerzett jövedelmet
adóztat.
Álláspontom szerint a 8/2007. (II. 28.) AB határozatot (Abh.)
ebben az ügyben nem lehet precedensnek tekinteni. Az Abh. a
jövedelmi, illetőleg vagyoni típusú adók szabályozásával
szemben támasztott alkotmányossági követelményeket fogalmazta
meg.
A vitatott rendelkezésben szabályozott befizetetési
kötelezettség nem tekinthető sem jövedelmi, sem vagyoni típusú
adónak. A Gyftv. 36. § (4) bekezdésében szabályozott befizetési
kötelezettség rendeltetése – amint arra a határozat is rámutat
– az, hogy gazdasági eszközökkel befolyásolja, korlátozza a
gyógyszer-ismertetési tevékenységet. Egy sajátos közteher,
amely alapvetően a gyógyszer-ismertetési engedéllyel rendelkező
gazdálkodó szervezet gazdasági magatartásának szabályozására
szolgál.
Az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlatában a jövedelmi és
vagyoni típusú adók körén kívül eső fizetési kötelezettségek
körében – a gazdasági forrás, az adótárgy megválasztása
tekintetében egyetlen követelményt állított, mégpedig azt, hogy
a közteherviselést előíró alkotmányos szabály értelmében annak
a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz kötöttség keretei között
kell maradnia. A kiválasztott gazdasági forrásnak
összefüggésben kell állnia a jövedelemmel, illetőleg vagyonnal.
(666/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 735, 737.; 448/B/1994. AB
határozat, ABH 1994, 724, 727.; 357/B/1999. AB határozat, ABH
2001, 1321, 1326.; 905/B/2000. AB határozat, ABH 2003, 1633,
1637.; 952/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1445, 1453.) A
határozatban többször is idézett döntésében ilyen összefüggés
hiányában minősítette alkotmányellenesnek az Alkotmánybíróság
azt a szabályozást, amikor a törvényhozó az egészségügyi
hozzájárulás fizetési kötelezettségét, mint adó jellegű
fizetési kötelezettséget a személyi igazolvánnyal való
rendelkezés tényéhez kötötte, mert a fizetési kötelezettséget
olyan feltétel alapján írta elő, amelynek a jövedelmi és
vagyoni viszonyoknak való megfelelés szempontjából nincs
relevanciája. [37/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 234,
242.] Ugyanebben a határozatában ugyanakkor nem minősítette
alkotmányellenesnek az egészségügyi hozzájárulásnak azt a
szabályozását, amely a közteher alapjául szolgáló forrásként
önmagában a vállalkozás tényét, a foglalkoztatást, mint
„potenciális gazdasági forrást”, jogi státust határozta meg.
(ABH 1997, 234, 242-243.; megerősítette a 60/B/1998. AB
határozat, ABH 2001, 976, 979.; 952/B/2001. AB határozat, ABH
2003, 1445, 1454.)
A határozat által alkotmányellenesnek ítélt tényállás alapján
az engedélyest a munkavégzésre irányuló jogviszony keretében
foglalkoztatott ismertető személy tevékenysége után
gyógyszerismertetés esetén terheli befizetési kötelezettség.
Ebben az esetben tehát a jogalkotó a fizetési kötelezettség
alapjául szolgáló forrás megválasztása során azt az életszerű
helyzetet vette figyelembe, hogy egy nyereség érdekelt
vállalkozás akkor foglalkoztat munkavégzésre irányuló
jogviszony keretében gyógyszerismertetőt, ha az folyamatosan
ellátja a feladatát és tevékenységéből gazdasági előnye
származik. Ezt figyelembe véve megállapítható, hogy a Gyftv.
36. § (4) bekezdésben szabályozott fizetési kötelezettség
szabályozása során nem lépte túl a jövedelmi és vagyoni
viszonyokhoz kötöttség kereteit. Ezért a szabálynak az
Alkotmány 70/I. §-ába ütközése nem állapítható meg.
Budapest, 2008. június 16.
Dr. Holló András
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
Csatlakozom dr. Bragyova András és dr. Holló András
különvéleményéhez, és dr. Bihari Mihály alkotmánybíró
különvéleményének 2. pontjához.
Mindezt kiegészítem azzal, hogy nem értek egyet a rendelkező
rész 2. pontjával sem. Álláspontom szerint a Gyftv. 42. § (5)
bekezdése és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése között nincs
érdemi alkotmányossági összefüggés. Az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdése a személyek alkotmányos indok nélküli
megkülönböztetését tiltja. Az alapjognak nem minősülő jogok
esetében a megkülönböztetés akkor alkotmányellenes, ha végső
soron az egyenlő emberi méltóság követelményét sérti. Az
innovatív gyógyszerek forgalmazóit a generikus készítmények
forgalmazóival szemben hátrányosan érintő szabályozás esetében
az egyenlő méltóság sérelme még közvetett módon sem merül fel.
Ezért az Alkotmánybíróságnak el kellett volna utasítania az
indítványt.
Budapest, 2008. június 16.
Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró
. |