A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó és dr. Schanda Balázs alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő
h a t á r o z a t o t:
Az Alkotmánybíróság a harmadik országbeli állampolgárok beutazására és tartózkodására vonatkozó általános szabályokról szóló 2023. évi XC. törvény 101. § (2) bekezdés második és utolsó mondata, valamint (2a) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint a jogszabály alkalmazásának kizárására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
I n d o k o l á s I.
[1] 1. A Fővárosi Törvényszék bírája (a továbbiakban: indítványozó) – a törvényszék előtt 13.K.701.333/2025. számon folyamatban lévő ügy felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. § (1) bekezdése alapján bírói kezdeményezéssel fordult az Alkotmánybírósághoz. Az indítványozó a 2025. április 15-én kelt, 13.K.701.333/2025/4. számú végzésében a harmadik országbeli állampolgárok beutazására és tartózkodására vonatkozó általános szabályokról szóló 2023. évi XC. törvény (a továbbiakban: Btátv.) 101. § (2) bekezdés második és utolsó mondata, valamint (2a) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását, megsemmisítését, és alkalmazásuknak a jelen ügyből, valamint bármely bíróság előtt folyamatban lévő, ugyanilyen tárgyú ügyből való kizárását kérte. A kifogásolt rendelkezések az indítványozó szerint ellentétesek az Alaptörvény XIV. cikk (2) bekezdésével, valamint a XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdéseivel.
[2] 2. A bírói kezdeményezés alapjául szolgáló ügyben az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Budapesti és Pest Vármegyei Regionális Igazgatósága (a továbbiakban: alperes) a 2025. március 13-án kelt, 106-1-2352/10/2025-Ké számú határozatával egy 73 éves, orosz állampolgárságú nőt (a továbbiakban: felperes) az Oroszország területére kiutasított, kötelezve őt, hogy az Európai Unió tagállamai és a schengeni államok területét 2025. április 12., 24:00 óráig hagyja el.
[3] A határozat indokolása szerint a felperessel szemben idegenrendészeti eljárás indult, mert nem rendelkezett érvényes tartózkodási engedéllyel. A felperes kérte, hogy egészségügyi állapota miatt Magyarországon folyamodhasson tartózkodási engedélyért, ennek okán pedig ügyfélként őt meg is hallgatták 2025. január 28-án. Itt előadta, hogy 1995-ben érkezett Magyarországra munkavállalás céljából, jelenleg a magyar állampolgárságú fiával él, volt férje Magyarországon, lánya pedig Németországban él. A szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek nyilvántartásából megállapítható volt, hogy a felperes tartózkodási kártyájának érvényességi ideje 2021. szeptember 29-én lejárt. Megállapítható volt továbbá, hogy a felperesre a Btátv. rendelkezései az irányadók, mert annak 8. §-a értelmében harmadik országbeli állampolgárnak kell tekinteni. A határozat szerint a felperes korábbi magyar állampolgárságú házastársára tekintettel rendelkezett tartózkodási kártyával, jelenleg több egészségügyi problémával küzd, emiatt nem dolgozik, magyarul nem beszél, volt férjével és gyermekeivel viszont jó kapcsolatot ápol. Származási országáról a felperes úgy nyilatkozott, hogy „nincs ott semmije, véleménye szerint nem lenne veszélyben, ha oda visszatérne, de vállalta, hogy a kiutasításának elrendelése esetén együttműködik a hatósággal.” Az alperes szerint a felperes kiutasítása nem jár helyrehozhatatlan következményekkel, vele szemben beutazási és tartózkodási tilalom elrendelésére nem került sor, a kiutasítás önkéntes teljesítése esetén Magyarországra lehetősége van jogszerűen visszatérni. Az alperes megállapította továbbá, hogy a felperes nem teljesíti sem a rövid időtartamú magyarországi tartózkodás, sem a tartós tartózkodás feltételeit, ezért vele szemben idegenrendészeti kiutasítást rendelt el a Btátv. 98. § (1) bekezdés b) pontja alapján, a 7. § (3) bekezdése figyelembevételével. A határozat kitért arra is, hogy az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Menekültügyi Igazgatóság Menedékjogi Osztálya véleménye szerint a visszaküldés tilalma az orosz állampolgárságú felperes esetében az Oroszország vonatkozásában nem áll fenn.
[4] 3. Az alperes határozata ellen a felperes kereseti kérelmet terjesztett elő, kérve a Fővárosi Törvényszéket, hogy azt semmisítse meg, és az alperest kötelezze új eljárás lefolytatására. A keresetben a felperes azonnali jogvédelem iránt is kérelmet terjesztett elő, a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 50. § (2) bekezdés a) pontja alapján, halasztó hatály elrendelése céljából. Az alperes védiratában a felperest egyrészt biztosíték nyújtására kérte kötelezni, másrészt a kereset elutasítását kérte a törvényszéktől.
A törvényszék a biztosíték adása iránti kérelemnek helyt adott, és arról végzést hozott. Ezt követően fordult bírói kezdeményezéssel az Alkotmánybírósághoz.
[5] 4. Az indítványozó a bírói kezdeményezésben – az előtte folyamatban lévő peres eljárás felfüggesztésével egyidejűleg – a Btátv. 101. § (2) bekezdés második és utolsó mondata, valamint (2a) bekezdése alaptörvény-ellenességét állította, az Alaptörvény XIV. cikk (2) bekezdése, valamint a XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdései megsértése miatt.
[6] Ismertette a megelőző idegenrendészeti tárgyú közigazgatási eljárást és az alperes által hozott határozatot, valamint a felperes keresetlevelét, kitérve a határozat halasztó hatályának elrendelésére irányuló kérelemre.
[7] 4.1. A Btátv. 101. § (2a) bekezdése kizárja, hogy közigazgatási perben a kiutasítás elrendeléséről szóló, véglegessé vált határozat esetében halasztó hatályt el lehessen rendelni. Ennek kapcsán az indítványozó idézte a Kp. 50. § (1) és (2) bekezdéseit, amelyek az azonnali jogvédelemről szólnak, és utalt rá, hogy 15 napon belül kellene a halasztó hatály elrendeléséről döntenie, ha az nem lenne kizárva a kiutasítás elrendelése esetén. Utalt arra is, hogy ezt az azonnali jogvédelmet kizáró rendelkezést a belügyi ágazati feladatellátást támogató törvények módosításáról szóló 2024. évi XXV. törvény 106. §-a iktatta a Btátv.-be, de az ahhoz fűzött Részletes indokolás nem tartalmaz érdemi érveket a módosítás indokáról. Rámutatott arra is az indítványozó, hogy a halasztó hatály elrendelése [Kp. 50. § (2) bekezdés a) pont] kizárásával a jogalkotó általában lehetetlenítette el, hogy a kiutasított külföldi állampolgárok azonnali jogvédelemhez juthassanak, mert az azonnali jogvédelem egyéb, Kp.-ben felsorolt eszközei ilyen eljárásban nem merülnek fel, ideiglenes intézkedéssel pedig a Kúria Kpkf.IV.41.207/2021/4. számú végzése értelmében nem lehet a halasztó hatály kizárását megkerülni.
[8] Ez az állapot az indítványozó szerint sérti az Alaptörvény XIV. cikk (2) bekezdését, mert így előfordulhat, hogy olyan határozat alapján kerüljön sor külföldi személy tényleges kiutasítására, amely utóbb jogsértőnek bizonyul.
[9] Sérti továbbá a bírói kezdeményezés szerint a szabályozás a felperes Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében garantált tisztességes és nyilvános tárgyaláson történő elbíráláshoz való alapjogát is; ugyanis ha még a per befejezése előtt el kell hagynia az országot – különösen, ha nincs meghatalmazottja, mint a jelen esetben –, akkor nincs módja a tárgyaláson megjelenni, ott az érveit kifejteni, a védiratban foglaltakra és a bíróság esetleges kérdéseire válaszolni.
[10] Sérti a szabályozás az indítványozó szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jogot is, mert ha a kiutasítást a halasztó hatály kizártsága miatt a per befejezése előtt végrehajtják, akkor az érintett jogsérelmének tényleges orvoslása ellehetetlenül. Ugyanis ha meg is állapítja a bíróság a kiutasítást elrendelő határozat jogsértő voltát, ez nem teszi meg nem történtté a kiutasítást, sőt a visszautazásra sem jogosítja fel automatikusan a külföldi állampolgárt, mert ahhoz ismételten vízumot kellene igényelnie valamelyik magyar külképviseleten.
[11] 4.2. A Btátv. 101. § (2) bekezdés második mondata előírja, hogy a kiutasítást elrendelő határozat ellen előterjesztett keresetlevélről – közigazgatási perben, a keresetlevél beérkezésétől számítva – 15 napon belül kell döntenie a bíróságnak. Ez a szabály a Btátv. 212. § (1) bekezdésében az idegenrendészeti eljárások ügyében indult közigazgatási perekre általánosan irányadónak szabott hatvan napos döntési határidőt írja felül és rövidíti le.
[12] Az indítványozó szerint kérdéses, hogy ez a 15 napos határidő összhangban áll-e az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében írt észszerű határidőn belüli elbíráláshoz való joggal. A bírói kezdeményezés szerint a gyakorlatban ez a határidő csak akkor tartható, ha a felek (különösen a felperes) maximálisan együttműködnek, a részükre küldött végzéseket rövid időn belül átveszik. A fél passzív magatartása esetén ugyanis a kézbesítési fikció csak a 12. munkanapon áll be, míg a 15 napos döntési határidő csak 11 munkanapot foglal magában (ha az érintett időszakra nem esik munkaszüneti nap). Ha tehát a beérkezett keresetlevelet haladéktalanul iktatják, szignálják és bemutatják a bírónak, aki rögtön kiküldi a feleknek a törvényi határidő utolsó napjára szóló idézést, akkor is előfordul, hogy a törvényi határidő utolsó napjáig sem a kézbesítésre, sem a kézbesítési fikció beálltára nem kerül még sor, így a kitűzött tárgyalást sem lehet megtartani. Ráadásul – amint az indítványozó megjegyzi –, az idézést megelőzően szükség esetén még egyéb intézkedéseknek is bele kellene férnie a 15 napos határidőbe, ha pl. az alperes nem továbbítja hiánytalanul a közigazgatási eljárás iratait, vagy a védirat megküldése marad el, vagy ha a felperes II. rendű alperesként megjelölte a kiutasítás elrendelését kezdeményező rendvédelmi vagy nemzetbiztonsági szervet [Btátv. 98. § (2) bekezdés], és ez a szerv nem csatol védiratot, ezért egy fellebbezhető végzéssel kell a bíróságnak perbe állítania [Kp. 25. § (2) bekezdés], illetve, ha tolmács kirendelésére és az ezzel kapcsolatos költségek előzetes letétbe helyezésére van szükség. Szinte kizárt a 15 napos határidő tarthatósága akkor is, ha a Kp. 2. § (7) bekezdése alapján a jogi képviselő nélkül eljáró felet tájékoztatni kell a pártfogó ügyvédi képviselet iránti kérelem előterjesztésének lehetőségéről, és a fél ezzel a lehetőséggel élni is kíván. Hasonló nehézségeket okoz a tárgyaláson kívül történő elbírálás is, mert egyrészt a felek bármelyike kérésére a bíróságnak tárgyalást kell tartania, másrészt a tárgyaláson kívül történő elbírálás esetén a bíróságnak a Kp. 77. § (5) bekezdése értelmében legalább 15 napos határidőt kell megállapítania a felek számára a beadványaik benyújtására.
[13] Összességében az indítványozó szerint a jogi képviselővel nem rendelkező, a magyar nyelvet nem beszélő felperesek esetén a 15 napos törvényi határidő nagy valószínűséggel nem tartható, márpedig – a bírói kezdeményezés szerint – nem lehet észszerűnek minősíteni egy olyan határidőt, aminek a betartására a bíróság rajta kívül álló okokból nem feltétlenül képes.
[14] A 15 napos törvényi határidő az indítványozó szerint amiatt is alaptörvény-ellenes, mert sérti a felperes tisztességes bírósági eljáráshoz való alapvető jogát. A védirat felperessel való közlése és a tárgyalás napja közötti tárgyalási időköz ugyanis rendkívül rövid, tipikusan csak 3–4 nap. Ezen kívül a Btátv. 101. § (2) bekezdés első mondata értelmében a felperesnek mindössze nyolc napja van a keresetlevél benyújtására, míg az idegenrendészeti ügyekben professzionálisan eljáró alperesre nem vonatkozik speciális határidő, neki így a Kp. 40. § (1) bekezdése értelmében 30 napos határidő áll rendelkezésére a védirat elkészítésére és az iratok továbbítására. Ez az állapot sérti a fegyverek egyenlőségének követelményét; amit csak tetéz, hogy a felperesnek a per során ismét csak néhány napja van arra, hogy a védiratot áttanulmányozza, és arra reagáljon. Ha a felperesnek nincs jogi képviselője, és a magyar nyelvet sem beszéli – mint a jelen ügyben –, akkor ezek a rövid időtartamok még problematikusabbak.
[15] Az indítványozó hangsúlyozta, hogy a jelen per tárgya nem olyan kérelem elbírálása, amely bármikor újra előterjeszthető volna, és nem is egy kisebb súlyú szankció, hanem egy rendkívül súlyos jogkövetkezmény. Ezekben az ügyekben ezért még ha elsődleges is a gyorsaság, a felperesek eljárási jogai emiatt nem szorulhatnak háttérbe. Különösen, mivel a bíróság határozata ellen további perorvoslatnak nincs helye.
[16] Megjegyzi végül az indítványozó, hogy a Btátv. 101. § (2) bekezdés második mondatának megsemmisítése nem veszélyeztetné a gyorsaságra irányuló jogalkotói célt, mert a megsemmisítés következtében a Btátv. említett 212. § (1) bekezdése szerinti hatvan napos elbírálási határidő maradna irányadó a kiutasítást elrendelő határozatok ellen benyújtott keresetek elbírálására, ami már elégséges időtartam a tisztességes bírósági eljárás biztosításához.
[17] A Btátv. 101. § (2) bekezdés utolsó mondatát az indítványozó nem önmagában kérte megsemmisíteni, hanem azért, mert a második mondat esetleges megsemmisítése esetén a bekezdés inkoherens lenne, nem derülne ki, hogy az utolsó mondatban foglalt határidő mire vonatkozik. Az utolsó mondat szövegét egyebekben a Btátv. 212. § (1) bekezdése is tartalmazza, így az abban foglaltak a megsemmisítés esetén sem vesznének el.
II.
[18] 1. Az Alaptörvény indítványozó által hivatkozott rendelkezései:
„XIV. cikk (2) Magyar állampolgár Magyarország területéről nem utasítható ki, és külföldről bármikor hazatérhet. Magyarország területén tartózkodó külföldit csak törvényes határozat alapján lehet kiutasítani. Tilos a csoportos kiutasítás.”
„XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el.
[…]
(7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”
[19] 2. A Btátv. indítvánnyal támadott rendelkezései:
„101. § (2) A kiutasítást elrendelő határozat ellen fellebbezésnek nincs helye, a határozatot közigazgatási perben nyolc napon belül lehet megtámadni. A bíróság a keresetlevélről – a keresetlevél bírósághoz érkezésétől számított – tizenöt napon belül dönt. Ha a felperes idegenrendészeti őrizetben van, a bíróság a tárgyalás napján a tárgyaláson jelen lévő feleknek és érdekelteknek az ítélet írásba foglalt rendelkező részének kiadmányát átadja és elektronikus úton is közli az eljáró idegenrendészeti hatósággal. A bíróság három munkanapon belül az ítéletet írásba foglalja, és elektronikus úton közli az idegenrendészeti hatósággal. A bíróság határozata ellen további perorvoslatnak helye nincs. Ha a keresetlevél csak a bíróság intézkedése alapján válik alkalmassá az érdemi elbírálásra, a határidő kezdő időpontját ettől az időponttól kell számítani.
(2a) A kiutasítás elrendeléséről szóló, véglegessé vált határozattal szembeni közigazgatási perben halasztó hatály elrendelésének nincs helye.”
III.
[20] 1. Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a bírói kezdeményezés megfelel-e a törvényben előírt feltételeknek. Az Abtv. 25. §-a szerint a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – abban az esetben kezdeményezi az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította.
[21] Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontját, valamint az Abtv. 25. §-át és 51–52. §-ait értelmezve a 3058/2015. (III. 31.) AB végzés – az Alkotmánybíróság gyakorlatát összegezve – rögzítette, hogy „[n]em alkalmas az indítvány az érdemi elbírálásra, ha félreérthetően jelöli meg az Alaptörvénynek azt a rendelkezését, amelyet sérülni vél […], vagy pusztán megjelöli azt, de nem indokolja meg – nem tartalmaz részletes érvelést arra vonatkozóan –, hogy az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével miért ellentétes a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés […]. Az elégtelen indokolás miatt akadálya az érdemi elbírálásnak az is, ha a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés és az Alaptörvény megjelölt rendelkezése között nem állapítható meg összefüggés […] vagy az alkotmányjogi értelemben nem releváns […]. […] Az Abtv. 25. §-ának (1) bekezdése értelmében az egyedi normakontroll eljárásnak további két feltétele, hogy a bírói kezdeményezés ténybeli alapja a bíró előtt folyamatban lévő egyedi ügy legyen, a kezdeményezésnek pedig az ebben az ügyben alkalmazandó jogszabály vizsgálatára kell irányulnia […]. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az »eljáró bíró tehát csak azon jogszabály, illetve jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására tehet indítványt, melyet a konkrét ügy elbírálása során kifejezetten alkalmaznia kell(ene). Ebből következően alapvető feltétel a támadott norma és a folyamatban lévő egyedi ügy közötti közvetlen összefüggés. Amennyiben a bírói kezdeményezés olyan jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést támad meg az Alkotmánybíróság előtt, mely az előtte folyamatban lévő (az Alkotmánybírósághoz fordulás miatt felfüggesztésre került) üggyel nem áll összefüggésben, annak elbírálása során nyilvánvalóan nem kerül alkalmazásra, akkor érdemi alkotmányossági vizsgálatnak nincs helye […] A bírói kezdeményezés mint normakontroll ’egyedi vagy konkrét’ jellege az absztrakt utólagos normakontrollhoz képest annyiban szűkebb, hogy az indítványozó bíró csak az ügyben alkalmazott jogszabályt támadhatja meg és részletesen meg kell indokolnia, hogy valóban kell azt az adott ügyben alkalmaznia. Csak ezzel biztosítható ugyanis a kezdeményezés egyedi – konkrét – normakontroll jellege« {3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, Indokolás [5]–[7]}” (Indokolás [19], [22]).
[22] 2. Az indítványozó által támadott jogszabályi rendelkezéseket az előző pontban írt szempontok szerint vizsgálva megállapítható, hogy azok a bíró előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandók; egyrészt az ügy elbírálásának határidejéről, másrészt az ügyben a halasztó hatály (mint azonnali jogvédelmi eszköz) elrendelésének a tilalmáról rendelkeznek. Az indítványozó a támadott jogszabályi rendelkezések alaptörvény-ellenességét részletes és releváns indokolással alátámasztva állította.
[23] 3. Az indítvány a határozottság Abtv. 52. § (1b) bekezdésében felsorolt követelményeinek eleget tesz. Tartalmazza: a) a törvényi rendelkezést, amely megállapítja az Alkotmánybíróság hatáskörét az indítvány elbírálására, továbbá azt, amely az indítványozó indítványozói jogosultságát megalapozza [Abtv. 25. § (1) bekezdés]; b) az eljárás megindításának indokait; c) az Alkotmánybíróság által vizsgálandó jogszabályi rendelkezéseket [a Btátv. 101. § (2) bekezdés második és utolsó mondatát, valamint a (2a) bekezdést]; d) az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezéseit [XIV. cikk (2) bekezdés, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdés ]; e) megfelelő indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabályi rendelkezések miért ellentétesek az Alaptörvény megjelölt rendelkezéseivel; valamint f) kifejezett kérelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg a jogszabályi rendelkezéseket.
[24] Az Alkotmánybíróság ezért a bírói kezdeményezést érdemben vizsgálta.
IV.
[25] Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
[26] 1. Az Alkotmánybíróság az indítványozó által felvetett alapjogsérelmek vizsgálata előtt vázlatosan áttekintette a Btátv. releváns rendelkezéseit, a támadott törvényhelyek szabályozási kontextusának bemutatása céljából.
[27] Az Alaptörvény 28. cikke – mint a bíróságokra kötelező értelmezési szabály – kiemelt jelentőséget tulajdonít a jogszabályok céljának megállapítása során a preambulumnak, az abban kifejtettek figyelembe vétele alkotmányos kötelezettség. A Btátv. preambuluma a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról az alábbi törvényhozói célkitűzéseket és alapvetéseket tartalmazza: „Az újra növekvő migráció miatt idegenrendészeti szigorításra van szükség! Magyarország a magyaroké és a magyar munkahelyek is első helyen a magyarokat illetik meg. Világosan kell szabályoznunk, ki és mennyi ideig tartózkodhat Magyarország területén. Sem a munkavégzés, sem más tartózkodás nem lehet korlátlan és nem hosszabbítható meg automatikusan. […] Magyarország szuverén állam – maga határozza meg, hogy kit enged a területére, és mindenkitől elvárjuk, hogy a magyar törvényeket és az együttélés magyar normáit tartsa be. Aki a magyar törvényeket és a magyar szabályokat nem tiszteli, annak azonnal el kell hagynia Magyarország területét. Ha Magyarország területét nem hagyja el önként, akkor – törvényesen, de határozottan – el kell távolítani. […] A magyarországi tartózkodás idegen állam polgára számára nem alapjog! Külföldi kizárólag a magyar állam által elfogadott célból, jogcímen, ideig és feltételek teljesülése esetén tartózkodhat Magyarországon. Harmadik országbeli állam állampolgára tartósan Magyarország területén a magyar állam engedélyével tartózkodhat vagy vállalhat munkát, kizárólag akkor, ha a harmadik országbeli állampolgár magyarországi tartózkodása a magyar társadalom érdekeit szolgálja, és magyarországi munkavállalása egyetlen magyar állampolgárt sem hoz kedvezőtlen helyzetbe. […]”
[28] A Btátv. 2. alcíme tartalmazza a harmadik országbeli állampolgárok magyarországi tartózkodásának időtartamára és korlátaira vonatkozó főbb szabályokat. Ezek értelmében harmadik országbeli állampolgár Magyarországon rövid (180 napon belül 90 napot meg nem haladó; az Európai Unió szabályai szerint), tartós (180 napon belül 90 napot meghaladó; célhoz rendelten és engedélyhez kötve) vagy huzamos (eltérő rendelkezés hiányában határozatlan idejű) időtartamban tartózkodhat. A tartós tartózkodás jogcímeit részletesen és kimerítően a Btátv. 6. §-a sorolja fel. Az ország elhagyásának kötelezettségét előírva a Btátv. 7. § rögzíti, hogy: „(2) A magyarországi tartózkodásra való jogosultság lejártával az idegen állampolgárnak az ország területét haladéktalanul el kell hagynia. (3) A Magyarország területén jogcím nélkül tartózkodó, vagy a társadalmi együttélés feltételeit áthágó személyt – törvényben meghatározott esetekben és módon – egyedi döntéssel ki kell utasítani.” Utóbbi bekezdés szóhasználatából világosan kitűnik, hogy a Magyarország területén jogszerűtlenül tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kiutasítása során méltányosság gyakorlására vagy mérlegelésre nincs lehetőség.
[29] A Btátv. Második Része a rövid időtartamú, a Harmadik Rész a tartós, a Negyedik Rész pedig a huzamos magyarországi tartózkodás általános és részletes szabályait tartalmazza. Utóbbi rendelkezések között, a XI. Fejezetben találhatók a nemzeti tartózkodási kártyára való jogosultság szabályai.
[30] A rendészeti szabályokat tartalmazó Hatodik Rész XIII. fejezete szabályozza az idegenrendészeti kiutasítás eseteit, akadályait és elrendeléseit. A Btátv. 97. § (3) bekezdése értelmében: „A kiutasított személynek Magyarország, az Európai Unió más tagállamainak és a többi schengeni államnak a területét a kiutasítási döntésben foglaltak szerint el kell hagynia.” A 98. § (1) bekezdése sorolja fel, hogy a harmadik országbeli állampolgárokkal szemben mely esetekben van helye idegenrendészeti kiutasításnak: „a) aki jogellenesen lépte át Magyarország államhatárát, vagy azt megkísérelte, b) aki az e törvényben meghatározott tartózkodási feltételeket nem teljesíti, vagy ha a harmadik országbeli állampolgár magyarországi tartózkodásának a továbbiakban nincs jogalapja, c) aki az előírt munkavállalási engedély vagy az e törvényben előírt engedély nélkül végzett munkát, d) akinek a beutazása és tartózkodása a nemzetbiztonságot, a közbiztonságot vagy a közrendet sérti vagy veszélyezteti, vagy e) akinek a beutazása és tartózkodása a közegészséget sérti vagy veszélyezteti.” [A jelen ügyben a felperes idegenrendészeti kiutasítására a b) pont alapján került sor.]
[31] A kiutasítási döntést – így az indítványozó által támadott rendelkezéseket is – a Btátv. 63. alcíme szabályozza. E rendelkezések a közigazgatási eljárási szabályokhoz, illetve a közigazgatási perrendtartás szabályaihoz képest speciális szabályoknak minősülnek. A 101. § (1) bekezdése a kiutasítást elrendelő határozat tartalmi elemeit sorolja fel (mérlegelési szempontok, ha mérlegelésnek helye volt; beutazási és tartózkodási tilalom időtartama; az állam megnevezése, ahová a kiutasítást foganatosítják; az önkéntes távozás teljesítésének határideje; arcképmás és ujjnyomat rögzítése; figyelmeztetés arra, hogy az önkéntes távozás elmulasztása esetén kitoloncolásra kerül sor). A (2) bekezdés a jogorvoslat lehetőségét olyan módon szabályozza, hogy kimondja, kiutasítást elrendelő határozat ellen fellebbezésnek nincs helye, a határozatot közigazgatási perben nyolc napon belül lehet megtámadni. A bírói kezdeményezésben támadott második mondat szerint „[a] bíróság a keresetlevélről – a keresetlevél bírósághoz érkezésétől számított – tizenöt napon belül dönt.” A bíróságnak az ítéletet 3 munkanapon belül kell írásba foglalnia, a döntése ellen pedig további perorvoslatnak nincs helye. Az indítványozó által szintén támadott (2a) bekezdés a kiutasítást elrendelő, véglegessé vált határozattal szembeni közigazgatási perekben a halasztó hatály – mint azonnali jogvédelmi eszköz – elrendelésének a kizárását rögzíti. Ezt a tilalmat a belügyi ágazati feladatellátást támogató törvények módosításáról szóló 2024. évi XXV. törvény 106. §-a iktatta be a Btátv.-be 2024. május 11-ei hatállyal. A kiutasítás és visszairányítás akadályait – az ún. non-refoulment tilalmát – a XIV. fejezet tartalmazza.
[32] A Btátv. 67. alcíme rendelkezik a kiutasított önkéntes távozásának részletszabályairól. A 111. § (1) bekezdése alapján, ha a harmadik országbeli állampolgár ezt vállalja – és e törvény kivételt nem tesz –, az idegenrendészeti hatóság a kiutasítási döntésben az Európai Unió és a schengeni államok területének önkéntes elhagyására határidőt állapít meg. Ezt a határidőt a (3) bekezdés szerint úgy kell meghatározni, hogy az a kiutasítási döntés véglegessé válásától számított legalább hetedik, legfeljebb harmincadik napra essen. A (4) bekezdés szerint pedig: „Ha a kiutasított személyes körülményei – így különösen a Magyarország területén történő tartózkodás megelőző hosszú időtartama, amely a kiutazásra történő felkészüléshez szükséges időt a szokásosnál hosszabbá teszi, vagy családi és társadalmi kötelékek – indokolják, az idegenrendészeti hatóság – kérelemre vagy hivatalból – az önkéntes távozásra nyitva álló határidőt legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Ha a kiutasított harmadik országbeli állampolgár szülői felügyelete alatt álló gyermek, tanuló és köznevelési intézményben vagy szakképző intézményben folytat tanulmányokat, az idegenrendészeti hatóság – kérelemre vagy hivatalból – az önkéntes távozásra nyitva álló határidőt legfeljebb a folyamatban lévő tanulmányi félév végéig meghosszabbíthatja. Az önkéntes távozásra nyitva álló határidő meghosszabbítása tárgyában hozott végzés ellen végrehajtási kifogás előterjesztésének van helye.”
[33] A Btátv. rendelkezései – a 285. §-ban meghatározott kivételekkel – 2024. január 1-jén léptek hatályba, felváltva a témakört korábban szabályozó, a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvényt.
[34] Említést érdemel, hogy a valamely tagállam területén illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra (a kiutasítási határozatra, az önkéntes távozásra, a beutazási tilalomra, valamint a jogorvoslatokra) a harmadik országok illegálisan tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16-i 2008/115/EK parlamenti és tanácsi irányelv is tartalmaz rendelkezéseket, amelyeknek a magyar törvényhozó a Btátv.-vel kívánt megfelelni (Btátv. 292. § 13. pont).
[35] 2. A Magyarország területén illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok kiutasításával és az ezzel szembeni jogorvoslattal kapcsolatos rendelkezések szabályozási környezetének áttekintését követően az Alkotmánybíróság elsőként a bírói kezdeményezés azon elemét vizsgálta, amely a Btátv. 101. § (2) bekezdés második mondatában szereplő 15 napos döntési határidőt támadta az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében szereplő észszerű határidőn belüli elbíráláshoz való jog, valamint a felperes tisztességes bírósági eljáráshoz való joga sérelme miatt.
[36] 2.1. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében a „mindenki jogaként” rögzített észszerű határidőn belüli elbíráláshoz való alapjogot az Alkotmánybíróság ugyan számos korábbi határozatában értelmezte már, de e döntések kiváltó oka – és az alapul fekvő ügyek által felvetett alkotmányossági kérdések – többnyire az eljárások elhúzódása, és az ebből eredő érdeksérelem volt {pl. 3024/2016. (II. 23.) AB határozat, Indokolás [16], [18]}, kevésbé az eljárások rövidsége és gyorsasága. Néhány esetben azonban ebből a szempontból is vizsgálta az Alkotmánybíróság az eljárási határidőket; mérlegelve, hogy azok rövidsége ellenére biztosítható-e a tisztességes bírósági eljáráshoz és jogorvoslathoz való jog.
[37] 2.2. Még a korábbi Alkotmány hatálya alatt, az akkor hatályos, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény jogorvoslattal kapcsolatos rendelkezéseit vizsgálva az Alkotmánybíróság a 24/1999. (VI. 30.) AB határozatban rámutatott, hogy a választási eljárásokban „a rendszer lényegéből fakadóan szükségesek és ezáltal indokoltak is a rövid (1, 3, 5, 7 napos) határidők […]. […] a jogalkotónak a választási eljárásban olyan ésszerű határidőket kellett megállapítania, amelyek biztosítják egyrészt a jogorvoslathoz való jogot, másfelől pedig azt, hogy a választás eredményének megállapítását a jogorvoslat minél kevésbé késleltesse, s ezáltal a választási eljárás szabályaiból következő egyéb határidők betartását meg ne akadályozza” (ABH 1999, 237, 243.). Ehhez az 59/2003. (XI. 26.) AB határozat még azt is hozzátette, hogy: „A jogvitákról a választási bizottságok, illetve végső soron a bíróságok döntenek, de ezeket a szerveket ugyanolyan szoros határidők kötik, mint a jogorvoslatot kérőket […]. […] A jogorvoslati jog választási eljárásban való szabályozásának fontos szempontja, hogy az eljárás során minél hamarabb megszülessenek a végleges döntések. A Ve. 3. §-ában foglalt alapelvek szerint ugyanis a választás tisztaságának megóvása, a jogorvoslat lehetőségének biztosítása mellett a választás eredményének gyors és hiteles megállapítását is biztosítani kell; ennek érvényre juttatása a többi alapelvvel azonos fontosságú. […] A választási eljárásnak a demokratikus legitimáció biztosításában megnyilvánuló funkciója, valamint az eljárási rend sajátosságai, ezen belül is különösen a jogalanyok (jogorvoslattal érintett személyek) fentebb kifejtett helyzete indokolttá teszi a rövid jogorvoslati határidők és az ehhez kapcsolódó szigorúbb feltételek meghatározását” (ABH 2003, 607, 611–612.). {A 24/1999. (VI. 30.) AB határozatot az Alaptörvény hatálybalépését követően megerősítette pl. a 3057/2015. (III. 31.) AB határozat, Indokolás [61], 3092/2014. (IV. 1.) AB végzés, Indokolás [13]; az 59/2003. (XI. 26.) AB határozatot pedig a 34/2014. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [165]}.
[38] A 34/2014. (XI. 14.) AB határozatban az Alkotmánybíróság – egyebek mellett – vizsgálta a Kúriának a pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló 2014. évi XXXVIII. törvény összefüggésében az ott szabályozott, rövid törvényi (keresetindítási és más) határidők alkotmányosságát, szükségességi-arányossági tesztnek való megfelelését. A határozat a választási eljárási határidőkkel kapcsolatos megállapításokra visszautalva kimondta, hogy: „Nyilvánvaló, hogy a most vizsgált speciális tárgykörben alkalmazott különösen rövid határidők egyik lényeges indoka is a jogbiztonság, illetve az e szabályok hiányában hosszú ideig fennálló, a fogyasztókat terhelő jogérvényesítési nehézségek kiküszöbölése. Ez a megfontolás vezette a jogalkotót a Tv. speciális eljárási szabályainak magalkotásával összefüggésben is. A Tv. alapján indított perek miatt ugyanis a korábban folyamatban volt, a fogyasztók által a pénzügyi intézményekkel szemben indított peres eljárások felfüggesztésre kerültek (Tv. 16. §), valamint a végrehajtási eljárások szünetelnek [Tv. 17. § (3) bekezdés]. Annak érdekében, hogy ez a bizonytalan jogi helyzet a lehető legrövidebb ideig álljon csak fenn, a jogalkotó úgy döntött, hogy szigorú és szűk, de általánosságban nem teljesíthetetlen eljárási határidőket vezet be az ilyen perek mielőbbi befejezésére. […] Önmagában az, hogy a Tv. rövid határidőket biztosít a felek és a bíróság számára is az egyes eljárási cselekmények megtételére, illetve a döntéshozatalra, nem teszi az eljárást alaptörvény-ellenessé. […] Ugyanennek a kérdésnek a másik vetülete, hogy a Tv. által előírt határidőknek olyanoknak kell lenniük, melyek a bíróságok számára is biztosítják, hogy az eléjük vitt jog- és ténykérdéseket érdemben megvizsgálhassák. A fent kifejtettek ebben a tekintetben is irányadóak, és figyelembe veendők. A bíróságok eljárására vonatkozó, a felmerült jogkérdések eldöntésére nyitva álló határidők nem tekinthetők olyannak, mint amelyek eleve kizárják a megalapozott döntés meghozatalát. A jogkérdések eldöntéséhez szakértő igénybevétele csak kivételes esetben válhat szükségessé, a tanúbizonyítás lényegében kizárt, emiatt a bizonyítás viszonylag rövid idő alatt befejezhető. Az eljáró bíróság vizsgálata – a nyilvánvalóan terjedelmes iratanyagból – a vitás jogkérdésre [Tv. 11. § (1) bekezdés] szűkül, melynek megítélésére a Tv. által biztosított határidő nem tekinthető eltúlzottan rövidnek. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az eljárás lefolytatására szűk, de elegendő idő állt rendelkezésre, ezért a Tv. speciális törvényi határidőkre vonatkozó rendelkezései nem ütköznek az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésébe” {34/2014. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [167]–[172]}.
[39] Említést érdemel továbbá a 3107/2023. (III. 14.) AB határozat, amely egy alkotmányjogi panasz alapján a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény fellebbezés benyújtására nyitva álló határidőt szabályozó rendelkezése alkotmányosságát vizsgálta. E határozatban az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy „az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményéből fakadó jogbiztonság érvényesülését a rövid fellebbezési idő szolgálja. A jogbiztonság követelményének sérelmét jelentené, ha a bírói döntések határidő nélkül támadhatók lennének rendes jogorvoslattal. A beállott jogerő tiszteletben tartása a jogrend egészének biztonságát szolgálja. Ezen túlmenően az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése kifejezetten rögzíti az ügyek észszerű időn belül való elintézésének követelményét is. Az észszerű határidőn belüli elbírálás a jogbiztonságnak is egyik összetevő eleme. A jogbiztonság olyan alkotmányos érték, amely szükségessé teszi a fellebbezés észszerű határidőhöz kötését, így a kifogásolt jogszabályi rendelkezésben foglalt korlátozás szükséges és egyúttal alkalmas is a legitim cél eléréséhez, a korlátozást enyhébb korlátozó eszköz nem tudja kiváltani. […]
A jogalkotó tehát a szabályozás során egyensúlyt teremtett az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdéséből következő hatékony jogorvoslat követelménye és B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból fakadó jogbiztonság elve, valamint a peres eljárások tekintetében az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében kifejezetten rögzített észszerű időn belüli elbírálás követelménye között, biztosítva a jogviták ésszerű időn belül, jogerős döntéssel való végleges lezárását és a fellebbezők joggyakorlását is” {3107/2023. (III. 14.) AB határozat, Indokolás [53]–[56]}.
[40] 2.3. Az Alkotmánybíróság idézett megállapításaiból levonható az a következtetés, hogy az eljárási alapjogok gyakorlásának rövid határidőhöz kötése nem valósít meg alaptörvény-ellenességet abban az esetben, ha annak a jogbiztonság követelményével, vagy azzal kapcsolatban más alkotmányos érték védelmével összefüggő indoka van.
[41] Ilyen indok pedig a jelen ügyben támadott szabályozás esetén is kimutatható. Egyrészt a Btátv. fent idézett preambulumából, valamint annak végső előterjesztői indokolásából, amelyek kötelező figyelembevételét az Alaptörvény 28. cikke a bíróságok számára előírja. A Btátv. preambuluma nyilvánvalóvá teszi, hogy a törvény idegenrendészeti szigorítást kíván bevezetni, mert Magyarország a magyaroké. Magyarország szuverenitása – a preambulum értelmében – megkívánja, hogy a magyar szabályokat nem tisztelő külföldi állampolgároknak azonnal el kelljen hagynia Magyarország területét, ennek önkéntes teljesítése hiányában pedig el kell őket távolítani. Félreérthetetlenül teszi nyilvánvalóvá a törvényhozó, hogy a magyarországi tartózkodás idegen állam polgára számára nem alapjog, harmadik országbeli állam állampolgára csak engedéllyel tartózkodhat Magyarországon, és csak akkor, ha a tartózkodása a magyar társadalom érdekeit szolgálja. A Btátv. Általános indokolása mindezeket azzal egészíti ki, hogy a tárgykört szabályozó korábbi törvénnyel szemben a Btátv. célja alapvetően nem a magyar társadalomba való integrálás megvalósítása és elősegítése, hanem a Magyarországon való, meghatározott idejű és célú tartózkodás szabályozott keretek között történő rögzítése. „Aki a tartózkodás feltételeinek nem felel meg, […] azt az országból ki kell utasítani.” A Részletes indokolás azt is világossá teszi, hogy a törvény alapján biztosított magyarországi tartózkodási jogosultság lejártával a harmadik országbeli állampolgár köteles haladéktalanul elhagyni az ország területét, legkésőbb a tartózkodási jogosultság utolsó napján. Amennyiben a harmadik országbeli állampolgár a jogszabályi előírás ellenére jogcím nélkül tartózkodik Magyarországon, a hatóság köteles egyedi döntéssel rendelkezni a kiutasításáról.
[42] Másrészt – az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésében meghatározott közös hatáskörgyakorlás hiányos érvényesülésének vizsgálata során – a 32/2021. (XII. 20.) AB határozat is aláhúzta, hogy amennyiben „idegen népesség demokratikus felhatalmazás nélkül tartósan és tömegesen Magyarország területén marad, az sértheti a Magyarországon élők emberi méltóságából eredő önazonossághoz fűződő, illetve önrendelkezési jogát. Ennek oka az, hogy a hatáskörgyakorlás hiányos érvényesülése következtében a Magyarország államterületén élő személyek hagyományos társadalmi környezete demokratikus felhatalmazás, illetve az érintettek bárminemű ráhatása nélkül, az állami kontrollmechanizmusok nélkül változhat meg. A közös hatáskörgyakorlás hiányos érvényesülése tehát egy, az állam által kontrollálhatatlan folyamatot idézhet elő, amely az ember hagyományos társadalmi környezetének kényszerű megváltozásához vezethet, vagy azt eredményezheti. Ennek megelőzése az állam intézményvédelmi kötelezettségére tekintettel az állam – Alaptörvény I. cikkéből fakadó – feladata” {Indokolás [51]–[52]}. Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdését a XIV. cikk (1) bekezdésével együtt értelmezve azt is megállapította az Alkotmánybíróság, hogy „Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogának védelme az alkotmányos önazonosság részét képezi” {Indokolás [110]}.
[43] A Btátv. 101. § (2) bekezdés második mondatában írt 15 napos döntési határidő ezért – figyelemmel a jogbiztonság érvényesülésének követelményére, ezzel összefüggésben a kiutasítási döntésekkel kapcsolatos jogviták mielőbbi végleges lezárásának fontosságára és az addig tartó bizonytalan jogi helyzet lerövidítésére; a Magyarországon élők önazonosságának és hagyományos társadalmi környezetének védelmére [Alaptörvény R) cikk (4) bekezdés], ebből fakadóan a Magyarország területén illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok eltávolításának, illetve szökésük megakadályozásának követelményére – nem áll ellentétben az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében garantált észszerű határidőn belüli elbíráláshoz való joggal, éppen ellenkezőleg, annak a kiutasítással összefüggő idegenrendészeti eljárásokban történő érvényre juttatását szolgálja. A bírói kezdeményezésben felvetett, a felek együttműködési készségével (a végzések átvételével, az iratok továbbításával, a jogi képviselettel stb.) kapcsolatos aggályokat illetően az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a kiutasítást elrendelő határozat ellen keresetlevéllel megindított közigazgatási perben – a megelőző idegenrendészeti hatósági eljárásra és az abban hozott határozatra tekintettel – az érintett külföldi állampolgárnak mint felperesnek szükségszerűen tudomással kell bírnia arról, hogy őt kiutasították, valamint hogy az Európai Unió és a schengeni államok területét önkéntesen meddig hagyhatja el, továbbá azt is, hogy e kiutasítási döntés ellen bírósághoz fordult. Hasonlóképpen, az idegenrendészeti hatóságnak is tudomással kell bírnia arról, hogy milyen tartalmú, milyen határidőt szabó határozatot hozott, és arról is, hogy az ellen a kiutasított külföldi állampolgár keresetlevelet terjesztett elő. Ezen körülmények között az eljárási szabályok kialakításakor – különösen akkor, amikor a jogviták mielőbbi lezárása, illetve az eljárás célja meghiúsulásának megakadályozása fontos szempont – joggal várhat el bizonyos fokú együttműködést a peres felektől a jogalkotó; és nem válik attól észszerűtlenné a döntési határidő, hogy egyébként a felek pl. téves elérhetőségi adatok megadásával, az iratok hiányos továbbításával vagy egyéb perelhúzó magatartásokkal azt el tudják lehetetleníteni. Ezzel a Btátv. szabályozásának rendeltetésszerű érvényesülését garantáló együttműködési kötelezettséggel összeegyeztethetetlen, ha az idegenrendészeti hatóság az önkéntes távozás teljesítésének határidejét [Btátv. 101. § (1) bekezdés d) pont] – a Btátv. 111. § (3) bekezdésében meghatározott határidőkeretek között is – olyan rövid időtartamban határozza meg, amely ellehetetleníti a kiutasított külföldi állampolgár számára a törvény által biztosított jogorvoslati lehetőség (közigazgatási per) igénybevételét, és annak során az eljárási jogai gyakorlását.
[44] 2.4. Az indítványozó a Btátv. 101. § (2) bekezdés második mondatában rögzített 15 napos döntési határidőt amiatt is alaptörvény-ellenesnek tartotta, mert az – álláspontja szerint – sérti a felperes tisztességes bírósági eljáráshoz való jogának részét képező fegyverek egyenlőségének elvét, különösen a kereset benyújtásának rövid határideje, a tárgyalási időköz rövidsége, valamint a magyar nyelv ismeretének, illetve a jogi képviseletnek az esetleges hiánya miatt.
[45] Amint azt a 3412/2020. (XI. 26.) AB határozat indokolásának [26] bekezdése is kimondta: „Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata értelmében az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének értelmezésével nevesíthetők a tisztességes eljáráshoz való jog tartalmát kitöltő ún. részjogosítványok. Ezek különösen: a bírósághoz fordulás joga, a tárgyalás igazságossága (ami nem garantálja a döntés igazságosságát), a tárgyalás nyilvánosságának és a bírói döntés nyilvános kihirdetésének a követelménye, a törvény által létrehozott bíróság, a bírói függetlenség és pártatlanság kívánalma, továbbá az észszerű időn belüli elbírálás. A szabály de facto nem rögzíti, de az Alkotmánybíróság értelmezése szerint része a tisztességes eljárásnak az is, hogy az eljárásban biztosítva legyen a fegyverek egyenlősége {többek között lásd: 21/2020. (VIII. 4.) AB határozat, Indokolás [57]}. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán azt is kifejtette már, hogy a fegyverek egyenlősége a tisztességes eljárás egyik meghatározó eleme, amely alapvetően a büntetőeljárásban biztosítja, hogy a vádnak és a védelemnek egyenlő esélye és alkalma legyen arra, hogy a tény- és jogkérdésekben véleményt formálhasson és állást foglalhasson. Az Alkotmánybíróság tehát a fegyverek egyenlőségének elvét ugyan alapvetően a büntetőeljárás kapcsán értelmezte, azonban a tisztességes eljáráshoz való jog alapján alkalmazhatónak találta azt minden bírósági eljárás tekintetében is {10/2017. (V. 5.) AB határozat, Indokolás [61]}. A fegyverek egyenlősége elvének megfelelő érvényesülésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság korábban több ügyben azt is leszögezte, hogy annak elengedhetetlen feltétele, hogy a szembenálló felek jelen legyenek az eljárási cselekményeknél, valamint a vád, illetve a védelem és terhelt ugyanolyan teljességben és mélységben ismerhesse meg az ügyben releváns adatokat {pl. 3245/2018. (VII. 11.) AB határozat, Indokolás [21], továbbá 3064/2019. (III. 29.) AB határozat, Indokolás [16]}.” Az Alkotmánybíróság – visszautalva a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglaltakra, és a büntetőeljárás alanyait szem előtt tartva – azt is következetesen hangsúlyozta, hogy „[a] fegyverek egyenlősége nem minden esetben jelenti a vád és a védelem jogosítványainak teljes azonosságát, de mindenképpen megköveteli, hogy a védelem a váddal összevethető súlyú jogosítványokkal rendelkezzen” {3064/2019. (III. 29.) AB határozat, Indokolás [107]}.
[46] Jelen ügyben a fegyverek egyenlősége elvének az érvényesülése, ezen belül is az ügymegismerési jogosultságok összevethetősége szempontjából jelentőséggel bír, hogy a közigazgatási pert megelőzte egy idegenrendészeti eljárás, amelynek során a felperest az anyanyelvén kétszer is meghallgatták, az ingyenes jogi segítségnyújtás igénybevételének lehetőségéről tájékoztatták, nyilatkoztatták arról, hogy veszélyben lenne-e a kiutasítás célállamában (az állampolgársága szerinti államban), valamint hogy a kiutasítás elrendelése esetén önként együttműködik-e a hatósággal. A Btátv. közvetlen módon valóban csak a felperes számára ír elő nyolc napos megtámadási határidőt [Btátv. 101. § (2) bekezdés első mondat]; közvetett módon azonban a bíróság számára előírt 15 napos döntési határidő, valamint az idegenrendészeti hatóság kiutasítási döntésében az Európai Unió és a schengeni államok területének elhagyására saját maga által meghatározott határidő (figyelemmel a halasztó hatály elrendelésének a tilalmára is) az alperes hatóságot is korlátok közé szorítja a védirat és az ügy iratainak a továbbítását illetően, így e határidők között feltűnő, a fegyverek egyenlősége elve sérelmének a szintjét elérő aránytalanság nem mutatható ki. A jogi képviselővel nem rendelkező harmadik országbeli állampolgároknak a kiutasítással kapcsolatos idegenrendészeti eljárásokban, valamint az idegenrendészeti kiutasítás elrendeléséről szóló határozat közigazgatási perben való megtámadása során nyújtandó jogi segítségről a Btátv. 219–220. §-ai rendelkeznek. A Btátv. 220. § (2) bekezdése azt is kimondja, hogy: „Az idegenrendészeti hatóság a véglegessé vált kiutasítási határozat megtámadásához szükséges jogi segítségnyújtás iránti kérelmet haladéktalanul, a kiutasítási határozat egy példányával együtt elektronikus hírközlő eszköz (különösen elektronikus levél) útján továbbítja a jogi segítségnyújtó szolgálatnak.” (Említést érdemel, hogy az erről szóló tájékoztatás az alapul fekvő ügyben is megtörtént, a kiutasítási döntés rendelkező részében.) A magyar nyelvet nem beszélő harmadik országbeli állampolgárok számára tolmács igénybevételéről a polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény rendelkezik, így jogszabályi szinten biztosított az, hogy a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt a kiutasított harmadik országbeli állampolgárokat a közigazgatási per során – valamint a Btátv. 164. §-a alapján a megelőző idegenrendészeti eljárás során – ne érje hátrány.
[47] 2.5. Mindezekre figyelemmel a Btátv. 101. § (2) bekezdés második mondata az indítványozó által hivatkozott okokból nem sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezés ezen elemét elutasította.
[48] Mivel a Btátv. 101. § (2) bekezdés utolsó mondata alaptörvény-ellenességét az indítványozó külön nem állította, és „kizárólag azon okból indítványozta ezen mondat megsemmisítését is, mert a második mondat megsemmisítése esetén az utolsó mondat önmagában inkoherens lenne,” ezért e szövegrész alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság nem vizsgálta.
[49] 3. Következő lépésként az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezés azon elemeit vizsgálta, amelyek a Btátv. 101. § (2a) bekezdése alaptörvény-ellenességét állították, a felperes az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdéseiben biztosított tisztességes bírósági eljáráshoz és jogorvoslathoz való alapjogai sérelme miatt. Ez a rendelkezés zárja ki, hogy a kiutasítás elrendeléséről szóló, véglegessé vált határozattal szembeni közigazgatási perben – azonnali jogvédelmi eszközként – halasztó hatályt lehessen elrendelni.
[50] 3.1. A tisztességes eljárás (fair trial) az Alkotmánybíróság döntéseiben kimunkált alkotmányos mérce szerint „olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás méltánytalan vagy igazságtalan, avagy nem tisztességes” [6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 95]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint egy eljárás tisztességességét mindig esetről esetre lehet csak megítélni, a konkrét ügy körülményeinek figyelembevételével. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság döntéseiben esetről esetre határozta meg a tisztességes eljárás által megkövetelt konkrét ismérveket. Nevesíteni lehet számos olyan követelményt (részjogosítványt), amelyeknek egy eljárásnak meg kell felelnie ahhoz, hogy tisztességesnek minősüljön {3025/2016. (II. 23.) AB határozat, Indokolás [19]}. Ilyen például a bírósághoz fordulás joga {3215/2014. (IX. 22.) AB határozat, Indokolás [11]–[13]}, a tárgyalás nyilvánossága és a bírósági döntés nyilvános kihirdetése {22/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [49]}, a törvény által létrehozott bíróság független és pártatlan eljárása {21/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [58]}, az észszerű időn belüli eljárás {3024/2016. (II. 23.) AB határozat, Indokolás [15]}, vagy az indokolt bírói döntéshez való jog {7/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [34]}.
[51] A 16/2019. (V. 14.) AB határozatban az Alkotmánybíróság egy választási eljárási ügyben a XXVIII. cikk (1) bekezdése összefüggésében azt a kérdést vizsgálta, hogy sérti-e a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot az, hogy a politikai párt indítványozó nyilatkozata nélkül hozott a Kúria a párt jogsértését megállapító végzést, azután, hogy a megelőző kétfokú eljárásban a párt jogsértését nem állapították meg, és a kifogást, fellebbezést, felülvizsgálati kérelmet sem az indítványozó párt nyújtotta be. A döntés értelmében az érdekeltkénti perbelépés biztosításának figyelmen kívül hagyása „sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes eljáráshoz való alapjogot (amely alapelvként – fair trial, fairness, due process of law, natural justice – minden jogrendszerben ismert és tisztelt). Erre sem az eljárás szoros határideje, sem más körülmény nem ad magyarázatot. Ilyen eljárás legfeljebb akkor fogadható el, ha a bíróság kasszációs döntést hoz, mivel ebben az esetben az ügy visszakerül egy korábbi eljárási szakaszba, amelynek eredményeként új döntést hoznak.” {Indokolás [48]}. Bár e hivatkozott határozat más eljárásban és eltérő tényállás alapján került elfogadásra, elvi tételként az a következtetés levonható belőle, hogy a rövid eljárási határidő sem adhat felmentést a tisztességes eljáráshoz való jog legalapvetőbb részvételi garanciái (az eljárásról való tudomásszerzés, az ellentétes állításokra való nyilatkozattétel lehetősége) érvényre juttatása alól.
[52] 3.2. A tisztességes eljáráshoz való jog ezen részjogosítványaira és garanciáira figyelemmel a jelen ügyet illetően az Alkotmánybíróság az alábbi megállapításokat teszi. A kiutasítási döntés ellen indítható közigazgatási per rövid eljárási határidejének indokoltsága kapcsán az Alkotmánybíróság visszautal az Indokolás IV. rész 2.3. alpontjában (Indokolás [40] és köv.) írtakra. A bírói kezdeményezés most vizsgált elemében támadott Btátv.
101. § (2a) bekezdése a halasztó hatály elrendelésének kizárásával ugyancsak e rövid döntési határidő kikényszerítését szolgálja. Ennek a fent írtak szerint a jogbiztonság érvényesülését, Magyarország alkotmányos önazonosságát, valamint az illegálisan Magyarország területén tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok mielőbbi eltávolítását, és az erre szolgáló eljárás meghiúsulásának megakadályozását szolgáló alkotmányos indoka van. Akár önmagában, akár a rövid eljárási határidőhöz kapcsolódóan a halasztó hatály elrendelésének kizárását előíró törvényi rendelkezés a tisztességes eljáráshoz való jog felsorolt részjogosítványait nem sérti, sőt egyes eljárási garanciákkal nem is áll alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben. Nem korlátozza az azonnali jogvédelmi eszköz kizártsága sem a tisztességes és nyilvános tárgyalás megtarthatóságát, sem a kiutasított személy (vagy jogi képviselője, figyelemmel a jogi segítségnyújtás igénybevételének lehetőségére) részvételi és nyilatkozattételi lehetőségeit.
[53] Ami különösen jogi képviselő nélkül eljáró fél esetén e részvételi garanciák érvényesülését korlátozhatja, az az idegenrendészeti hatóság által az önkéntes távozás teljesítésére szabott túlzottan rövid, a törvényben biztosított jogorvoslati lehetőség igénybevételére (a kiutasítási döntésben foglaltak megsértése nélkül) valódi lehetőséget nem biztosító határidő. Az ilyen ügyekben elvárható, korábban említett együttműködési kötelezettséget szem előtt tartva az Alkotmánybíróság ismételten felhívja a figyelmet arra, hogy a Btátv. 111. § (4) bekezdése értelmében egyrészt a kiutasított személy maga is kérheti az önkéntes távozásra nyitva álló határidő legfeljebb 30 nappal történő meghosszabbítását, másrészt pedig ezt – ha a konkrét ügy körülményei indokolják – az idegenrendészeti hatóság hivatalból is elrendelheti.
[54] 3.3. Az indítványozó a Btátv. 101. § (2a) bekezdését az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jog sérelmére hivatkozással is támadta.
[55] Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése garantálja mindenki jogát ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata számos követelményt bontott ki e rendelkezésből, amelyeknek meg kell, hogy feleljen a jogorvoslati rendszer. E követelmények vonatkozásában az Alkotmánybíróság gyakorlata a korábbi Alkotmány alatt és az Alaptörvény hatálybalépését követően is következetes volt. „A jogorvoslat egyik elemeként az érdemi, ügydöntő döntések tekintetében a más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségének biztosítását rögzítette {35/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [16]}, melyhez a közigazgatási döntések vonatkozásában társult a bírói út rendelkezésre állásának követelménye is. További elemként határozta meg az Alkotmánybíróság a jogorvoslati fórum abbéli képességét, hogy a sérelmezett döntést felülvizsgálja, és a sérelem fennállása esetén a döntés megváltoztatása vagy megsemmisítése (hatályon kívül helyezése) révén a sérelmet a döntésre visszaható módon orvosolja. Minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a jogorvoslás lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát {3020/2018. (I. 26.) AB határozat, Indokolás [37], 35/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [16]}. Végezetül pedig a jogorvoslathoz való jog a rendes jogorvoslati eszközök igénybevételét foglalja magában {9/2013. (III. 6.) AB határozat, Indokolás [28], 20/2015. (VI. 16.) AB határozat, Indokolás [16]}, vagyis elégséges az egyfokú jogorvoslat” {14/2018. (IX. 27.) AB határozat, Indokolás [16]}. A jogorvoslathoz való jog ténylegessége és hatékonysága kapcsán pedig több határozatában is azt fogalmazta meg az Alkotmánybíróság, hogy „[n]incs jelentősége a jogorvoslathoz való jog érvényesülése szempontjából annak, hogy a bíróság az igazgatási szerv döntését nem változtathatja meg.
A jogorvoslati jog az érdemi felülbírálhatóságot követeli meg. […] A jogkövetkezmény Alaptörvényből következő feltétele, hogy alkalmas legyen a feltárt jogsértés orvoslására. Erre a kasszáció és a reformáció egyaránt alkalmas. A közigazgatási eljárás körében alapvető jelentőségű szabály, hogy a hatóságot a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság határozatának rendelkező része és indokolása is köti. A megismételt eljárás és a döntéshozatal során annak megfelelően kell eljárnia. A szabály alapján a megismételt eljárásban a hatóság a bíróság iránymutatásának keretei között köteles a döntését meghozni, azon nem léphet túl” {3297/2019. (XI. 18.) AB határozat, Indokolás [27]–[28]. Hasonlóan: 9/2021. (III. 17.) AB határozat, Indokolás [171]}.
[56] 3.4. Jelen esetben az idegenrendészeti eljárások ügyében indult közigazgatási perben főszabályként mondja ki a Btátv. 212. § (2) bekezdése, hogy az idegenrendészeti hatóság által hozott határozatot a bíróság nem változtathatja meg, vagyis ezekben az ügyekben a bíróság, ha jogsértést tár fel, annak orvoslására csak kasszációs jogkört gyakorolhat. A bírói kezdeményezésben támadott Btátv. 101. § (2a) bekezdése miatt azonban – amint ezt az indítvány felvázolja – előállhat olyan helyzet, hogy a kiutasítási döntést már végrehajtják, és ezért a kiutasított külföldi állampolgár már külföldön tartózkodik, amikor ügyében a közigazgatási per befejeződik. Az indítványozó szerint ez azért aggályos, mert az esetlegesen sikeres jogorvoslat eredményeként sem térhet vissza automatikusan a kiutasított személy Magyarországra, vagyis nem tehető meg nem történtté a jogsérelem.
[57] Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdéséből kibontott, a felülbírált döntésre visszaható módon való orvosolhatóság, valamint a ténylegesség és a hatékonyság kritériumai azonban nem azt jelentik, hogy csak az in integrum restitutiot jelentő, a feltárt jogsértést meg nem történtté tenni képes jogorvoslat tekinthető alkotmányosnak. Egyrészt, amint az Alkotmánybíróság az imént említett módon azt már több határozatában is megerősítette, tényleges és hatékony jogorvoslatnak minősül az is, ha csak kasszációs jogkörrel rendelkező fórumhoz lehet fordulni. Ilyen esetben pedig, ha a jogorvoslat sikeres, a jogsérelem orvosolhatóságához szükség lehet a megismételt eljárás eredményes lefolytatására és újabb jogalkalmazói döntésre is; vagyis a bírói döntés nem önmagában orvosolja a jogsértést, hanem csak iránymutatást ad ahhoz. Másrészt pedig a már megtörtént cselekmények vagy események (pl. kényszeritő eszközök alkalmazása, büntetések, intézkedések, vagy akár egy gyülekezés megtiltása) miatti jogorvoslatok sem képesek – és nem is alkalmasak – meg nem történtté tenni a sérelmezett cselekményt vagy eseményt magát, mindössze a hozzájuk kapcsolódó joghatást korrigálhatják vagy kompenzálhatják. Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy a sikeres jogorvoslat sem jelent felmentést harmadik országbeli állampolgárok számára a Magyarország területére történő belépés és az ott tartózkodás szabályai alól.
[58] Mindezek alapján – figyelemmel az Indokolás IV. rész 2.3. (Indokolás [40] és köv.) és 3.2. alpontjaiban (Indokolás [52] és köv.) írtakra is – a Btátv. 101. § (2a) bekezdése, vagyis a halasztó hatály elrendelésének tilalma a kiutasítási döntéssel szembeni közigazgatási perben nem ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében garantált jogorvoslathoz való joggal; az Alkotmánybíróság ezért a bírói kezdeményezés ezen elemét elutasította.
[59] 3.5. Az indítványozó a Btátv. 101. § (2a) bekezdését az Alaptörvény XIV. cikk (2) bekezdése alapján is támadta. Az állított alaptörvény-ellenesség indokaként a bírói kezdeményezés mindössze arra utalt, hogy a halasztó hatály elrendelhetőségének a tilalma miatt „lehetőség nyílik arra, hogy olyan határozat alapján kerüljön sor a külföldi tényleges kiutasítására, amely utóbb jogsértőnek bizonyul”.
[60] Az Alaptörvény XIV. cikk (2) bekezdésének második mondata szerint: „Magyarország területén tartózkodó külföldit csak törvényes határozat alapján lehet kiutasítani.” Ez a garanciális rendelkezés – pusztán a nyelvtani értelmezés alapján is – annyit mindenképpen megkövetel, hogy a Magyarország területén tartózkodó külföldi kiutasítására csak „határozat alapján”, vagyis akár hatóság, akár bíróság egyéniesített (az érintett külföldi konkrét ügyét eldöntő, tehát nem „csoportos”) döntése alapján kerülhet sor; informális, önkényes, illetve joghatás kiváltására nem alkalmas reálaktusokkal nem. Előírja továbbá ez az alaptörvényi rendelkezés azt is, hogy a kiutasításról szóló határozat „törvényes” legyen, vagyis a nemzeti törvényhozás által előre meghatározott szabályok szerint történjen. Ezen túlmenően azonban a kiutasítás részletszabályainak a kialakítását – amint ezt a „törvényes” kifejezés is jelzi – az Alaptörvény e cikke a jogalkotó belátására bízta. Mivel az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdése „mindenki jogaként” biztosítja a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jogot, az ezen alapjogokból fakadó garanciális követelményeknek az idegenrendészeti kiutasítási eljárásnak és döntésnek is meg kell felelniük; így különösen annak, hogy az érintett külföldi állampolgár az indokait előterjeszthesse, és az ügyében hozott határozat ellen bírósághoz fordulhasson. Közvetlenül az Alaptörvény XIV. cikk (2) bekezdéséből azonban nem következik sem az, hogy ezt az érintett külföldi állampolgár csak személyesen tehetné meg, sem pedig az, hogy csak Magyarország területén tartózkodva vehetne részt az eljárásban.
[61] A fent írtakra figyelemmel a halasztó hatály elrendelésének kizártsága nem teszi sem az idegenrendészeti kiutasítási eljárást, sem a kiutasítási döntést „törvénytelenné”, így a Btátv. 101. § (2a) bekezdésének az Alaptörvény XIV. cikk (2) bekezdésébe ütközése nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság ezért ezt az indítványi elemet is elutasította.
[62] 4. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bírói kezdeményezés a benne hivatkozott alaptörvényi rendelkezések sérelmét megalapozottan nem veti fel, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Dr. Polt Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
. |
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
Haszonicsné dr. Ádám Mária s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Márki Zoltán s. k.,
alkotmánybíró
. | Dr. Handó Tünde s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Hende Csaba s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lomnici Zoltán s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Patyi András s. k.,
alkotmánybíró
. |
Dr. Schanda Balázs s. k.,
alkotmánybíró
. |
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[63] Álláspontom szerint az ügy érdemi megítélése szempontjából több olyan releváns, mérlegelendő szempont is van, amelyek az elfogadott határozat indokolásában jelentőségük ellenére nem kaptak kellő figyelmet. Párhuzamos indokolásomat e szempontok bemutatásának igényével fogalmazom meg.
[64] 1. Konkrét normakontroll esetében – amilyen a bírói kezdeményezés is – nem absztrakt mérlegelésre, hanem az ügy tényeinek figyelembevételével történő elbírálásra van lehetőség és egyben szükség is. A konkrét tényállások mindig plasztikusabban rajzolják meg az általánosság szintjén megfogalmazott jogszabályi rendelkezés alkalmazásának lehetséges eseteit, és ezzel segítik a mérlegelést.
[65] Szemben a konkrét tényállás nélküli, absztrakt utólagos normakontroll eljárással, jelen esetben nem hagyható tehát figyelmen kívül, hogy a halasztó hatály kategorikus kizártsága miatt egy olyan, mozgáskorlátozott személy kényszerülhet az ország elhagyására a bírósági eljárás befejezése és a kiutasítást elrendelő hatósági határozat törvényességének mérlegre tétele előtt, aki 30 éve hazánkban él, és akivel szemben semmilyen – például nemzetbiztonsági, büntetőjogi stb. – kockázat eddig nem merült fel.
[66] 2. A felperes kiutasítása tárgyában 2025. március 13-án hoztak határozatot, amelyben a felperest – a Btátv. 111. § (3) bekezdése szerinti maximális 30 napban határozva meg az önkéntes távozásra nyitva álló határidőt – arra kötelezték, hogy 2025. április 12. napjáig hagyja el az országot [a Btátv. 111. § (4) bekezdése alapján a határidő legfeljebb harminc nappal meghosszabbítható, de nincs arra vonatkozó adat, hogy a konkrét ügyben ennek lehetőségéről az idegenrendészeti hatóság tájékoztatta volna az ügyfelet, az alapper felperesét]. A határozat ellen benyújtott keresetlevelet az alperesi hatóság 2025. április 4-én továbbította a bíróságnak, és a szükséges adminisztratív teendők (például szignálás, esetleges hiánypótlások, tolmács kirendelése, stb.) miatt 2025. április 15. napjáig – a bírói kezdeményezés benyújtásának a napjáig – még a tárgyalás kitűzésére sem került sor, bár ekkorra a felperes távozására megszabott határidő már eltelt. Ennek alapján nem egyértelmű, hogy a perbelihez hasonló kiutasítási ügyekben van-e reális esély arra, hogy a felek egyáltalán perbe bocsátkozzanak, a közigazgatási bírósági eljárás lezárultáról nem is beszélve, az önkéntes távozásra nyitva álló határidő lejártát megelőzően.
[67] Ennek azért van jelentősége, mert az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alaptörvényből következik a jogorvoslati jog nyújtotta jogvédelem hatékonyságának a követelménye, ami magába foglalja, hogy minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a jogorvoslás lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát {például: 9/2017. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [20]; 3223/2018. (VII. 2.) AB határozat, Indokolás [69]}.
[68] Vizsgálandó kérdés tehát, hogy a jogorvoslat hatékonysága mennyiben tud érvényesülni – az alapvető jog korlátozása mennyiben szükséges és arányos –, ha az érintettnek a hatósági határozat jogszerűségétől függetlenül, már a bírósági eljárás befejezését megelőzően fel kell számolnia a Magyarországon – ebben a konkrét esetben jogilag rendezett keretek között – évtizedek alatt kialakított életét úgy, hogy távozását követően, még egy esetlegesen számára kedvező bírósági döntés sem jelent jogalapot az országba való visszatéréséhez. Megjegyzem, a többségi indokolás nem tartalmaz utalást arra nézve, hogy a rövid törvényi határidők, az a tény, hogy a felperesnek a tárgyalási határnap kitűzése előtt el kell hagynia az országot, korlátozásnak minősül-e, és ha igen, akkor az milyen szempontok alapján lehet szükséges avagy arányos [Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése].
[69] 3. Az Alaptörvény XIV. cikk (2) bekezdésének azon fordulata, miszerint a „Magyarország területén tartózkodó külföldit csak törvényes határozat alapján lehet kiutasítani”, nemcsak azt jelenti, hogy egyedi, individualizált eljárásban kell döntést hozni az országban való tartózkodásról vagy annak elhagyásáról, hanem azt is, hogy a hatósági döntésnek anyagi jogi és eljárásjogi szempontok szerint is törvényesnek kell lennie. Az Alaptörvény kifejezett rendelkezése folytán tehát csak akkor és annyiban alkotmányos a kiutasítás, ha az az annak alapjául szolgáló hatósági határozat törvényes volt.
[70] A hatósági határozat törvényességének felülvizsgálata – szintén az Alaptörvény értelmében [25. cikk (2) bekezdés: a „bíróság dönt […] a közigazgatási határozatok törvényességéről”] – a közigazgatási bíróság hatásköre.
[71] A többségi értelmezés szerint a XIV. cikk (2) bekezdés második mondatában a „törvényes határozat” fordulat csupán annyit jelent, hogy a közigazgatási határozat meghozatala „[…] a nemzeti törvényhozás által előre meghatározott szabályok szerint történjen. Ezen túlmenően azonban a kiutasítás részletszabályainak a kialakítását – amint ezt a »törvényes« kifejezés is jelzi – az Alaptörvény e cikke a jogalkotó belátására bízta” (IV/3.5. pont, Indokolás [60]). Ez az alaptörvényi értelmezés kétségessé teszi az idegenrendészeti hatósági eljárásokban a közigazgatási bíráskodás alkotmányos és egyben garanciális jelentőségét.
[72] Ezzel szemben – álláspontom szerint – e két idézett alaptörvényi rendelkezésből az a következtetés adódik, hogy ha a kiutasításról szóló döntés ellen bírósági felülvizsgálati kérelmet nyújtottak be, a kiutasításra akkor kerül sor – az Alaptörvényben írtak szerint – „törvényes határozat” alapján, ha a közigazgatási bíróság a döntésében a határozatot – a keresettől függően – eljárási jogi és anyagi jogi értelemben is jogszerűnek minősíti.
Budapest, 2025. július 8.
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
[73] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Budapest, 2025. július 8.
Dr. Schanda Balázs s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleménye
[74] Egyetértek azzal a jogalkotói céllal, hogy az EU-n kívüli külföldi állampolgárok Magyarországon való tartózkodásának és munkavállalásának feltételei napjainkban szigorú szabályozást követelnek meg. A szabályozásnak ugyanakkor biztosítania szükséges, hogy a jogorvoslat hatékony érvényesülése érdekében a bíróságoknak az idegenrendészeti ügyekben indult közigazgatási jogvitában is – mint általában a közigazgatási perekben – legyen lehetősége a konkrét tényállások alapján egyedileg mérlegelni, hogy a hatósági határozat halasztó hatályának elrendelése szükséges-e.
[75] 1. Az Alkotmánybíróság több döntésében hangsúlyozta, hogy „a jogorvoslathoz való jog érvényesülésének két eleme van: egyrészt, hogy a jogorvoslati fórumrendszer igénybevételét nem gátolják-e jogszabályi előírások, másrészt, hogy milyen a jogorvoslat terjedelme, azaz teljes körűsége, illetve korlátozottsága {2/2013. (I. 23.) AB határozat, Indokolás [35]–[37]}. Ez azért van így, mert az Alaptörvényből a jogorvoslati jog nyújtotta jogvédelem hatékonyságának az igénye is következik, vagyis hogy képes legyen a döntés által okozott sérelem orvoslására. Az Alkotmánybíróság megfogalmazásában ez azt jelenti, hogy »[m]inden jogorvoslat lényegi, immanens eleme továbbá a jogorvoslás lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát« {9/2017. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [20]}” {19/2018. (XI. 12.) AB határozat, Indokolás [44]}.
[76] A hatékonyság követelményének egyik lényeges eleme a halasztó hatály kérdése, vagyis az, hogy a jogorvoslat tényleges elbírálásáig a sérelmezett határozat végrehajtásának ne lehessen visszafordíthatatlan hatása. Az Alkotmánybíróság szerint ezért az alapvető jog érvényesüléséhez „hozzátartozik az, hogy általában, fő szabály szerint a jogorvoslat kezdeményezése a sérelmezett döntés végrehajthatóságára halasztó hatályú” [953/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 432, 434.]. Nem sérti azonban a jogorvoslathoz való jogot, hogy a jogorvoslati eljárásban már felülbírált közigazgatási határozat végrehajtására a bírói ellenőrzés kezdeményezésének önmagában nincs halasztó hatálya. Ez esetben ugyanakkor az eljárási szabályoknak lehetővé kell tenni, hogy ha a közigazgatási perben eljáró bíró indokoltnak látja a megtámadott közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztését, lehetőség legyen a halasztó hatály elrendelésére [1/2007. (I. 18.) AB határozat, ABH 2007, 45, 59-60.].
[77] 2. A konkrét esetben az eljáró bíróság megállapította, hogy az ügyben érintett felperes egy orosz állampolgárságú személy, aki 1995 óta él Magyarországon. Megállapította azt is, hogy „volt férje magyar állampolgár, házasságukból két magyar állampolgárságú, már nagykorú gyermek született. A felperes mozgásszervi betegségei miatt csak ülőkocsiban szállítható”. Az eljárás során nem merült fel adat arra, hogy a felperes bármely kockázatot jelentene Magyarország számára, de tény, hogy 2021 óta érvényes tartózkodási engedéllyel nem rendelkezik.
[78] Lényegesnek tartom hangsúlyozni, hogy ennek az ügynek nem az a tárgya, hogy az idegenrendészeti hatóság a felperes vonatkozásában törvényesen rendelkezett-e a kiutasításról, hanem az, hogy ennek eldöntéséig, vagyis a közigazgatási per lezárultáig a bíróság mérlegelheti-e, hogy a felperes részére azonnali jogvédelmet biztosít, és a hatósági határozat halasztó hatályát elrendeli annak érdekében, hogy a felperest ne érje visszafordíthatatlan hátrány.
[79] A fentiek szerint ezért a konkrét ügyben úgy gondolom, hogy a Btátv. 101. § (2a) bekezdése felveti az
Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdéséből fakadó jogorvoslathoz való jog sérelmének a lehetőségét, annak következtében, hogy a bíróság nem mérlegelheti a hatósági határozat halasztó hatályának elrendelését.
Budapest, 2025. július 8.
Dr. Czine Ágnes s. k.,
alkotmánybíró
. |