A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Trócsányi
László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr.
Balogh Elemér és dr. Bragyova András alkotmánybírók
különvéleményével – meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a köztisztviselők
jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 12. § (3)
bekezdésének alkalmazásánál az Alkotmány 59. és 60 §-án alapuló
alkotmányos követelmény, hogy az esküokmány nem tartalmazhat a
köztisztviselő lelkiismereti, illetve vallási meggyőződésére
utaló adatot.
2. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló
1992. évi XXIII. törvény 12. §-a és 13. § (2) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló
1992. évi XXIII. törvény 31/A.-31/F. §-ai
alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárást
megszünteti.
4. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló
1992. évi XXIII. törvény 13. § (1) bekezdése, 65. § (2)
bekezdés d) pontja, valamint a 102. § (8) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt, továbbá az egyéb indítványokat
visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz számos indítvány érkezett a
köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény,
valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI.
törvény (a továbbiakban: Ktvm.) egyes rendelkezéseivel
összefüggésben. Az Alkotmánybíróság az indítványokat és
indítványi részeket – a beérkezést követően – a felvetett
alkotmányossági problémák szerint elkülönítette, illetve
egyesítette. [Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és
annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes
szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009.
január, 3.) (a továbbiakban: Ügyrend) 28. §.]
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben azokról az indítványi
kérelmekről hozott határozatot, amelyeket a köztisztviselők
jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek (a továbbiakban:
Ktv.) a köztisztviselői esküre, illetve a kiemelt
főtisztviselői karra vonatkozó rendelkezéseivel összefüggésben
terjesztettek elő az indítványozók.
Az egyik indítványozó a Ktv. – Ktvm.-mel megállapított – 12. §-
a megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint az eskü
szövege utáni rendelkezés, valamint az eskü írásbeli
megerősítéséről szóló rendelkezés sérti a gondolat, a
lelkiismeret és a vallás szabadságát (Alkotmány 60. §), mert a
köztisztviselőt világnézeti meggyőződésének megvallására
kényszeríti. Az indítványozó emellett kezdeményezte a Ktv.
31/A.-31/F. §-ainak megsemmisítését. A kiemelt főtisztviselői
kar létrehozásáról, az érintett köztisztviselők kinevezéséről
és jogviszonyáról szóló speciális rendelkezések – álláspontja
szerint – sértik az „egyenlő munkáért egyenlő bér” elvét
[Alkotmány 70/B. § (2) és (3) bekezdés].
Az Alkotmánybírósághoz indítványt nyújtott be az egyik
bejegyzett egyház képviselője. Az indítványozó a Ktv. 12. §-a
és a 13. § (2) bekezdése megsemmisítését kezdeményezte az
Alkotmány 60-§-ára és 70/A. §-ára hivatkozva. Indítványában azt
sérelmezte, hogy a támadott rendelkezések – más jogszabályokkal
ellentétben – nem teszik lehetővé az eskü helyett fogadalom
letételét. Az egyház hitvallása szerint a Biblia tiltja az
eskütételt, ezért a támadott rendelkezések lehetetlenné teszik,
hogy az egyház tagjai köztisztviselői jogviszonyt létesítsenek.
Az indítványozó mellékelte az egyház egyik tagjának
jogvitájában keletkezett dokumentumokat, köztük a
Belügyminisztérium személyügyi főosztályának és a
Miniszterelnöki Hivatal Egyházi Kapcsolatok Címzetes
Államtitkárságának jogi álláspontját. A dokumentumok azt
támasztották alá, hogy a köztisztviselői eskü esetében az
„esküszöm” szó nem helyettesíthető „fogadom” kifejezéssel, a
kogens szabály alól nem adható mentesítés, és a hibátlan eskü
letétele nélkül senki nem foglalkoztatható köztisztviselői
jogviszonyban.
Egy indítványozó a Ktv. 102. § (8) bekezdését támadta a
munkához való jogra hivatkozva [Alkotmány 70/B. §]. Az
indítványozó azt sérelmezte, hogy az eskütétel a közigazgatási
szerv szándékos mulasztása vagy más hibája miatt is elmaradhat,
és a Ktv. nem szabályozza az ilyen eseteket. Állítása szerint a
Ktvm. joghézagot hozott létre, amely számos esetben joghátrányt
eredményezett. Ezért az indítványozó egyrészt a Ktv. 102. § (8)
bekezdés első mondatával összefüggésben annak megállapítását
kezdeményezte, hogy az eskütételre előírt határidő nem
jogvesztő. Másrészt kezdeményezte a 102. § (8) bekezdés második
mondatának a hatályba lépésre visszamenőleges hatályú
megsemmisítését.
Két indítványozó a Ktv. 12. § (2) bekezdése, 13. §-a, valamint
a 65. § (2) bekezdés d) pontja alkotmányossági vizsgálatát
kezdeményezte. Az indítvány indokolásában az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésére, 4. §-ára, 8. § (2) bekezdésére, 35. § (1)
bekezdésére, 70. § (6) bekezdésére, 70/A. § (3) bekezdésére,
77. § (2) bekezdésére, valamint a 78. § (2) bekezdésére,
továbbá számos más jogszabályra hivatkoztak az indítványozók.
Kifogásaikat azzal összefüggésben fogalmazták meg, hogy az eskü
szerint a köztisztviselőnek „etikusan” kell eljárnia, miközben
nem került sor etikai kódex megalkotására. Emiatt a támadott
rendelkezések megsemmisítésére irányuló kérelmen túl utaltak a
köztisztviselői etikára és a szakmai kamarára vonatkozó
szabályozás hiányosságaira is.
Egy indítványozó – a Ktvm.-mel elfogadott számos rendelkezést
támadó indítványában – kezdeményezte a Ktv. 31/A. § (2)
bekezdés a) pontja, a 31/D. § (1)-(3) bekezdése, 31/C. § (1)-
(2) bekezdése, valamint a 31/F. § (1) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését az
Alkotmány 2. § (2) bekezdése, 70. § (4) bekezdése, 70/A. §-a,
valamint a 70/B. § (2) és (3) bekezdése alapján. Később a
jogszabály megváltozására tekintettel az indítványozó
visszavonta a Ktv. említett rendelkezéseit érintő indítványát.
II.
Az Alkotmány indítványokkal érdemben összefüggő
rendelkezései:
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
„60. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára.
(2) Ez a jog magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti
meggyőződés szabad megválasztását vagy elfogadását, és azt a
szabadságot, hogy vallását és meggyőződését mindenki vallásos
cselekmények, szertartások végzése útján vagy egyéb módon akár
egyénileg, akár másokkal együttesen nyilvánosan vagy
magánkörben kinyilváníthassa vagy kinyilvánítását mellőzze,
gyakorolhassa vagy taníthassa.
(3) A Magyar Köztársaságban az egyház az államtól elválasztva
működik.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
„70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a
munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
(2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen
megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.
(3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely
megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének.”
A Ktv. indítványokkal érintett rendelkezései:
„12. § (1) A köztisztviselőnek kinevezésekor esküt kell
tennie.
(2) Az eskü szövege a következő:
„Én .............................................. esküszöm,
hogy hazámhoz, a Magyar Köztársasághoz és annak népéhez hű
leszek. Országunk Alkotmányát, alkotmányos jogszabályait
megtartom. Az állam- és szolgálati titkot megőrzöm. Hivatali
kötelességeimet részrehajlás nélkül, lelkiismeretesen,
becsületesen, a jogszabályoknak megfelelően, pontosan,
etikusan, az emberi méltóságot feltétlenül tiszteletben tartva,
a legjobb tudásom szerint, nemzetem (és
............................ önkormányzat) érdekeinek
szolgálatával teljesítem. Hivatalomban és azon kívül
példamutatóan viselkedem, s minden igyekezetemmel azon leszek,
hogy a Magyar Köztársaság fejlődését, szellemi és anyagi
javainak gyarapodását előmozdítsam.”
(Az eskütevő meggyőződése szerint:)
„Isten engem úgy segéljen!”
(3) Az eskütételt a közigazgatási szerv köteles a
köztisztviselői kinevezés előtt megszervezni. Az eskütételre a
munkáltatói jogkör gyakorlója és a munkatársak előtt kerülhet
sor. Az esküt szóban kell elmondani és írásban megerősíteni.
13. § (1) Ha a kinevezés érvénytelenségét a munkába lépés
előtt állapítják meg, akkor az érvénytelenséget előidéző ok
megszüntetéséig a köztisztviselő nem állítható munkába. Ha az
érvénytelenség oka a munka megkezdése után jut a kinevezési
jogkört gyakorló tudomására, a köztisztviselőt az
érvénytelenség orvoslásáig a munkavégzéstől el kell tiltani.
(2) Az eskütétel elmaradása érvénytelenségi ok. Eskütétel
hiányában a köztisztviselő nem állítható hivatalba, erre bárki
hivatkozhat.”
„65/B. § (1) A közigazgatási szervek – ide nem értve a helyi
önkormányzatokat -, a köztisztviselők érdekeinek egyeztetése, a
vitás kérdések tárgyalásos rendezése, megfelelő megállapodások
kialakítása céljából a Kormány, valamint a köztisztviselők
országos munkavállalói érdek-képviseleti szervezeteinek
tárgyalócsoportja részvételével Köztisztviselői Érdekegyeztető
Tanács (a továbbiakban: KÉT) működik.
(2) A KÉT hatáskörébe az államigazgatásban foglalkoztatott
köztisztviselők élet- és munkakörülményeire, foglalkoztatási
feltételeire vonatkozó tárgykörök tartoznak. Ezekkel
kapcsolatban:
(…)
d) a Köztisztviselői Etikai Kódex szabályait az Országos
Önkormányzati Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanáccsal együtt
állapítja meg és adja ki.”
„102. § (8) A törvény hatálybalépésekor már közszolgálati
jogviszonyban álló köztisztviselő az e törvény 12. §-ával
megállapított Ktv. 12. § (2) bekezdése szerint esküt tesz a
törvény hatálybalépését követő 60 napon belül. Eskütétel
hiányában a köztisztviselő közszolgálati jogviszonya a törvény
erejénél fogva megszűnik.”
III.
1. Az Alkotmánybíróság először a köztisztviselői eskü
szövegével és írásbeli megerősítésével kapcsolatos kifogásokat
vizsgálta meg. Az indítványozók egyik része nem önmagában az
eskü letételét kifogásolta, hanem az eskü szövege utáni „Isten
engem úgy segéljen!” szövegrészt, és az eskü írásbeli
megerősítésére vonatkozó kötelezettséget. Egy indítványozó
viszont önmagában az eskütétel előírását is sérelmezte, mert
egyházának hitelvei szerint tilos esküt tenni. Ezért az
indítványban foglaltak szerint az egyház tagjai nem
létesíthetnek köztisztviselői jogviszonyt. Az indítványozók az
Alkotmány 60-§-ára és 70/A. §-ára hivatkozva kezdeményezték a
Ktv. 12. §-a és a 13. § (2) bekezdése alkotmányellenességének
megállapítását és megsemmisítését.
2.1. Az Alkotmánybíróság áttekintette a jelen ügy
elbírálásánál irányadó alkotmányossági követelményeket. Az
Alkotmány 60. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban
mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás
szabadságára. A (2) bekezdés a lelkiismereti meggyőződésre is
kiterjesztve állapítja meg a hit (meggyőződés) szabadságát és a
vallásgyakorlás (vallásos cselekmények, szertartások)
szabadságát, beleértve a meggyőződés kinyilvánításának
mellőzéséhez való jogot is.
A lelkiismereti és vallásszabadság védelme és biztosítása az
egyenlő emberi méltóság elismeréséből származik [Alkotmány 54.
§ (1) bekezdés; 70/A. § (1) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság a
lelkiismereti szabadság jogát a személyiség integritásához való
jogként értelmezi. Az állam nem kényszeríthet senkit olyan
helyzetbe, amely meghasonlásba vinné önmagával, azaz amely
összeegyeztethetetlen a személyiségét meghatározó valamely
lényeges meggyőződésével [először: 64/1991. (XII. 17.) AB
határozat, ABH 1991, 297, 313.]. A lelkiismereti szabadság és a
vallásszabadság külön is nevesített joga azt ismeri el, hogy a
lelkiismereti meggyőződés, s ezen belül, adott esetben a vallás
az emberi minőség része, szabadságuk a személyiség szabad
kibontakozásához való jog érvényesülésének feltétele. Az
általános személyiségi jogból folyó cselekvési szabadságnak
különös súlyt ad, ha a személyiség lényegét érintő
lelkiismereti vagy vallási meggyőződésből fakad a cselekedet
[először: 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 50-
51.].
Mindebből következik, hogy a jogrendszer alkotmányosan nem
tehet különbséget a vallásos és a nem vallásos lelkiismeret
között. Az Alkotmány 60. §-ának bekezdéseiből tehát az is
kiolvasható, hogy a gondolat, a lelkiismeret és a vallás
szabadsága a legtágabb értelemben a világnézet szabad
megválasztását és minden egyéb módon való szabad
kinyilvánítását, gyakorlását jelenti. [225/B/2000. AB
határozat, ABH 2007, 1241, 1251.]
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből és a
60. § (3) bekezdéséből vezeti le azt a követelményt, hogy az
államnak vallási és a lelkiismereti meggyőződésre tartozó más
kérdésekben semlegesnek kell lennie. Ennek a követelménynek a
negatív oldala, hogy az állam nem ítélkezhet vallásos hit vagy
más lelkiismereti meggyőződés igazságtartalmáról. Az állam sem
az egyházakkal, sem valamelyik egyházzal nem kapcsolódhat össze
intézményesen, nem azonosítja magát egyetlen egyház tanításával
sem, továbbá, nem foglalhat állást hitbéli igazságok
kérdésében. (4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 52.)
A semlegesség pozitív oldala pedig az, hogy az állam köteles
az egyéni meggyőződés szabad kialakításának lehetőségét
biztosítani. Mivel az állam éppen azokban a tartalmi
kérdésekben nem foglalhat állást, amelyek a vallást vallássá
teszik, a vallásról és egyházról csak elvont, minden vallásra
vagy egyházra egyaránt alkalmazható keretszabályokat alkothat,
amelyek révén ezek a semleges jogrendbe illeszkednek, s
tartalmi kérdésekben a vallások és egyházak önértelmezésére
kell hagyatkoznia. Éppen a semleges és általános jogszabályi
keretek révén az állam és egyház szétválasztása a lehető
legteljesebb vallásszabadságot biztosítja. (ABH 1993, 52.)
Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásakor tekintetbe
vette az Alkotmány 70. § (6) bekezdését is, amely kimondja:
„Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy
rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának
megfelelően közhivatalt viseljen.” Ez a jog „a közügyek
vitelében való részvétel és a közhivatal viselése, tehát a
közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát
garantálja.” [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263,
275.; 5/2006. (II 15.) AB határozat, ABH 2006, 153, 164.] Az
Alkotmánybíróság jelen ügyben – az Alkotmány 54. § (1)
bekezdésével és a 60. §-ával összefüggésben – azt emeli ki,
hogy a közhivatal viselésére minden magyar állampolgárnak joga
van, tekintet nélkül lelkiismereti, vallási meggyőződésére.
2.2. Az antik és keresztény hagyományból származó eskü
eredetileg szakrális cselekedet volt. Az eskütevő ígéretének
kötelező erejét vagy állításának igazságát azzal igazolta,
illetve erősítette meg hogy általa szentnek tartott dologra,
istenségre utalt. A feudális hierarchiában széles körben
követelték meg hűségeskü letételét, szakrális ceremónia keretei
között.
A modern alkotmányos államok megőrizték azt a hagyományt,
hogy a fontos köztisztséget betöltő, közhivatalt viselő, vagy
más közérdekű tevékenységet végző személyek a jogviszony
létesítésekor ünnepélyes nyilatkozatot, ígéretet tesznek. Az
Amerikai Egyesült Államok alkotmánya II. cikk 1. § (8)
bekezdése az elnökre vonatkozóan így rendelkezik. „Hivatalba
lépése előtt az alábbi esküt vagy fogadalmat teszi: –»Én,
ünnepélyesen esküszöm (vagy fogadom), hogy az Egyesült Államok
elnökének tisztét híven gyakorolom, és legjobb képességeim
szerint fenntartom, óvom és megvédem az Egyesült Államok
alkotmányát.«”
A német szövetségi alaptörvény 56. cikke „hivatali eskü”
letételét írja elő a szövetségi elnök számára, amelyet „Isten
engem úgy segéljen!” szöveggel vagy „vallás kinyilvánítása
nélkül” lehet letenni. Az alaptörvény 140. cikke érvényesnek
ismeri el a weimari alkotmányból – egyebek mellett – azokat a
rendelkezéseket, amelyek szerint „a közhivatalok elnyerése
független a vallási meggyőződéstől”, továbbá senkit sem szabad
„vallási esküforma igénybevételére kényszeríteni” (136. cikk).
Magyarországon az 1946. évi I. törvénycikk 6. §-a
rendelkezett arról, hogy a köztársasági elnök a Nemzetgyűlés
előtt „esküt vagy fogadalmat tesz”, amelyben kinyilvánítja,
hogy „Magyarországhoz és annak Alkotmányához hű” lesz. Az eskü
„esküszöm az elő Istenre” szövegrészt tartalmazta, a fogadalom
pedig a „becsületemre és lelkiismeretemre fogadom” szövegrészt.
A hatályos magyar Alkotmány két helyen tesz említést ilyen
ünnepélyes jognyilatkozatról. A 29/D. § szerint a megválasztott
köztársasági elnök „hivatalba lépését megelőzően az
Országgyűlés előtt esküt tesz”. A 33. § (5) bekezdése alapján a
„Kormány tagjai a Kormány megalakulása után az Országgyűlés
előtt esküt tesznek”.
2.3. A Ktv. 12. § (1) bekezdése alapján minden
köztisztviselőnek pontosan meghatározott szövegű ígéretet
tartalmazó nyilatkozatot kell tennie, amit a Ktv. „eskü”-nek
nevez. A Ktv. 13. § alapján az eskü nélkül a köztisztviselő nem
állítható hivatalba.
Az alkotmányos demokráciákban a közhatalom gyakorlására,
illetve közfeladat ellátására irányuló tisztségek betöltése
előtti ünnepélyes nyilatkozatok az államhoz való hűség és az
alkotmányos rend tiszteletben tartásának követelményét
juttatják érvényre. A nemzetközi értelmezési gyakorlat szerint
önmagában az ilyen nyilatkozat nem érinti a lelkiismereti és
vallásszabadságot. A nyilatkozatok közös eleme, hogy az
alkotmány és az alkotmányos intézményrendszer elismerését és
védelmét írják elő. Az következik belőlük, hogy az állam
nevében eljáró személyeknek tiszteletben kell tartaniuk azokat
az intézményes kereteket, amelyeket – a politikai közösség
demokratikus döntései nyomán – az alkotmány rögzít. A
jogalkalmazók feladata, hogy feltétel nélkül betartsák az
alkotmányos rendben megalkotott jogszabályokat. Akik más
intézményes kereteket preferálnak, ezek között az intézményes
keretek között fejthetik ki világnézeti meggyőződésüket, és az
eljárási szabályokat betartva tevékenykedhetnek az intézmények
megváltoztatása érdekében. [Ezeket az elveket követték például
azok a spanyol és belga bírósági határozatok, amelyek szerint a
republikánus meggyőződésű köztisztviselők is hűséggel tartoznak
a királynak. Belgiumban: Egyeztető Bíróság (La Cour
d’arbitrage) 151/2002. számú ügy, 2002. október 15.]
A magyar szabályozás szerint a Ktv.-ben előírt ünnepélyes
nyilatkozat elmondásával a köztisztviselő kinyilvánítja:
„hazámhoz, a Magyar Köztársasághoz és annak népéhez hű leszek.
Országunk Alkotmányát, alkotmányos jogszabályait megtartom.”
Tehát a hagyományos hűségeskü a Ktv.-ben elsődlegesen világi,
alkotmányos célokat jelenít meg. [Az eredetileg vallási
tartalmú szokás világi célú gyakorlattá történő átalakulásáról:
10/1993. (II. 27.) AB határozat, ABH 1993, 105, 107.]
Az Alkotmány 70. § (6) bekezdésén alapuló közhivatal-viselés
fogalmi eleme, hogy a közhivatalok betöltőinek az Alkotmány és
más jogszabályok szerint kell eljárniuk. Aki köztisztviselő
kíván lenni, annak nemcsak el kell fogadnia az intézményes
kereteket, hanem a jogszabályok érvényesülése érdekében kell
tevékenykednie. A Ktv.-ben előírt ünnepélyes nyilatkozat nem
zárja ki, hogy azok a köztisztviselők, akik intézményi
változtatásokat támogatnak, a jogszabályi előírásokat
tiszteletben tartva megjelenítsék meggyőződésüket. Ezért
önmagában az ígéretet tartalmazó ünnepélyes nyilatkozat nem
korlátozza az Alkotmány 60. §-ában elismert lelkiismereti és
vallásszabadságot.
2.4. A Ktv. 12. § (2) bekezdése alapján az ünnepélyes
nyilatkozat szövege „az eskütevő meggyőződése szerint”
kiegészíthető az „Isten engem úgy segéljen!” szövegrésszel.
Az Alkotmány 60. §-ából következik egyfelől az egyén joga
arra, hogy lelkiismereti, vallási meggyőződését nyilvánosan
kinyilvánítsa, vagy kinyilvánítását mellőzze. Másfelől az állam
kötelessége az ehhez szükséges semleges és általános
jogszabályi keretek megteremtése, az egyéni meggyőződés szabad
kinyilvánításának biztosítása [4/1993. (II. 12.) AB határozat,
ABH 1993, 48, 50-51.].
Mindebből következően senki nem kényszeríthető arra, hogy
lelkiismereti, világnézeti meggyőződésével ellentétes tartalmú
jognyilatkozatot tegyen. A nem vallásos személyek nem
kötelezhetők vallásos tartalmú nyilatkozatra. (Az Emberi Jogok
Európai Bírósága döntése szerint sérti a vallásszabadságot, ha
a jogszabály meghatározott valláshoz kötődő tartalmú eskü
letételét követeli meg a választott tisztségviselőktől. A
vizsgált esetben a „Szent Evangéliumokra” kellett esküt tenni.
Buscarini and Others v. San Marino, 1999. február 18-i ítélet.)
Továbbá arra sem kényszeríthető senki, hogy lelkiismereti,
világnézeti meggyőződését kinyilvánítsa. A vallásos
személyektől sem követelhető meg, hogy meggyőződésükről
nyilatkozzanak. (A hatályos német alkotmány részét képezi a
weimari alkotmány 136. cikkének rendelkezése: „A hatóságoknak
csak annyiban van joguk valamely vallási közösséghez tartozás
iránt érdeklődni, amennyiben a jogok és kötelezettségek ettől
függnek, vagy az törvényben elrendelt statisztikai
adatszolgáltatás miatt szükséges.”)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ktv.-beli szöveg
azt biztosítja, hogy a nyilatkozattevő világnézeti meggyőződése
szerint cselekedhessen a lelkiismeretének megfelelő forma
választásával. A Ktv. 12. § (2) bekezdésében szereplő
„meggyőződése szerint” fordulat nem írja elő, hogy az eskütevő
köteles kinyilvánítani a meggyőződését. Azt teszi lehetővé,
hogy meggyőződése szerint döntsön világnézeti felfogásának
kinyilvánításáról. A Ktv.-ben az „Isten engem úgy segéljen”
fordulat nem az esküszöveg kötelezően elmondandó része, hanem
az eskü választható toldaléka, amelynek elmondása vagy
elhagyása nem érinti az eskü érvényességét. (Az Amerikai
Egyesült Államokban a megválasztott elnökök többsége által a
beiktatáskor használt „So help me God” fordulatot az Alkotmány
nem tartalmazza.)
A hazai gyakorlatban nem terjedt el, hogy a nyilatkozattevő
általa szentként tisztelt tárgyat, vallási szöveget tart
magánál a ceremónia alkalmával. Ha egy demokratikus államban ez
a hagyomány része, ott a vallásgyakorlás szabadságából az
következik, hogy például a tradicionálisan használt Biblia
helyett másra (például a Koránra) is letehető az eskü. (Az
Egyesült Államokban ez az alkotmányossági szempont kapott
hangsúlyt az ACLU of N.C. & Syidah Matteen v. State of North
Carolina ügyben.)
Mivel a Ktv.-ben a világnézeti tartalmú kiegészítés nem része
a kötelezően elmondandó esküszövegnek, és annak kinyilvánítása
szabadon válaszható, ezért senki nincs arra kényszerítve, hogy
lelkiismereti, világnézeti meggyőződésével ellentétes tartalmú
nyilatkozatot tegyen. Továbbá a törvény senkit nem kényszerít
arra, hogy lelkiismereti, világnézeti meggyőződését
kinyilvánítsa, vagy annak kinyilvánítását mellőzze. Az
Alkotmánybíróság emiatt úgy foglalt állást, hogy a Ktv. 12. §
(2) bekezdésének „az eskütevő meggyőződése szerint” és az
„Isten engem úgy segéljen!” szövegrésze nem korlátozza az
Alkotmány 60. §-ában elismert lelkiismereti és
vallásszabadságot, és nem tesz különbséget a személyek között
világnézeti meggyőződésük alapján.
2.5. A Ktv. 12. § (1) bekezdése szerint a köztisztviselő
ígéretet tartalmazó nyilatkozatának neve „eskü”. A 12. § (2)
bekezdése szerint az eskütevőnek az „esküszöm” szóval kell
kifejeznie ígéretét. Az egyik indítványozó szerint az eskü
meghatározott valláshoz köthető kifejezés, ezért a fogadalom
alternatívájának hiányában sérül a lelkiismereti és
vallásszabadság.
Az Alkotmánybíróság ennek az alkotmányossági problémának a
megválaszolásakor abból indult ki, hogy az „eskü”, „esküszöm”
szavak a mai magyar nyelvben szekularizált kifejezéssé váltak.
Önmagukban véve nincs vallásos tartalmuk, hívők és nem hívők a
legkülönbözőbb módokon használják. Ezt a megközelítést erősíti,
hogy az Alkotmányban két helyen szereplő „eskü” kifejezésnek
[29/D. § a köztársasági elnök esküjéről; 33. § (5) bekezdése a
Kormány tagjainak esküjéről] szintén nincs vallásos jelentése.
Ugyanis az állam semlegességének elvéből következően az
alkotmányszövegnek nem lehet olyan értelmezése, amely vallási
alapokon nyugszik. Ezért az Alkotmányt nem lehet úgy
értelmezni, hogy csak az lehet köztársasági elnök és a Kormány
tagja, aki az Alkotmányban előírt „eskü” letételével vallásos
jelentésű ünnepélyes nyilatkozatot tesz. Az Alkotmánybíróság
egy korábbi határozatában az adott jogviszony létesítéséhez
kötődő, a megelőző eljárást lezáró „ünnepélyes aktus”-nak
nevezte az eskü letételét. [14/2008. (II. 26.) AB határozat,
ABK 2008. február, 155, 158.] (Az Alkotmánybíróság jelen ügyben
kifejtett álláspontjához hasonlóan foglalt állást a Német
Szövetségi Alkotmánybíróság: az Isten megidézése nélkül
teljesített eskü nem transzcendens tartalmú. BVerfGE 33, 23.)
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság tekintetbe vette azt is, hogy
egyes személyek, közösségek, egyházak olyan jelentést is
tulajdoníthatnak az „eskü” és az „esküszöm” kifejezésnek, amely
számukra elfogadhatatlan. Az indítványozó egyház éppen arra
hivatkozott, hogy az „esküszöm” szónak olyan vallási tartalma
van, amivel az egyházközösség nem tud azonosulni, mert
másképpen értelmezi a hittételeket. (Tehát az egyházak egy
része szerint az Isten előtt elmondott eskü egyeztethető össze
a Bibliával, de van olyan egyház, amely szerint a Biblia tiltja
az eskü minden formáját.)
Az állam és azon belül az Alkotmánybíróság nem foglalhat
állást lelkiismereti, világnézeti meggyőződések és vallási
tanítások igazságtartalmáról [4/1993. (II. 12.) AB határozat,
ABH 1993, 48, 52.]. Ezért nem dönthet a különböző vallási
felfogások közötti vitákban. Nem határozhatja meg a különböző
vallások hívőinek számára, hogy mely hitelvek felelnek meg a
Biblia (vagy más vallási alapvetés) előírásainak, és hogy mi a
vallási szövegek helyes értelmezése. Az állam kötelessége, hogy
ne alkosson és alkalmazzon olyan szabály, amelynek csak
vallásos igazolása van, illetve, amely csak meghatározott
vallás követői számára szolgáltat cselekvési indokokat.
Jelen esetben olyan szabályozást vizsgál az Alkotmánybíróság,
amely általános kötelezettséget fogalmaz meg, elsődlegesen
világi indoka és jelentése van. Ugyanakkor bizonyos
lelkiismereti meggyőződést vallók számára ennek a semleges
szabálynak a betartása lelkiismereti akadályokba ütközik, ezért
ők kivételes megítélésre tartanak igényt. Az „eskü” kifejezés
nélkül, azt helyettesítő más szóval (elsődlegesen: a „fogadom”
igével) kívánják elmondani a köztisztviselői esküt. Vagyis az
alkotmányossági kérdés, hogy a személyek egy csoportja
mentesülhet-e lelkiismereti, illetve vallási nézetekre
hivatkozva olyan törvényi szabály alól, amely minden
köztisztviselővel szemben azonos kötelezettséget fogalmaz meg,
viszont számukra többletterhet jelent.
Az Alkotmánybíróság a 39/2007. (VI. 20.) AB határozatban
fogalmazta meg az ilyen konfliktusok eldöntésénél irányadó
speciális alapjogi tesztet („összehasonlító teherpróba”).
„Egyfelől tekintetbe kell venni azt a jogállami alapelvet, hogy
mindenki ugyanannak a jogrendnek jogosultja és kötelezettje,
vagyis a jogszabályok mindenkire vonatkoznak, mégpedig úgy,
hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú
személyként) kell kezelnie. Másfelől szem előtt kell tartani,
hogy az alkotmányos demokrácia egyik értéke a politikai
közösségen belüli sokszínűség, az egyének és közösségeik
szabadsága és autonómiája. Ezért általánosságban nem mondható
ki sem az, hogy a lelkiismereti, illetve a kultuszszabadság
miatt mindig kivételt kell tenni az általános törvények alól,
sem az, hogy a törvények uralma teljesen kiterjed a vallási
közösség belső életére.
A különböző, egymással olykor versengő alkotmányossági
szempontok miatt mindig csak a konkrét ügyben felmerülő
alkotmányjogi kérdés kapcsán állapítható meg, hogy a
kultuszszabadságra tekintettel indokolt-e kivételt tenni az
általános törvények alól. A döntésnél meghatározó jelentősége
van – egyebek mellett – annak, hogy az igényelt kivétel
szorosan kapcsolódik-e hittételhez, vallási szertartáshoz; a
kivételes szabályozás nem járhat-e mások, így a vallási
közösségen kívüli személyek jogainak sérelmével. Vagyis a
konkrét körülmények vizsgálata alapján állapítható meg annak
indokoltsága, hogy az érintettek mentesüljenek az általános
kötelezettségek alól, illetve, hogy az állam «lehetővé tegye –
ésszerű keretek között – az alternatív magatartást.»” [ABH
2007, 464, 493. Előzmény: 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH
1991, 297, 313.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48,
51.]
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a különböző megoldási
lehetőségeket. Az Egyesült Államok Alkotmánya és Magyarországon
az 1946. évi I. törvénycikk szövegbeli alternatívaként jeleníti
meg az „esküszöm” (swear) és a „fogadom” (affirm)
kifejezéseket. A hatályos magyar jogban ennek a típusnak a
példája a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény
7. § (4) bekezdése, amely elkülöníti az állampolgársági esküt
(„esküszöm” igével és „Isten engem úgy segéljen” fordulattal)
is az azzal egyenértékűnek elismert állampolgársági fogadalmat
(„fogadom” igével, vallási fordulat nélkül). Ez a törvényhozói
megoldás abban hasonlít a Ktv.-re, hogy az eskü csak a
kiegészítő fordulattal együtt jelenít meg világnézeti
választást. Ugyanakkor abban tér el, hogy az „Isten engem úgy
segéljen” szövegrész nélküli nyilatkozat a „fogadom” igét
tartalmazza. (A különböző megoldások alkotmányjogi igazolása:
az állampolgári eskünél az állam úgy tesz eleget a semlegesség
követelményének, hogy formailag elkülönítve biztosít egy
semleges és egy világnézetileg elkötelezett választást. A Ktv.
egységes, semleges formát ad, és kiegészítésként teremti meg a
világnézeti választás lehetőségét.)
A hazai jogrendben eltérő megoldást tartalmaz például az
egyes közjogi tisztségviselők esküjéről és fogadalmáról szóló
2008. évi XXVII. törvény. Ez a címében elkülöníti az esküt és a
fogadalmat, ugyanakkor mindkét változat szövegében az
„esküszöm” ige szerepel. (Vagyis ez a megoldás végeredményben
azonos a Ktv. rendelkezésével.) Ezzel szemben például a
fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati
viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvényen belül kétféle
eljárás különül el: a törvény a rendőrség hivatásos állománya
részére az eskü letételét írja elő, ugyanakkor az egyéb
rendvédelmi szervek és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok
hivatásos állománya számára az eskü vagy fogadalom
alternatíváját teszi lehetővé „esküszöm”, illetve „fogadom”
igékkel. Tehát a magyar szabályozásban nem érvényesül egységes
jogalkotási gyakorlat.
Az Alkotmánybíróság tekintetbe vette azt is, hogy az
„esküszöm” ige megítélésének nagy jelentőséget tulajdonít a
külföldi értelmezési gyakorlat. A Német Szövetségi
Alkotmánybíróság szerint a lelkiismereti szabadság alapján
megtagadható a tanúvallomás, ha a jogszabály a tanút
eskütételre kötelezi (schwören), és nem biztosítja azzal
egyenértékű ígéret, fogadalom kifejezését. (BVerfGE 33, 23, 22-
23.) Ehhez hasonlóan az olasz Alkotmánybíróság is lehetővé
tette, hogy a polgári per tanúja ne esküvel, hanem ígérettel
fogadja meg, hogy igazat fog mondani a bíróság előtt
(149/1995.) Majd egy másik ügyben alkotmányellenesnek
nyilvánította, hogy a polgári perben vita esetén az eskü
bizonyító és döntő erejű (giuramento decisorio) más
jognyilatkozattal szemben (34/1996.). Ugyanakkor a határozat
utalt arra is, hogy az olasz alkotmány szerint az eskü nem
kizárt, hanem bizonyos esetekben kötelező. Például az olasz
alkotmány 54. § alapján, ha törvény előírja, a közhivatal
betöltőinek. Tehát az olasz alkotmány tükrözi, és az
értelmezési gyakorlat figyelembe veszi a köztisztviselőkkel és
a tanúkkal szembeni elvárások különbözőségét. Következésképpen
a különféle ünnepélyes nyilatkozatok alkotmányossági megítélése
elsődlegesen az Alkotmány szövegétől függ, emellett jelentősége
van annak, hogy kiket (perbeli tanúkat, állampolgárságot
szerzőket, köztisztségek viselőit, stb.) köteleznek
nyilatkozattételre.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a következő
megállapításra jutott. A Ktv. 12. §-a az Alkotmány
kifejezéseivel megegyező, és semleges módon igazolható előírást
tartalmaz. A Ktv. tartalmilag különbséget tesz eskü és
fogadalom között azáltal, hogy az „Isten engem úgy segéljen!”
formulát elválasztja az elmondandó szövegtől, és a
köztisztviselő szabadon dönthet arról, hogy azt hozzáfűzi-e a
szöveghez. Mivel az „esküszöm” igének istenségre való
hivatkozás nélkül nincs világnézetre utaló jelentése, a Ktv.-
beli esküszöveg tartalmilag ígéretnek, fogadalomnak minősül,
annak ellenére, hogy ezt a Ktv. címszerűen nem deklarálja.
Következésképpen az állam minden köztisztviselőtől azonos
formájú, az Alkotmány szóhasználatával összhangban lévő,
semleges igazolású esküszöveg elmondását várja el.
Nem az Alkotmány 60. § (2) bekezdésében körülírt
kultuszszabadságot (vallásos cselekmények, szertartások végzése
egyénileg vagy közösségben, nyilvánosan vagy magánkörben) éri
sérelem abban az esetben, ha valaki számára ez a fajta
fogadalom, ígéret elmondása lelkiismereti okból aggályos.
Ugyanis a szabályozás nem valamely vallási közösség belső
életére, szertartásaira vonatkozik, hanem egy világi, állami
ünnepélyes ceremónián való részvételre. A közhivatal viselése,
a köztisztviselői jogállás többletkötelezettséggel és -
felelősséggel jár: az állam és az alkotmányos rend iránti
hűséget feltételezi, továbbá az állam szolgálatát igényli. Az
eskütétel mindenekelőtt ezt a többletkötelezettséget jelképezi,
amely nem tartalmazza világnézet kinyilvánítását vagy annak
mellőzését. (Hasonlóan a köztársasági elnök és a Kormány
tagjainak Alkotmányban előírt eskütételéhez.)
Mindenfajta szabályozás esetén felmerülhet a lelkiismereti
szabadság problémája. Az állam a köztisztviselők ünnepélyes
nyilatkozatának szabályozásakor nem tud olyan rendelkezést
alkotni, amely egyformán összefér mindenki meggyőződésével. Az
Alkotmány azt a követelményt támasztja a törvényhozóval
szemben, hogy ha eskütételi kötelezettséget ír elő a
köztisztviselők számára, akkor egységes, semleges szövegű eskü
kerüljön tanúsításra. Ez többféle módon is megvalósítható.
A hatályos magyar jogban és a külföldi gyakorlatban többféle
megoldás jelent meg. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a
Ktv.-beli szabályozással a jogalkotó teljesítette az Alkotmány
60. és 70/A. §-aiból következő alapvető elvárásokat. Olyan
megoldást választott, amelynek világi, semleges voltát igazolja
az Alkotmány 29/D. §-ának és a 33. § (5) bekezdésének
szövegezése is. A jogszabályok koherenciájának biztosítása, az
indokolatlan eltérések kiküszöbölése elsődlegesen a jogalkotó
feladata. Mivel az Alkotmánnyal többféle megoldás is
összeférhet, az Alkotmánybíróság nem kötelezheti az
Országgyűlést egy meghatározott szabályozás előírására minden
területen.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a
Ktv.-beli „eskü” és „esküszöm” kifejezések nem ellentétesek az
Alkotmány 60. és 70/A. §-ával.
2.6. Az egyik indítványozó azért is kifogásolta a Ktv. 12. §
(3) bekezdését, mert az előírja, hogy az esküt írásban meg kell
erősíteni. Az indítványozó szerint ez a rendelkezés sérti az
Alkotmány 60. § (2) bekezdését, mert a lelkiismereti,
világnézeti meggyőződés kinyilvánítására és írásbeli
rögzítésére kötelezi a köztisztviselőt.
A Ktv. 12. § (3) bekezdése kimondja: „Az esküt szóban kell
elmondani és írásban megerősíteni.” Az írásbeli megerősítés
mikéntjéről a Ktv. nem rendelkezik. A Ktv. 64. § (1) bekezdése
szerint az „esküokmány” a köztisztviselő közszolgálati
jogviszonyával kapcsolatos iratok közé, azon belül a személyi
anyag körébe tartozik. A Ktv. 61. § (1) bekezdése és a Ktv. 3.
számú melléklete szerinti közigazgatási alapnyilvántartásban az
esküokmány száma és kelte szerepel. A Ktv. azonban nem
tartalmaz kifejezett rendelkezést arról, hogy fel kell-e,
illetve fel lehet-e tüntetni az esküokmányban azt, hogy az
eskütevő az „Isten engem úgy segéljen!” formulával vagy anélkül
mondta-e el az esküszöveget.
Mindebből következően a joggyakorlatban négyféle lehetőség
jöhet számításba. 1. A Ktv. 12. § (2) bekezdésében
meghatározott szövegű esküokmányt a köztisztviselő aláírja. Ez
esetben a dokumentum nem utal a világnézeti választásra, csak
arra, hogy az eskütételkor lehetőség volt ilyen választásra. 2.
A közigazgatási szervnél kétféle esküokmány készül, az egyik
tartalmazza az „Isten engem úgy segéljen” kitételt, a másik
nem, és a köztisztviselő a választása szerinti okmányt írja
alá. 3. Az esküokmány a Ktv. 12. § (2) bekezdésében
meghatározott szöveget tartalmazza, és a köztisztviselő
megjelöli (aláhúzással, áthúzással, vagy más módon), hogy
elhangzott-e az esküt kiegészítő szövegrész. 4. Az esküokmány
nem tartalmazza a kérdéses kitételt, de helyet hagy ahhoz, hogy
a mondatot a köztisztviselő saját kezűleg ráírja az
esküokmányra, és azt úgy írja alá. Az első megoldás esetén a
nyilvántartásba kerülő esküokmány nem jeleníti meg a
köztisztviselő lelkiismereti, világnézeti választását, a többi
megoldás esetében viszont ez nem zárható ki.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány és az egyéb jogszabályok
alapján megvizsgálta, hogy a Ktv. értelmezése és alkalmazása
során milyen megoldás fogadható el. Vizsgálata során abból
indult ki, hogy az Alkotmány 60. § (2) bekezdésének a
„meggyőződés kinyilvánítására, illetve mellőzésére” vonatkozó
szövegrésze szoros kapcsolatban áll az Alkotmány 59. § (1)
bekezdésében elismert személyes adatok védelméhez való joggal.
Bár a Ktv. 12. § (2) bekezdése szerinti választás rögzítéséből
nem következtethető ki pontosan az érintett lelkiismereti
meggyőződése, de az „Isten engem úgy segéljen!” fordulat
elmondása utalhat a nyilatkozó világnézeti meggyőződésére. (A
lelkiismereti, vallási meggyőződést semmiféle regisztráció nem
képes „pontosan” megragadni. Ugyanakkor már önmagában az
istenhithez való viszonyról szóló információ is a világnézeti
meggyőződésre utal.) Ezt az összefüggést jeleníti meg a
lelkiismereti és vallásszabadságról, valamint az egyházakról
szóló 1990. évi IV. törvény (a továbbiakban: Lvtv.) 3. §-a:
„(1) Vallása, meggyőződése és azok kinyilvánítása, illetőleg
gyakorlása miatt senkit semmilyen hátrány nem érhet és
semmiféle előny nem illet meg.
(2) Állami (hatósági) nyilvántartásba vallási és más
meggyőződésre vonatkozó adatot felvenni nem szabad.(…)”
A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok
nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a
továbbiakban: Avtv.) 2. § 2. a) pontja alapján „a vallásos vagy
más világnézeti meggyőződésre” vonatkozó adatok különleges
adatnak minősülnek. Ezek az adatok az Avtv. 3. § (2) bekezdése
alapján vagy az érintett írásban hozzájárulásával kezelhetők,
vagy akkor, ha az nemzetközi egyezményen alapul, vagy
Alkotmányban biztosított alapvető jog érvényesítése, továbbá a
nemzetbiztonság, a bűnmegelőzés vagy a bűnüldözés érdekében
törvény elrendeli.
Az Alkotmánybíróság a jogszabályok értelmezésénél figyelembe
vette továbbá azt az alkotmányossági elvárást, hogy az
adatkezelésnek mindig meg kell felelnie a célhozkötöttség
követelményének. „Ez azt jelenti, hogy személyes adatot
feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra
szabad. Az adatfeldolgozásnak minden szakaszában meg kell
felelnie a bejelentett és közhitelűen rögzített célnak. Az
adatfeldolgozás célját úgy kell az érintettel közölni, hogy az
megítélhesse az adatfeldolgozás hatását jogaira, és
megalapozottan dönthessen az adat kiadásáról; továbbá, hogy a
céltól eltérő felhasználás esetén élhessen jogaival. Ugyanezért
az adatfeldolgozás céljának megváltozásáról is értesíteni kell
az érintettet. Az érintett beleegyezése nélkül az új célú
feldolgozás csak akkor jogszerű, ha azt meghatározott adatra és
feldolgozóra nézve törvény kifejezetten megengedi. A
célhozkötöttségből következik, hogy a meghatározott cél
nélküli, »készletre«, előre nem meghatározott jövőbeni
felhasználásra való adatgyűjtés és -tárolás alkotmányellenes.”
[Először: 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.]
Ezt a követelmény rögzíti az Avtv. 5. §-a:
„(1) Személyes adatot kezelni csak meghatározott célból, jog
gyakorlása és kötelezettség teljesítése érdekében lehet. Az
adatkezelésnek minden szakaszában meg kell felelnie e célnak.
(2) Csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés
céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére
alkalmas, csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és
ideig.”
Az Avtv. 6. § (2) bekezdése továbbá kimondja:
„Az érintettet – egyértelműen és részletesen – tájékoztatni
kell az adatai kezelésével kapcsolatos minden tényről, így
különösen az adatkezelés céljáról és jogalapjáról, az
adatkezelésre és az adatfeldolgozásra jogosult személyéről, az
adatkezelés időtartamáról, illetve arról, hogy kik ismerhetik
meg az adatokat. A tájékoztatásnak ki kell terjednie az
érintett adatkezeléssel kapcsolatos jogaira és jogorvoslati
lehetőségeire is.”
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a következőket
állapította meg. Sem a Ktv., sem más törvény nem rendelkezik
kifejezetten az esküokmányon feltüntethető adatok tartalmáról.
A törvények rendelkezései nem hatalmazzák fel a közigazgatási
szervet arra, hogy nyilvántartsa: az eskütevő az „Isten engem
úgy segéljen!” formulával vagy anélkül mondta-e el az
esküszöveget. Tehát a köztisztviselőkre vonatkozóan nincs
kifejezett törvényi felhatalmazás a világnézeti meggyőződésre
utaló bejegyzések, adatok nyilvántartására. Az Lvtv. ezzel
összhangban kifejezetten tiltja a vallási és más meggyőződésre
vonatkozó adatok állami nyilvántartásba történő felvételét.
Önmagában az Avtv. 3. § (2) bekezdése alapján – a Ktv.
kifejezett előírásának hiányában – a köztisztviselő írásbeli
hozzájárulásával lehetne az esküokmányon feltüntetni a
köztisztviselő lelkiismereti, illetve vallási meggyőződésére
utaló adatokat. Azonban a vizsgált szabályozási konstrukcióban
nem a köztisztviselő szabad választásán, hanem a közigazgatási
szerv jogértelmezésén és a helyben alkalmazott nyomtatvány
tartalmán múlik, hogy bekerülnek-e a világnézetre utaló adatok
a köztisztviselő személyi anyagát alkotó dokumentációba. A
közigazgatási szerv által biztosított forma elutasítása esetén
nem jön létre a köztisztviselői jogállás. Ezért önmagában a
köztisztviselő aláírása az esküokmányon nem számít írásbeli
beleegyezésnek a világnézetre utaló adatok kezelésébe.
A joggyakorlatban elvileg az is előfordulhat, hogy a
köztisztviselő szabad választása, esetleg kifejezett kérelme
nyomán válik a személyi anyag részévé a világnézetre utaló
információ. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a
célhozkötöttség és a tájékoztatáson alapuló beleegyezés elvét
tekintetbe véve az ilyen adatok nyilvántartására sincs
alkotmányos lehetőség.
A köztisztviselő különleges adatai ugyanis a hozzájárulásával
is csak akkor kezelhetők a személyi anyagban (az iratok
között), ha az adatkezelésnek alkotmányos indoka van. Ez
esetben azonban nincs alkotmányos indoka annak, hogy a
köztisztviselőkről vezetett nyilvántartásba bekerüljenek a
lelkiismereti, vallási meggyőződésre vonatkozó adatok. Az
esküokmány tárolásának célja a köztisztviselői jogviszonyt
keletkeztető jogi tény igazolása. Az esküszöveg
kiegészítéseként kinyilvánított, meggyőződésen alapuló
választás dokumentálása ehhez szükségtelen. Önmagában a
lelkiismereti és vallásszabadság alapján nem támasztható igény
arra, hogy a köztisztviselői dokumentáció részévé váljanak a
világnézeti meggyőződésre utaló adatok.
Továbbá az ilyen tartalmú adatkezelésnek jövőbeli célja
sincs. Ugyanis jelen esetben a lelkiismereti és vallási
meggyőződésre utaló adatok nyilvántartása nem köthető sem a
köztisztviselő jogainak, illetve kötelességeinek
érvényesítéséhez, sem konkrét közérdekű célokhoz. Mivel pedig
az adatkezelésnek nincs célja, a köztisztviselő nem tud
tájékozott beleegyezést adni ahhoz.
Az Alkotmánybíróság értelmezésekor azt is figyelembe vette,
hogy a lelkiismereti, világnézeti meggyőződés kinyilvánítását
(Alkotmány 60. §) és a meggyőződésre vonatkozó információk
kezelését (Alkotmány 59. §) különleges jogi garanciáknak kell
övezniük. Az ilyen adatok azok közé a szenzitív adatok közé
tartoznak, amelyek védelméhez az egyéneknek kiemelt és igazolt
érdekük fűződik. Közismert történelmi tapasztalatok bizonyítják
a különböző világnézeti meggyőzédésű személyekkel szembeni
visszaélések megelőzésének fontosságát. Az ilyen ügyek
megítélésénél arra is tekintettel kell lenni, hogy a
gyakorlatban a személyeket sokszor nem a tényleges világnézeti
meggyőződésük miatt érte joghátrány, hanem azért, amit a
lelkiismereti, világnézeti meggyőződésükről, vallási
hovatartozásukról (istenhívő, vallási közösség tagja vagy
ateista) feltételeztek.
Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Ktv. alkotmányos
célból, a lelkiismereti szabadsággal összhangban álló módon
írja elő a köztisztviselői eskü letételét. Ugyanakkor a
szabályozás nem képes teljesen megakadályozni, hogy a
jogalkalmazás során ne történjenek visszaélések. Az Alkotmány
70. § (6) bekezdéséből következően minden magyar állampolgárnak
lelkiismereti meggyőződésére tekintet nélkül joga van
közhivatalt viselni. Alapjogsértő helyzetet eredményezne, ha a
„munkáltatói jogkör gyakorlója és a munkatársak előtt” [Ktv.
12. § (3) bekezdés] lezajló eskütételkor – a konkrét
körülmények miatt – a meggyőződést nem lehetne félelemmentesen
kinyilvánítani, vagy mellőzni a meggyőződés kinyilvánítását. Ha
ezek az információk a köztisztviselőről vezetett nyilvántartás
részévé válnának, akkor az alapjogsérelem veszélye
megnövekedne. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy jelen
esetben nem az egyéni alapjoggyakorlás elősegítéséhez,
indokolatlan hátrányok kiegyenlítéséhez vagy juttatások
biztosításához nélkülözhetetlen szenzitív adatokról van szó,
hanem ésszerű indok nélküli és – a többféle értelmezési
lehetőség folytán – a visszaélések veszélyét magában hordozó
regisztrációról. Mindebből következően az Alkotmánybíróság az
Alkotmány 59. és 60. §-ainak, továbbá a releváns törvényi
rendelkezések értelmezésével arra a megállapításra jutott, hogy
a Ktv. nem írhatja elő az eskütételnél kinyilvánított
meggyőződésre vonatkozó adatok kezelését.
Az Alkotmánybíróság a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatban
kifejtette: „Az Alkotmánybíróságnak a jogszabály
alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmány értelmezésével
meg kell állapítania, hogy az adott jogszabályi rendelkezés
tárgyában melyek az alkotmányos követelmények. A jogszabály
alkotmányos, ha ezeknek megfelel. A megfelelés megállapítása
logikailag elkerülhetetlenné teszi azonban a vizsgált
jogszabály értelmezését is. Az Alkotmánybíróság mindig az
Alkotmány és a vizsgált jogszabály egymásra tekintettel
értelmezett megfelelését vagy ellentétét állapítja meg. A norma
alkotmányosságának megállapítása egyben a norma alkotmányos
értelmezéseinek tartományát is kijelöli: a norma mindazokban az
értelmezéseiben alkotmányos, amelyek az adott ügyben
megállapított alkotmányi követelményeknek megfelelnek. A
jogrendszer egysége is megköveteli, hogy minden jogszabályt ne
csupán önmagában és funkcióját tekintve, hanem mindenekelőtt az
Alkotmánnyal való összhangjára figyelemmel értelmezzenek,
függetlenül attól is, hogy a jogszabály az Alkotmány előtt vagy
után keletkezett-e.” [ABH 1993, 256, 267.; megerősítve:
23/1995. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1995, 115, 121.; 4/1997.
(I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41.; 22/1999. (VI. 30.) AB
határozat, ABH 1999, 176, 201.; az újabb gyakorlatban: 22/2005.
(VI. 17.) AB határozat, ABH 2005, 246.; 28/2005. (VII. 14.) AB
határozat, ABH 2005, 290.; 75/2008. (V. 29.) AB határozat, ABK
2008. május, 715, 723.]
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Ktv.-
nek az az értelmezése van összhangban az Alkotmánnyal és az
Avtv.-vel, amely szerint a köztisztviselő aláírja a Ktv. 12. §
(2) bekezdésében meghatározott szövegű esküokmányt, amely nem
utal a világnézeti választására (az elhangzott eskü világnézeti
tartalmára), csak arra, hogy az eskütételkor lehetőség volt
ilyen választásra. [Ezt a megoldást lehetővé teszi az
állampolgársági esküről vagy fogadalomról szóló szabályozás is.
A jegyzőkönyv mintáját a magyar állampolgárságról szóló 1993.
évi LV. törvény végrehajtásáról szóló 125/1993. (IX. 22.) Korm.
rendelet 9. számú melléklete tartalmazza.]
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság
megállapította: a Ktv. 12. § (3) bekezdésének alkalmazásánál az
Alkotmány 59. és 60. §-án alapuló alkotmányos követelmény, hogy
az esküokmány nem tartalmazhat a köztisztviselő lelkiismereti,
illetve vallási meggyőződésére utaló adatot.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a fent kifejtett indokok
alapján a Ktv. 12. §-a és 13. § (2) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság külön vizsgálta azt az indítványt,
amely a Ktv. 102. § (8) bekezdését támadta a munkához való
jogra [Alkotmány 70/B. §] hivatkozva. Az indítványozó azt
állította, hogy a hiányos (joghézagot eredményező) szabályozás
miatt egyes esetekben a közigazgatási szerv vezetőjének
szándékos mulasztása vagy más hibája miatt szűnt meg a
köztisztviselők jogviszonya. (Mivel a törvény hatályba lépése
után hatvan napon belül nem tudták letenni a köztisztviselői
esküt.) Ezért az indítványozó egyrészt a 102. § (8) bekezdés
második mondatának visszamenőleges hatályú megsemmisítését
kezdeményezte. Másrészt annak kimondását kérte, hogy az
eskütételre előírt határidő nem jogvesztő.
A Ktv. támadott szabálya szerint a törvény hatálybalépésekor
már közszolgálati jogviszonyban álló köztisztviselő esküt tesz
a törvény hatálybalépését követő 60 napon belül. Eskütétel
hiányában a köztisztviselő közszolgálati jogviszonya a törvény
erejénél fogva megszűnik. Az Alkotmánybíróság álláspontja
szerint a Ktv. 102. § (8) bekezdése a törvény hatályba lépését
követő 60 napon belüli időszakra nézve állapította meg a
köztisztviselő kötelezettségét, illetve a kötelezettség
elmulasztása esetére jogkövetkezményt. Az indítványozó
kifogásai (a szabály konkrét esetekben történő alkalmazása, a
határidő jellegének és a közigazgatási szerv tevékenységének
megítélése) elsősorban a bírói jogalkalmazás körébe eső
kérdések.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 1. §-a felsorolja az Alkotmánybíróság
határköreit. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 48. §-ában
intézményesített alkotmányjogi panasz alapján vizsgálhatja,
hogy az alkalmazott jogszabály alkotmányellenessége miatt
következett-e be alapvető jogot érintő jogsérelem. A
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatának
indítványi előfeltételeit az Abtv. 49. § (1) bekezdése
határozza meg (jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói
feladat elmulasztása és ezzel alkotmányellenes helyzet
előidézése). Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ktv.
102. § (8) bekezdésével összefüggésben előterjesztett indítvány
egyik hatáskörben sem bírálható el.
Az Ügyrend 29. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság az
indítványt visszautasítja, ha az eljárásra nincs hatásköre.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Ktv. 102. § (8)
bekezdését érintő indítványt visszautasította.
4. Két indítványozó a Ktv. további rendelkezéseivel
összefüggésben fogalmazott meg kifogást. Az Alkotmány számos
rendelkezésére [2. § (1) bekezdés, 4. §, 8. § (2) bekezdés, 35.
§ (1) bekezdés, 70. § (6) bekezdés, 70/A. § (3) bekezdés, 77. §
(2) bekezdés, 78. § (2) bekezdés], valamint más jogszabályokra
hivatkozva kezdeményezték a Ktv. 13. § egésze, valamint a 65. §
(2) bekezdés d) pontja alkotmányossági vizsgálatát. Emellett az
indítvány indokolásában kérték, hogy az Alkotmánybíróság
vagylagosan állapítson meg jogalkotói mulasztást, illetve
foglaljon állást jogalkotási kérdésekben. Az indítványozók a
felsorolt kezdeményezésekkel összefüggésben a köztisztviselői
etikára és a szakmai kamarára vonatkozó szabályozás tartalmát,
illetve hiányosságait kifogásolták.
Az Abtv. 22. § (2) bekezdése kimondja: „Az indítványnak a
kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott
kérelmet kell tartalmaznia.” Az Ügyrend 21. § (2) bekezdése
szerint „az indítvány tartalmazza: a vizsgálandó jogszabály
megjelölése mellett az Alkotmánynak azokat a rendelkezéseit,
amelyeket – az indítványozó állítása szerint – a hivatkozott
jogszabályok megsértenek, valamint az Abtv.-nek és egyéb
törvényeknek azokat a rendelkezéseit, amelyekből az
indítványozó jogosultsága és az Alkotmánybíróság hatásköre
megállapítható.” Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem
elegendő az Alkotmány egyes rendelkezéseire hivatkozni: az
indítványban meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes
felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért
és mennyiben sérti [654/H/1999. AB határozat, ABH 2001, 1645.;
472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés,
ABH 2002, 1783.]. Az indítványozók – a paragrafusok
felsorolásán túl – nem jelölték meg, hogy az Alkotmány
hivatkozott rendelkezései konkrétan mely támadott
rendelkezésekkel ellentétesek, és milyen indokból tartják
alkotmányellenesnek a szabályozást.
Az Alkotmánybíróság hatáskörei között nem szerepel
jogalkotási kérdésekben történő állásfoglalás. Az indítványozók
nem határozták meg az egyéb kezdeményezéseik jogalapját és
érdemi indokait. Továbbá az indítvány nem felel meg a
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatához
szükséges – az Abtv. 49. § (1) bekezdéséből következő –
feltételeknek sem.
Az Ügyrend 29. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság az
indítványt visszautasítja, ha az eljárásra nincs hatásköre.
Mindezekre tekintettel – az Abtv. 22. § (2) bekezdése és az
Ügyrend 29. § b) pontja alapján – az Alkotmánybíróság a Ktv.
13. § (1) bekezdése és 65. § (2) bekezdés d) pontja
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt, továbbá az egyéb indítványokat
visszautasította.
5. Több indítvány kezdeményezte a Ktv. 31/A.-31/F. §-ainak
utólagos alkotmányossági vizsgálatát, és teljes, illetve
részleges megsemmisítését.
Az Alkotmánybíróság eljárása közben a köztisztviselők
jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló
2007. évi LXXXIII. törvény 50. § (1) bekezdése hatályon kívül
helyezte ezeket a rendelkezéseket, továbbá az 50. § (2)
bekezdése hatályon kívül helyezte a 31/A. §-át megelőző „A
kiemelt főtisztviselői kar” alcímet. Továbbá az egyik
indítványozó a jogszabályváltozásra tekintettel a Ktv. 31/A.-
31/F. §-aival összefüggésben előterjesztett indítványát
visszavonta.
Az Ügyrend 31. § a) pontja alapján az Alkotmánybíróság az
eljárást megszünteti, ha az indítvány benyújtása után a
vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette, és ezzel az
indítvány tárgytalanná vált. A 31. § d) pontja szerint
megszüntetési ok az is, ha az indítványozó visszavonta
indítványát.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata, hogy hatályon kívül helyezett
jogszabály alkotmányellenességét kivételesen, az Abtv. 38. §-
ában foglalt bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti
alkotmányjogi panasz esetében vizsgálja [10/1992. (II. 25.) AB
határozat, ABH 1992, 72, 76.; 335/B/1990. AB határozat, ABH
1990, 261, 262.]. Továbbá akkor van mód utólagos normakontroll
eljárásra, ha a hatályát vesztett jogszabály helyébe lépő
jogszabály tartalmilag a korábbival azonos (vagy lényegében
hasonló). (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.;
157/B/2003. AB határozat, ABK 2008. április, 602.) A jelen
ügyben előterjesztett indítványok nem bírói kezdeményezések és
nem alkotmányjogi panaszok, továbbá a hatályos jogszabályok a
sérelmezett rendelkezéseket nem tartalmazzák.
Ezért az Alkotmánybíróság az Ügyrend 31. § a) és – a
visszavont indítvány tekintetében – d) pontja alapján
megszüntette a Ktv. 31/A.-31/F. §-ai alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára irányuló eljárást.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény
megállapítására és az ügy elvi jelentőségére tekintettel
rendelte el határozatának a Magyar Közlönyben való
közzétételét.
Dr. Paczolay Péter
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter r. Lenkovics Barnabás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a határozat rendelkező részével, az alábbi
kiegészítésekkel.
1. Az „Isten engem úgy segéljen!” záradék jellege:
A Magyar Köztársaságban a hatályos törvények számos esetben
tartalmaznak eskütételi kötelezettséget. E törvények kivétel
nélkül lehetővé teszik, hogy az eskütevő — meggyőződése
szerint, az esküszöveg végén — az „Isten engem úgy segéljen!”
záradékot elmondhassa. Többek között az Országgyűlés által
választott közjogi tisztségviselők, a bírák, az ügyészek, az
ügyvédek, a köztisztviselők esküszövege is biztosítja ezt a
lehetőséget. Amennyiben az érintett — meggyőződésére
tekintettel — ezt a záradékot el kívánja mondani, úgy az
szerves részévé válik az eskünek, mint olyan záradék, mely az
esküt tevő szándéka szerint az esküszövegben foglalt
kötelezettségének megerősítését célozza. A záradék elmondásával
az eskü letevője az esküben magára vállalt kötelezettségeket
nem változtatja meg, hanem azokat megerősíti.
Az „Isten engem úgy segéljen!” záradék megfelel a magyar
hagyományoknak, és — mint vallási meggyőződés kinyilvánítása —
az Alkotmány 60. §-ában foglalt lelkiismereti és
vallásszabadság megvalósulását nemhogy korlátozza, hanem annak
gyakorlását biztosítja. A jogszabályok lehetővé teszik azt is,
hogy amennyiben valaki ezzel nem kíván élni, úgy az eskü ezen
záradékát ne mondja el. Ez is a lelkiismereti és
vallásszabadság része, ebben az esetben a záradék nem válik az
eskü részévé. Lehet, hogy valaki éppen vallási meggyőződése
okán tartózkodik a záradék elmondásától. A záradék el nem
mondásának lehetősége tehát nemcsak a vallástól való
tartózkodást biztosítja, hanem a vallási meggyőződés ilyen
tartózkodó megélését is. Az „Isten engem úgy segéljen!” záradék
az eskü végén áll, az esküben elhangzottakat erősíti meg, az
eskümondó vallási, esztétikai vagy tradicionális meggyőződése
szerint. Az eskümondás részben a lojalitás kinyilvánításának
kötelezettsége, de részben az eskümondó szubjektív intencióját
is kifejezi, mert az eskü elmondásával kötelezi el magát
szubjektíve is a betöltendő tisztséggel együtt járó
kötelezettségekre.
Más országok jogszabályai is — Magyarországhoz hasonlóan —
biztosítják azt, hogy az eskü letevője választhasson az „Isten
engem úgy segéljen!” („So help me God”) fordulat elmondása vagy
el nem mondása között. Az angolszász országok különbséget
tesznek az eskü (oath) és az ünnepélyes megerősítés (solemn
affirmation) között: Az érintett döntésétől függ, hogy melyiket
kívánja elmondani. Nagy-Britanniában például minden bírói
tisztséget betöltő személy választhat a „So help me God”
fordulatot tartalmazó eskü és az egyszerű megerősítés elmondása
között. Lehetőség van arra is, hogy a zsidó, a hindu, a muszlim
vagy a sikh vallásra utalással mondja el az eskütevő esküjét.
Tény viszont az is, hogy Magyarországon napjainkban az „Isten
engem úgy segéljen!” záradék általános, részben
szekularizálódott, részben nem konkrét vallási meggyőződéshez
kötődő tartalommal is bír, így a fordulat elmondása vagy el nem
mondása nem feltétlenül köthető artikulált világnézeti
meggyőződéshez, a lelkiismereti és vallásszabadsághoz, ezért az
„Isten engem úgy segéljen!” záradék erős szimbólumnak is
tekinthető. A záradék elmondásának érzelmi vagy esztétikai
motivációja is lehet. A Himnusz első és utolsó versszakai egy
nemzeti imát, fohászt tartalmaznak, mára ezek a sorok
szekularizálódott tartalommal is bírnak. A Himnusz eléneklése,
elmondása nem köthető vallási meggyőződéshez, a költemény ima,
fohász jellege ellenére sem. Sőt 1989-ben a Himnusz
közjogiasítására is sor került, az Alkotmány 75. §-a szerint:
„A Magyar Köztársaság himnusza Kölcsey Ferenc Himnusz című
költeménye Erkel Ferenc zenéjével.” Az alkotmányozó fontosnak
tartotta azt, hogy a Himnusz a nemzeti jelképek között az
Alkotmányban szerepeljen. Az „Isten engem úgy segéljen!”
záradék is sokak számára pusztán egy nemzeti jelkép, egy
szimbólum, melynek elmondásából vagy el nem mondásából nem
lehet következtetni vallási meggyőződésre.
2. Az eskütételre vonatkozó főbb szabályok és alkotmányos
követelmény:
A Ktv. 12. § (3) bekezdése szerint „[a]z eskütételt a
közigazgatási szerv köteles a köztisztviselői kinevezés előtt
megszervezni. Az eskütételre a munkáltatói jogkör gyakorlója és
a munkatársak előtt kerülhet sor. Az esküt szóban kell
elmondani és írásban megerősíteni”. Ez a szabályozás részben
áll csak összhangban más, esküokmány elkészítését előíró
jogszabállyal. A Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses
állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV törvény
43. § (4) bekezdése szerint nincs külön esküokmány, az
állományba vételi okmány (a szerződés) tartalmazza az eskü
letételének időpontját. A magyar állampolgárságról szóló 1993.
évi LV. törvény 7. § (2) bekezdése szerint a honosítási okirat
válik esküokmánnyá, ez tartalmazza az eskü vagy fogadalom
letételének tényét és napját. Az ügyvédségről szóló 1998. évi
XI. törvény 16. § (4) bekezdése értelmében „[a]z eskütételről a
kamara okiratot készít, amely az eskü szövegét, letételének és
az ügyvédi tevékenység megkezdésének időpontját tartalmazza. Az
okiratot az ügyvéd és a kamara elnöke aláírja. Az esküokiratot
a kamara őrzi meg”. Hasonló szabályozást tartalmaz a
könyvvizsgálói tevékenységről, valamint a könyvvizsgálói
közfelügyeletről szóló 2007. évi LXXV. törvény 15. § (3)
bekezdése is.
A Ktv. azért emelkedik ki a többi eskütételi kötelezettséget
előíró jogszabály közül, mert egyedül ez hangsúlyozza az „eskü
írásban való megerősítését”. A jogszabály nem határozza meg,
hogy mit ért „az eskü írásbeli megerősítésén”, és a
jogalkalmazási gyakorlat is teljesen változó, erre tekintettel
az alkotmányos követelmény kimondása okszerű. Miután a
köztisztviselő által aláírt esküszöveg a köztisztviselő
személyi anyagába kerül, így az Alkotmány 59. és 60. §-ai
alapján a Ktv. 12. § (3) bekezdése alkalmazásával kapcsolatban
alkotmányos követelményként mondható ki, hogy a köztisztviselő
által aláírandó esküokmánynak azt kell tartalmaznia, hogy az
eskü letevőjének volt lehetősége választania az „Isten engem
úgy segéljen!” záradék elmondása vagy el nem mondása között. A
lelkiismereti és vallásszabadságról szóló 1990. évi IV. törvény
irtelmében állami (hatósági) nyilvántartásba vallási és más
meggyőződésre vonatkozó adatot felvenni nem szabad. Figyelemmel
arra, hogy a Ktv. az esküt megerősítő záradék elmondását vagy
el nem mondását az eskütevő „meggyőződéséhez” kötötte — szemben
az „Isten engem úgy segéljen!” szimbolikus, esztétikai jellegű
használatával — a „meggyőződésen” alapuló záradék elmondásának
vagy el nem mondásának írásbeli rögzítésére és állami
kezelésére az Alkotmány 59. és 60. §-aira tekintettel nincs
alkotmányos lehetőség. Az esküokmányon rögzített és az eskütevő
aláírásával hitelesített eskü záradéki része csak arra engedhet
utalást, hogy az eskü letevőjének — az eskü szóbeli letételekor
— volt választási lehetősége az „Isten engem úgy segéljen!”
záradék elmondása vagy el nem mondása között.
Budapest, 2009. április 20.
Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részének 2.
pontjával. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a
köztisztviselői eskütételt szabályozó rendelkezés
alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt
elutasító döntésével összefüggésben –– az Abtv. 49. §
(1) bekezdésének első fordulata alapján — hivatalból eljárva
meg kellett volna állapítania: mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy a
köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény nem
teremt lehetőséget arra, hogy a közszolgálati jogviszony
érvényes létrejöttéhez szükséges fogadalomtételre alternatív
módon, az „eskü” mellett más kifejezés használatával is sor
kerülhessen.
Az egyik –– nazarénus hitelvű –– indítványozó sérelmezte, hogy
a köztisztviselői eskü letétele során — „alternatív magatartás”
lehetőségének hiányában — kizárólag a hitelvei által tiltott
„eskü” szót tartalmazó köztisztviselői eskü elmondásával
teljesítheti a törvényben foglalt kötelezettségét.
A többségi határozat az ún. „összehasonlító teherpróba”
alkotmányossági tesztjének az alkalmazásával arra a
megállapításra jutott, hogy a Ktv. köztisztviselői esküt
szabályozó rendelkezése nem alkotmányellenes, az említett teszt
alkalmazásának eredményeként nem lehet arra a megállapításra
jutni, hogy alkotmányosan indokolt az eskü Ktv.-ben
szabályozott és valamennyi köztisztviselőre egyaránt kötelező
rendelkezései alól kivételt tenni az említett indítványozók
vallási, illetve lelkiismereti meggyőződésére tekintettel.
Egyetértek a többségi határozat azon megállapításával, hogy a
Ktv. köztisztviselő esküt szabályozó támadott rendelkezése
önmagában nem ellentétes az Alkotmány 60. § (1) bekezdésében
foglalt alapjoggal, azonban a hivatkozott tesztből a vizsgált
esetben számomra más alkotmányos végkövetkeztetés vonható le a
kifogásolt törvényi szabályozással összefüggésben.
2. Az ún. „összehasonlító teherpróba” tesztje mögött az az
alkotmányossági kérdés húzódik meg, hogy alkotmányos demokrácia
keretei között az állampolgárok mentesülhetnek-e lelkiismereti,
illetve vallási nézeteikre (meggyőződésükre) hivatkozva olyan
törvények alól, amelyek általános kötelezettséget fogalmaznak
meg.
Fontosnak tartom, hogy a vizsgált ügyben nem egy törvény
hatálya alóli mentesülés, hanem egy olyan „alternatív
magatartás” biztosításának szükségessége vet fel
alkotmányossági kérdést, amely egy általánosan kötelező érvényű
törvényi szabályozásban foglalt jogszabályi előírás alól
teremtene „kivételt” az Alkotmány 60. § (1) bekezdésében és az
Alkotmány 70. § (6) bekezdésében foglalt alapjogok együttes
érvényesülése érdekében.
A vizsgált esetben valójában nem arról van szó, hogy a
vallásfelekezete hitszabályát (az eskütétel tilalmát) betartani
kívánó állampolgár a köztisztviselői jogviszony létrejöttének,
illetve fennmaradásának törvényi előfeltételét képező eskü
letétele alól – így a valamennyi köztisztviselőre egyaránt
irányadó általános törvényi feltétel alól – mentesülne. Az
„alternatív magatartás” törvényalkotó általi biztosítása azt
tenné lehetővé, hogy az érintett állampolgárnak nem kellene
használnia a hitelvei szerint –– a most tárgyalt összefüggésben
– tiltott kifejezésnek számító „eskü” szót. Ehelyett más, az
esküvel szinonim kifejezések használatával vállalhatná
ugyanazokat a többletkötelezettségeket és felelősséget,
amelyeket a törvényhozó a Ktv. 12. §-ában a közhivatal viselés
egyik feltételeként előírt, s amelyek megszegéséhez is
ugyanazok a szankciók társulhatnának, mint az esküben szereplő
fogadalmak megszegéséhez.
A többségi határozatban felhívott 39/2007. (VI. 20.) AB
határozat (a továbbiakban: Abh1.), a hivatkozott
alkotmányossági kérdésben úgy foglal állást, hogy
általánosságban nem mondható ki sem az, hogy a lelkiismereti,
illetve a vallásszabadság („kultuszszabadság”) miatt mindig
kivételt kell tenni az általánosan kötelező érvényű törvények
alól, sem az, hogy a törvények uralma teljesen kiterjed a
vallási közösségek belső életére.
Az Abh1. indokolása szerint a különböző, olykor egymással
versengő alkotmányossági szempontok miatt mindig csak a konkrét
ügyben felmerülő alkotmányjogi kérdés kapcsán állapítható meg,
hogy a „kultuszszabadságra” tekintettel indokolt-e kivételt
tenni az általános törvények alól.
Csak a konkrét körülmények (élethelyzetek) vizsgálata alapján
lehet megállapítani azt, hogy indokolt-e az érintettek
mentesítése az általános kötelezettség alól, illetve, hogy az
államnak kötelessége-e lehetővé tenni számukra az „alternatív
magatartást”.
Egyetértve az Abh1. indoklásában kifejtettekkel, a fenti kérdés
eldöntésénél meghatározó jelentősége van — többek között —
annak, hogy a vizsgált élethelyzetben az igényelt kivétel
(„alternatív magatartás”) szorosan kapcsolódik-e hittételhez,
vallási szertartáshoz, illetve, hogy a kivételes szabályozás
nem sérti-e mások, így az érintett vallási közösségen kívüli
személyek jogait.
A vizsgált esetben az „alternatív magatartást” biztosító
kivételes szabályozás hiányzik. A Ktv. kógens törvényi
rendelkezése (a köztisztviselői jogviszony létrejöttéhez,
illetve fennmaradásához le kell tenni az esküt) és a nazarénus
hitelvű indítványozó számára kötelező érvényű vallási előírás
(az „eskü” szó kiejtésének a tilalma) konfliktusba kerül.
Hiányzik a törvényi szabályozásból az „alternatív magatartás”
lehetőségének törvényalkotó általi biztosítása, amely
feloldhatná a konfliktust. Ezáltal az érintett állampolgár
kényszerű választás elé kerül:
- vagy elfogadja, hogy a közhivatal viseléshez esküt kell
tennie, és megszegi a vallási előírást (leteszi az esküt),
- vagy megtartja a számára kötelező vallási szabályt, ám lemond
a közhivatal viselésről (nem teszi le az esküt).
Álláspontom szerint a vizsgált esetben az Abtv. 49. §
(1) bekezdésében foglalt mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség egyik konjunktív törvényi előfeltétele, a
szabályozási hiány egyértelműen megállapítható: nincs
„alternatív magatartást” lehetővé tevő, olyan törvényi szabály,
amely ebben az élethelyzetben feloldaná a fent jelzett
konfliktust.
Véleményem szerint az említett szabályozási hiány az Alkotmány
60. § (1) bekezdésében és 70. § (6) bekezdésében szabályozott
alkotmányos alapjogok olyan konfliktusát idézi elő, amely
alkotmányellenes helyzetet teremt.
3. Az Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatban (a
továbbiakban: Abh2.) rámutatott arra, hogy a vallásszabadság
szoros összefüggést mutat az emberi méltóság alapjogával,
amelyet akkor is figyelembe kell venni, amikor a
vallásszabadság másik két összetevőjéről, a vallásgyakorlásról,
illetve a meggyőződés szerinti cselekvésről van szó.
Az Abh2. indokolásában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy
az általános személyiségi jogból folyó cselekvési szabadságnak
különös súlyt ad, ha a cselekedet a személyiség lényegét érintő
lelkiismereti vagy vallási meggyőződésből fakad. Kétségkívül
erről van szó, ha valaki az adott élethelyzetben követni
kívánja a számára egyébként kötelező érvényű vallási előírást.
Az Alkotmánybíróság az Abh2-ben — egy korábbi, a 64/1991. (XII.
17.) AB határozatára (a továbbiakban: Abh3.) utalva —
megerősítette, hogy az állam alapvető jogok tiszteletben
tartására és védelmére [Alkotmány 8. § (1) bekezdés] vonatkozó
kötelezettsége a vallásszabadsággal kapcsolatban nem csak azt
foglalja magában, hogy köteles tartózkodni az egyéni jogok
megsértésétől, hanem azt is, hogy gondoskodnia kell a
vallásszabadság érvényesüléséhez szükséges feltételekről, azaz
a vallásszabadsággal kapcsolatos értékek és élethelyzetek
védelméről az egyéni igényektől függetlenül is.
Az Abh2. indokolásában az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy az
állam semlegessége a vallásszabadsághoz való joggal
kapcsolatban nem jelent tétlenséget. Az államnak kötelessége,
hogy a vallásos meggyőződés kinyilvánítása, tanítása és az
életvitelben való követése, az egyházak működése, s ugyanígy a
vallás elutasítása, továbbá a vallási meggyőződésről való
hallgatás számára olyan teret biztosítson, amelyben a különböző
felfogások szabadon képződhetnek és fejlődhetnek, s ezen
keresztül lehetővé teszik az egyéni meggyőződés szabad
kialakítását.
Az Abh3. indokolásában az Alkotmánybíróság kifejtette: „A
törvényhozónak pedig nem kötelessége, hogy az élet
legkülönbözőbb területeire külön garanciális szabályokat
állapítson meg a lelkiismereti szabadság érvényesítésére. A
lelkiismereti és vallásszabadságról szóló 1990. évi
IV. törvényben lefektetett általános garanciákkal a törvényhozó
eleget tett az Alkotmány 60. §-ára vonatkozó, általánosságban
is megfogalmazható „végrehajtási” kötelezettségének. Ezen felül
arról kell gondoskodnia, hogy — a lelkiismereti konfliktus
személyes és egyedi jellegének megfelelően — ne legyen jogi
akadálya az egyéni mentesülésnek a lelkiismeret parancsával
szembenálló jogi kötelesség alól. Ezt a lehetőséget egyes
esetekben törvénnyel kell biztosítania, például akkor, ha az
Alkotmányban lefektetett állampolgári kötelességgel szemben
hivatkoznak a lelkiismereti szabadság jogára, s a szembenálló
alkotmányos jog, illetve kötelesség mérlegelésre speciális
eljárás létrehozása indokolt.” (ABH 1991, 297, 314.)
4. Az idézett precedens határozatok alapján elfogadható
számomra a többségi határozat indokolásának azon
kiindulópontja, hogy a köztisztviselői eskü letételét
kötelezően előíró kifogásolt törvényi szabály olyan általános
jellegű (minden köztisztviselőre egyaránt irányadó) szabály,
amely világnézetileg semleges, és nem az eskütevő vallási,
illetve lelkiismereti meggyőződését, hanem a köztisztviselői
jogviszony ünnepélyes keretek között történő létrejöttét fejezi
ki.
Nézetem szerint ugyanakkor nem lehet elvonatkoztatni attól,
hogy történetileg egy szakrális gyökerű intézményről van szó,
amelyet az állam egy világi jogviszony (közhivatal)
létrejöttének, illetve fennmaradásának a feltételéül határozott
meg. A többségi határozat a kifogásolt szabályozásban szereplő
esküt szekularizált, szakrális eredetét elvesztett (világi)
intézményként kezeli, és azt az állam (a törvényalkotó)
oldaláról vizsgálva jut el arra a következtetésre, hogy annak
nincs az Alkotmány 60. § (1) bekezdésében szabályozott
alkotmányos alapjogot érintő vonatkozása.
Magam megkérdőjelezhetőnek tartom azonban, hogy az
Alkotmánybíróság nem csak az állam, hanem az egyén oldaláról is
állást foglalhat az „eskütétel” aktusa szakrális
jelentéstartalmának meghatározását illetően. A többségi
határozat indokolásából éppen az egyén oldaláról, nézőpontjából
történő vizsgálódást, annak a figyelembe vételét hiányolom,
hogy az adott élethelyzetben az eskütétel tilalmát előíró
vallásfelekezethez tartozó állampolgár számára milyen
konfliktushelyzetet teremt a törvényalkotó által szabályozott
jogintézmény, valamint hogy ennek a konfliktushelyzetnek a
feloldására milyen lehetőségek mutatkozhatnak annak érdekében,
hogy a közhivatalt viselő (e jogával élni kívánó)
állampolgárnak ne kelljen a lelkiismereti meggyőződésével
ellentétes döntést hoznia, amely a vallási előírás megszegését,
ennek következtében a vallási közösségből való kizárását is
eredményezheti.
Az Alkotmánybíróság több korábbi határozatában értelmezte a
közhivatal viseléséhez való jog tartalmát. E határozataiban
rámutatott arra, hogy ez az alkotmányos jog a közhatalom
gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja
[39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.].
Az Alkotmányban szabályozott közhivatal viseléshez való jog
alapján természetesen senkinek nincs Alkotmányból folyó alanyi
joga egy meghatározott közhivatal betöltéséhez. Az Alkotmány
8. § (2) bekezdése alapján törvény a közhivatal viseléséhez
való jogot szabályozhatja, a közhivatal betöltését törvényi
feltételekhez kötheti (962/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 627,
629.).
A nazarénus hitelvű állampolgároknak is joguk van a közhivatal
viseléshez [Alkotmány 70. § (6) bekezdés], a közhivatal
betöltését pedig az állam kötheti meghatározott törvényi
előfeltételekhez, így az eskü letételéhez.
Ez azonban álláspontom szerint nem menti fel a törvényalkotót
azon kötelezettsége alól, hogy az Alkotmány 70. § (6)
bekezdésében szabályozott alapjog gyakorlásnak feltételeit
meghatározó jogalkotás során tekintettel legyen az
állampolgárok egyes csoportjainak vallási, illetve
lelkiismereti meggyőződésből fakadó elveire.
Az Alkotmány 60. § (1) bekezdéséből fakadóan az államnak az
ésszerű lehetőségek legvégső határáig tartózkodnia kell attól,
hogy olyan magatartásra kényszerítse az állampolgárt, amely
ellentétben áll annak lelkiismereti meggyőződésével. Elfogadom,
hogy az államtól nem várható el az, hogy a jogalkotás során
kivétel nélkül minden esetben (élethelyzetben) teljes körű
védelmet biztosítson valamennyi vallási, illetve más
lelkiismereti meggyőződésből fakadó cselekvésnek (attól való
tartózkodásnak) illetve előírásnak. Az ún. „összehasonlító
teherpróba” tesztjét, azt, hogy a vizsgált szabályozás kiállja-
e ezt a tesztet, azonban csak a konkrét szabályozás alapján
lehet vizsgálni.
A vizsgált esetben a törvényalkotó a közhivatal viselését
valamennyi állampolgár esetében azonos törvényi előfeltételhez
kötötte, de nem vette figyelembe, hogy ennek a teljesítése az
állampolgárok meghatározott csoportja (a nazarénus hitelvet
valló állampolgárok) esetében — az „alternatív magatartás”
biztosításának a hiányában — az említett alapjogok közötti
választásra, és azok egyikének a feladására kényszeríti az
érintett állampolgárokat.
Nem az vet fel tehát alkotmányossági problémát, hogy a
nazarénus hitelvű állampolgárok alkotmányos indok nélkül eleve
ki vannak zárva a közhivatal viselés alkotmányos alapjogából,
hanem az, hogy a törvényalkotó az Alkotmány 60. §
(1) bekezdésében, illetve 70. § (6) bekezdésében foglalt
alapjogok közötti választásra kényszeríti az említett
állampolgárokat.
Az állam maga alakított ki olyan törvényi szabályozást,
amelynek során az állampolgárt megillető említett alkotmányos
alapjogok úgy kerültek egymással konfliktusba, hogy a
törvényalkotó nem biztosította annak feloldását, és ennek
következtében az állampolgár a konfliktusba került jogok
közötti választásra, azok egyikének a feladására kényszerül.
A hivatkozott alapjogok közötti kényszerű választás szükségképp
valamelyik alapjog korlátozására vezet. A jelen esetben azonban
sem az állam, sem más — az érintett állampolgárok körén kívül
álló — jogalanyok oldalán nem látok fennállónak olyan másik
alkotmányos jogot (elvet, értéket), illetve alkotmányos
kötelezettséget, amely ezt a korlátozást alkotmányosan
indokolttá tenné. Ezért a szóban forgó alapjogok gyakorlásának
összeegyeztethetőségét szolgálná, ha a hivatalba lépés
feltételeként előírt ünnepélyes aktus, annak során az államhoz
való hűség, az alkotmányos rend tiszteletben tartásának
vállalását jelentő fogadalomtétel nem csupán esküvés, hanem ––
az érintettek választása szerint –– más, jelentéstartalmát
tekintve azzal egyenértékű kinyilvánítás útján is lehetővé
válnék.
Megítélésem szerint a törvényalkotó által a magyar
allampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény 7. §-ában
kialakított szabályozás, amely a honosított, illetve a
visszahonosított személy számára választása szerint lehetővé
teszi az állampolgári eskü, illetve az azzal egyenértékű
fogadalom letételét, jó példa a Ktv. szabályozásából általam
hiányolt „alternatív magatartás” szabályozására. Ha a
törvényalkotó a Ktv.-ben szabályozott eskü szövegében az
eskütevő köztisztviselő választása szerint lehetővé tette volna
az „esküszöm” szó helyett a „fogadom” szó használatát, akkor az
említett alkotmányos alapjogok közötti konfliktus fel sem
merülhetett volna.
5. Véleményem szerint tehát az „összehasonlító teherpróba”
alkotmányos tesztje alapján a jelen ügyben az
Alkotmánybíróságnak hivatalból meg kellett volna állapítania,
hogy a törvényalkotó alkotmányellenes helyzetet idézett elő
azzal, hogy nem biztosított az érintett állampolgárok számára
olyan „alternatív magatartást”, amely a vizsgált élethelyzetben
az említett alapjogok konfliktusának a feloldását lehetővé
tette volna. Az Alkotmánybíróságnak ezért határidő tűzésével
kötelezni kellett volna a törvényalkotót olyan törvényi
szabályozás kialakítására, amely lehetővé teszi az
állampolgárok érintett csoportja számára az állam által elvárt,
ugyanakkor a lelkiismereti meggyőződésükkel nem ellentétes
magatartás tanúsítását.
Budapest, 2009. április 20.
Dr. Balogh Elemér
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező része 1. pontjában meghatározott
alkotmányos követelményt a többségi határozat kontextusában
elfogadhatónak tartom (és ebben az értelemben egyetértek vele).
Nem értek viszont egyet a határozat 2. és 3. pontjában
található elutasító döntéssel, és ennyiben az alkotmányos
követelménnyel sem: ha az indítványok alapján megsemmisítő
döntés született volna, az alkotmányos követelményre nem lett
volna szükség.
1. A köztisztviselői eskünek a 2001-ben, a köztisztviselők
jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb
törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvénnyel
beiktatott szövege alkotmányellenes, mert a lelkiismereti
szabadságot sértő klauzulát tartalmaz. A törvényhozó azzal,
hogy a köztisztviselői eskü törvényben kötelezően megállapított
szövege tartalmazza az „Isten engem úgy segéljen” záradékot,
megsértette az állam világnézeti semlegességének az Alkotmány
60. §-án, 54. §-án, valamint 70/A. § (1) bekezdésén alapuló
alkotmányos kötelezettségét, különösen az Alkotmány 60. §-ában
biztosított lelkiismereti- és vallásszabadságot.
A többségi döntés szerint a semlegesség követelményének eleget
tesz a törvényhozó azzal, hogy az istenre hivatkozó záradék
alkalmazását „az eskütevő meggyőződése szerint” feltételhez
köti: a köztisztviselő választhat isten vagy a nem isten
között. E rendelkezés azért alkotmányellenes, mert az eskütevő
köztisztviselő valójában köteles választani a két lehetőség
között, és ezt a választását nyilvánosan — törvény szerint „a
munkáltatói jogkör gyakorlója és a munkatársak előtt” — ki kell
nyilvánítania. A kötelező választással a kinyilvánítás nem
önkéntes, ami értinti a vallási és egyéb lelkiismereti
meggyőződés kinyilvánítása önkéntességének alkotmányos elvét,
másként a lelkiismereti- és vallásszabadságot. Semmilyen
szabadságjoggal sem fér ugyanis össze a szabadság kötelező
gyakorlása: ez contradictio in adiecto.
Ellentétes az említett rendelkezés az Alkotmány 60. §-ával
azért is, mert benne a törvényhozó nem kezeli egyenlően az
istenben hívőket — pontosabban: azokat, akiknek hitével, vagy
más meggyőződésével összefér az istenre hivatkozó esküszöveg
elmondása —, és azokat, akik ilyen záradékot, esetleg éppen
vallási meggyőződésük miatt, nem kívánnak hozzátenni
esküjükhöz. A törvény megoldása a vallási tolerancia alapján
áll: a főszabály az „Isten engem úgy segéljen” záradékkal
letett eskü, a kivétel az elhagyása. Ezzel a törvényhozó
világosan kimondja, mit tart kívánatosnak — de megengedi az
eltérést. Ez utóbbi tolerancia, ami egyben a vallásos
meggyőződéshez viszonyít minden más meggyőződést, de nem kezeli
egyenlően a vallásos és a nem vallásos lelkiismeretet. Az
Alkotmány azonban a lelkiismereti szabadság elismerésével és az
állam világnézeti semlegességének megkövetelésével (ld.:
4/1993. (II. 12.) AB határozat ABH 1993, 48, 89.) — melynek
lényege, hogy az állam semmilyen világnézeti meggyőződést nem
támogathat — tiltja a vallásos meggyőződés ilyen közvetett
előnyben részesítését.
A lelkiismereti szabadság nem engedi meg, hogy az egyén
lelkiismeretét az állam gondozza azzal, hogy sugallja neki a
helyes meggyőződést, mint a törvényben megállapított
esküszöveg. Ez biztosan állítható, mert ha nem ez lenne a cél,
nem kellene szerepelnie az esküszövegben semmilyen záradéknak.
Nem is szerepelt, egészen a 2001-es törvénymódosításig — ami
nem zárta ki, hogy az eskütevő az eskühöz megerősítő záradékot
fűzzön. Az állam ilyen kötelezettsége abszolút: soha semmikor
nem gondozhatja paternalista módon az egyén lelkiismeretét,
melyet mindenki maga határozhat meg. Más a helyzet a
lelkiismeret megnyilatkozásával cselekvésben vagy nem
cselekvésben (pl. a katonai szolgálat megtagadásában): az állam
itt bizonyos feltételekkel szabályozhat és korlátozhat. A
köztisztviselői eskü azonban az első eset: az eskü komolyságán
és jogi szerepén semmit nem változtat a záradék elmondása vagy
el nem mondása. Ez a jog számára közömbös: az eskü
ünnepélyességét az invokációs záradék elmondásától függetlenül
számos egyéb körülmény befolyásolja.
2. Alkotmányellenes az „esküszöm” performatív
(beszédcselekvési) ige használatának kötelező előírása, és így
eskü letételére kötelezés, amikor a fogadalom (és az ennek
megfelelő „fogadom” ige) a jogi és eszmei célnak éppúgy
megfelel, mint az „esküszöm”. Mi több, a köztisztviselői eskü
tartalmában inkább fogadalom, mint az égiekre hivatkozó eskü.
A köztisztviselői eskühöz hasonló, az Alkotmányban többször
szereplő — és az Országgyűlés előtti eskü esetében külön
törvényben (Az egyes közjogi tisztségviselők esküjéről és
fogadalmáról szóló 2008. évi XXVII. törvény) is szabályozott —
hivatali eskü logikailag három részből áll. Az esküszöm igével
végrehajtott beszédcselekvési (performatív) rész, az eskü
tartalma (amelyből kiderül mire esküszik az eskütevő), és végül
az esküt megerősítő záradék (invokáció). A hivatali eskü a
megválasztott vagy kinevezett állami tisztségviselő nyilvános
és ünnepélyes ígérete arra, hogy hivatali kötelezettségét
megfelelően fogja ellátni. A hivatali eskü tartalmában semmit
nem ad hozzá a köztisztviselő kötelezettségeihez — jelentősége
a hivatali jogi kötelezettségek iránti nem jogi (lelkiismereti,
erkölcsi) elkötelezettség kinyilvánítása nyilvános ígéret
formájában. A köztisztviselői eskü megerősítő fogadalom: az
eskütevő ünnepélyes ígérete az eskütől függetlenül fennálló
kötelezettségei teljesítésére.
Az eskü tartalmán eszerint semmit nem változtat, ha az eskütevő
vallási meggyőződésével az „esküszöm” szó használata (vagy maga
az eskü intézménye) ellentétes — mint az egyik indítványozó
esetében. Az „esküszöm” igével azonos beszédcselekvési
(performatív) ige használatával — mint a „fogadom,” „ígérem”
vagy más hasonló — tett hivatali eskü a törvény értelmében vett
esküvel egyenértékűként való elfogadása szerintem alkotmányos
követelmény. Ennek megfelelően a követelés, hogy a
köztisztviselő hivatali esküjét csakis az „esküszöm” ige
használatával teljesítheti, sérti az Alkotmány 60. §-ában
foglalt lelkiismereti szabadságot, mert a törvény valakit a
lelkiismereti meggyőződése szerint tiltott cselekvésre
kényszerít (vagy a tilalom megtartásához hátrányos
jogkövetkezményt, hivatalvesztést, fűz). Ez annál is furcsább,
mert a hivatali eskünek csak akkor van értelme, ha az eskü
valóban az eskütevő lelkiismereti meggyőződését fejezi ki.
A performatív ige megváltoztatása és egyenértékűvel
helyettesítése az eskü tartalmát és szerepét nem érinti.
Esetünk így nem is hasonlít az Alkotmánybíróság egyik
döntésében vizsgált esethez, amikor egy önkormányzati képviselő
jogszabályban rögzített esküszöveg hiányában saját maga által
megfogalmazott „avantgard” esküt kívánt tenni. [14/2008. (II.
26.) ABK 2008 február, 155, 159.]
3. Visszamenőleges hatállyal meg kellett volna semmisíteni a
köztisztviselői eskü újra letételére rendelkezésre álló hatvan
napos jogvesztő határidőt, melyet a 2001. évi XXXVI. törvény
102. § (8) bekezdése tartalmaz. Ez a rendelkezés a törvény
hatálybalépésekor valamennyi, már közszolgálati jogviszonyban
álló köztisztviselő számára kötelezővé tette, hogy a törvény
hatálybalépését követő hatvan napon belül az invokációval
kiegészített új szövegű hivatali esküt letegye. Ennek
elmulasztása azzal járt, hogy a köztisztviselő közszolgálati
jogviszonya „a törvény erejénél fogva” megszűnt.
Az indítvány csak a hatvan napos határidőt kifogásolja, ámde
alkotmányellenes volt az összes akkor kinevezett, és korábban
már hivatali esküt tett köztisztviselő hivatali esküjének
kötelező megismétlése. A hatvan napos határidő alkotmányellenes
volt — azért, mert egyáltalán létezett. A köztisztviselői eskü
megismétlését (pontosabban: újra letételét) csak az állam
lényegének, alkotmányos berendezkedésének változása vagy
impériumváltás indokolhatja. Erről a kérdéses időben (2001-ben)
nem volt szó, ezért nem volt alkotmányos indoka a már
kinevezett és közszolgálati jogviszonyban álló köztisztviselők
ismételt hivatali esküre kényszerítésének. Az indítványozó az
Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésére a munkához való jog sérelmére
hivatkozik, ami köztisztviselők esetében e részében a minden
magyar állampolgárt megillető hivatalviseléshez való joggal
esik egybe [Alkotmány 70. § (6) bekezdése]. A minden
köztisztviselőt hivatali esküje megismétlésére kötelező szabály
ennek az alkotmányos jognak szükségtelen (alkotmányos indok
nélküli) korlátozása, ezért alkotmányellenes. Ennek megfelelően
meg kellett volna semmisíteni.
4. A jelen ügy természetesen csak a Ktv. vizsgált
rendelkezéséről szól, de hasonlót lehetne elmondani az egyes
közjogi tisztségviselők esküjéről és fogadalmáról szóló 2008.
évi XXVII. törvényben, valamint a polgármesteri tisztség
ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők
tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény mellékletében
foglalt eskü szövegéről is, jóllehet e törvények „fogadalom”
letételét is lehetővé teszik.
Budapest, 2009. április 20.
Dr. Bragyova András
alkotmánybíró
. |