Hungarian

Ügyszám: .	1034/B/1996
Előadó alkotmánybíró: Lábady Tamás Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 54/1996. (XI. 30.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1996/173 .

A döntés kelte: Budapest, 11/25/1996 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN ! Az  Alkotmánybíróság   jogszabályi  rendelkezések   utólagos alkotmányossági vizsgálatára  irányuló indítványok alapján - dr.  Ádám   Antal  és   dr.  Zlinszky  János  alkotmánybírák párhuzamos indokolásával - meghozta az alábbi                        határozatot : 1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja,  hogy az  egészségügyi ellátási  kötelezettségről   és  a  területi  finanszírozási normatívákról   szóló   1996.   évi   LXIII.   törvény   ( a továbbiakban: Tv.  ) alkalmazása  ( végrehajtása)  során  az Alkotmány 70/E. §-án alapuló alkotmányos követelmény, hogy a társadalombiztosításról szóló  1975. évi II. törvény szerint megállapított szolgáltatások teljesítését a rendszeren belül az államnak  akkor is  biztosítania kell, ha az egészségügyi ellátási  szükséglet   a  Tv.  3.  §-ában  meghatározott  és finanszírozott szolgáltatásokat meghaladja. 2. Az  Alkotmánybíróság a  Tv. egésze, illetőleg 2. § (1) és (4)  bekezdése,  4-5. §-a,  6. § (4)  bekezdése,  8.  §  (2) bekezdése, 9.  § (6)  bekezdése, 11.  § (1) bekezdése, 12. § (1)  bekezdése   és  (3)  bekezdés  b)  pontja,  továbbá  az egészségügyi  szolgáltatás   nyújtására  jogosító   működési engedélyekről szóló 113/1996. (VII. 23.) Korm. rendelet 5-6. §-a  és  8.  §  (2)  bekezdése,  valamint  az   egészségügyi szolgáltatást nyújtó  egyes intézmények  működésének szakmai minimumfeltételeiről szóló  19/1996. (VII.  26.) NM rendelet 1. §  (2) bekezdés  a)-b)  pontja  és  2.  §  (6)  bekezdése alkotmányellenességének megállapítására  és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. Az Alkotmánybíróság  ezt a  határozatát a  Magyar Közlönyben közzéteszi.                          Indokolás                              I. Az  egészségügyi  ellátási  rendszer  átalakítása  tárgyában hozott        jogszabályok        egyes        rendelkezései alkotmányellenességének  megállapítása   és   megsemmisítése iránt több  indítvány érkezett  az  Alkotmánybírósághoz.  Az Alkotmánybíróság  az   indítványokat   -   szoros   tartalmi összefüggésük folytán - egyesítette és azokat egy eljárásban bírálta el. 1. Az  egyik indítványozó  szerint az  egészségügyi ellátási kötelezettségről és  területi  finanszírozási  normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Tv. ) egésze alkotmányellenes.  Az   indítvány  szerint  az  egészségügyi kapacitás   fogalmát    a   Tv.    tévesen   értelmezi    és alkotmányellenesen     jogosítja     fel     az     Országos Egészségbiztosítási Pénztárt ( a továbbiakban: OEP), hogy az egészség-finanszírozási     kapacitásokat      a     törvény mellékletében foglalt  keretszámoknak megfelelően  kösse le. Az egészségügyi kapacitás fogalma ugyanis nem azonosítható a fekvőbeteg   gyógyintézetek    ágyainak    számával.    Enne következtében az ágyszámoknak a törvény mellékletében közölt korlátozása  jogi   szempontból   értelmezhetetlen   és   az alapvetően  sérti  az  orvos-szakma  tudományos  és  szakmai elveit. Az  ágyszámok csökkentésének  lebonyolításával a Tv. az OEP-et,  továbbá a megyei ( fővárosi) Egészségbiztosítási Pénztárakat ( a  továbbiakban:  MEP)  jogosítja  fel,  ezzel pedig elvonja  a helyi  önkormányzatoknak  az  önkormányzati gyógyintézmények fenntartásával  kapcsolatos jogait. A helyi önkormányzatokról  szóló   1990.  évi   LXV.   törvény   ( a továbbiakban: Ötv. ) szerint ugyanis a területi egészségügyi ellátásért  az  önkormányzat  felelős.  A  törvény  az  Ötv. hatálya  alá   tartozó  feladatok   teljesítését   biztosító személyi- és  tárgyi  feltételek  korlátozásával  az  Ötv-re tartozó  hatásköröket  von  el.  Az  indítvány  vitathatónak tartja a  megyei egyeztető  fórumok szakmai  kompetenciáját, valamint  az   egyeztetési  mechanizmus   egészét,   különös tekintettel az abban foglalt rövid határidőkre. A Tv. 11-12. §-ai szerinti felhatalmazás a finanszírozót, így a MEP-et és az   OEP-et    jogosítja   fel   a   finanszírozási   döntés meghozatalára,  ez   a  jogosultság   azonban  ellentétes  a finanszírozó    szerepkörével,    mert    szakmai    döntési jogosultságot  jelent.   A  Tv.   mellékletében  alkalmazott számítási mód  a tízezer  lakosra jutó  ágyszámok  évenkénti folyamatos csökkentését  írja  elő,  holott  szakmailag  nem támasztható alá a lakosság általános egészségi állapotának a javulása, sőt  a tendencia  éppen ellenkező  irányba  mutat. Végül  a   törvényhozó  nem   vette  figyelembe   a  törvény megalkotása során  a Magyar Orvosi Kamara egyetértési jogát. Mindezekre figyelemmel  az indítványozó  szerint  a  törvény sérti az  Alkotmány 8.  § (1) és (2) bekezdését, vagyis   az alapvető jogok  állam általi tiszteletben tartását garantáló alkotmányos  elvet,   de  legfőképpen   azt  az  alkotmányos alapjogot, amely  szerint  a  Magyar  Köztársaság  területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez ( Alkotmány 70/D. §). Végül ellentétes a törvény a  jogalkotásról   szóló   1987.   évi   XI.   törvény   ( a továbbiakban:  Jat.   )  18.   §  (1)  bekezdésében  foglalt rendelkezéssel, mert  a törvény  megalkotását megelőzően - a tudomány  eredményeire   támaszkodva  -  a  törvényhozó  nem elemezte  megfelelően   a  szabályozni   kívánt  társadalmi- gazdasági    viszonyokat.    Mindezekre    figyelemmel    az indítványozó  kérte   a  törvény   egészének,  illetőleg  az indítványban kiemelt  rendelkezéseinek  alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését. 2.  Egy   további  indítványozó   a  Tv.  több  rendelkezése alkotmányellenességének  megállapítását  és  megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb  szintű testi  és lelki  egészséghez való jog biztosítása  olyan  állami  feladat,  amelyet  az  állam központi szervei  és a helyi önkormányzati szervek rendszere révén valósít  meg. Ebből  következik, hogy  az egészségügyi ellátási  kötelezettség   megosztása  az  állami  és  állami szerveknek nem  minősülő szakmai önkormányzatok, az OEP és a MEP  között,   nincs  összhangban   az   Alkotmány   idézett rendelkezésében foglaltakkal.  A helyi  önkormányzás jogának és   a   helyi   önkormányzatok   Alkotmányban   biztosított alapjogainak sérelmét  látja  az  indítvány  a  továbbiakban abban,  hogy   noha  az  Ötv.  a  települési  önkormányzatok kötelezően  ellátandó   feladatává  teszi   az  egészségügyi ellátásról való  gondoskodást, az  OEP-al és  a MEP-el  való "hatáskörmegosztás",  valamint   a  törvényben  szabályozott "alkufolyamat" veszélyezteti  az említett  önkormányzati jog és kötelezettség megfelelő szintű ellátását. Az indítványozó álláspontja szerint  az  egészségügyi  szolgáltatást  nyújtó intézmények működésének  szakmai minimumfeltételeiről  szóló 19/1996. (VII.  26.) NM  rendelet ( a  továbbiakban: R. ) új feladatokat határoz  meg az  önkormányzatok részére, amelyet miniszteri rendelet  nem, csak  törvény tehet meg, azon túl, hogy a  rendezés sérti  az önkormányzatok  tulajdonhoz  való jogát is.  Hivatkozik még  az  indítvány  az  önkormányzatok önálló  szabályozási  és  igazgatási  hatáskörére,  amellyel álláspontja  szerint   ellentétben   áll   az   egészségügyi ellátással kapcsolatos  hatáskör  részleges  elvonása  és  a sajátos      hatásköri      bizonytalanságokat      előidéző alkufolyamattal történő  helyettesítése. Végezetül  utal  az indítvány arra  is, hogy  az egyszerű  többséggel elfogadott törvény  -   közvetett  módon  -  módosítja  a  kétharmados, minősített többséget  igénylő önkormányzati törvényt, így az ez okból is alkotmányellenes. 3. Több  indítvány kifogásolja, hogy a törvény rendelkezései folytán az  önkormányzatok  kötelezően  ellátandó  feladatai leszűkülnek a kapacitás-lekötési megállapodásokban rögzített szolgáltatásokra, illetve  a  kötelezően  ellátandó  feladat kereteit a  törvény alapján  a MEP  egyedi határozata  vonja meg, ez  a szabályozás pedig alkotmányosan megengedhetetlen. Álláspontjuk  szerint   az  egészségügyi  ellátás  területén kötelezően ellátandó  önkormányzati  feladatok  ilyen  módon való  szabályozásának   eredményeként  bizonyos  körzetekben ellátási hiány  keletkezhet, ami  viszont az Alkotmány 70/D. §-ában rögzített alapjog sérelméhez vezet. 4. Egy  további indítványozó  indítványában előadta,  hogy a Tv. 6. § (4) bekezdése a megyei tisztiorvos feladatává teszi a működési  engedéllyel nem  rendelkező szolgáltatók szakmai megfelelőségéről való  döntést, de nem tartalmaz hivatkozást arra, hogy  a tisztiorvos  milyen normák szerint ítéli meg a szolgáltatók   szakmai    megfelelőségét,   ezért    döntése szubjektív alapon  nyugszik, ami viszont jogbizonytalanságot eredményez. Kifogásolja  az indítványozó  azt, hogy a megyei tisztiorvos  tagja  az  egészségügyi  kapacitások  lekötését összehangoló megyei egyeztető fórumnak, így hatósági szerepe és a döntéshozatalban való részvétele összekeveredik és ez a körülmény is  súlyosan árt  a  jogbiztonságnak.  Álláspontja szerint a  törvény nem  tartalmaz eljárási  rendet  arra  az esetre, ha  a nem  kellően pontos törvényi előírások sajátos értelmezése  folytán  a  fórum  az  ajánlatokra  vonatkozóan elutasító határozatot  hoz. Véleménye szerint nem tisztázott a  törvényben   az  sem,   hogy  a  megyei  egyeztető  fórum egyetértésének hiányában  milyen feltételek  szerint dönt  a MEP  az   egyes  intézményfenntartóknál   levő   kapacitások lekötéséről. Sérelmesnek  tartja  végül  azt,  hogy  az  OEP főigazgatója  által   hozott,   a   kapacitások   lekötésére vonatkozó  határozat  bíróság  előtti  megtámadásának  nincs halasztó  hatálya.   Érvelése  szerint  komplett  részlegek, illetve  intézmények  megszűntetése  esetén  a  jogbiztonság alkotmányos  kívánalma   megkövetelné  a   határidőn  belüli fellebbezés halasztó hatályát. 5.  Kifogásolják  az  indítványozók,  hogy  az  egészségügyi szolgáltatások nyújtására  jogosító  működési  engedélyekről szóló 113/1996.  (VII. 23.)  Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr. )  a működési engedélyek kiadása iránti kérelmek előírt kellékévé teszi a szakfeladatokhoz kapcsolódó és a népjóléti miniszter  (tehát   alacsonyabb   rangú   jogalkotó)   által meghatározott szakmai  feltételek  meglétének  előadását  és igazolását (Vhr.  5-6. §-ai),  amely szakmai feltételek - az R. szerint minimumfeltételek - hiányában a működési engedély kiadását meg  kell tagadni  [Vhr.  8.  §  (2)  bekezdés].  E szabályozással sérül  a  Jat.  5.  §  j)  pontja,  illetőleg jelentősen  szűkül   az  Alkotmány  70/D.  §  (1)  bekezdése szerinti ellátási kötelezettség kielégítésének lehetősége. 6. Több  indítvány is  hivatkozik az  önkormányzati tulajdon vonatkozásában   arra,   hogy   a   támadott   rendelkezések összességükben az önkormányzati tulajdonban álló intézmények tevékenységét,   közvetve   az   önkormányzatok   tulajdonát korlátozzák, ezért azok alkotmányellenesek. 7.  Az   egyik  indítvány  azt  sérelmezi,  hogy  miniszteri rendelet   határozza   meg   a   kórház   kritériumait.   Az indítványozók   lakókörzetében   eddig   kórházként   működő intézmény   ezen   kritériumoknak   nem   felel   meg,   így finanszírozásának hiányában  a betegeket  nagyobb távolságra kell  szállítani.   Az  indítvány  szerint  az  Alkotmányban említett legmagasabb  szintű  testi  egészséghez  nemcsak  a kórházi felszerelés  milyensége, hanem annak elérhetősége is hozzátartozik. 8. Van  indítvány,  amely  azt  sérelmezi,  hogy  miniszteri rendelet határoz  meg olyan szakmai kritériumokat, amelyek a legmagasabb  szintű   testi  és   lelki   egészséghez   való alkotmányos  alapjog   érvényesülését  érintik,   így  ez  a rendezés    a     törvényi    szabályozás    hiánya    miatt alkotmányellenes. A  jogállamiság  sérelmét  látják  még  az indítványok   abban,   hogy   mivel   a   kapacitás-lekötési megállapodásokban  csak   olyan  feltételek  szerepelhetnek, amelyeket a törvény melléklete meghatároz, nem érvényesülhet felek   szerződési    szabadsága.    Ezzel    összefüggésben formálisnak tartja  egy indítvány  a megállapodás  hiányában hozott határozat  bíróság előtti megtámadásának lehetőségét, mivel   a   határozat   kizárólag   jogszerűségi   szempontú felülvizsgálata  során  annak  tartalmi  vizsgálatára  nincs lehetőség. Az  Alkotmánybíróság   határozatának  meghozatala  előtt  az indítványokban  foglaltakra   nézve   előbb   beszerezte   a népjóléti  miniszter   véleményét,   majd   meghallgatta   a népjóléti minisztert  és az Egészségbiztosítási Önkormányzat Elnökét.  A  meghallgatás  alapján  megállapítható,  hogy  a törvény végrehajtása  során a kapacitás-lekötési szerződések teljesítése  mellett   esetlegesen  keletkező   egészségügyi ellátási hiány  fedezésére külön  költségvetési tartalékolás nem   történik,    ebben   az   esetben   a   fedezetről   a társadalombiztosítás     pótköltségvetése     utján     kell gondoskodni. Fedezeti tartalékok - a meghallgatottak szerint -  magán  a  rendszeren  belül  állnak  rendelkezésre  annak folytán, hogy a Tv-en alapuló tervezés eleve csak mintegy 80 %-os kapacitáskihasználtsággal számol, amelyen belül szakmai szempontból még  további megtakarítások is lehetségesek, sőt reálisak.                             II. Az indítványokkal támadott jogszabályok az alábbi kifogásolt rendelkezéseket tartalmazzák: 1. A Tv. 1. §-a szerint az egészségügyi ellátórendszer része minden  olyan  egészségügyi  szolgáltató,  amely  a  szakmai normák  alapján   meghatározott  egészségügyi   szolgáltatás nyújtására -  a külön  jogszabályban foglalt  eljárási  rend szerint - működési engedéllyel rendelkezik. A sérelmezett 2. § (1)  bekezdése alapján  az 1.  §-ban foglalt  szolgáltatók működtetői közül  a központi költségvetés egyes fejezeteiben szereplő egészségügyi  intézmények  fenntartóit  -  egyetemi klinikák  esetében   az  egyetemek   -  és  az  egészségügyi intézménytulajdonos  helyi   önkormányzatokat,  valamint   a területi egészségügyi  ellátásra állami  szervvel vagy helyi önkormányzattal  szerződést   kötött  egyéb  fenntartókat  - egyház,      alapítvány,      egészségügyi      vállalkozás, magángyakorlatot  folytató   orvos  stb.   (a  továbbiakban: fenntartó) -  együttesen és a kötelező egészségbiztosításban az  Egészségbiztosítási  Alap  kezeléséért  felelős  szervet kötelezettség   terheli,    hogy   a    kapacitás   lekötési megállapodásokban kijelölt  szolgáltatások  tekintetében,  a szakmai  szabályok   szerinti  minőségben   az  egészségügyi szolgáltatónál ellátásokat biztosítsanak. A 2.  §  (4)  bekezdésének  kifogásolt  szabálya  szerint  a kapacitás    lekötési     megállapodásban    nem    szereplő szolgáltatások  tekintetében  a  fenntartó  mentesül  a  (2) bekezdésben előírt  kötelezettségek alól.  A Tv. támadott 4. §-a a következőképpen rendelkezik: (1) Az  országos és  a regionális  szakfeladatok  ellátására szolgáló intézményi  kapacitások  a  4.  számú  mellékletben szereplő intézményekben  köthetők le  a (2)-(4)  bekezdésben foglaltak szerint. (2)   A    népjóléti    miniszter    a    kapacitás-lekötési megállapodások megkötési  határidejét megelőző  130 nappal - 1996-ban az e törvény hatálybalépését követő 5 napon belül - a 3.  számú  mellékletben  foglalt  területi  finanszírozási normatívák alapján a) felkéri  a 4.  számú mellékletben  szereplő  intézménnyel rendelkező  fenntartókat,   hogy  az   egyes   szakterületek országos,  regionális   ellátására  szolgáló  kapacitásaikat bocsássák rendelkezésre; b) kijelöli  az általa közvetlenül irányított intézményekben az e feladatok ellátásához szükséges kapacitásokat. (3) A  népjóléti miniszter a felkérést, illetve a kijelölést megelőzően kikéri  az országos tisztifőorvos állásfoglalását a szolgáltatók  szakmai megfelelőségéről,  továbbá a  Magyar Orvosi Kamara véleményét. (4) A  fenntartók által  felajánlott, továbbá a (2) bekezdés b) pontja  szerinti kapacitásokról a népjóléti miniszter - a 3. számú  melléklet szerinti normákra figyelemmel - országos és  regionális   szakellátást  nyújtó   kapacitásösszesítést készít, amelyet  a  (2)  bekezdésben  megjelölt  határidőtől számított  20   napon  belül   megküld  az   OEP,   valamint megyénkénti bontásban  a MEP  és a  megyei tisztifőorvosnak, aki gondoskodik  arról, hogy azt a fenntartók haladéktalanul megkapják. A  Tv.   5.  §-a  a  kapacitás-lekötési  megállapodásokat  a következőképpen szabályozza: (1) A  MEP és  a fenntartó  a területi szakellátást szolgáló kapacitásokról megállapodást köt. A megállapodás tartalmazza intézményenként,  szakmai   összetétel  szerint   tagolva  a lekötött   kapacitásokat    -   a   járóbeteg-szakellátásban szakrendelési   óraszámban,    a   fekvőbeteg-szakellátásban ágyszámban meghatározva. A kapacitás-lekötési megállapodások megkötésének  határidejét   (a  továbbiakban:  megállapodási határidő) a  társadalombiztosítási  alapok  költségvetéséről szóló törvény tartalmazza. (2) Az  OEP és  a MEP a lekötött kapacitásokkal teljesítendő szolgáltatások  finanszírozására   a  szolgáltatást   nyújtó egészségügyi szolgáltatóval  köt szerződést,  a  járóbeteg-, illetőleg a  fekvőbeteg-ellátás finanszírozásának  részletes szabályairól rendelkező jogszabályokban foglaltak szerint. A Tv.  támadott 6. § (4) bekezdése arról rendelkezik, hogy a megyei  tisztifőorvos   -  az   ajánlattevő   megkeresésétől számított  15  napon  belül  -  állásfoglalásában  az  1.  § szerinti működési engedélyek kiadásáig nyilatkozik az állami és helyi  önkormányzati  fenntartású,  illetőleg  az  egyéb, működési engedéllyel  nem  rendelkező  szolgáltatók  szakmai megfelelősségéről. A Tv.  alkotmányellenesnek tartott  8.  §  (2)  bekezdés  e) pontja szerint  a megyei  egyeztető  fórum  tagja  a  megyei tisztifőorvos vagy képviselője. A Tv. alkotmányellenesnek tartott 9. § (6) bekezdése szerint a MEP a közös ajánlatokat csak akkor utasíthatja el, ha azok nem felelnek  meg a  megyei finanszírozási  normatíváknak és nem teljesülnek  a 7. § (3) bekezdésében foglalt feltételek. E feltételek a következők: (3) Ha  a megyében  működő  területi  járóbeteg-,  illetőleg fekvőbeteg-ellátást    szolgáló     intézményi     kapacitás összességében meghaladja  az 1.  és  2.  számú  mellékletben foglalt területi normák szerint finanszírozható mennyiséget, a közös ajánlatot úgy kell összeállítani, hogy a) ha a normákat meghaladó kapacitások mennyisége és szakmai összetétele alapján lehetséges, akkor az Egészségbiztosítási Alap  kezelője   egy-egy  intézmény   teljes  finanszírozási kötelezettsége alól mentesüljön; b)  ha   meghatározott  szakellátási  területen  a  normákat meghaladó  kapacitások   vannak   és   egy-egy   szolgáltató elkülönült telephelyének vagy részlegének ba) átalakításával  e többletkapacitás kiváltható oly módon, hogy  a  telephely/részleg  más  típusú  olyan  szolgáltatás nyújtására alkalmas, amelyből a rendelkezésre álló kapacitás a megyei  normát nem  éri el,  a közös ajánlatban javaslatot kell tenni a szolgáltatási struktúra átrendezésére, bb) a  finanszírozási kötelezettség  alóli mentesítésével  a többletkapacitás     megszüntethető,      az      elkülönült telephely/részleg egészét ki kell hagyni a közös ajánlatból; c) ha a területi normákat meghaladó kapacitás összessége nem teszi lehetővé  az a)  és b)  pontok szerint  egy intézmény, illetve elkülönült  telephelye  vagy  részlege  kivonását  a finanszírozási kötelezettség  alól, a  közös ajánlatban arra kell törekedni,  hogy önálló  szervezeti egységeket, illetve osztályokat vonjanak ki a finanszírozási kötelezettség alól. A Tv.  ugyancsak kifogásolt  11. § (1) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza: (1) Ha  az egyeztető  fórum első összehívásától számított 30 napon belül  nem születik  közös ajánlat,  a fórum tagjai az erről  szóló   nyilatkozatukat  jegyzőkönyvbe  foglalják.  A fenntartók - a megyei egyeztető fórumon elhangzottak alapján - módosíthatják  az országos  és a  regionális szakfeladatra vonatkozó, illetőleg  a 6. § (7) bekezdése szerint a MEP-nek megküldött  korábbi   ajánlatukat.  A   jegyzőkönyvet  és  a módosított  ajánlatokat   a  fórum   titkára  haladéktalanul megküldi a MEP-nek. A  Tv.   támadott  12.   §  (1)   bekezdése  a  jogorvoslati jogosultság körében kimondja, hogy: (1) A  MEP határozata ellen az adott szakmára ajánlatot tett fenntartó a  határozat kézhezvételétől  számított  10  napon belül a  MEP-nél benyújtott  fellebbezéssel élhet.  A MEP  a fellebbezést  a   fellebbezési  határidő  lejártát  követően haladéktalanul   megküldi    az   OEP   főigazgatójának.   A fellebbezést   az    OEP   főigazgatója    bírálja   el,   a kézhezvételtől számított 15 napon belül. A határozatra a 11. § (4) bekezdésében foglaltak megfelelően irányadók. A 12. § (3) bekezdés b) pontja pedig arról rendelkezik, hogy a fenntartó  és a  MEP  az  5.  §  (1)  bekezdésében  előírt kapacitás lekötési megállapodást, ha fellebbezést nyújtottak be, az  OEP főigazgatójának határozata alapján - a határozat bírósági megtámadására  tekintet nélkül  - a  megállapodásra előírt határidőben köti meg. 2.   A    Vhr.   alkotmányellenesnek    tartott   és   ezért megsemmisíteni kért rendelkezései a következők: 5.  §   A  működési  engedély  kiadása  iránti  kérelmet  az egészségügyi  szolgáltató  nyújtja  be,  amelyben  fel  kell tüntetni a) a szolgáltató nevét, címét, b) a  tulajdonos nevét, címét, amennyiben nem a tulajdonos a működtetető, annak nevét, címét, c)   az    ellátni   kívánt    egészségügyi    szakfeladatok megnevezését,  az   azokhoz  kapcsolódó  szakmai  feltételek meglétét, d) amennyiben  a szolgáltató ellátási kötelezettséggel kíván működni, a tervezett ellátási körzetet, e)  az   ügyeleti  rendszerben   való  részvétel  szándékát, tervezett módját, f) amennyiben  a működési  engedély kiadását az egészségügyi és szociális  vállalkozásról szóló  113/1989. (XI.  15.)  MT rendelet, illetve  az orvosi,  a klinikai szakpszichológusi, illetve  az  egyéb  egészségügyi  és  szociális  tevékenység gyakorlásáról szóló 30/1989. (XI. 15.) SZEM rendelet alapján kérik, az e rendeletekben foglalt egyéb adatokat. 6. §  (1) Az engedélyezési eljárás során a városi, illetve a megyei intézet helyszíni vizsgálatot végez. (2) A helyszíni vizsgálat során meg kell állapítani, hogy a) az  egészségügyi szolgáltató  megfelel-e az engedélyezési kérelemben    megjelölt     szakfeladat(ok)hoz    kapcsolódó szolgáltatásokra   vonatkozó   -   a   népjóléti   miniszter rendeletében meghatározott  - személyi,  tárgyi és a szakmai környezeti feltételeknek, b)  az   egészségügyi  szolgáltatás   nyújtásához  szükséges helyiségek   megfelelnek-e   az   építésügyi,   szakmai   és közegészségügyi előírásoknak, c) az  egészségügyi szolgáltató  rendelkezik e  a működéshez szükséges     egyéb      szakhatósági     hozzájárulásokkal, engedélyekkel. 8. §  (2) Amennyiben  az egészségügyi  szolgáltató nem felel meg  a  6.  §  (2)  bekezdés  szerinti  követelményeknek,  a működési  engedély  iránti  kérelmet  a  9.  §  (1)  és  (4) bekezdéseiben    meghatározott    esetek    kivételével    a tisztifőorvos elutasítja. 3. Az  R. indítványokban kifogásolt 1. § (2) bekezdésének a) és b) pontjában foglalt szabályok szerint: (2) E rendelet alkalmazásában a) szakmai  minimumfeltétel: azon  követelmények összessége, amelyek a  kórház,  a  járóbeteg-szakellátás  feladatkörének megfelelő egészségügyi  szolgáltatás teljesítése,  a betegek biztonsága, valamint  az ellátást nyújtó személyzet alapvető munkakörülményeinek        biztosítása         szempontjából elengedhetetlen; b) kórház  (ideértve a  többprofilú, önálló  gyermekkórházat is): az a fekvőbeteg-gyógyintézet, ba)    ahol     fekvőbeteg-ellátó     osztályon     legalább belgyógyászati,   sebészeti,    szülészet-nőgyógyászati   (a továbbiakban: szülészet),  továbbá vagy  gyermekgyógyászati, vagy ápolási,  vagy fül-orr-gégészeti, vagy ideggyógyászati, vagy pszichiátriai, vagy szemészeti szolgáltatást nyújtanak, és bb) amely legalább 130 betegággyal rendelkezik, valamint bc) ahol  legalább klinikai orvosi laboratórium, radiológia, ultrahang,  elektrokardiográfia  (a  továbbiakban:  EKG)  és aneszteziológia működik; Végül az R. 2. § (6) bekezdésében írt szabály szerint: (6)    Amennyiben    az    (1)-(5)    bekezdések    szerinti minimumfeltételek egy  kórházi osztályon  fejlesztéssel vagy több     kórházi     osztály     összevonásával     lennének megvalósíthatóak,  úgy   azok  biztosításáról  az  osztályok összevonásával   kell   gondoskodni.   A   minimumfeltételek biztosítása érdekében  a kórházi  osztály fejlesztésére csak abban az  esetben kerülhet  sor,  ha  nincs  lehetőség  több kórházi osztály összevonására. 4. Az  indítványokkal összefüggésben  az Alkotmánybíróság az alábbi alkotmányi rendelkezések érvényesülését vizsgálta: 2.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus jogállam. 8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen  alapvető  jogait,  ezek  tiszteletben tartása és  védelme az  állam elsőrendű  kötelessége. (2)  A Magyar Köztársaságban  az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat  törvény állapítja  meg, alapvető  jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. 9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a  köztulajdon  és  a  magántulajdon  egyenjogú  és  egyenlő védelemben részesül. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. 12. §  (2) Az  állam tiszteletben  tartja az  önkormányzatok tulajdonát. 42. §  A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye  választópolgárainak   közösségét  megilleti  a  helyi önkormányzás joga.  A helyi  önkormányzás a választópolgárok közösségét  érintő   helyi  közügyek   önálló,  demokratikus intézése, a  helyi közhatalomnak  a lakosság  érdekében való gyakorlása. 43.  §  (1)  A  helyi  önkormányzatok  alapjogai  (44/A.  §) egyenlőek.  Az   önkormányzatok   kötelezettségei   eltérőek lehetnek. (2)  A  helyi  önkormányzati  jogokat  és  kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat. 44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati  ügyekben önállóan  szabályoz  és  igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b)  gyakorolja  az  önkormányzati  tulajdon  tekintetében  a tulajdonost megillető  jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, 70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt  a jogot  a Magyar  Köztársaság a  munkavédelem,  az egészségügyi    intézmények    és    az    orvosi    ellátás megszervezésével,  a  rendszeres  testedzés  biztosításával, valamint az  épített és  a természetes  környezet védelmével valósítja meg. 70/E. §  (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális  biztonsághoz;  öregség,  betegség,  rokkantság, özvegység,  árvaság   és  önhibájukon   kívül  bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2)  A   Magyar  Köztársaság  az  ellátáshoz  való  jogot  a társadalombiztosítás  útján   és  a   szociális  intézmények rendszerével valósítja meg. 5. Végül  a Jat.  5. §  j) pontja  szerint az  állampolgárok alapvető  jogai  és  kötelességei  körében  törvényben  kell szabályozni:   j)    az   egészségügyi    ellátást   és    a társadalombiztosítást. A Jat. 18. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy a jogszabály megalkotása előtt  - a  tudomány eredményeire  támaszkodva - elemezni  kell  a  szabályozni  kívánt  társadalmi-gazdasági viszonyokat,   az   állampolgári   jogok   és   kötelességek érvényesülését,  az   érdekösszeütközések   feloldásának   a lehetőségét,  meg   kell  vizsgálni  a  szabályozás  várható hatását és  a végrehajtás  feltételeit. Erről  a  jogalkotót tájékoztatni kell.                             III. Az     Alkotmánybíróság      az     indítványok      alapján alkotmányellenességet  nem   állapított   meg,   a   törvény alkalmazásával kapcsolatban  azonban alkotmányos követelmény kimondását látta szükségesnek. Az  Alkotmánybíróság   az  indítványokkal  és  a  kifogásolt jogszabályi      rendelkezésekkel      összefüggésben      - általánosságban - a következőkre mutat rá: 1. Ahogy  azt az  Alkotmánybíróság a  77/1995. (XII. 21.) AB határozatában   (ABH    1995,   391-392.)    kifejtette,   a rendszerváltást megelőzően az állam az egészségügyi ellátást az   általa    létrehozott   és   fenntartott   egészségügyi intézmények  útján  biztosította,  az  állampolgárok  sokáig állampolgári   jogon,    ingyenesen   juthattak   hozzá   az egészségügyi intézmények szolgáltatásaihoz. A szolgáltatások biztosítási  alapokra   helyezése  már   a   rendszerváltást megelőzően   megkezdődött    ugyan,   azonban    egészen   a rendszerváltásig még  széles körben biztosította az állam az állampolgárok ingyenes betegellátását. A rendszerváltással  az egészségügyi  ellátás e  modelljének gyökeres átalakítása  kezdődött meg, amely átalakítás kettős irányú, és amely reform mindkét iránya az állampolgári jogon járó társadalombiztosításnak  valóságos biztosítási alapokra helyezésével jellemezhető. Egyrészt    megkezdődött     az     egészségügyi     ellátás szervezetrendszerének     átalakulása,     amennyiben     az egészségügyi  ellátást  biztosító  állami  intézmények  köre egyre szűkült  és megnyílt  az  egészségügyi  szolgáltatások vállalkozási  formában  való  ellátásának  jogi  lehetősége. Ennek folytán  ma már az ellátás jelentős részét a különböző autonómiával   rendelkező    tulajdonosok,   így   a   helyi önkormányzatok, egyházak,  alapítványok és nem utolsó sorban egészségügyi vállalkozások,  magánorvosok által  fenntartott intézmények nyújtják. Változóban  van   másrészt  az  egészségügyi  szolgáltatások finanszírozásának rendszere  is, mert a társadalombiztosítás korábbi  struktúrájának  átalakítása  során  a  még  meglévő ingyenes   egészségügyi   ellátásához   való   jogosultságot erőteljesebben  biztosítási   alapra  helyezték.   Ebben   a konstrukcióban a  társadalombiztosítás oly módon gondoskodik a biztosítottakat  az egészségbiztosítás keretében megillető természetbeni   egészségügyi   szolgáltatásokról,   hogy   a különböző  tulajdonban   álló  egészségügyi   intézményektől lényegében   szolgáltatásokat    vásárol   (szolgáltatásokat finanszíroz) az ellátásra jogosult biztosítottak számára. E kétirányban  is végbemenő változtatások mellett, amikor az egészségügyi ellátás döntően már nem állami tulajdonban levő és  az   államigazgatási  szervek   irányítása  alatt   álló egészségügyi  intézmények   feladata,  a   korábbi  ellátási rendszerben alkalmazott  államigazgatási irányítási eszközök többé    nem     alkalmasak    az     alkotmányos     állami kötelezettségvállalás teljesítésére. Az államnak ezért olyan -  elsősorban   jogi  és   gazdasági  -   eszközökkel   kell biztosítania   az    ellátáshoz   való    alkotmányos    jog érvényesülését, amelyek  nem járnak a különböző tulajdonosok autonómiájának    sérelmével,     figyelembe    veszik     a rendszerváltással "öröklött", ellentmondásokkal és gazdasági nehézségekkel terhelt  társadalombiztosítás lehetőségeit is, egyúttal  azonban   tekintettel  vannak   arra,  hogy  olyan rendszert  kell   kialakítani,  amelyben   az   egészségügyi ellátásra jogosultak közül senki sem marad megfelelő ellátás nélkül. 2. A  teljes ellátási  rendszer keretébe  illeszkedő -  és a finanszírozás  szempontjából  kétségkívül  legjelentősebb  - társadalombiztosítással kapcsolatban az Alkotmánybíróság már 1991-ben, azután kiemelt hangsúllyal 1993-ban megállapította a 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában (ABH 1993, 198-199. ), hogy a  rendszer elavult, diszfunkcionális, nem felel meg az új  Alkotmány   elveinek.   A   társadalombiztosításnak   az alkotmányos követelményekhez  igazodó, korszerű átalakítása, ágazati kiépítése,  a  magán-  és  állami  szféra  megfelelő arányainak a  megteremtése szükségszerűen elhúzódó folyamat, amely  jelenleg   is  tart.   Az  Alkotmánybíróság  ezzel  a folyamattal összefüggésben  elvi éllel  mutatott rá  arra  a 44/1995. (VI.  30.) AB  határozatában (ABH 1995, 205-206. ), hogy    a    társadalombiztosítás    működőképességének    a fenntartása, megfelelő  reformja,  azaz  az  egész  rendszer ésszerű és  gazdaságilag eredményesen  funkcionáló  alapokra helyezése  alkotmányosan   indokolhat  olyan   megoldásokat, amelyek az  ellátásra jogosultak  terheit bizonyos mértékben növelik, amelynek következtében tehát a biztosítottak javára kialakított korábbi "védelmi szint" csökken. Az Alkotmányban biztosított szociális  jogokat ugyanis - amelyek alkotmányos tartalma elsősorban  az  Alkotmányban  meghatározott  állami kötelezettségek  oldaláról  ragadható  meg  -  szükségképpen mindig  csak   a  gazdasági   lehetőségekkel,  az   ellátási rendszerek teherbíró  képességével  összhangban  és  azokkal arányban állóan  lehet figyelembe  venni és  biztosítani. Az állam azonban  az átalakítás  során köteles  megteremteni  a kialakított   intézményrendszer    működésének   azokat    a garanciáit,  amelyek   mindenki   számára   biztosítják   az egészségügyi  szolgáltatások  igénybevételének  lehetőségét, azaz azt,  hogy a szolgáltató intézmények hiánya miatt senki ne maradjon ellátatlanul (ABH 1995, 396. ). 3. A támadott jogszabályi rendelkezésekhez hasonló megoldási konstrukciót alkalmazott  a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról  szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban:  Gst. ) 126. § (2) bekezdése, amely a helyi önkormányzatok  és  szerveik,  a  köztársasági  megbízottak, valamint egyes  centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről  rendelkező   1991.   évi   XX.   törvény   (a továbbiakban: Htv.  )  132.  §-át  egy  új  (4)  bekezdéssel egészítette ki.  A módosítás  a  helyi  önkormányzatoknak  a tulajdonukban levő  egészségügyi intézmények  által nyújtott ellátási  kötelezettségét   úgy  változtatta   meg,  hogy  a járóbetegellátás,  a   gondozás  és   a   fekvőbeteg-ellátás intézmény-rendszeréről       való       gondoskodást       a társadalombiztosítási finanszírozás mértékéig írta csak elő. Az  Alkotmánybíróság   idézett  77/1995.   (XII.   21.)   AB határozatával  (ABH   1995,  390.   )  ezt   a  rendelkezést alkotmányellenesnek ítélte  és  1996.  június  30.  napjával megsemmisítette.  Az   Alkotmánybíróság  határozatában   azt fejtette ki,  hogy a  helyi önkormányzatok  által kötelezően ellátandó  feladatok   körének  a   törvény  szerinti  módon megalkotott      korlátozása       alkotmányellenes.       A társadalombiztosítási  finanszírozás   mértékét  ugyanis   e korábbi törvényi  konstrukcióban  végső  fokon  a  népjóléti miniszter által  javasolt  intézményi  kapacitások  köre  és mértéke  határozta   meg.  Az   Alkotmánybíróság  határozata szerint önmagában  nem a  finanszírozás szerződési  alapokra helyezése vezetett  a törvény  alkotmányellenességére, hanem az, hogy ezeket az egyedi döntéseket a jogalkotó - megfelelő törvényi háttér  nélkül -  az egészségbiztosítási pénztár, a szakbizottság és  a  népjóléti  miniszter  közös  döntésére, egyedi megítélésére  bízta, holott  az Alkotmány  szerint az önkormányzatokat -  az  önkormányzati  feladatok  körében  - megillető jogokat és kötelezettségeket csak törvényben lehet szabályozni. Kimondta  az Alkotmánybíróság  azt is,  hogy az Alkotmány elsősorban a Kormánnyal és a közigazgatás központi szerveivel szemben  részesíti védelemben  az  önkormányzatok önállóságát. Az  Alkotmány rendelkezései alapján tehát nincs mód arra,  hogy  a  Kormány  vagy  a  központi  közigazgatás szervei   akár    normatív,    akár    egyedi    döntésükkel beavatkozzanak az  önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés  a)   pontja  alapján   az  önkormányzati  ügyekben megillető igazgatási és szabályozási autonómiába. Ugyanakkor kifejtette  az Alkotmánybíróság  azt is,  hogy az Alkotmány   nem   akadályozza   a   törvényhozónak   azt   a célkitűzését,  amely   szerint  az  önkormányzatok  ellátási felelősségének egy  elavult egészségügyi  intézményrendszert konzerváló szabályozását meg kívánja szüntetni és összhangot kíván teremteni  az intézmények  társadalombiztosítás  által történő   finanszírozása    és   az    önkormányzatokat   az egészségügyi  ellátás   területén  terhelő   kötelezettségek között (ABH 1995, 395-396. )                             IV. Az Alkotmánybíróság  megállapítja,  hogy  az  indítványokkal támadott jogszabályi  rendelkezések az egészségügyi ellátási rendszer, továbbá  az annak  részbeni biztosítását  szolgáló társadalombiztosítás teljes  átalakítását célzó  jogalkotási folyamat   részei,    így   a    szabályok   alkotmányossági vizsgálatánál  a   fentebb  kifejtett   összefüggéseket   is megfelelően figyelembe kellett venni. 1. A  kifogásolt szabályozási  rendszer  kiindulópontja  az, hogy országosan  egységes elvű  és szempontú, de területekre bontott   normatívák   alapján   megkonstruálja   azokat   a területenként  érvényesíthető   keretszámokat,  amelyeket  a teljes egészségügyi  ellátó rendszerben az egészségbiztosító köteles  finanszírozni,   illetőleg  finanszírozhat,  vagyis meghatározza  azt   a  szolgáltatásmennyiséget,   amelyet  a társadalombiztosításnak a  biztosítottak számára minimálisan meg kell  vásárolnia. Ilyen  normatívák nem  érvényesülnek a háziorvosi és  a házi  gyermekorvosi szolgálat  tekintetében [Tv.  3.  §  a)  pont],  mivel  e  körben  a  finanszírozási kötelezettség  a  jogszabályokban  foglalt  követelményeknek megfelelő valamennyi  szolgáltató tekintetében érvényesül. A normatívák egyébként  a  járóbeteg-szakellátás  óraszámaira, illetve a fekvőbeteg-szakellátás ágyszámaira vonatkoznak. A szolgáltatók  tulajdonosi-fenntartói összetételét illetően a törvény  semmiféle  differenciálást  nem  tartalmaz,  azaz szektorsemleges. Hatálya  kiterjed minden olyan egészségügyi szolgáltatóra,   amely    a   szakmai    előírások   alapján meghatározott egészségügyi  szolgáltatás nyújtására működési engedéllyel   rendelkezik,    illetve   ezen    egészségügyi szolgáltatók  fenntartóira,  így  a  központi  költségvetési szervekre,  az  egyetemekre,  az  intézménytulajdonos  helyi önkormányzatokra,   az    egyházakra,   az   alapítványokra, egészségügyi vállalkozásokra  és a magángyakorlatot folytató orvosokra stb. [Tv. 2. § (1) bekezdés]. A törvény  által alkalmazott  konstrukció alapeleme  az  ún. "kapacitás-lekötési megállapodás", amelyet a fenntartó és az Egészségbiztosítási Alap  kezeléséért felelős  szervezet,  a MEP   kötnek    meg   [Tv.    5.   §   (1)   bekezdés].   Az Egészségbiztosítási    Alap    kezelőjének    finanszírozási lehetőségeit határolják  be azok  a normatívák,  amelyeket a törvény különböző mellékletei tartalmaznak. A lekötendő  kapacitásokra a  fenntartók tesznek ajánlatot a MEP-nek [Tv.  6. § (1) bekezdés], mely közös ajánlatunkat az ajánlattevők a megyei egyeztető fórumon alakítják ki (Tv. 8. §. ).  A közös  ajánlatokat  a  MEP  lényegében  csak  akkor utasíthatja  el,   ha  azok   nem  felelnek   meg  a  megyei finanszírozási normatíváknak  [Tv. 9.  §  (6)  bekezdés].  A finanszírozás szélső  tételeit tehát a törvény rendelkezései határozzák meg,  azon belül  pedig a finanszírozás mértéke a felek  megállapodására   utalt.  Ha   a   fenntartó   és   a finanszírozó között a konszenzus nem születik meg, a törvény rendelkezéseire   figyelemmel    és   annak   finanszírozási normatíváin belül  a finanszírozás  mértékéről a  MEP  dönt, döntése ellen  a fenntartó  fellebbezéssel élhet az OEP-hez, az OEP  főigazgatójának  határozata  pedig  a  közigazgatási határozatokra vonatkozó  szabályok szerint  a bíróság  előtt megtámadható  (Tv.   11-12.  §).   A  megtámadásnak  azonban halasztó hatálya nincs. A törvény tehát a betegbiztosítás és a betegellátás hatályos rendszerét gyökeresen  megváltoztatja, az  elosztást majdnem teljes egészében  új alapokra  helyezi. A hatályos elosztási struktúra    az     országban     meglevő     intézményekre, szolgáltatásokra és  szolgáltatókra épül,  amelyeket azonban az   évről-évre    egyre   növekvő    deficittel    küszködő egészségbiztosító nem  tud megfelelően  finanszírozni. A Tv. szerinti   új    rendszer   az    Egészségbiztosítási   Alap finanszírozási  lehetőségeiből   indul  ki,   a  potenciális fedezetet országosan  egységes elvű  és szempontú normatívák alapján   területenként    (megyénként)   felosztja   és   a területenként  érvényesíthető   normatívák  és   keretszámok között a  helyi szolgáltatóknak (fenntartóknak) a kapacitás- lekötési megállapodások  kialakításában egyfajta  autonómiát biztosít.  Az   elosztás   törvényességének   garanciájaként lehetővé teszi a bírói út igénybevételét. Itt mutat  rá az  Alkotmánybíróság  arra,  hogy  a  rendszer helyességének,    hatékonyságának,    eredményességének    a megítélése nem  alkotmányossági kérdés. Az Alkotmány alapján az sem vizsgálható, hogy az átalakításnak ez a konstrukciója szakmailag   megalapozott-e,    mennyiben   felel    meg   a célszerűségi,  takarékossági   követelményeknek,  illetőleg, hogy a jelenlegi rendszer valóban pazarló-e, vagy legalábbis túlfinanszírozott. Mindezeknek  a szempontoknak a megítélése és a  lehetséges átalakítási  struktúrák közötti választás a törvényhozó  szabadságába   tartozik,  egyúttal   azonban  a törvényhozó felelőssége  is. Az  alkotmánybírósági vizsgálat csak arra  irányulhat,  hogy  a  szabályozás  megfelel-e  az Alkotmány rendelkezéseinek, illetve kielégítheti-e az állami kötelezettségek      alkotmányosan      még      elfogadható követelményszintjét. 2. Az  indítványozók kivétel  nélkül támadják a Tv. sérelmes rendelkezéseit  az   Alkotmány  70/D.   §  (1)  bekezdésének összefüggésében és  kifogásolják, hogy  a  szabályozással  a lehető legmagasabb  szintű testi  és lelki  egészséghez való alkotmányos jog  sérül, amely  az Alkotmány  8. § (1) és (2) bekezdése folytán alkotmányellenességhez vezet. Az  Alkotmánybíróság   azonban  rámutat  arra,  hogy  a  Tv. alkotmányossága, illetőleg  alkotmányellenessége egyedül  az Alkotmány 70/D.  §-ában foglaltak  szerint nem bírálható el. Az Alkotmány  70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi  és  lelki  egészséghez  való  jog  biztosítása  olyan alkotmányos  állami   feladatot  jelent,  amelyet  az  állam központi szervei  és a helyi önkormányzati - továbbá egyéb - szervek rendszere  révén valósít  meg.  Ennek  keretében  az állam  -  egyebek  között  -  egészségügyi  intézményhálózat működtetésére és  az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az  egészségügyi   intézményhálózat  és  az  orvosi  ellátás körében az  Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen  szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami  kötelezettség kritikus  nagyságát, vagyis  azt  a szükséges      minimumot,      amelynek      hiánya      már alkotmányellenességhez  vezet.  Ilyennek  volna  minősíthető például, ha  az  ország  egyes  területein  az  egészségügyi intézményrendszer és  az orvosi  ellátás teljesen hiányozna. Az ilyen  szélső eseteken  túl azonban az Alkotmány 70/D. §- ban meghatározott  állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje.  A   lehető  legmagasabb   szintű  testi  és  lelki egészséghez  való   jog  tehát   önmagában  alanyi   jogként értelmezhetetlen, az  az Alkotmány  70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami  kötelezettségként  fogalmazódik  meg,  amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és  lelki egészség  bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg. A  kötelező  társadalombiztosítás  körébe  tartozó  ellátási jogosultság  viszont  már  valóságos  alanyi  jog,  amelynek alkotmányos alapja azonban nem az Alkotmány 70/D. §-a, hanem az Alkotmány  70/E. §-ában foglalt rendelkezés, illetőleg az alkotmányos   tulajdonvédelem.   A   társadalombiztosításnak azokban  az   eseteiben  tehát,   ahol  a  biztosítási  elem meghatározó    szerepet     játszik,    a     szolgáltatások megszüntetésének  vagy   csökkentésének  alkotmányossága   a tulajdonvédelem  ismérvei  szerint  bírálandó  el [ 43/1995. (VI.30.)  AB  határozat,   ABH  1995,   195.  ].   Ezért  az Alkotmánybíróság az  indítványokat az Alkotmány 70/E. §-ának összefüggésében is  vizsgálta, továbbá  tekintettel volt  az alkotmányos tulajdonvédelem szempontjaira is. 3. Ebben az összefüggésben rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy   a    támadott   Tv.    közvetlenül   nem   érinti   a társadalombiztosítás legalapvetőbb  szabályait - ideértve az egészségbiztosításra vonatkozó  alapvető  rendelkezéseket  - tartalmazó, a  társadalombiztosításról szóló  1975. évi  II. törvényt (a továbbiakban: T. ). A T. 10. §-a határozza meg a biztosítottak  körét,   a  T.   12.  §-a   szerint  pedig  a biztosítottak, illetőleg hozzátartozóik - egyebek között - a törvény alapján betegségi ellátásra szereznek jogosultságot. A betegségi  és anyasági  ellátás rendjét  a T. II. fejezete szabályozza,  annak   részjogosultságait   az   egészségügyi szolgáltatások,  a   táppénz   szolgáltatások,   továbbá   a különböző anyasági  szolgáltatások részletezésével állapítja meg. A támadott  törvény, illetőleg  annak rendelkezései  a T-ben biztosított ezekre  a jogosultságokra  közvetlen  kihatással nincsenek, tehát  sem a jogosultak körére, sem pedig az őket a betegbiztosítási jogviszony alapján alanyi jogon megillető szolgáltatásokra,   azok    terjedelmére   közvetlenül   nem vonatkoznak. Annál  kevésbé, mert  a T. 5. §-a értelmében az állam  az   e  törvény   szerint   megállapított   ellátások kifizetését   (szolgáltatások    teljesítését)   akkor    is biztosítja, ha  a kiadások  meghaladják  a  bevételeket.  Az állam tehát  az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésén alapuló - a társadalombiztosítás  útján   gyakorolható  ellátáshoz  való alkotmányos jogot - az alanyi jogosultságok tekintetében - a Tv.  hatálybalépése   után  is   köteles  biztosítani,   azt garantálja. Ebből viszont  következik, hogy  maga a  rendszer  csak  úgy működtethető alkotmányosan,  ha azon  belül a  jogosultak T. szerinti ellátására való jogosultsága hiánytalanul teljesül. Azt, hogy  a T.  5. §-a  szerinti állami garanciavállalás az Alkotmány 70/E.  §-án  alapuló,  a  betegség  esetére  szóló ellátási   jogosultság   egyik   törvényi   garanciája,   az Alkotmánybíróság az 56/1995. (IX. 15.) AB határozatában (ABH 1995, 267-268.  ) már  kimondta. A támadott törvény 2. § (3) bekezdése    azonban     úgy    rendelkezik,     hogy     az Egészségbiztosítási Alap  kezeléséért felelős  szerv csak  a Tv. 3.  §-ában meghatározott  mértékig -  vagyis csak  a Tv. szerinti  kapacitás-lekötési   szerződések  terjedelméig   - köteles  finanszírozni   a  szolgáltatók  által  biztosított egészségügyi ellátást. Az Alkotmány 70/E § (1) és (2) bekezdéséből következő állami alkotmányos kötelezettség  és a  társadalombiztosítás  útján érvényesülő  ellátásra   való  jogosultság   azonban  annyit feltétlenül    jelent,     hogy     az     egészségbiztosító finanszírozásának hiánya  miatt -  a T.  5. §-ában államilag garantált  mértékig  -  senki  ne  maradjon  ellátatlan.  Az Alkotmánybíróság    ezért     alkotmányos    követelményként megállapította, hogy  a Tv. alkalmazása (végrehajtása) során a   Tv.    3.   §-ában   meghatározott   és   finanszírozott szolgáltatásokat  meghaladó   ellátási   szükségleteket   is teljesíteni kell,  amennyiben ezek a szükségletek a T. 5. §- ának  a  körébe  tartoznak.  Eszerint  nemcsak  az  vezethet pótköltségvetési előirányzathoz,  ha az  egészségbiztosító a szerződéssel    lekötött     kapacitások    finanszírozására valamilyen okból  nem képes,  hanem az  is, ha  a T.  5. §-a szerinti ellátási hiány keletkezik. Így a Tv-nyel bevezetett új finanszírozási  rendszer csak  akkor  alkotmányos,  ha  a rendszerben a  T. 5.  §-a szerinti  állami  garanciavállalás megfelelően érvényesül és annak folytán finanszírozási hiány miatt egyetlen jogosult sem marad ellátatlanul. Ennek az  alkotmányos követelménynek az érvényesülése esetén a  Tv.   nem  áll  ellentétben  az  Alkotmány  70/E.  §-ában meghatározott,  a   betegellátásra   vonatkozó   alkotmányos jogosultsággal és  nem hozható  közvetlen  összefüggésbe  az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésében foglalt - az alapjogi korlátozásokkal - kapcsolatos szabályokkal sem. 4.  A   sérelmezett  Tv.   rendelkezései   ugyanis   nem   a betegellátáshoz   való    jog   alkotmányos   korlátozásával kapcsolatosak, hanem  az Alkotmány  70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségekre vonatkoznak, illetőleg azok speciális -  szervezési-finanszírozási -  teljesítési körébe esnek. E  rendelkezés szerint az (1) bekezdésben foglaltakon alapuló  állami  kötelezettséget  a  Magyar  Köztársaság  az egészségügyi    intézmények    és    az    orvosi    ellátás megszervezésével  valósítja   meg.  Az   állam  viszont   az egészségügy   szervezeti    és   intézményi    rendszereinek kialakítása  és  azok  finanszírozási  elveinek  megalkotása során -  ahogy erre  az Alkotmánybíróság fentebb már utalt - nagyfokú  szabadságot  élvez.  Az  államnak  e  törvényhozói szabadsága mindaddig nem vet fel alkotmányossági kérdéseket, ameddig   az    nem   vezet    valamely   alkotmányos    jog (tulajdonvédelem,  társadalombiztosítás   útján  érvényesülő betegellátási jogosultság)  megsértéséhez.  Az  egészségügyi intézményhálózat  és   az   orvosi   ellátás   sokféleképpen szervezhető meg.  Az  Alkotmányból  eredően  senkinek  sincs alanyi joga  egy meghatározott  szervezési  módra.  Másrészt nincs alkotmányos  ismérv arra,  hogy a  rendszer  önmagában mennyiben alkalmas  a biztosításon  alapuló  betegellátáshoz való jogosultságok teljesítését garantálni. Ezért a rendszer alkotmányellenessége csak  olyan szélső  esetben állapítható meg, ha  egyértelmű, hogy  a rendszer  eleve alkalmatlan  az államot   terhelő    kötelezettségek    alkotmányosan    még elfogadható  minimumának   teljesítésére.  E  tekintetben  a törvényhozó elképzelését  az Alkotmánybíróság  a  sajátjával nem helyettesítheti.  A rendszernek azonban garantálnia kell az  Alkotmány   70/E.  §-án   alapuló  társadalombiztosítási ellátási  jogosultságot.   Ez   működtetésének   alkotmányos követelménye, feltétele. Az Alkotmánybíróság  az indítványokban  felhozott szakmai és szervezési  indokok,   érvek  alapján   azonban  nem   látta igazoltnak az  alkotmánnyal védett  egészségügyi  ellátáshoz való jog  közvetlen sérelmét, megengedhetetlen korlátozását. A  Tv-ben  meghatározott  rendszer  alkotmányos  követelmény szerinti működtetése  esetén ugyanis  az Alkotmány  70/E. §- ában biztosított  jog  nem  sérül.  A  szakmai,  szervezési, tudományos szempontok  megítélése  pedig  az  alkotmányosság kérdéskörén kívül esik. 5. A  társadalombiztosítás által finanszírozott egészségügyi szolgáltatások köréről, illetve a finanszírozás mértékéről a társadalombiztosítás    költségvetéséről    szóló    törvény rendelkezik. Ez  a törvény  azonban  jellegéből  következően pénzügyi-fiskális arculatú,  ezért -  mint  a  költségvetési törvények általában - csak szélső, kivételes esetben vet fel alkotmányossági     összefüggéseket.     A     finanszírozás struktúrájára  vonatkozó  normatív  előírásokat  a  támadott törvény  mellékletei   tartalmazzák,  és   ezek  a   törvény egészének  kardinális   vonatkozásait   jelentik.   Ezek   a normatívák -  az említettek szerint - az Egészségbiztosítási Alap gazdálkodási  lehetőségeiből indulnak  ki, ezért  a Tv. egészének alkotmányossági  megítélése alapvetően  hasonló  a költségvetési törvényhez,  hiszen a Tv. egésze lényegileg az Egészségbiztosítási  Alap  állományának  a  "szétosztásáról" szól. Ha  pedig a  rendszerben jelen  vannak -  akár  látens módon,   akár   pótköltségvetés   garantálásával   -   olyan tartalékok, amelyek  a T. szerinti betegellátási jogosultság teljesítésének   finanszírozását    garantálják;   akkor   - függetlenül a  rendszer hatékonyságától és eredményességétől - az  alkotmányellenesség az  Alkotmány 70/E. §-a, illetőleg az   alkotmányos   tulajdonvédelem   sérelme   alapján   nem állapítható meg. Annak eldöntése,  hogy helytálló  e a  törvényhozónak  az  a hipotézise, amely  szerint  az  egészségügyi  ellátórendszer "mesterségesen túlfeszített és túlköltekező", ezért meg kell szüntetni    a     "fölösleges     szolgáltatások     miatti túlköltekezést", nem  alkotmányossági,  hanem  szociológiai, statisztikai adatokon alapuló ténykérdés. Az alkotmányossági vizsgálat  során   az  sem   dönthető  el,  hogy  a  törvény előkészítése    körében     történtek-e    átfogó    jellegű megbetegedési felmérések,  továbbá  szakmai-  és  tudományos elemzések, hatásvizsgálatok. Az alkotmányossági vizsgálat az Alkotmány  70/D.   §  (2)   bekezdése  körében   csak   arra szorítkozhat, hogy  az állam  eleget tesz-e  az egészségügyi intézmények és  az orvosi  ellátás megszervezésére vonatkozó alkotmányos kötelezettségének  vagy sem. A szükséges ellátás megszervezésének módja,  az intézményrendszerek működtetése, továbbá   ezek   finanszírozási   technikái   az   Alkotmány rendelkezéseinek   körén    kívül   esnek,   a   törvényhozó szabadságába és  felelősségébe  tartoznak,  és  csak  szélső esetben vetnek fel alkotmányossági kérdéseket. Ezzel összefüggésben  arra is  rámutat az  Alkotmánybíróság, hogy a  Jat. 18.  § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés nem alkotmányi szabály.  Amennyiben a törvény előkészítése során az előkészítésre  irányuló kötelezettségeket  megsértik,  az feltehetően a  törvény társadalmi  hatékonyságának  a  kárát fogja eredményezni,  de közvetlen alkotmánysértéshez csak az vezet,  ha  maga  a  törvény  sérti  az  Alkotmány  valamely rendelkezését.    Ezért    is    kellett    kimondania    az Alkotmánybíróságnak a  Tv. végrehajtása,  alkalmazása  során érvényesítendő alkotmányos  követelményt. A  törvényjavaslat előkészítése    körébe    tartozó    társadalmi-szociológiai követelmények teljesítése,  illetőleg azok  elmulasztása  az Alkotmány    rendelkezéseivel    nem    hozható    közvetlen összefüggésbe, az  nem vezet  a jogállamiság és jogbiztonság [Alkotmány 2.  § (1)  bekezdése]  közvetlen  sérelmére  sem, ezért  az   Alkotmánybíróság  az  ezen  az  alapon  fennálló alkotmányellenesség    megállapítására    és    a    törvény megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. 6.  Az   Alkotmánybíróság   az   56/1995.   (IX.   15.)   AB határozatában (ABH  1995, 260. ) már rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítás  rendszere   nem  érinthetetlen,  annak megváltoztatását      alkotmányosan       indokolják       a társadalombiztosítási  jogviszony   sajátosságai,   maga   a korszerűsítési tendencia,  a rendszer  működőképességének  a fenntartása,  az   elosztás  arányosabbá   tétele  stb.   Az Alkotmány  70/D.  §  (2)  bekezdésében  foglalt  rendelkezés csupán azt  az  alkotmányos  követelményt  jelenti,  hogy  a nemzetgazdaság  teherbíró-képességéhez,   az  állam   és   a társadalom lehetőségeihez  igazodva az állam teremtsen olyan gazdasági és  jogi  környezetet,  amely  megfelel  a  lehető legmagasabb szintű  testi és  lelki  egészség  biztosítására irányuló  kötelezettségnek   (ABH  1995,   261,  270.  ).  A szabályozásnak ez  a -  többféle lehetséges  megoldás  közül választott -  koncepciója tehát  önmagában  nem  minősíthető alkotmányellenesnek  az   Alkotmány   70/D.   §-a   alapján, közvetlenül nem  hozható összefüggésbe az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében  deklarált  jogállamiság  -  és  annak  lényegi elemét alkotó jogbiztonság - elvével. Az   egészségügyi    ellátó   rendszer   új   finanszírozási technikájának   törvényhozói   úton   való   kiépítése,   az egészségügyi  intézmények  és  az  orvosi  ellátás  pénzügyi határainak a megszorítása és a fedezet-elosztás új rendszere azonban meg  kell, hogy  feleljen az  Alkotmány 70/E. §-ában foglalt rendelkezéseknek,  különösen annak,  hogy az állam a biztosítási   alapon,    tehát   "vásárolt   jogon"   nyugvó betegellátás teljesítését  - az  alkotmányos tulajdonvédelem követelményei    szerint     -    garantálja.    Ezért    az Alkotmánybíróság -  bár az  Alkotmány 70/E.  §-a alapján sem találta a  támadott  rendelkezéseket  alkotmányellenesnek  - alkotmányos  követelményként  állapította  meg,  hogy  a  T. szerinti   szolgáltatások   teljesítését   az   államnak   a rendszeren belül is biztosítania kell.                              V. 1. Az  indítványok döntő  része  a  továbbiakban  a  törvény rendelkezéseit, illetőleg egész szabályozási koncepcióját az önkormányzatok alkotmányos  jogainak  és  kötelezettségeinek összefüggésében  is  támadja.  Szükséges  azonban  rámutatni ezzel  kapcsolatban  arra,  hogy  a  szabályozás  egy  adott területi egység  (megye) egészségügyi kapacitásainak egészét tartja szem  előtt,  vagyis  normatíváit  az  adott  terület teljes   szolgáltatói    szférájára    vonatkoztatja.    Bár kétségtelen,  hogy   az  egészségügyi  szolgáltatást  nyújtó intézmények  döntő,  az  országos  és  regionális  speciális szakellátásokon    kívüli    hányada    az    önkormányzatok tulajdonában  van,  a  finanszírozás  szabályainak  normatív jellegéből    következően     a    szabályozás     egészének alkotmányosságát nem  lehet pusztán  az önkormányzati  jogok összefüggésében vizsgálni.  A törvény  kiindulópontja  eleve nem az  önkormányzatokat az Ötv. 8. § (4) bekezdése és 70. § (1)  bekezdése   alapján  terhelő   egészségügyi  alap-   és szakellátás körébe  eső feladatok  újraszabályozása, hanem a betegbiztosítás egész  rendszerének és társadalombiztosítási fedezeti modelljének a teljes reformja. Az Ötv.  előírja a  helyi önkormányzatok számára területükön az egészségügyi  ellátás  biztosítását.  Az  Ötv-nek  a  már idézett 8.  § (4)  bekezdése és 70. § (1) bekezdés b) pontja keret jellegű szabályok. Az önkormányzatokat az egészségügyi ellátás területén  terhelő  kötelezően  ellátandó  feladatok pontos körét,  az önkormányzatok  ellátási kötelezettségének terjedelmét az Ötv. e keretszabályai között külön törvény, a Htv. határozta  meg. A  Htv. 132. § (1) bekezdésének eredeti szövege  úgy  rendelkezett,  hogy  a  helyi  önkormányzat  a tulajdonában  lévő   egészségügyi  intézmények   (járó-   és fekvőbeteg ellátó  és gondozó),  gyermek- és  ifjúságvédelmi intézmények és szolgáltatok ellátási területe és az ellátási kötelezettség terjedelme  - ha az önkormányzatok másképp nem állapodtak meg - azonos az Ötv. hatálybalépésekor fennállott tanácsok ellátási  területével és ellátási kötelezettségének terjedelmével. A  Gst. 127.  §-a ezt a rendelkezést hatályon kívül helyezte  és beiktatta  azt az új szabályt, amelyet az Alkotmánybíróság a 77/1995. (XII. 21.) AB határozatával (ABH 1995, 390.  ) alkotmányellenesnek talált és 1996. június 30. napjával megsemmisített.  A Htv.  hatályos szabályai  így az egészségügyi ellátási  kötelezettség terjedelmét  illetően a Tv. 1996.  július 23-i  kihirdetésekor  rendelkezéseket  nem tartalmaztak, az  önkormányzatok által  kötelezően ellátandó feladatokra pusztán  az Ötv.  hivatkozott keretrendelkezései voltak irányadók. Az  Ötv.   8.  §   (1)  bekezdése  értelmében  a  települési önkormányzat kötelezően  ellátandó feladata  az egészségügyi alapellátásról való  gondoskodás.  A  Tv.  3.  §  a)  pontja szerint viszont az Egészségbiztosítási Alap kezelője köteles finanszírozni  a  jogszabályokban  foglalt  követelményeknek megfelelő  valamennyi   háziorvosi  és   házi  gyermekorvosi szolgálatot. Az  alapellátás tekintetében tehát a törvény az önkormányzati  feladatokat  egyáltalában  nem  érinti,  azok finanszírozását   -   a   jogszabályi   feltételeknek   való megfelelés esetén - kötelezően írja elő. Az alapellátást  meghaladó szakellátást  az Ötv.  70. §  (1) bekezdésének b)  pontja  a  megyei  önkormányzatok  kötelező feladataként  írja   ugyan  elő,  annak  terjedelmére  nézve azonban  sem   az  Ötv-ben   sem  a   Htv-ben  rendelkezések nincsenek,  így   a  finanszírozásnak   a  támadott  törvény szerinti   normatív    meghatározása   nem   jelentheti   az önkormányzati    jogosultságok    sérelmét    és    feladat- meghatározásának   elvonását.    A    járóbeteg-szakellátást illetően ugyanis  a törvény megyékre lebontott szakrendelési óraszám finanszírozását  írja  elő,  a  fekvőbeteg-ellátásra pedig  területi   normatívákat  konstruál,   elvonatkoztatva attól, hogy  ez az  önkormányzat, vagy  más fenntartók által működtetett   szakrendelések    finanszírozását   jelenti-e. Eszerint pedig  a  rendezés  nem  az  önkormányzat  feladat- meghatározásával,     hanem     annak     támogatottságával, finanszírozási mértékével kapcsolatos. Igaz ugyan,  hogy a  Tv. 2.  § (4)  bekezdésének  kifogásolt szabálya  úgy   rendelkezik,   hogy   a   kapacitás-lekötési megállapodásban nem  szereplő szolgáltatások  tekintetében a fenntartó mentesül  a (2) bekezdésben előírt kötelezettségek alól,    mely     kötelezettségek    a    kapacitás-lekötési megállapodással érintett  terület lakosságának  egészségügyi ellátására vonatkoznak,  ez  azonban  nincs  ellentétben  az önkormányzatokat egyébként  terhelő feladat-meghatározással. Egyéb törvényi  rendelkezés híján  ugyanis ez  a törvény az, amely meghatározza a szakellátásra való jogosultságnak azt a terjedelmét,   amelyet    a   társadalombiztosítás   köteles finanszírozni. Bár az  Alkotmánybíróság álláspontja  szerint  a  kifogásolt törvényi rendelkezés  és az  Ötv. 70.  § (1) bekezdésének b) pontja között  nincs ellentét, ebben az összefüggésben mégis utal  az   Alkotmánybíróság  a   35/1991.   (VI.   20.)   AB határozatban kifejtettekre  (ABH 1991, 176. ), amely szerint két vagy  több  törvényi  rendelkezés  esetleges  kollíziója folytán előálló  értelmezési nehézség önmagában véve még nem elegendő feltétele  az alkotmányellenesség megállapításának. A kifogásolt  rendelkezés alkotmányellenessége tehát ezen az alapon sem állapítható meg. Az Alkotmány  44/A. §-a a helyi képviselő-testület jogaiként meghatározza és  ezzel alkotmányos  védelemben  részesíti  a helyi önkormányzatoknak  azokat  az  alapjogait,  amelyek  a helyi önkormányzatok  autonómiáját  hivatottak  biztosítani. Ahogy erre  az Alkotmánybíróság  korábbi határozataiban - az önkormányzati  alapjogok  tartalmának  értelmezése  révén  - rámutatott,  az   Alkotmány   44/A.   §-ában   meghatározott alapjogok   a    képviselő-testület   kiemelkedő   hatásköri jogosítványai, amelyek elsősorban a Kormánnyal szemben védik az  önkormányzatok   önállóságát  [4/1993.   (II.  12.)   AB határozat, ABH  1993, 71.  , 22/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993,  184-185.  ].  Ezek  között  a  képviselő-testület alapjogaiként megfogalmazott önkormányzati hatáskörök között állapítja meg  a 44/A. § (1) bekezdés a) pontja a képviselő- testületnek azt  a  jogát,  hogy  önkormányzati  ügyekben  a képviselő-testület önállóan  szabályoz és  igazgat. Az  Ötv. idézett  rendelkezései   önkormányzati  ügyként,   a   helyi önkormányzatok önkormányzati  feladataként határozzák meg az egészségügyi ellátásról  való gondoskodást. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése azonban kimondja, hogy a helyi önkormányzati jogokat  és  kötelezettségeket  törvény  állapítja  meg.  Az Alkotmány  e   rendelkezéséből  következik,   hogy  a  helyi önkormányzatokat az egészségügyi ellátás biztosítása körében terhelő kötelezettségeket is törvényben kell meghatározni. A kötelezően  ellátandó   feladatok   körének,   terjedelmének törvényi  úton   történt  szabályozása  tehát  lényegében  a hatáskörök  pontosítása,   ezért  az   nem  sérti   a  helyi önkormányzatoknak az Alkotmány által védett autonómiáját. Itt  hivatkozik  az  Alkotmánybíróság  arra,  hogy a 4/1993. (II.12.) AB határozatában elvi éllel mondta ki: az Alkotmány szövegéből és  szerkezetéből  nem  következik,  hogy  csakis kétharmados törvénnyel  lehetne rendelkezni  azon  alapjogok minden  vonatkozásáról,   amelyekről  szóló  törvényéhez  az Alkotmány minősített  többséget ír  elő. Valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja tehát ki,  hogy   az  illető  alapjog  érvényesítéséhez  szükséges részletszabályokat egyszerű  többségű törvény  határozza meg (ABH  1993,   61,  64.   ).  Az   önkormányzatokat   terhelő egészségügyi ellátás társadalombiztosítási finanszírozásának terjedelmét meghatározó  törvényi  rendelkezés  csak  távoli összefüggésben  van   az  önkormányzati  alapjogokkal,  mint hatásköri  jogosítványokkal,   így   a   támadott   törvényi rendelkezések alkotmányellenessége  az Alkotmány  44/C.  §-a alapján sem állapítható meg. Ebben    az    összefüggésben    ismételten    kiemeli    az Alkotmánybíróság  azt,   hogy  a   77/1995.  (XII.  21.)  AB határozta más  jogszabályi környezetben  semmisítette meg  a Htv.  132.   §-ának  a   Gst.  126.   §   (2)   bekezdésével megállapított  (4)   bekezdését.  Ez  a  rendelkezés  is  az egészségügyi      szakellátás       körében      csak      a társadalombiztosítási finanszírozás  mértékéig  tette  volna ugyan a  helyi önkormányzat kötelezettségévé az egészségügyi szolgáltatásokról való  gondoskodást, de  annak  terjedelmét nem törvény, hanem kizárólag egyedi döntések, finanszírozási szerződések  határozták   volna  meg.   Az  Alkotmánybíróság határozata szerint  a kötelezően ellátandó feladatok körének ilyen,  törvényi   háttér  nélküli,   kizárólagosan   egyedi szerződésekre   utalt    szabályozása   sértette   a   helyi önkormányzatok alkotmányos önállóságát. A  támadott  törvény  és  a  hozzá  kapcsolódó  végrehajtási rendeletek  a  helyi  önkormányzatok  egészségügyi  ellátási kötelezettségét  azonban  csak  annyiban  érintik,  hogy  az egészségbiztosító  által   -  a  törvény  keretei  között  - biztosított  finanszírozási  mértékig  -  más  fenntartókkal (szolgáltatókkal) közösen  - kötelesek egészségügyi ellátást biztosítani, azon  túl azonban  mentesülnek e  kötelezettség alól.  Így   a  szabályozás  nem  jelenti  az  önkormányzati hatáskörök alkotmányosan megengedhetetlen korlátozását. A Tv.  4. §  (2) bekezdése  sem az önkormányzatok kötelezően ellátandó  feladataira   vonatkozó  rendelkezést  tartalmaz, hanem a fenntartók egészére irányadóan mondja ki azt, hogy a fenntartó biztosítja  a szolgáltatás  nyújtásához  szükséges tárgyi    és    személyi    feltételeket,    az    intézmény működőképességét,    továbbá     a    szakellátást    nyújtó intézményekben a kapacitás-lekötési megállapodással érintett terület lakosságának  ellátását. A  rendelkezések tehát  nem hozhatók egyenes  és közvetlen kapcsolatba az önkormányzatok kötelezően   ellátandó   feladatait   meghatározó   törvényi szabályokkal és  az  önkormányzatok  autonómiáját  biztosító alkotmányi rendelkezéssel. Minderre figyelemmel  az Alkotmánybíróság  a Tv. 2. § (1) és (4) bekezdését  támadó  indítványokat  is  megalapozatlannak találta, ezért azokat elutasította. 2.    Több    indítványozó    a    támadott    rendelkezések alkotmányellenességét az  önkormányzati  tulajdon  sérelmére alapozza. Az  Alkotmánybíróság álláspontja  szerint  azonban sem a  támadott törvényi  rendelkezések, sem  pedig az R-nek ún.  definiatív  rendelkezései  az  önkormányzati  tulajdont biztosító alkotmányi  rendelkezésekkel [Alkotmány  12. § (2) bekezdés,  44/A.   §  (1)   bekezdés  b)   pont]   közvetlen összefüggésben nem  állnak és  nem sértik  az Ötv. 80. § (1) bekezdésében  biztosított  önkormányzati  tulajdont.  Az  R. fogalom-meghatározásai szakmai  szempontokat  és  gyógyítás- technikai  kritériumokat   állapítanak   meg,   amelyek   az Alkotmány     tulajdonvédelmi     szabályaival     közvetlen összefüggésbe  nem   hozhatók.  Ha   a  helyi   önkormányzat fenntartója olyan intézménynek, amely az R-ben megállapított szakmai és  technikai minimumfeltételeknek  nem  felel  meg, akkor   elveszti    ugyan   jogát    az    egészségbiztosító finanszírozására,   a    támogatás   megszüntetése   azonban tulajdonjogát  nem   érinti.  A   sérelmezett  rendelkezések alkotmányossági problémát  tehát ebben az összefüggésben sem jelentenek.  Így   az  Alkotmánybíróság   az   önkormányzati tulajdon  sérelmére   alapozott  indítványi  támadásokat  is megalapozatlannak találta, ezért elutasította.                             VI. 1.  Azok   az  indítványok  sem  megalapozottak,  amelyek  a szabályozás  jogforrástani   alkotmányellenességére   és   a jogalkotásról szóló  törvénnyel való ellentétre hivatkoznak. Gondolatmenetük szerint,  mivel az  R.  által  meghatározott szakmai   feltételek   alapját   képezik   az   egészségügyi szolgáltatás  nyújtására  jogosító  Vhr.  szerinti  működési engedélyek  kiadásának,   melyek  nélkül   a  Tv-en  alapuló finanszírozásra   nem    kerülhet   sor,    az   alkalmazott szabályozási konstrukció sérti a Jat. 5. § j) pontját, amely szerint az  egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást törvényben kell  szabályozni.  Az  Alkotmánybíróság  rámutat arra, hogy az R. fogalom-meghatározásai (kórház, szakkórház, osztály,  szakorvosi   rendelőintézet  stb.  ),  valamint  a szolgáltatás      tárgyi,      személyi      és      szakmai minimumfeltételeinek  a   meghatározása  kifejezetten  olyan szakmai   kérdéseknek   minősülnek,   amelyek   szabályozása szakminiszteri hatáskörbe  tartozik. Ezzel kapcsolatos az R. 6. §  (2) bekezdésének  rendelkezése, amely  az egészségügyi szolgáltatók    működésének     engedélyezési     feltételei tekintetében   utal    a   népjóléti    miniszter    szakmai követelményeket meghatározó rendeletalkotási jogára. Ebben a körben  viszont   a  szakminiszter   rendelet  kiadási  joga törvényi felhatalmazáson  alapul, mert az Ötv. 97. §-ának b) pontja szerint  a miniszter  rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok  által  fenntartott  intézmények  működésének szakmai követelményeit.  Értelemszerűen ebbe  a  kérdéskörbe tartoznak az  egészségbiztosító finanszírozását megalapozó - szakfeladatokhoz  kapcsolódó  egészségügyi  szolgáltatásokra vonatkozó -  szakmai  kritériumok.  E  támadott  rendelkezés pusztán azt  mondja ki,  hogy az  olyan egészségügyi ellátó- rendszer,  amely   nem   felel   meg   ezeknek   a   szakmai követelményeknek és  minimumfeltételeknek, nem vonható be az egészségbiztosító finanszírozási körébe. Az Alkotmánybíróság már a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában (ABH 1991, 300. ) elvi éllel  utalt arra,  hogy nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli  meg a  törvényi szintű  szabályozást. Valamely  alapjog   tartalmának  meghatározása  és  lényeges garanciáinak  megállapítása   csakis  törvényben  történhet, törvény  kell  továbbá  az  alapjog  közvetlen  és  jelentős korlátozásához is.  Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő  a rendeleti  szint is.  Ha nem  így lenne, mindent törvényben  kellene szabályozni.  Az R.  és  a  Vhr. szakmai kritériumai  azonban nem  érintik  az  önkormányzati alapjogok  -   mint  önkormányzati   hatáskörök  -  lényeges tartalmát, sőt  magukkal az  önkormányzati  alapjogokkal  is csak távoli  összefüggésben vannak,  ugyanakkor azok az Ötv. felhatalmazásán alapulnak,  így a  szabályozás jogforrástani alkotmányellenességét  az   Alkotmánybíróság   nem   találta megállapíthatónak, ezért  a Vhr.  és  az  R.  rendelkezéseit támadó indítványokat is elutasította. Erre figyelemmel  megalapozatlan az az indítvány is, amely a "kórház"   fogalmának    miniszteri   rendeletben    történő meghatározását sérelmezi.  Egy adott  egészségügyi intézmény "kórházkénti"   meghatározása   és   ennek   alapján   annak egészségbiztosító általi  finanszírozása,  vagy  abból  való kizárása nem  hozható  egyenes  összefüggésbe  az  Alkotmány egyetlen  rendelkezésével   sem.  E   feltételrendszernek  a meghatározása  alapvetően  szakmai  kérdés,  így  miniszteri rendeletben való szabályozásának alkotmányos akadálya nincs. A kórházkénti  finanszírozás megtagadása  nem feltétlenül és szükségképpen   jelenti    az   adott   intézmény   ellátási funkciójának megszűnését.  Ez az  intézkedés is az Alkotmány 70/D. §  (2) bekezdésének  - az  egészségügyi intézményi  és orvosi   ellátás    megszervezésének   alkotmányos    állami kötelezettsége -  körébe esik, ebben a körben pedig az állam - a már kifejtettek szerint - nagyfokú szabadságot élvez. 2. Az  Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az  érintett véleménynyilvánítása  a  Jat.  27.  §  c) pontja szerint  jogosult szervektől  a  jogalkotó  nem  kért véleményt,    a     meghozott    jogszabályt    nem    teszi alkotmányellenessé [30/1991.  (VI.  5.)  AB  határozat,  ABH 1991, 421.  ). Nem  állapítható tehát  meg  a  támadott  Tv. alkotmányellenessége   azon    az   alapon   sem,   hogy   a törvényelőkészítésbe a  törvényhozó a  Magyar Orvosi Kamarát nem vonta  be és az egyetértési jogát így nem gyakorolhatta. Az ezzel kapcsolatos felelősség is a törvényhozót terheli. 3. Az  Alkotmánybíróság megalapozatlannak  találta a  megyei tisztifőorvos   szerepével,   a   megyei   egyeztető   fórum feladatkörével,  a  szerződési  szabadság  sérelmével  és  a jogorvoslati   jogosultság    elégtelenségével   kapcsolatos indítványi támadásokat is. Az Alkotmány  rendelkezéseinek hatókörén  kívül  esik  az  a kérdés, hogy  mennyiben  keveredik  a  megyei  tisztifőorvos hatósági szerepe  a döntéshozatalban  való részvétellel.  Az Állami  Népegészségügyi   és  Tisztiorvosi  Szolgálatról  (a továbbiakban: ANTSz)  szóló 1991.  évi XI.  törvény 6. § (1) bekezdés b),  illetőleg c)  pontja  értelmében  a  Szolgálat egyrészt felügyeli  az egészségügyi  intézmények  működésére vonatkozó   szabályok   érvényesülését,   másrészt   szakmai javaslatot  tesz   egészségügyi  intézmények   létesítésére, fejlesztésére, megszüntetésére  a  tulajdonos,  illetőleg  a finanszírozó számára.  Az  ANTSz  rendelkezéseivel  tehát  a támadott  Tv.  6.  §  (4)  bekezdésében  biztosított  jogkör összhangban   van,   annak   gyakorlása   során   a   megyei tisztifőorvos szakmai  szempontok  alapján  jár  el,  így  a támadott  törvényi   rendelkezés  az   Alkotmány  2.  §  (1) bekezdésében     biztosított     jogállamiság,     illetőleg jogbiztonság követelményét nem sérti. Ugyancsak   nem    hozható   összefüggésbe    az   Alkotmány szabályaival a  Tv. 8.  § (2) bekezdés e) pontjában szereplő az a rendelkezés, amelynek értelmében a megyei tisztifőorvos vagy képviselője  tagja a  megyei egyeztető  fórumnak. Ez  a tagsági jogosultság  az ANTSz-ben  biztosított  tisztiorvosi szakmai   felügyeleti    jogkörből   származik.   A   megyei tisztifőorvosnak   az    ajánlatok   elfogadásában   döntési jogosultsága nincs, jogköre kizárólag felügyeleti jellegű és arra korlátozódik,  hogy a  nem minősített,  vagy szakmailag általa előzetesen  nem megfelelőnek  találta  intézmények  a továbbiakban az ajánlatban ne szerepeljenek. 4. A  fenntartók részéről  a támadott  Tv. 7.  §-a  szerinti kapacitás-lekötésre vonatkozó  közös ajánlat csak lehetőség, amely a  Tv. 8. §-a szerint a megyei egyeztető fórumon kerül kialakításra.  Nem   hozható  közvetlen   összefüggésbe   az Alkotmány  2.   §  (1)   bekezdésével  és   a   jogbiztonság követelményével az  a kérdés,  hogy a fenntartók ajánlatának elfogadása vagy elutasítása során milyen eljárási rendben és szabályok szerint  dönt a  megyei egyeztető fórum, illetőleg konszenzus hiányában  a MEP  milyen szempontok alapján hozza meg határozatát.  Ezeket a  kérdéseket a  kifogásolt  Tv.  a jogbiztonság sérelme  nélkül szabályozza. A megyei egyeztető fórumon az  ajánlattevők egyezség kialakítására törekszenek. Ez érvelés,  bizonyítás  és  alku  kérdése.  Ennek  eljárási szabályait  a   törvénynek  alkotmányosan  nem  kell  tovább részleteznie. Ha  pedig a  tárgyalások során  nem alakul  ki konszenzus, a MEP a megyére eső törvényi normatívák alapján, a  felosztás   tekintetében   pedig   részletesen   indokolt határozattal  dönt.   A  processzus   nem  sérti   tehát   a jogbiztonság alkotmányos szempontját. Konszenzus hiányában  a  törvény  szabályozza  tehát  a  MEP további eljárását  és határozathozatali  rendjét, valamint a jogorvoslati jogosultságot.  A  Tv.  mellékletében  szereplő normatívák   nem   minősíthetők   a   szerződési   szabadság alkotmányosan    megengedhetetlen     korlátozásának.     Az Alkotmánybíróság a  13/1990. (VI. 18.) AB határozatában (ABH 1990, 55.  ) ugyan  úgy foglalt  állást, hogy  a  szerződési szabadság az  Alkotmány  9.  §  (1)  bekezdésében  deklarált piacgazdaság lényegi eleme, s mint ilyen, önálló alkotmányos jog,  amelyre   azonban  az   alapjogok  korlátozhatóságával kapcsolatos  alkotmányi  rendelkezés  [Alkotmány  8.  §  (2) bekezdése] nem  vonatkoztatható. A nem alkotmányos alapjogok korlátozhatóságára -  az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján  -   a  "tárgyilagos   mérlegelés  szerinti  ésszerű indokok"  tesztje   vonatkozik  [35/1994.   (VI.   24.)   AB határozat, ABH  1994, 202. ), vagyis a korlátozás csak akkor alkotmányellenes, ha  annak - tárgyilagos mérlegelés szerint - ésszerű indoka nincs. Noha a  támadott törvénnyel szabályozott konstrukció lényege valóban egy  szolgáltatás vásárlása,  ennek a  szolgáltatás- vásárlásnak csak a finanszírozási, egészségbiztosítási, azaz "vásárlói  oldalát"  szabályozza  a  törvény.  A  szerződési szabadság az  "eladói oldalra"  vonatkozik, vagyis a törvény szándéka szerint  a felhasználók,  illetőleg a  szolgáltatók között kell  lehetőség szerint  megteremteni a  konszenzust, hogy az  ajánlattevők  közös  ajánlatukat  kialakíthassák  a finanszírozó számára.  E tekintetben  a Tv.  az ajánlattevők szerződési   szabadságát   minden   korlátozástól   mentesen biztosítja. A   kapacitás-lekötési    megállapodások   körében   valóban korlátokat   állítanak    fel   a   törvény   mellékleteiben meghatározott     normatívák,      ezek      azonban      az Egészségbiztosítási  Alap  lehetőségeiből,  a  finanszírozás lehetséges  mértékéből  indulnak  ki,  így  a  normatívákban megfogalmazott    korlátok     -    az     állam    mögöttes garanciavállalásának  alkotmányos   követelménye  mellett  - indokoltak  és   ésszerűek,  azok  az  Alkotmány  7.  §  (1) bekezdésében foglalt  rendelkezést, illetőleg  a  szerződési szabadságot nem sértik. 5. Nem ellentétes az Alkotmánnyal a kifogásolt törvény 12. § (3) bekezdésének b) pontja sem, amely az OEP főigazgatójának határozatát -  a bírósági  megtámadásra  tekintet  nélkül  - előzetesen végrehajthatóvá  teszi. A (2) bekezdés értelmében az   OEP    főigazgatójának   határozata   a   közigazgatási határozatokra  vonatkozó  szabályok  szerint  támadható  meg bíróság előtt.  Ahogy erre az Alkotmánybíróság a 953/B/1993. AB  határozatában   (ABK  1996,  június-július,  230-232.  ) rámutatott, abból,  hogy az  Alkotmány 50. § (2) bekezdése a közigazgatás  jogszabály-értelmezését   helyezi  a  semleges bírói hatalom  alá, következményként csupán annak lehetősége származik, hogy  a közigazgatás  törvénysértő határozatainak hatályosulását a bírói hatalom megakadályozhassa. A hatályos jog  szerint   ezt  az   államigazgatási  eljárás  általános szabályairól szóló  1957. évi  IV. törvény a halasztó hatály általános  szabályával   valósítja  meg,   de   -   bizonyos feltételek  mellett   -  lehetővé   teszi  a  bíróság  előtt megtámadható    határozatok     előzetes     végrehajthatóvá nyilvánítását. Ilyen  esetekben is  azonban a  közigazgatási határozat  végrehajtásának   felfüggesztését  a  bíróság  az eljárás folyamán a Pp. 332. § (3) bekezdése alapján bármikor elrendelheti.   Mindebből    pedig   következik,    hogy   a végrehajthatóságot előzetesen  biztosító, vagyis  a halasztó joghatás  mellőzését   kimondó  törvényi   rendelkezés   nem alkotmányellenes, minthogy ez a követelmény az alkotmányosan szükséges  (egyfokú)   jogorvoslat  kimerítése   során   már teljesül; a  végrehajtás bírói felfüggesztésének lehetőségét pedig a  törvény ilyen  esetekben is  biztosítja. A  bíróság törvényességi   felülvizsgálata    pedig   semmiképpen   sem formális, hanem  tartalmi, mert  az a törvénysértő határozat hatályosulását akadályozza meg. Mindezekre az  indokokra figyelemmel  az Alkotmánybíróság az indítványokat  az   elemzett  összefüggésekben  sem  találta megalapozottnak, ezért azokat elutasította.                             VII. Összefoglalva, az  Alkotmánybíróság  a  következőket  tartja szükségesnek kiemelni: 1. Az  Alkotmány 70/D.  § (1) bekezdése szerinti alkotmányos jog biztosítása  olyan alkotmányos  állami feladatot jelent, amelynek alapján  az állam  -  egyebek  között  -  a  lehető legmagasabb szintű egészségügyi intézményhálózat kiépítésére és  orvosi  ellátás  biztosítására  köteles.  A  "lehetséges szint" nyilvánvalóan  nemcsak az  orvostudományi, műszaki és technikai szempontokra  vonatkozik, de  magában  foglalja  a gazdasági, szervezeti-szervezési lehetőségeket és az állam - továbbá a társadalombiztosítás - teherbíró képességét is. A   támadott    törvényi   és   végrehajtási   rendelkezések közvetlenül ezt  az alkotmányos  állami kötelezettséget  nem sértik. Annak megítélése ugyanis, hogy az állam az Alkotmány 70/D.  §-án   alapuló  kötelezettségének  milyen  rendszerű, típusú     és     milyen     finanszírozású     egészségügyi intézményhálózat és  orvosi  ellátás  megszervezésével  tesz eleget,  a   törvényhozó   szabadságába   és   felelősségébe tartozik, és  a rendszer  alkotmányos megítélésének - szélső esetektől eltekintve  - alkotmányos  mércéje  nincs.  Így  a támadott  rendelkezések  alkotmányellenessége  önmagában  az Alkotmány 70/D.  §-a alapján nem ítélhető meg, illetőleg nem áll fenn. 2.  A   biztosítottakat  az   egészségbiztosítás   keretében megillető  ellátási   jogosultság  tekintetében  változatlan tartalommal áll  fenn a T. 5. §-ában vállalt mögöttes állami helytállási    kötelezettség,    vagyis    az    állam    az egészségbiztosítás finanszírozási  rendszerétől  függetlenül továbbra  is   garantálja   -   a   T.   szabályrendszerében megállapított  mértékig   -   a   betegellátásra   vonatkozó jogosultságot.  Ez   a  rendelkezés   viszont  a  kifogásolt szabályok alkotmányos  problémáit már  az Alkotmány 70/E. §- ának összefüggésébe  helyezi át, mert az Alkotmány 70/E. §-a biztosítja betegség  és rokkantság  esetén az ellátásra való jogosultságot, amelyet  - egyebek  között -  az  államnak  a társadalombiztosítás útján  kell  megvalósítania.  Mivel  az állam ennek  az alkotmányi rendelkezésnek az alapján - és az alkotmányos tulajdonvédelemre  tekintettel is - garantálja a kötelező   biztosításon    alapuló   és    a   T.   szerinti szolgáltatások     teljesítését,     az     Alkotmánybíróság megállapította, hogy  ennek  a  garanciális  szempontnak  az egészségügyi    ellátási     kötelezettségre    és     annak finanszírozására vonatkozó  rendszeren belüli  érvényesülése alkotmányos   követelmény.    Az   alkotmányos   követelmény teljesülése esetén  a kifogásolt  rendelkezések az Alkotmány 70/E. §-ában  foglalt szabályokat,  illetőleg az alkotmányos tulajdonvédelem követelményeit nem sértik. 3.   Az    egészségügyi   ellátás    rendszere   átalakulási folyamatának  mai  stádiumában  a  lakosság  széles  körének ellátását önkormányzati  intézmények biztosítják. A támadott jogszabályok  a   finanszírozási  szerződések   és  törvényi normatívák    konstrukciójának     a    kialakításával    az önkormányzatok autonómiáját  nem érintik,  ugyanakkor azzal, hogy  a   finanszírozás  határait   törvényi  korlátok  közé szorítják,  összhangban   állnak  az  Alkotmány  43.  §  (2) bekezdésében foglaltakkal  és nem  ellentétesek az Alkotmány 44/A. §-ában  szabályozott képviselő-testületi hatáskörökkel sem.    A    törvényben    meghatározott    normatívák    az egészségbiztosítási önkormányzati  szervekre is  kötelezőek, mert  azok   mértékéig  az   egészségbiztosító   köteles   a felhasználókkal,     fenntartókkal      a     finanszírozási szerződéseket megkötni.  Alkotmányos alapjogi  sérelem tehát az önkormányzati jogok tekintetében sem állapítható meg. 4.  A   kifejtettek  szerint   nem   sértik   a   kifogásolt rendelkezések az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogbiztonság   követelményét,    a   szerződési    szabadság alkotmányos   jogát    és   az    Alkotmányban   biztosított jogorvoslati jogosultságot sem. Mindezekre figyelemmel  az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozatlannak találta  és  elutasította.  Megállapította azonban   a    törvény   alkalmazásának    a    betegellátás biztosításával kapcsolatos alkotmányos követelményét. Az   Alkotmánybíróság    határozatának    közzétételét    az alkotmányos tartalomra  vonatkozó határozati  megállapításra tekintettel rendelte el.                      Dr. Sólyom László                  az Alkotmánybíróság elnöke          Dr. Ádám Antal            Dr. Holló András            alkotmánybíró            alkotmánybíró                       Dr. Kilényi Géza                         alkotmánybíró                       Dr. Lábady Tamás                     előadó alkotmánybíró        Dr. Schmidt Péter            Dr. Szabó András         alkotmánybíró                 alkotmánybíró        Dr. Tersztyánszky Ödön         Dr. Vörös Imre           alkotmánybíró              alkotmánybíró                      Dr. Zlinszky János                        alkotmánybíró Dr. Ádám Antal alkotmánybíró párhuzamos indokolása A   határozat    rendelkező   részével   és   az   indokolás megállapításainak   többségével   egyetértek.   Szükségesnek tartom azonban az indokolás keretében az alábbiak hangsúlyos megfogalmazását. 1. Bár  az Alkotmány  70/D. §-ában  meghatározott "a  lehető legmagasabb testi  és lelki egészséghez való jog" nem az ún. első generációs  szabadságjogok, hanem  a második generációs jogok közé  tartozik, alapjogi jellege nem vonható kétségbe. Igaz, hogy  a gazdasági, szociális és kulturális jogok 1976. évi 9.  tvr. -rel  kihirdetett Nemzetközi Egyezségokmányának 2. cikke  szerint a részes államok, közöttük Magyarország is az Egyezségokmányban  elismert jogok fokozatos biztosítására vállaltak kötelezettséget,  de  egyben  arra  is  kötelezték magukat, hogy  a rendelkezésre álló valamennyi erőforrást és minden  megfelelő  eszközt  igénybe  vesznek  a  biztosított jogok, közöttük az Egyezségokmány 12. cikkében megállapított "testi és  lelki egészség  elérhető legmagasabb  szintjének" élvezetét szolgáló alapjog gyakorlásához. A vizsgált  jog  sajátos  alapjogi  jellegéből  egyrészt  az következik, hogy  rá is  vonatkozik az  Alkotmány 8.  §-ában előírt törvényi  szintű  szabályozás  kötelessége,  másrészt pedig az,  hogy  a  törvényi  szabályozás  által  előidézett korlátozás   alkotmányos   védelemben   részesülhet,   tehát alkotmánybírósági eljárás  és  elbírálás  tárgya  lehet.  Ez történt   egyébként    az   Alkotmánybíróságnak    ebben   a határozatában is.  Egyetértéssel fogadom, hogy a 70/D. §-ban megjelölt egészséghez  való alapjog  törvényi korlátozásának alkotmányossági   megítéléséhez    e   jog   jellegéhez   és természetéhez   igazodó,    a   szabadságjogokétól    eltérő ismérveket kell az Alkotmánybíróságnak figyelembe vennie. 2.  Második   megjegyzésként  azt   hangsúlyozom,  hogy   az Alkotmányban   rögzített   állami   kötelezettségek   között lényeges különbség  áll fenn  attól függően,  hogy  azok  az alapjogok  különböző  csoportjaihoz  kötődnek  vagy  azoktól függetlenül végzendő  állami feladatokként  szerepelnek.  Az alapjogokhoz kapcsolódó,  az Alkotmányban megnevezett állami kötelességek teljesítését  az  alkotmánybírósági  eljárásban ugyanis kettős  mérték figyelembevételével kell vizsgálni és minősíteni. Nemcsak  azt kell  ellenőrizni,  hogy  az  állam kifejtette-e valamilyen erőfeszítést a jelzett kötelezettség teljesítése  érdekében,   hanem  azt   is,   hogy   a   jogi szabályozásban végrehajtott  kötelességteljesítés megfelel-e a korrelációban  álló alapjog  jellegének  és  összetevőinek érvényesülését szolgáló,  illetve esetleg  korlátozhatóságát lehetővé tevő követelményeknek. 3. Párhuzamos  indokolásként  jegyzem  meg  végül,  hogy  az Alkotmány 70/D.  és 70/E. §-aiban biztosított vizsgált jogok viszonyában a  70/D. §-ban megállapított alapjog az átfogóbb és meghatározó  kategória. A  70/E.  §  vizsgált  összetevői tehát a  70/D. §-ban  megfogalmazott sok  összetevős alapjog szolgálatában álló  részjogosítványok.  Megjegyzem,  hogy  a határozat    indokolása     csak    a     kötelező    állami egészségbiztosításból fakadó  "betegellátás"  követelményeit értékeli  és   sajnos  nem  utal  a  70/E.  §-ban  rögzített szociális alapú  állami  egészségügyi  szolgáltatásokra.  Az egészséghez való  jogra vonatkozó,  az Alkotmány említett §- aiban    található    rendelkezések    viszonyát    jellemző megállapítások alátámasztására arra is kiemelten hivatkozom, hogy  a   70/D.  §  nemcsak  a  betegellátáshoz  kapcsolódó, törvényben   meghatározandó    egészségügyi   szolgáltatások igénybevételére jogosít,  hanem magában foglalja mindazoknak az emberi  egészség kialakulását  és megőrzését célzó állami intézkedéseknek az  igénylését  is,  amelyek  az  egészséges életvitellel   összefüggő   neveléssel,   felvilágosítással, államilag    szervezett    testedzéssel,    munkavédelemmel, természetvédelemmel, köztisztasággal, környezetvédelemmel és a betegség  megelőzését szolgáló  nagyszámú  egészségvédelmi szolgáltatásokkal kapcsolatosak.                                               Dr. Ádám Antal Dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos indokolása A  vizsgált  ügy  óhatatlanul  felveti  az  Alkotmánybíróság szerepének,  kötelezettségének   kérdését   a   jogállamiság megvalósításának  folyamatában.   Ebben  a   folyamatban  az államhatalom  összes   szervei  kötelesek  együttműködni,  a mindenkori  Kormány   is  a  maga  javaslataival,  politikai irányvonalával,  az   Országgyűlés  is   a  maga   jogalkotó munkájával. Mindkettő  szabadsága a  maga demokratikus  úton nyert átruházott  hatalmi körében  tág az  utak és  eszközök megválasztásánál, meghatározásánál  - hisz  a jogállam  felé illetve azon  belül sok  út létezik,  ha  nem  is  egyformán célravezetők. A  választott  utak  irányát  és  a  politikai lehetőségek határait azonban meghatározza az Alkotmány, mint a jogállam  alaptörvénye,  s  az  Alkotmánybíróság  feladata annak  elbírálása,   vajon  adott   esetben  e  határokat  a jogalkotó tiszteletben  tartotta-e, a fejlesztést a jogállam irányában valósítja-e meg. Az Alkotmánybíróság  vizsgálatai során  a tételes  alkotmány rendelkezéseit veti  össze a  jogalkotó által megfogalmazott normatételekkel. Ez  szigorú logikai  jogelemző  feladat.  A jogállam jogrendjén  belül  a  jogbiztonság  követelményének szellemében nem  tűrhető meg  az ellentmondás az alaptörvény és a  rá épülő normák között. Az Alkotmány rendeltetésszerűn általános tételei  a törvényhozó  részére engednek  jelentős szabadságot, ennek azonban a nyílt ellentmondástól mentesség követelménye határt  szab. Kérdés,  hogy csak eddig terjed-e az államhatalmi szervek "alkotmányosságának" kötelezettsége? Elég-e  kerülni   a   nyílt   alkotmányellenességet,   avagy lehetséges-e az  alkotmányt megkerülve "in fraudem legis" az alkotmányt  kijátszva,   megkerülve,   annak   szavait   nem közvetlen sértve  is alkotmányellenes  jogot alkotni, s ezen utóbbi   esetek    mennyiben   ragadhatók   meg,   mennyiben kifogásolhatók az Alkotmánybíróság által? Az Alkotmánynak  van  belső  értékrendje.  Vannak  kiemelten védett viszonyok,  alkotmányos alapjogok, alkotmányos célok, ezekhez a  politika a  maga céljait  igazítani tartozik. Nem köteles ennek során egy államhatalmi szerv sem lehetetlenre. A tárgyalt ügy kapcsán helyesen mutat rá az Alkotmánybíróság arra, hogy  a "lehető  legmagasabb" egészség  nem tudományos abszolút,  hanem   társadalmi   viszonylagos   meghatározást jelent.  Ugyanez  áll  a  szociális  biztonság,  a  mindenki számára  ingyenes   alap-  és   mindenki  számára   elérhető felsőoktatás terén, a családok, az ifjúság, a házasság és az anyák védelme  vagy a  tudományos kutatás  szabadsága terén, hogy   csak   néhány   alkotmányos   védendő   és   előnyben részesítendő  társadalmi   szempontot,   értéket   említsek. Mindezek     megvalósítása      az     adott      társadalom teljesítőképességének  függvényében   történik,   gyakorlati költségvetési szempontok szerint. Ám az  a meggyőződésem,  hogy jogállamban az államhatalom, a jogalkotó nem oldhat fel minden kötöttséget a költségvetésre hivatkozással.   Belül    kell   maradnia   a   költségvetés lehetőségein, de  azon belül  az ellátott és a megrövidített területek   rangsorának    megállapításánál   tartozik    az alkotmányos rangsort, az alkotmányos kiemeléseket figyelembe venni. Sem  a szakszerűség, sem a könnyebb kezelhetőség, sem a magánosítás,  sem a  piacgazdaság nem elegendő indok arra, hogy alkotmányosan  védett területek  háttérbe szorítását  a politika azokkal  indokolja, mikor eszközeit célok érdekében csoportosítja. Az   Alkotmánybíróság    elvben   már   utalt   arra,   hogy alkotmányosan védett  jogok tekintetében  a visszalépés csak más  alkotmányosan  védett  cél  érdekében,  elkerülhetetlen esetben  elfogadható,   ha  a   fejlesztés  foka   politikai döntéstől  is   függ  (28/1994.  (V.  20.)  AB  hat.  ).  Az egészséghez való  jog és az egészségügyi ellátáshoz való jog ilyen védett  terület. Az  Alkotmánybíróság már több esetben tapasztalhatta,  hogy   a  jogalkotó   egyes  területeken  a szakszerű  költségvetési   szempontok  érdekében   visszalép alkotmányos  alapjogok   érvényesítésétől,  míg   a   tiszta adórendszer létrehozása után az így elért megtakarítások már nem  az   alkotmányosan  védett,  a  szakszerűség  érdekében megrövidített területre  kerülnek (szakszerűn) vissza, hanem más nem  védett célok nyelik el a felszabadított eszközöket. Így  volt   ez  a   létminimum  alatti   jövedelem  személyi jövedelemadóval terhelése esetén, amelynek ellensúlyozását a volt pénzügyminiszter  az  Alkotmánybíróság  előtt  helyezte kilátásba, de  azóta is  elmaradt és  a folyó  évi  javasolt adócsökkentés ezt a területet hagyja éppen érintetlenül. Más példák  is  hozhatók.  A  törvényhozó  érzékelhetőn  nem  az alkotmányosan védett  és  kiemelt  értékek  megvalósításának határai között  mozog, hanem a rendelkezésre álló eszközöket bőséggel szórja a piacgazdaság szereplői közé, hogy aztán az alkotmányos   kiemelések   felvetésénél   az   üres   állami kincstárra   hivatkozzék.    Ez   egyes   rendeletek   egyes rendelkezéseinél ugyan nehezen érhető tetten, de az irányzat annál inkább és voltakép ezt kifogásolják azok a panaszosok, akik   ellátási    jogaik,    eddigi    ellátási    szintjük ellehetetlenülését féltik  az új rendszertől, mert sehol sem mutatkoznak abban a rendszer keltette ellátási nehézségek és anyagi többletterhek  ellentételezését  a  teljes  ellátásra jogosultak   szempontjából    megoldani   kívánó   eszközök, rendelkezések. Az Alkotmánybíróság  helyesen állapítja meg, hogy az ellátás minimumának  finanszírozása   alkotmányos  kívánalom  az  új rendszerre való áttérésnél. Úgy vélem azonban, ennél több az alkotmányos kívánalom.  Azok vonatkozásában, akik egy életen át  teljesítették   a  nekik   előírt  társadalombiztosítási szolgáltatásokat, koruk és egészségi állapotuk miatt már nem képesek új  rendszerű biztosítékokat  maguknak teremteni  és életük alkonyán  vagy megrokkant  állapotban  rászorulnak  a nekik alapjogként  való ellátásra,  a rendszer reformjából a társadalom hasznára  de az ő terhükre adódó többlet- (anyagi vagy egyéb)  nehézségek megoldását a rendszer átalakításával egyidejűleg, vagy  az előtt  köteles a jogalkotó alkotmányos szellemben  biztosítani,  még  pedig  nem  minimális,  hanem azonos vagy magasabb szinten (26/1993. (IV. 29.) AB hat. ). Az Alkotmánybíróság nem tudja megítélni, milyen lehetőségei, adott igényei  vannak ennek  a követelménynek.  Az azonban a vizsgált  jogszabályból   és  a   vele   szemben   felmerülő panaszokból érzékelhető,  hogy a jogalkotó e feladatának nem kézzelfoghatón tesz  eleget. (Az elfekvésre szolgáló kórházi ágyak felszámolásakor sem az otthoni ápolás, sem a megfelelő egészségügyi intézmények  azonnali  beállítása  nem  látszik biztosítottnak,   a    távolabbra   került    ellátást   nem ellentételezi  megfelelő   betegszállítási  többletlehetőség biztosítása stb.  ) Emellett  pedig álláspontom  szerint  az Alkotmánybíróság nem  mehet el  szó nélkül.  Az  alkotmányos jogok kiüresítése  apró lépésekben,  az  ellátás  átállítása úgy,  hogy   az  új   megoldások   elmaradnak,   alkotmányos jogállamban   elfogadhatatlan,   kivált   nem   alkotmányos, fiskális szempontok  kedvéért. Erre a jogalkotó figyelmét az Alkotmánybíróságnak fel kell hívnia.                                            Dr Zlinszky János .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	54/1996. (XI. 30.)
Date of the decision: .	11/25/1996
.
.