Hungarian

Ügyszám: .	1137/B/1997
Előadó alkotmánybíró: Kiss László Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 33/1998. (VI. 25.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1998/256 .

A döntés kelte: Budapest, 06/22/1998 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                 A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az     Alkotmánybíróság    önkormányzati    rendelet    egyes rendelkezései  alkotmányellenességének vizsgálatára  irányuló indítvány alapján meghozta a következő                         határozatot :      Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Debrecen  Megyei Jogú    Város   Önkormányzatának   Szervezeti   és   Működési Szabályzatáról szóló 15/1997. (V. 30.) Kr. számú rendelet 19. §   (2)  második  francia  bekezdésében  foglalt  "alaptalan" szövegrész   alkotmányellenes,   ezért   azt   a    határozat közzétételének napjával megsemmisíti. A bekezdés egyéb részei alkotmányellenességének megállapítására  irányuló  indítványt elutasítja.       Az   Alkotmánybíróság  ezt  a  határozatát   a   Magyar Közlönyben közzéteszi.                           Indokolás                              I.       1.   Debrecen   Megyei   Jogú  Város   Önkormányzatának Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 15/1997. (V. 30.) Kr. számú rendelet 19. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy: "A   Közgyűlés  bármely  tagjának  javaslatára  vita  nélküli minősített többséggel hozott határozata alapján rendbírsággal sújthatja azt a tagját, aki, —  az  adott ülésen több mint két alkalommal engedély  nélkül túllépte a részére biztosított időkeretet — a közgyűlési ülésen alaptalan, másokat sértő, illetve a testülethez méltatlan, nem illő kifejezést használ — a napirendtől ismételt figyelmeztetés ellenére eltér."      2.  Az  indítványozók  az  Ör.  idézett  rendelkezésének második   francia  bekezdését  alkotmányellenesnek   tartják. Érvelésük szerint Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának hivatkozott   rendelkezése  ütközik  a   jogállamisággal,   a többpárti demokráciával. E szabályozás — felfogásuk szerint — sérti  az  Alkotmány 59. § (1) bekezdésben  meghatározott  jó hírnévhez,  a  61.  §  (1) bekezdésében meghatározott  szabad véleménynyilvánításhoz fűződő alapvető emberi jogot, a  70/A. §  (1)  bekezdésében  meghatározott tiltott  különbségtételre előírt  rendelkezéseket. Az indítványozók kétségesnek tartják továbbá,  hogy a fenti szabályozás az Alkotmány 2. §  (1)-(2) bekezdése,   3.   §  (2)  bekezdése,  44.  §  (2)   bekezdése rendelkezéseinek megfelel-e.                              II.                                   Az indítvány részben megalapozott.       1.   "2.   §   (1)  A  Magyar  Köztársaság   független, demokratikus jogállam. (2)  A  Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely  a népszuverenitást   választott  képviselői   útján,   valamint közvetlenül gyakorolja." "3.  §  (2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában." "8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és  elidegeníthetetlen  alapvető  jogait,  ezek  tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2)   A   Magyar  Köztársaságban  az  alapvető   jogokra   és kötelességekre  vonatkozó szabályokat törvény állapítja  meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja." "59.  § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet  a  jó hírnévhez,  a  magánlakás  sérthetetlenségéhez,  valamint   a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog." "61.  §  (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga  van  a szabad  véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze." "70/A.  §  (1)  A Magyar Köztársaság biztosítja  a  területén tartózkodó  minden  személy számára  az  emberi,  illetve  az állampolgári  jogokat, bármely megkülönböztetés,  nevezetesen faj,  szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más  vélemény, nemzeti  vagy  társadalmi származás, vagyoni, születési  vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2)   Az   embereknek  az  (1)  bekezdés  szerinti  bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti."       2.   Az   indítványozók   által  megjelölt   alkotmányi rendelkezések  elemzésénél  nem  mellőzhető  az  önkormányzás jogának  vizsgálata. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság a  l8/1993.  (III. 19.) AB határozatában megállapította:  "Az Alkotmánybíróság   álláspontja  szerint  a   választópolgárok közösségének  a helyi önkormányzáshoz való alapvető  joga  az önkormányzati  jogok anyajogát jelenti. A helyi  önkormányzás joga  —  noha  az Alkotmány nem az un. alapvető jogok  között szabályozza —, tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül." (ABH 1993, 167.) Az Alkotmány a 44/A. § (1)   bekezdés   a)   pontjában   fogalmazza   meg   az    az önkormányzatnak  azt a jogát, hogy az önkormányzati  ügyekben önállóan  szabályoz és igazgat. Az Alkotmány  e  rendelkezése alapján  a  helyi  önkormányzatokat  a  kötelezően  ellátandó feladatok  körében  is  megilleti a  feladat  ellátásában  az önálló  igazgatás  joga.  "A  törvényi  szabályozás  elegendő mozgásteret  kell  hogy biztosítson az  önkormányzat  számára ahhoz,  hogy  az önkormányzat az ilyen feladatok tekintetében is  szabadon  dönthessen a feladat ellátásának  a  módjáról." (77/1995. (XII. 21.) AB határozat ABH 1995, 395.)      Nyilvánvaló,  hogy az önkormányzat és  annak  képviselő- testülete  csak  akkor  tud  eleget  tenni  feladatainak,  ha munkájában  a  testület  tagjainak  bizalmát,  s  támogatását élvezi.  E feladatellátást közvetlenül érinti és befolyásolja a  testületi  ülések  zavartalan, nyugodt  légkörben  történő lebonyolítása, amely szoros kapcsolatban áll az  ülésvezetési és  rendfenntartási teendők ellátásának eredményességével  és hatékonyságával.      3. A képviselő-testületi ülés vezetése, — az Ötv. 12.  § (2)  bekezdésének  értelmében — a polgármester  feladata.  Az ülésvezetési  jogosultság  magában  foglalja  a   tanácskozás rendjének  fenntartását  is. Erre a  jogosítványra  már  csak amiatt  is  szükség  van,  mivel a képviselő-testület  áll  a hatáskör-telepítés középpontjában. "Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képvi-selő-testületet illetik meg" (Ötv. 9. § (1) bek.), amely nemcsak jogot, de kötelességet, felelősséget is  jelent.  Alapvető  érdek  fűződik  tehát  ahhoz,  hogy  a képviselő-testület ezzel a törvényi felhatalmazással  minden, alaptalanul zavaró körülmény nélkül élni tudjon. Az "alapvető érdek"   lényege  pedig  az,  hogy  a  képviselő-testület   — különösen  az  Alkotmány  44/A. §-ában  biztosított  jogainak gyakorlásával  —  maga  jeleníti  meg  adott  településen  az önkormányzatot.  ("...a helyi önkormányzás jogának  alanya  a közigazgatási,    települési,   illetve    területi    egység választópolgárainak közössége, amely az önkormányzás jogát  a képviselő-testület  utján  vagy  közvetlenül   népszavazással gyakorolja". 22/1993. (IV. 2.) AB határozat ABH 1993, 183.)      A  nyugodt,  zavartalan  és  kiegyensúlyozott  testületi működés   tehát   előfeltétele  az  önkormányzati   feladatok meghatározásának  és végrehajtásának. Gátja  lehet  ennek  az olyan  képviselői  magatartás is, amely a testület  tagjainak becsmérlését   jelenti,   jó  hírnevét,   emberi   méltóságát közvetlenül  érinti.  Az  önkormányzati  jogokra,  s   egyben védendő    értékekre    tekintettel    mindez    a     szabad véleménynyilvánítási   jog   korlátját   is   képezheti.    A közösségek,  így  az  önkormányzatok  képviselő-testületeinek méltósága   is   alkotmányos   korlátja   lehet    tehát    a véleménynyilvánítás  szabadságának.  (30/1992.  (V.  26.)  AB határozat)       4.  Az  Alkotmánybíróság  két  korábbi  határozata   is figyelembe  vette ezt az elvet akkor, amikor  a  “széksértés” intézményével  összefüggésben fontos  elvi  következtetésekre jutott. (43/1992. (VII. 16.) AB határozat, 49/1992. (IX. 26.) AB  határozat). E határozatok is abból indultak ki,  hogy  az Ötv-ben    a   képviselő-testület   szervezet   és    működés meghatározását  biztosító  joga tartalmazhatja  a  rendbírság kilátásba     helyezését,    illetve     alkalmazását.     Az Alkotmánybíróság  a  43/1992.  (VII.  16.)  AB  határozatában rámutatott  arra,  hogy  az Alkotmány  44.  §  (1)  bekezdése szerint  "a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott   képviselő-testület   útján,   illetőleg    helyi népszavazással  gyakorolják" és az Ötv.  5.  §-a  szerint  "a választópolgárok   az  önkormányzati  testületbe   választott képviselőik   útján,   és   a   helyi   népszavazáson    való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való  közösségi jogaikat". (ABH 1992, 375.) Az önkormányzáshoz való közösségi jogok    közvetett   gyakorlása   a   települési   képviselők tevékenységében, a képviselő-testület munkájában jelenik meg. Az  Ötv.  8. § (1) bekezdése arra hatalmazza fel a képviselő- testületet,   hogy   "működésének  részletes   szabályait   a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg".       A   "széksértés"  intézményének  szabályozása  ebbe   a tárgykörbe  tartozik,  mivel a képviselő-testület  működésére vonatkozó rendelkezést tartalmaz. A települési képviselőnek a képviselő-testület  munkájában  való  részvételét   korlátozó önkormányzati   rendeleti   előírás   azonban   a   képviselő jogállását, jogai gyakorlását érinti.      A  hivatkozott AB határozatok ugyanakkor — erre irányuló kifejezett  indítvány hiányában — nem vizsgálták a széksértés (mint  rendbírság)  megállapításához alapul  szolgáló  SZMSZ- ekben  meghatározott tényállásokat abból a szempontból,  hogy azok  —  figyelemmel  a szabad szólás- és véleménynyilvánítás jogára  —  alkotmányos követelményeket is kielégítő  hátteret adnak-e  a  rendbírság, mint az ülés rendjének  biztosítására szolgáló rendfenntartási eszköz alkalmazásához.                             III.         Indítványozók    a    véleménynyilvánítás     jogának korlátlanságából indulnak ki.        1.   Az   Alkotmánybíróság   álláspontja   szerint   a véleménynyilvánítás     szabadságának     a      demokratikus társadalomban  elengedhetetlen  gyakorlása   azonban   —   az alkotmányos    keretek    között    —    korlátozható.     Az Alkotmánybíróság  gyakorlata szerint az  alapjogot  korlátozó normáknak ki kell elégíteniük a szükségesség és az arányosság követelményét.  (48/1991. (IX. 26.) AB  határozat  ABH  1991, 206.)  "Az  Alkotmány  61.  § (1) bekezdésében  megállapított szabad  véleménynyilvánítás  joga  azt  jelenti,  hogy  bárki gondolatát,   meggyőződését  szabadon  formálhatja   és   azt megfelelő  keretek között kinyilváníthatja." (987/B/1990/3.AB határozat ABH 1990, 529.)      A szabad véleménynyilvánítás jogának tartalmi összetevői és  korlátainak  megjelölése sokoldalú  mérlegelést  igényel. Fontos  támpontokat  ad azonban ehhez az  Alkotmánybíróság  a 30/1992.  (V. 26.) AB határozatában: "valamennyi  alkotmányos alapjog  tekintetében fontos kérdés, hogy azokat  lehet-e  és milyen  feltételekkel  megszorítani, korlátozni,  kollíziójuk esetén   milyen   szempontok  alapján   kell   a   prioritást meghatározni.   A   véleménynyilvánítás,  illetve   az   ebbe beletartozó   sajtószabadság  esetén  ez  a  kérdés   kiemelt jelentőséget   kap,  mivel  ezen  szabadságok   a   plurális, demokratikus  társadalom  alapvető  értékei  közé  tartoznak. Ippen  ezért  a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe  van  az alkotmányos alapjogok között, tulajdonképpen "anyajoga"  többféle szabadságjognak, az un.  "kommunikációs" alapjogoknak. (ABH 1992, 171.)      Történelmi  tapasztalat, hogy  mindannyiszor,  amikor  a véleménynyilvánítás    szabadságát   korlátozták,    sérelmet szenvedett  a társadalmi igazságosság, az emberi kreativitás, csökkent   az   emberben  rejlő  képességek  kibontakozásának lehetősége.  (ABH  1992, 171.)... Az eszmék,  nézetek  szabad kifejtése,  a  mégoly népszerűtlen vagy sajátos  elképzelések szabad   megnyilvánulása  a  fejlődni  képes  és  az   eleven társadalom létezésének alapfeltétele. (ABH 1992, 171.).... Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez,  ha másik  alapvető  jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem  érhető el.   Az  alapjog  korlátozásának  alkotmányosságához   tehát önmagában  nem  elegendő, ha az másik alapjog vagy  szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik,  hanem szükséges,  hogy  megfeleljen az arányosság követelményeinek: az  elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében hozott alapjogsérelem  súlya megfelelő arányban  legyen  egymással." (ABH 1992, 171.).       2.   "Az  Alkotmány  59.  §  (1)  bekezdése  a  személy társadalmi értékelésére vonatkozó alapjogok közül csak  a  jó hírnévhez való jogot nevesíti, nem kétséges azonban, hogy  az Alkotmány  54.  §-a  alapján az emberi méltósághoz  való  jog anyagából eredő becsület is alapjogi védelem alatt  áll.  Bár emberi   méltósága  csak  a  hatóságot  képviselő   hivatalos személynek   lehet,  a  társadalom  kedvező   értékítéletére, megbecsülésére  azonban maga a hatóság  is  igényt  tarthat." (36/1994. (IV. 24.) AB határozat ABH 1994, 229-230.)      A szabad véleménynyilvánítás tehát "olyan alapjog, amely csak   felelősséggel  gyakorolható  és  a   valótlan   tények közlésének  elkerülése érdekében bizonyos  kötelezettségekkel jár   a  közvélemény  alakításában  hivatásszerűen  résztvevő személyek    esetében...A   véleménynyilvánítás    szabadsága kiterjed  a  becsületsértésre alkalmas, valóságnak  megfelelő tények,  információk  közlésére  is,  amely  szabadságnak  az emberi  méltóság,  a  becsület és a jó hírnév  védelme  külső korlátja  lehet." (36/1994. (IV. 24.) AB határozat ABH  1994, 231.)      3.  Az Alkotmánybíróság megállapítja: a vizsgált esetben határozott   különbséget  kell  tenni  a  véleménynyilvánítás szabadsága és a véleménynyilvánítás megjelenítésének formája, módja  között. A véleménynyilvánítás szabadsága — alkotmányos alapjogként  —  fokozott védelmet élvez, azt csak  az  emberi méltósághoz,  a  becsülethez és a  jó  hírnévhez  való  jogok védelme — mint külső korlátok — korlátozhatják.      Más  a helyzet azonban a vélemény külső megjelenítésének formájával,  módjával  kapcsolatban.  Erre  nézve  ugyanis  a testületnek,  mint  autonóm  közösségnek  jogában  áll  olyan (ön)korlátozó rendelkezéseket alkotni, amelyek garantálhatják a  testület  zavartalan  működését. Ezek  a  helyi  szabályok gyakorlatilag olyan "tűrési határt" vonnak meg, amelyen belül maradva  még  biztosítható  az érdemi  testületi  működés.  A debreceni közgyűlés ezt a — képviselői magatartásra  irányadó W   rendelkezést  (mint  tűrési  határt  rögzítő  keretet)  a "közgyűlési  ülésen  alaptalan,  másokat  sértő,  illetve   a testülethez  méltatlan,  nem  illő  kifejezés  használatában" vélte megfogalmazhatónak. Az önkorlátozást is magában foglaló rendelkezés  — tartalmi elemeinek többségében —  akceptálandó iránytűje  lehet  a képviselői viselkedésnek,  magatartásnak. Többségükben,  de  nem  teljes  egészükben.  Az   "alaptalan" kifejezés  ugyanis  olyan  tág határok  közötti  viszonyítási alapot   jelentene,  amely  parttalan,   keretek   közé   nem szorítható   korlátozáshoz  vezetne.  E  kifejezés   tartalma kezelhetetlen    és   értelmezhetetlen,    ezért    azt    az Alkotmánybíróság    megsemmisítette.   Az    SZMSZ    idézett rendelkezése   többi   elemeinek  megsemmisítésére   irányuló indítványt azonban az Alkotmánybíróság elutasította,  ugyanis a  vitatott tartalmi elemek SZMSZ-be való felvétele  a  helyi jogalkotó mérlegelési jogkörébe tartozik.      Jóllehet  az  Alkotmánybíróság arra az elvi  álláspontra helyezkedett,  hogy  el kell különíteni  egymástól  a  szabad véleménynyilvánítás  jogát e jog megjelenítésének  formájától és  módjától,  ezzel  nem állítja azt, hogy  e  kettő  között összefüggés   sem   lenne.   Végletes   esetben   ugyanis   a véleménynyilvánítás   módjának   meghatározása    közvetlenül befolyásolhatja  a  véleménynyilvánításhoz  való  emberi  jog érvényesülését is. Amennyiben ugyanis a helyi  szabályozás  e véleménynyilvánítási jog kifejezésének módját  indokolatlanul szigorú  keretek  között  tartja  (alacsonyan  húzná  meg   a "tűrési"  határt), akkor közvetlenül akadályává  válna  az  a szabad  véleménynyilvánítási  jog  érvényesülésének   is.   E tekintetben  tehát  megfelelő  egyensúlyt  kell  teremteni  a helyi,  autonóm szabályozásban kifejezésre jutó  önkorlátozás és a véleménynyilvánítás módja között.       A   vizsgált  esetben  nem  látott  ilyen  veszélyt  az Alkotmánybíróság.      4.  Az  indítvány további alkotmányos jogok sérelmét  is állítja:       a)  Igyekszik  kapcsolatot  találni  a  népszuverenitás elvével.  Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság a 22/1993. (IV.  2.)  AB  határozatában a következőket  emelte  ki:  "Az önkormányzáshoz való jog összefüggésben áll a népszuverenitás elvével, de attól eltérő kategória. A népszuverenitás  alanya az    ország   választópolgárainak   összessége,   a    helyi önkormányzás   alapjoga   pedig   az   egymástól   közjogilag elkülönített     települések     és     területi     egységek választópolgárainak közösségét illeti meg." (ABH 1993,  187.) Közvetlen  kapcsolat  tehát  nem mutatható  ki  az  indítvány tárgya és az Alkotmány 2. § (2) bekezdése között.      b)  A  pártok  közreműködési joga (Alkotmány  3.  §  (2) bekezdés)  is sérül — az indítványozók szerint  —  akkor,  ha valamely  párt  képviselőjét  a jelenlegi  rendeleti  (SZMSZ) szabályozásra  alapítva sújtja rendbírsággal a  közgyűlés.  A túl alacsonyan meghúzott "tűrési határ" nem kínálhat elegendő előfeltételeket   —  állítják  —  a  demokratikus   testületi működéshez,  a  vélemények szabad, akár heves,  indulatos,  s esetenként  meggondolatlan kifejezésektől sem mentes  vitákon történő kifejtéséhez.      Az Alkotmánybíróság fent kifejtett álláspontja szerint a pártok  közreműködési joga sem sérül azáltal, ha  az  autonóm szabályozás keretében megalkotott rendelkezések gátat emelnek a   szerintük   politikai-  és  viselkedéskultúrával   ütköző véleménynyilvánítási módok elé.      c) Az indítványozók kezdeményezték annak vizsgálatát is, hogy   az  SZMSZ  vitatott  rendelkezése  nem  ütközik-e   az Alkotmány  70/A. § (1) bekezdésében foglalt —  diszkrimináció tilalmát  rögzítő  szabályba. Az előző pontokban  kifejtettek szerint   a   közgyűlés   ténylegesen   nem   is   a   szabad véleménynyilvánítás jogát, hanem annak valamely —  általa  el nem  fogadható — módját korlátozta. Ezzel pedig nem  sértette meg  az  Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében rögzített  azt  a szabályt,   amelynek   értelmében:  "A   Magyar   Köztársaság biztosítja  a területén tartózkodó minden személy számára  az emberi,    illetve    az   állampolgári   jogokat,    bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv,  vallás, politikai   vagy   más  vélemény,  nemzeti  vagy   társadalmi származás,  vagyoni,  születési vagy egyéb  helyzet  szerinti különbségtétel nélkül."      A  határozatnak  a Magyar Közlönyben való  közzétételére vonatkozó rendelkezés az Abtv. 41. §-án alapul.                       Dr. Sólyom László                  az Alkotmánybíróság elnöke                                        Dr. Ádám Antal              Dr. Bagi István          alkotmánybíró                 alkotmánybíró                                        Dr. Erdei Árpád            Dr. Holló András          alkotmánybíró                 alkotmánybíró                                        Dr. Kilényi Géza            Dr. Kiss László          alkotmánybíró          előadó alkotmánybíró                                        Dr. Lábady Tamás           Dr. Németh János          alkotmánybíró                 alkotmánybíró                                                  Dr. Tersztyánszky Ödön                         alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	33/1998. (VI. 25.)
Date of the decision: .	06/22/1998
.
.