A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos megállapítása iránt benyújtott indítványok alapján —
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével — meghozta a
következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi
költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 22. §-ának
(7)-(8) bekezdése, valamint 4. számú mellékletének 1. pontja
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz számos települési önkormányzat
képviselő-testülete nyújtott be indítványt, amelyben az
indítványozók a költségvetési törvény azon rendelkezései
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését
kérik, amelyek a települési önkormányzatokat a központi
költségvetésből megillető bevételi források meghatározása
során előírják az önkormányzatok iparűzési adóerő-
képességének figyelembe vételét.
Az Alkotmánybíróság az ügyeket egyesítette és az
indítványokat egy eljárásban bírálta el.
Az indítványozók a Magyar Köztársaság 1999. évi
költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 20. § (4)
bekezdésének, valamint a Magyar Köztársaság 2000. évi
költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény 21. § (4)
bekezdésének azon a rendelkezését támadják, amely — a
települési önkormányzatok bevételeiben meglévő aránytalanság
mérséklése érdekében — kimondta, hogy a települési
önkormányzatokat iparűzési adóerő-képességük egy főre eső
összege alapján kiegészítés illeti meg, vagy a központi
költségvetésből származó forrásaik csökkennek. Az
indítványozók támadták e költségvetési törvények 4. számú
mellékletének az adóerő-képesség megállapításának módjára,
valamint a kiegészítés és csökkentés rendjére vonatkozó
szabályait.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy bár az indítványok
által megjelölt törvények kifogásolt rendelkezései a 2001.
költségvetési évben már nem alkalmazandók, a Magyar
Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000.
évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 22. §-ának (7)-
(8) bekezdése, valamint 4. számú mellékletének 1. pontja az
indítványozók által kifogásolt finanszírozási megoldást a
2001. és 2002. költségvetési évekre is tartalmazza, így az
indítványok által felvetett alkotmányossági probléma a
hatályos jogban is fennáll. Ezért az Alkotmánybíróság az
indítványokat érdemben elbírálta és az alkotmányossági
vizsgálatot a Kötv. 22. § (7)-(8) bekezdései, valamint 4.
számú mellékletének 1. pontja tekintetében végezte el.
2. Az indítványozók a Kötv.-ben szabályozott önkormányzati
forrásszabályozási rendszernek a következő elemeit vitatják:
A Kötv. 22. § (7)-(8) bekezdése szerint:
“(7) A 2001. évben az (1) bekezdés szerint kimutatott
jövedelemadó 6,95%-a, összesen 49 771,0 millió forint
felhasználásával a települési önkormányzatoknak a központi
költségvetési kapcsolatokból származó forrásai
a) kiegészülnek, vagy
b) csökkennek
a bevételeikben meglévő aránytalanság mérséklése érdekében, a
(3) bekezdés szerinti személyi jövedelemadónak és az
iparűzési adóból elérhető bevétel meghatározott hányadának
(az adóerő-képességnek) egy főre eső együttes összege alapján
az e törvény 4. számú mellékletének 1. pontja szerint.
(8) A 2002. évben a (7) bekezdés szerinti jövedelemadó
110,04%-a, összesen 54 769,3 millió forint felhasználásával a
települési önkormányzatoknak a központi költségvetési
kapcsolatokból származó forrásai
a) kiegészülnek, vagy
b) csökkennek
a bevételeikben meglévő aránytalanság mérséklése érdekében, a
(4) bekezdés szerinti személyi jövedelemadónak és az
iparűzési adóból elérhető bevétel meghatározott hányadának
(az adóerő-képességnek) egy főre eső együttes összege alapján
az e törvény 4. számú mellékletének 1. pontja szerint.”
A Kötv. 4. számú mellékletének 1. pontja határozza meg a
települési önkormányzatok közötti jövedelem-különbségek
mérséklésének módjára vonatkozó szabályokat. Meghatározza az
adóerő-képesség számításának módját. Négy településtípusra
(község, város, megyei jogú város, főváros — a kerületekkel
együtt) megállapítja azt az egy főre eső összeget, amelyet ha
a települési önkormányzatnál helyben maradó személyi
jövedelemadó bevétel és az iparűzési adóerő-képesség
együttesen számított összege nem ér el, akkor a központi
költségvetésből származó bevételeik e szintig kiegészülnek,
ha a települési önkormányzatnál helyben maradó személyi
jövedelemadó bevétel és az iparűzési adóerő-képesség
együttesen számított összege meghaladja ezt az értékhatárt,
akkor a központi költségvetési forrásokból az önkormányzatot
együttesen megillető bevételek a 4. számú melléklet 1.5.
pontjában szereplő számítási módszer szerint sávosan
progresszív módon csökkennek. A csökkentés azonban nem
haladhatja meg a törvényben meghatározott mértéket.
3. Az indítványozók álláspontja szerint a vitatott
rendelkezések az Alkotmány 44/A. §-ában szabályozott
önkormányzati alapjogokat sértenek.
Sértik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában
biztosított önkormányzati alapjogot, mely szerint a képviselő-
testület a bevételeivel önállóan gazdálkodik, mert kizárja a
helyi adóbevételekkel való önálló gazdálkodás lehetőségét.
Sértik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában a helyi
önkormányzatok számára biztosított adó-megállapítás jogát is,
amennyiben a helyi adóztatás szabályainak kialakításakor
kényszerhelyzetbe hozza az önkormányzatokat. A központi
forráscsökkentés lehetősége ugyanis arra kényszeríti az
önkormányzatokat, hogy a helyi adóból származó bevételek
megfelelő arányával igyekezzenek elkerülni vagy ellensúlyozni
a központi költségvetésből származó forrásaik csökkenését.
Ennek következtében pedig sérül az önkormányzatoknak a helyi
adók fajtáinak és mértékének meghatározásához való joga.
Az indítványozók szerint a sérelmezett költségvetési
intézkedés sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c)
pontját, egyrészt azért, mert az állami támogatások
elosztásánál nem a kötelezően ellátandó feladatokat, hanem az
egyes önkormányzatok adóerő-képességét veszi alapul, másrészt
azért, mert a központi forrásból származó bevételek
csökkentése a kötelezően ellátandó feladatok finanszírozására
szolgáló normatív állami támogatásokat is érinti. Így az
önkormányzat arra kényszerül, hogy az iparűzési adóbevételből
csoportosítson át azokra a forrásigényes területekre,
amelyeket eddig a központi költségvetésből származó
bevételeiből finanszírozott. Ezzel a korábban az iparűzési
adóbevételekből finanszírozott feladatok forráshiányossá
válnak.
4. Az indítványokban foglaltak szerint a támadott
rendelkezések a fentiek mellett sértik az Alkotmány 44/C. §-
át is, mert az önkormányzati alapjogok korlátozását nem a
jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvény szabályozza.
5. Az indítványok az önkormányzatok egyenjogúságának
sérelmére is hivatkoznak. Álláspontjuk szerint a központi
finanszírozásnak ez a rendje sérti a helyi önkormányzatoknak
az Alkotmány 43. § (1) bekezdésében — más indítványozók
szerint az Alkotmány 70/A. §-ában — szabályozott
egyenjogúságát, mert a jelentős mértékű iparűzési
adóbevétellel rendelkező önkormányzatoknak a központi
költségvetésből származó bevételei jelentősen csökkennek,
ugyancsak csökkennek ezek a bevételei azoknak az
önkormányzatoknak is, amelyek a vállalkozásbarát helyi
adópolitika megvalósítása érdekében eltekintenek a jelentős
mértékű iparűzési adó kivetésétől. A költségvetési törvény
nem tartalmazhat a központi költségvetésből származó
bevételek tekintetében olyan mértékű különbségtételt,
amelynek alapján a települési önkormányzatoktól önkormányzati
alapjogokat is érintő mértékben von el anyagi forrásokat,
ezáltal súlyosan veszélyeztetve a kötelező feladatok
ellátását. Az a tény, hogy az elvonás az intézményi
normatívákat is érinti alkotmányellenes megkülönböztetést
tesz a különféle intézmények között. A nem önkormányzati
fenntartású intézményeket a fenntartó jövedelmi viszonyaitól
függetlenül megilleti az állami normatíva, addig az
önkormányzati intézmények esetén a normatívából való
részesedés a fenntartó önkormányzat adóerő-képességének
függvénye.
6. Egy indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság
követelményét sérti az új forrásszabályozási rendszer
bevezetése, mert nem biztosított a törvényhozó megfelelő időt
az önkormányzatoknak az új szabályozáshoz való
alkalmazkodásra. Rámutat arra, hogy a szabályozó rendszer
átalakítása annak érdekében, hogy az önkormányzatok
alkalmazkodni tudjanak hozzá egy több éves átmeneti
folyamatot igényelt volna.
II.
Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt
vizsgálta, hogy ez az önkormányzatok finanszírozására
vonatkozó vitatott szabályozás sért-e valamely, a helyi
önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében
biztosított alapjogot.
1. Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az
Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok jogi
természetét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27,
29.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 68-73.;
57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.;
77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 396.;
56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.]. E
határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1)
bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-
testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok,
amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok
számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik.
Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető
autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az
alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az
államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az
önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban
szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák,
hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű
korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog
tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.
2. Az Alkotmány a helyi önkormányzatok finanszírozási
rendszerét nem szabályozza. Az önkormányzatok
finanszírozására vonatkozóan egyetlen szabályt tartalmaz, ez
pedig az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja. Annak a
vizsgálata során, hogy az önkormányzati finanszírozási
rendszer szabályozása mennyiben képezheti alkotmányossági
vizsgálat tárgyát, mindenek előtt az Alkotmánynak ez a
rendelkezése igényel értelmezést.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja a következő
rendelkezést tartalmazza:
“c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak
ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e
feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,”
Ez az alapjog jogi természetét tekintve eltér a helyi
önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése alapján
megillető más alapjogoktól.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott
önkormányzati alapjogok az Alkotmány által védelemben
részesített önkormányzati autonómia lényeges tartalmi elemeit
jelentő önkormányzati hatáskörök meghatározását jelentik. Az,
hogy ezeket a hatásköröket, hatáskörcsoportokat az Alkotmány
rögzíti, azt eredményezi, hogy e hatásköröket,
hatáskörcsoportokat az önkormányzattól elvonni csak
alkotmánymódosítással lehet. Az önkormányzati alapjogok
alkotmányi szabályozása egyúttal korlátot állít a törvényi
szabályozás elé is, ami abban áll, hogy az önkormányzat
számára az Alkotmány e rendelkezésében megállapított
hatásköröket a törvényhozó törvénnyel sem közvetlen, sem
közvetett módon nem vonhatja el. Ezzel szemben a 44/A. § (1)
bekezdés c) pontjában meghatározott önkormányzati jogosultság
nem korlátozást állapít meg a törvényhozás számára, hanem
cselekvési kötelezettséget ír elő, feladatot határoz meg a
törvényhozónak. Ez az önkormányzati alapjog arra biztosít
alkotmányos garanciát a helyi önkormányzat számára, hogy ha
törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő — s ezzel
korlátozza feladat-ellátási autonómiáját —, a törvényhozó
gondoskodjék a feladat ellátásához szükséges anyagi
eszközökről.
Ennek a törvényhozót terhelő kötelezettségnek az Alkotmány e
rendelkezése alapján két eleme van. Egyrészt ez az alkotmányi
tényállás azzal, hogy a feladataik ellátásához megfelelő
bevételekhez való jogot a helyi önkormányzatok
jogosultságaként határozza meg, a törvényhozó
kötelezettségévé teszi azt, hogy olyan saját forrásokat
biztosítson a helyi önkormányzatok számára, amelyek megfelelő
bevételeket nyújtanak a törvényben meghatározott feladataik
ellátásához. Az önkormányzatok saját bevételi forrásokhoz
való jogosultságának érvényesüléséhez az Alkotmány további
garanciákat is nyújt. Azzal, hogy az Alkotmány 44/A. § (1)
bekezdés b) és d) pontjában önkormányzati alapjogként
szabályozza és biztosítja az önkormányzatok számára az
önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető
jogosítványok gyakorlását, a vállalkozáshoz való jogot és a
helyi adók megállapításának jogát, az Alkotmány által védett
hatásköröket is biztosít az önkormányzatok számára ahhoz,
hogy a feladataik ellátásához olyan saját bevételi
forrásokkal rendelkezzenek, amelyek megállapítása, mértékének
meghatározása az önkormányzati autonómia körébe tartozik. A
helyi önkormányzatok saját bevételi forrásainak körét az Ötv.
82. §-a határozza meg.
A 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában szabályozott
önkormányzati alapjog másik eleme a helyi önkormányzatoknak a
feladatarányos állami támogatásra való igényét fogalmazza
meg. Azaz a törvényhozó köteles a helyi önkormányzatok
gazdálkodásához olyan állami támogatást nyújtani, amely a
törvényben meghatározott feladataikkal arányban áll.
Az Alkotmány e rendelkezéséből következően a törvényhozó a
törvényben meghatározott önkormányzati feladatok ellátásának
gazdasági feltételeit megfelelő saját bevételi források és
feladatarányos állami támogatás útján köteles biztosítani, a
saját bevételi források és az állami támogatás
meghatározásának módjára, mértékére, a saját bevételek és az
állami támogatás arányára nézve az Alkotmány további
rendelkezéseket nem tartalmaz.
Az Alkotmánybíróság a 2/1997. (I. 22.) AB határozatában már
értelmezte az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában
foglalt kötelezettség tartalmát:
“Az Alkotmány e rendelkezéséből a törvényhozó számára az a
kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak
törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához
szükséges pénzeszközökről — megfelelő saját bevételi
források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami
támogatás meghatározásával — köteles gondoskodni. Az
Alkotmány e rendelkezése alapján az Országgyűlés szabadon
dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt
feladatok ellátásának anyagi fedezetéről. A helyi
önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges
anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és
a központi költségvetési hozzájárulások — törvényben, az Ötv.-
ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot
előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési
törvényekben meghatározott — komplex rendszerén keresztül
biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési
hozzájárulásoknak ez a rendszere kell, hogy biztosítsa a
törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi
fedezetet az önkormányzatok számára.” (ABH 1997, 27, 31.)
Jogi természetét tekintve az Alkotmány e rendelkezésében
meghatározott önkormányzati jogosultság az Alkotmány más
állami feladatvállalást meghatározó rendelkezésével azonos
sajátosságokkal rendelkezik.
Arra nézve, hogy az Alkotmánynak az állami feladatvállalást
meghatározó szabályai mennyiben szolgálhatnak az
alkotmányellenesség megállapításának alapjául, az
Alkotmánybíróság a 28/1994. (V. 20.) AB határozatában foglalt
állást:
“Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alkotmányi
feladatok és a szociális jogok megvalósítása eszközei és
mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot
élvez. Alkotmányossági probléma abban a határesetben
keletkezhet, ha az állam beavatkozása, vagy — gyakrabban — az
állam mulasztása az Alkotmányban előírt feladat teljesítését,
vagy valamely védett intézmény illetőleg jog megvalósulását
nyilvánvalóan lehetetlenné teszi; e minimális követelmény
felett azonban — más alapjog sérelmét kivéve — nincs
alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot szolgáló
jogszabályok alkotmányosságának minősítésére.” (ABH 1994,
134, 140.)
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja is olyan
rendelkezés, amely feltétele a helyi önkormányzatok
működőképességének, az önkormányzati autonómia
megvalósulásának, az önkormányzati alapjogok
érvényesülésének.
Az Alkotmány e rendelkezéséből mindenekelőtt a
törvényhozásnak az a kötelezettsége származik, hogy köteles a
helyi önkormányzatok finanszírozásának intézményrendszerét
megteremteni, az önkormányzatok számára a saját bevételi
forrásoknak és a feladatarányos állami támogatásoknak egy
olyan rendszerét köteles kialakítani, amely alkalmas a
törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges
anyagi feltételek biztosítására. Az, hogy a finanszírozási
rendszer megfelelő módon biztosítsa az önkormányzati működés
gazdasági feltételeit az Országgyűlés politikai felelőssége
körébe tartozik.
Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének kialakítása, az
önkormányzati bevételi források körének megállapítása, a
központi költségvetés és az önkormányzatok költségvetése
közötti kapcsolatok szabályozása, az önkormányzatokat a
központi költségvetésből megillető bevételi források körének
és mértékének meghatározása a törvényhozás kompetenciája. A
törvényhozó az önkormányzatokra háruló feladatokat, a
központi költségvetés lehetőségeit, gazdasági, politikai
célkitűzéseit mérlegelve szabadon dönt az önkormányzatok
finanszírozási rendjének megállapításáról.
Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének szabályozása
alkotmányossági problémát akkor vet fel, ha az az Alkotmány
valamely tételes rendelkezésébe ütközik, illetőleg ha az
önkormányzatok autonómiájának sérelmét eredményezi azáltal,
hogy valamely önkormányzati alapjog gyakorlásának lehetőségét
közvetlenül, vagy közvetett módon elvonja az
önkormányzatoktól. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c)
pontja alapján alkotmányellenesség megállapításának csak
végső esetben, akkor van helye, ha az Országgyűlés nem
biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben
meghatározott feladatok ellátásához, vagy az önkormányzati
feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosításával
kapcsolatos alkotmányos kötelezettségének oly módon tesz
eleget, hogy annak következtében az önkormányzati feladatok
ellátása, illetőleg a helyi önkormányzatok működőképessége
ellehetetlenül.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjának ezt az
értelmezését a többi önkormányzati alapjogtól eltérő jogi
jellege mellett a hatalommegosztás elvének tiszteletben
tartása is indokolja.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja alapján az állami
költségvetés megállapítása az Országgyűlés hatásköre. Az
Alkotmánybíróság a 44/A. § (1) bekezdés c) pontjának
alkalmazása kapcsán a parlamentnek ezt a költségvetésért való
felelősségét nem veheti át.
Az Alkotmánybíróságnak nem feladata annak tényszerű
vizsgálata, hogy a önkormányzatok számára a törvényhozás
által biztosított bevételi források megfelelően biztosítják-e
a törvényben előírt kötelező feladatok ellátásának gazdasági
feltételeit.
Ennek megfelelően az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja
alapján az indítványozók által támadott rendelkezések
alkotmányellenessége nem állapítható meg.
3. A vitatott szabályokkal kapcsolatosan mindegyik
indítványozó hivatkozik a 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában
szabályozott önkormányzati alapjog sérelmére.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja a következő
rendelkezést tartalmazza:
“b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a
tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel
önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,”
Indítványozók szerint a vitatott szabályok e rendelkezések
közül az önkormányzatnak a helyi adóbevételekkel való önálló
gazdálkodáshoz való jogát sérti.
A bevételekkel való önálló rendelkezés joga azt jelenti, hogy
a helyi önkormányzat önállóan dönt bevételeinek, anyagi
eszközeinek felhasználásáról, függetlenül attól, hogy a
bevételnek mi a forrása. Az Alkotmány a bevételekkel való
önálló gazdálkodás szempontjából nem tesz különbséget a
központi költségvetési kapcsolatokból és a helyi adókból
származó bevételek között.
A helyi adókkal való önálló gazdálkodás szabadsága korábban
fokozott törvényi védelmet élvezett. A saját bevételek és a
központi költségvetési támogatás viszonyára nézve a helyi
adókról szóló 1990. évi C. törvény 9. §-a 1999. január 1-ig a
következő rendelkezést tartalmazta:
“9. § Az önkormányzat által megállapított helyi adók mértéke
és összege nem befolyásolhatja az önkormányzatok részére
költségvetési törvényben megállapítható állami támogatás
jogcímét és mértékét.”
Ezt a rendelkezést hatályon kívül helyezte a Magyar
Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC.
törvény 128. §-a.
A helyi adóbevételek védelmének ezt a garanciáját törvény
allapította meg, az Alkotmány maga nem tartalmazza.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja a már megszerzett
bevételekkel, pénzeszközökkel való gazdálkodás szabadságát
biztosítja a helyi képviselő-testület számára.
Az önkormányzati finanszírozásnak az indítványozók által
vitatott szabályai a helyi önkormányzatokat megillető
bevételek körét, a bevételek meghatározásának, azaz a
bevételek megszerzésének módját tartalmazó szabályok. Azt
határozzák meg, hogy az önkormányzatok milyen, a központi
költségvetésből származó bevételekre tarthatnak igényt. Így a
megszerzett bevételekkel való gazdálkodás szabadságát nem
érintik.
4. Indítványozók szerint a központi támogatásoknak az adóerő-
képességhez kötése sérti a helyi önkormányzatoknak az
Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában biztosított adó-
megállapítási jogát.
A 44/A. § (1) bekezdés d) pontja a helyi adó megállapítás
jogát a következőképpen szabályozza:
“ 44/A. § (1) A helyi képviselő-testület....
d) a törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit
és mértékét;”
Az Alkotmány e rendelkezése alapján a képviselő-testületet a
helyi adó megállapításának joga törvény keretei között illeti
meg. Így az adó megállapításának joga eleve törvény által
korlátozható joga a helyi önkormányzatnak.
A 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában szabályozott
önkormányzati alapjog nem egyetlen jogosultság gyakorlásában
nyilvánul meg, hanem a helyi adók megállapításával
kapcsolatos, törvényben szabályozott hatáskörök összességének
gyakorlását jelenti.
A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 6. § meghatározza
a helyi képviselő-testület adó-megállapítási jogának
terjedelmét:
“6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki,
hogy:
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét
bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze,
illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven
belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott
vagy határozatlan időre) meghatározza,
c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat
gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő
képességéhez igazodóan — e törvényben meghatározott felső
(adómaximum) határokra figyelemmel — megállapítsa,
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket
további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további
kedvezményekkel kibővítse,
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei
között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza.”
Az Alkotmánybíróság — fent ismertetett — gyakorlata szerint
az önkormányzati alapjogok alkotmányellenes korlátozása akkor
állapítható meg, ha a törvényhozó közvetlen vagy közvetett
módon elvonja az önkormányzat Alkotmányban szabályozott
alapjogát, azaz olyan mértékű korlátozást ír elő, amelyek az
alapjog tartalmának kiüresedéséhez vezetnek, azaz kizárja
azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön az
Alkotmány által az önkormányzati autonómia körébe utalt
ügyekben.
Ebből következően nem tekinthető alkotmányellenesnek a
törvényi korlátozás, ha a törvény az önkormányzati alapjog
tartalmát adó hatáskörcsoporton belül egyes hatáskörök
gyakorlását korlátozza, mindaddig, amíg a képviselő-
testületet megillető hatáskörök elegendőek ahhoz, hogy a
képviselő-testület önálló felelősséggel döntsön az Alkotmány
által az önkormányzati autonómia körébe utalt ügyekben.
[1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29.; 77/1995.
(XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 395-396.]
A központi költségvetési támogatások mértékének az iparűzési
adóerő-képességtől való függővé tételével a Kötv. formális,
jogi korlátozást nem ír elő, de amennyiben gazdasági
kényszert teremt az iparűzési adóerő-képesség mértékének
megfelelő, illetőleg azt meghaladó iparűzési adó
megállapítására, kétségtelenül korlátozza a helyi képviselő-
testületnek az iparűzési adóval kapcsolatos döntési
szabadságát. Azonban ez a szabályozás — mivel az adóerő-
képesség számításánál nem az elérhető teljes iparűzési
adóbevételt, hanem az önkormányzatok által elérhető átlagos
mértékkel számított iparűzési adóbevételt veszik számításba —
az iparűzési adó megállapítása tekintetében sem vonja el az
adó-megállapítás jogát a helyi önkormányzattól és nem érinti
a képviselő-testületet a helyi adók többi fajtája körében
megillető döntési szabadságot, nem zárja ki azt, hogy a
képviselő-testület önálló felelősséggel döntsön a helyi adók
megállapításáról. Ezért ez a korlátozás nem lépi át azt az
alkotmányos mércét, amelynek alapján — az önkormányzat
döntési szabadságának elvonása miatt — az alkotmányellenesség
megállapítható lenne.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a
Kötv. 22. § (7)-(8) bekezdése és 4. számú mellékletének 1.
pontjában foglalt szabályok alkotmányellenessége az Alkotmány
44/A. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg.
III.
A vitatott rendelkezések alkotmányellenességének
bizonyítására minden indítványozó által felhívott alkotmányi
rendelkezés, az Alkotmány 44/C. §-a, mely szerint
önkormányzati alapjogok korlátozásáról csak a jelenlevő
képviselők 2/3-ának szavazatával elfogadott törvényben lehet
rendelkezni.
Az Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában
értelmezte az önkormányzati alapjogok korlátozásával
kapcsolatosan a minősített többség követelményét.
E határozatában a következőket állapította meg:
“Az "alapjog korlátozása" nem külön minősített többséget
kívánó törvényhozási tárgy az önkormányzati alapjogok
vonatkozásában sem, vagyis nem hasonlítható az Alkotmányban
külön megnevezett, egy alapjog szabályozásán belül
kétharmados törvényt igénylő törvényhozási tárgyakhoz. Mind
az "alapjogról szóló", mind a külön megnevezett tárgyakat
szabályozó, minősített többséget kívánó törvényekre
vonatkozik ugyanis a szabály, hogy az alapjogok korlátozása
csakis kétharmados többséggel történhet, ha az alapjogot is
kétharmados többségű törvény szabályozza. Ez abból
következik, hogy kétharmados törvényt egyszerű többségű
törvény nem módosíthat azáltal, hogy azzal ellentétesen
rendelkezik. E tekintetben tehát az Alkotmány 44/C. § második
mondata értelmező szabály: a helyi önkormányzatokról szóló
törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó
törvényt kell minősített többséggel elfogadni.
Az az értelmezés, amely szerint az önkormányzati alapjogok
bárminő korlátozásához kétharmados törvény szükséges, csak
akkor lenne helytálló, ha ezekre az alapjogokra vonatkozó
minden szabályt szintén csak minősített többséggel lehetne
megalkotni. Az Alkotmánybíróság azonban nem követi azt az
értelmezést, hogy az adott alapjog maga a minősített
törvényhozás tárgya, azaz minden vonatkozása csakis így
szabályozható. Ellenkezőleg: éppen az önkormányzati jogokról
szóló határozatokban bontotta ki az Alkotmánybíróság azt az
álláspontját, hogy az önkormányzatok nem minden joga tartozik
az önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre, s még az
alapjogoknak sem minden korlátozása igényel minősített
többséget.... Értelemszerűen kizárt annak a lehetősége, hogy
önkormányzati alapjogról rendelkező egyszerű törvény
korlátozó értelemben csak minősített többséggel módosítható.
Ezzel összhangban az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata az
adott jog törvényi szabályozásának, illetve korlátozásának
eljárási követelményeit összhangba hozza. Egyszerű törvényben
szabályozott hatásköri és más önkormányzati jogokat egyszerű
többségű törvénnyel lehet korlátozni is; kétharmados többség
az alapjog Alkotmányban vagy kétharmados törvényben
meghatározott tartalmának korlátozásához kell.” (ABH 1993,
48, 69-70.)
Az Alkotmánybíróságnak ennek alapján azt kellett vizsgálnia,
hogy a vitatott rendelkezések tartalmaznak-e a helyi
önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a
továbbiakban: Ötv.) szabályaihoz képest olyan korlátozó
rendelkezéseket, amelyek valamely az Alkotmány által
meghatározott és az Ötv. által szabályozott önkormányzati
alapjog tartalmát korlátozzák. Az indítványozók által
támadott szabályok az önkormányzatok központi költségvetési
kapcsolataiból származó bevételi források megállapításának
módjára vonatkozó előírásokat tartalmaznak. Az Ötv. helyi
önkormányzatok bevételi forrásaira nézve keretszabályokat
tartalmaz a 81-87. §-aiban.
A bevételi források mértékére, megállapításának módjára az
Ötv. nem állapít meg előírásokat, hanem egyszerű törvényre
bízza annak szabályozását, hogy az Országgyűlés miként tesz
eleget az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában
meghatározott kötelezettségének.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy az indítványozók által vitatott rendelkezések
alkotmányellenessége nem állapítható meg az Alkotmány 44/C. §-
ának sérelme alapján sem.
IV.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Kötv.-nek az adóerő-
képességre tekintettel megállapított finanszírozási szabályai
által a települési önkormányzatok között tett
megkülönböztetés alkotmányellenessége sem állapítható meg.
1. Az Alkotmány 43. §-a az önkormányzatok egyenjogúsága
tekintetében a következő rendelkezést tartalmazza:
“43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §)
egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek
lehetnek.”
Ez a rendelkezés az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. §-
ában biztosított alapjogai — alapvető hatáskörei —
tekintetében mondja ki a helyi önkormányzatok egyenjogúságát.
Azzal, hogy egyúttal azt is kimondja, hogy a kötelezettségeik
eltérőek lehetnek, az Alkotmány maga teremti meg annak
alkotmányos alapját, hogy a törvényhozó az egyes
önkormányzattípusok tekintetében eltérő rendelkezéseket, az
eltérő feladatokhoz igazodó jogokat, kötelezettségeket
állapítson meg.
“Az alapjogok egyenlőségének követelménye azt jelenti, hogy a
törvény a helyi önkormányzatok minden típusa számára köteles
biztosítani az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében
szabályozott alapjogok gyakorlását, azt, hogy minden
önkormányzat önálló felelősséggel dönthessen az alapjogok
körébe tartozó ügyeiben. Nem sérti az alapjogok
egyenlőségének követelményét az, ha az alapjogok tartalmát
adó hatáskörcsoporton belül egyes hatáskörök gyakorlását a
törvény korlátozza, egészen addig, míg a korlátozás az
önkormányzati alapjog kiüresedéséhez nem vezet, lehetetlenné
nem teszi azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel
döntsön az alapjog tartalmát jelentő hatáskörökben.”
(1336/B/1996. AB határozat, 1998, 656, 659.)
A finanszírozási rendszer szempontjából az alapjogok
egyenlőségének követelménye — az Alkotmány 44/A. § (1)
bekezdés c) pont e határozat indokolásának II. 2. pontjában
kifejtett értelmezésének megfelelően — nem jelenti azt, hogy
minden önkormányzatnak egyenlő joga van ahhoz, hogy az állam
a törvényben meghatározott feladatai ellátásához szükséges
bevételi forrásokat azonos mértékű költségvetési hozzájárulás
útján biztosítsa.
2. A központi költségvetési kapcsolatokból származó
forrásokból való azonos arányú részesedés nem következik az
Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség
követelményéből sem.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány
e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó
alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az
Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése
csak azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan
alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja,
amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe
kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az
alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre
terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az
emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében
történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor
állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot
sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott
megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a
végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó
megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra
vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő
méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság
jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és
körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű
figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények
elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság
eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte
alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést,
ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett
különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok
között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.;
21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992.
(XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994.
(VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997.
(IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; 39/1999.
(XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-344.; stb.]
A jogegyenlőség elve tehát az Alkotmánybíróság gyakorlata
szerint a jog által egyenlőként való kezelésre irányuló
alkotmányos elv. Ez az elv pedig a vitatott szabályozásban
nem sérül.
A Kötv. 22. § (7)-(8) bekezdése, valamint 4. számú
mellékletének 1. pontja — a települési önkormányzatok típusai
(község, város, megyei jogú város, főváros) tekintetében
alkalmazott, az ellátott feladatok különbözőségén alapuló
megkülönböztetésen kívül — minden települési önkormányzat
tekintetében azonos számításokon és mutatókon alapuló
szabályozást alkalmaz atekintetben, hogy adóerő-képességüket
is figyelembe véve miként alakul a központi költségvetésből
való támogatásuk. Annak, hogy mely önkormányzatoknál
eredményezik ezek a szabályok — az általános finanszírozási
szabályoktól eltérően — a központi támogatások kiegészítését
és melyeknél annak csökkentését, nem a jogi szabályozásban,
hanem a települések eltérő objektív adottságaiban, és ezzel
összefüggésben a települési önkormányzatok iparűzési adó-
bevételi lehetőségeiben vannak.
A települési önkormányzatok közötti jövedelemkülönbségek
kiegyenlítését szolgáló finanszírozási szabályok a nagyobb
társadalmi egyenlőség érdekében megállapított szabályok, a
különböző településeken élő polgárok nagyobb egyenlőségét, az
önkormányzatok által szervezett közszolgáltatásokhoz való
hozzájutás nagyobb egyenlőségét hivatottak biztosítani.
3. Nem tekinthető alkotmányellenesnek az a különbségtétel
sem, amelyet a Kötv. indítványozók álláspontja szerint az
önkormányzati és a nem önkormányzati fenntartású intézmények
finanszírozása között tesz. Az Alkotmánybíróság idézett
gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-a csak a jog által
azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti
különbségtételt tiltja. Az indítványozók által vitatott
szabályok az állami szervezeti rendszer részét képező helyi
önkormányzatok központi költségvetésből való
finanszírozásának szabályrendszerébe illeszkednek. A nem
vnkormányzati intézmények fenntartói pedig az állami
szervezeti rendszer részét nem képező szervezetek, jogi és
fizikai személyek. A központi költségvetési támogatások
rendszerének szabályozása szempontjából nem tartoznak azonos
szabályozási körbe a helyi önkormányzatok és közfeladatokat
is ellátó nem önkormányzati intézmények fenntartói.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Kötv. vitatott szabályai alapján sem az Alkotmány 43. § (1)
bekezdésében, sem az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott
jogegyenlőségi követelmény sérelme nem állapítható meg.
V.
Az egyik települési önkormányzat a jogbiztonság sérelmére
hivatkozással kifogásolja azt is, hogy a törvényhozó az új
forrásszabályozási rendszer bevezetésekor nem biztosított
kellő időt ahhoz, hogy a jelentősen megváltozott
finanszírozási rendszerhez alkalmazkodjanak. Az indítványozó
álláspontja szerint ez sérti a jogállamiság elvéből folyó
jogbiztonság követelményét.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány
2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből a
jogalkotással szemben levezethető követelmény az, hogy a
jogszabály hatályba lépésének időpontját úgy kell
meghatározni, hogy a jogalanyok számára legyen tényleges
lehetőség arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják
igazítani. Kellő időt kell hagyni a jogszabály címzettjeinek
arra, hogy a jogszabály szövegét megismerhessék, és döntsenek
arról, hogy miként alkalmazkodnak az új jogi helyzethez. A
“kellő idő” mértékének meghatározása a jogalkotó feladata a
jogszabály jellegét és a végrehajtáshoz szükséges
felkészülési időt figyelembe véve. A jogszabály
alkotmányellenessége csak a felkészülési idő jogbiztonságot
súlyosan veszélyeztető hiánya miatt állapítható meg. [7/1992.
(I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.)
AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB
határozat, ABH 1994, 316, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB
határozat, ABH 1995, 188, 196.]
A helyi önkormányzatokat a központi költségvetésből megillető
bevételi források szabályozása tekintetében kiemelt
jelentősége van annak, hogy az önkormányzatok megfelelő
időben tudomást szerezhessenek a bevételeiket érintő
jogszabályi rendelkezések megváltozásáról, s ha a jogszabályi
rendelkezések változása következtében a központi
költségvetésből származó bevételek köre és mértéke a korábbi
évek gyakorlatához képest a vártnál kedvezőtlenebbül alakul,
megfelelő idő álljon rendelkezésükre ahhoz, hogy
alkalmazkodjanak a megváltozott gazdasági feltételekhez. A
megfelelő felkészülési idő hiánya a helyi önkormányzatok
által fenntartott közszolgáltatások működésének
folyamatosságát, a folyamatban levő beruházások
megvalósítását, az önkormányzati feladatok ellátását
veszélyeztetheti.
Erre tekintettel alakította az államháztartásról szóló 1992.
évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) úgy a
költségvetési tervezés rendjét, hogy a helyi önkormányzatok a
költségvetési törvény elfogadását megelőzően, a költségvetési
tervezés folyamatában tájékozódjanak az önkormányzati
finanszírozási rendszerrel kapcsolatos kormányzati
szándékokról.
Az Áht. 43. § (2)-(3) bekezdése kimondja:
“(2) A Kormány az Országgyűléssel egyidejűleg tájékoztatja a
helyi önkormányzatokat és a helyi kisebbségi önkormányzatokat
a következő évi gazdaságpolitikai elképzelésein alapuló
költségvetési politika fő irányairól, a rájuk vonatkozó
pénzügyi szabályozás előzetes elgondolásairól.
(3) A költségvetési törvényjavaslat benyújtásával egyidejűleg
a helyi önkormányzatokra vonatkozó adatokat és a szabályozási
elgondolásokat a Kormány a helyi önkormányzatok
rendelkezésére bocsátja.”
E rendelkezések a költségvetési eljárás sajátosságainak
megfelelően nem a törvény kihirdetését követően, hanem a
költségvetési tervezés rendjében biztosítja a törvény
rendelkezéseihez való alkalmazkodás szükséges idejét.
Az önkormányzati forrásszabályozási rendszer koncepcionális
átalakítása, különösen ha az átalakítás a helyi
önkormányzatok meghatározott körére nézve azzal a
következménnyel jár, hogy a központi költségvetésből származó
bevételeik jelentős mértékben csökkennek, az új
szabályozáshoz való alkalmazkodás nem egyszerűen éves
költségvetésüknek az új gazdasági feltételekhez való
hozzáigazítását kívánja meg az érintett önkormányzatoktól. Az
önkormányzatoknak a korábbi forrásszabályozási rendszer
figyelembe vételével kialakult intézményrendszer folyamatos
működését kell biztosítania, megkezdett beruházásaik vannak,
amelyeket be kell fejezniük, a megvalósítás stádiumában lévő
fejlesztési programjaik és ehhez kapcsolódó hosszabb távú
kötelezettségvállalásaik vannak. A helyi önkormányzatok
központi költségvetési kapcsolatainak koncepcionális
módosítása a központi költségvetésből származó bevételek
jelentős csökkenésével érintett önkormányzatoktól azt
követeli meg, hogy átgondolják egész gazdálkodásukat,
módosítsák fejlesztési programjaikat, átalakítsák helyi
adórendszerüket, újra rangsorolják kiadásaikat, stb. Az
önkormányzatok gazdálkodásának ilyen átalakítása pedig az
Áht. által biztosított felkészülési időnél hosszabb
alkalmazkodási időszakot igényel. Ezeknél az
önkormányzatoknál a megfelelő felkészülési, alkalmazkodási
időszak hiánya az önkormányzati feladatok folyamatos és
zavartalan ellátását, a lakosság közszolgáltatásokkal való
ellátását, az Alkotmányban foglalt alapvető jogok (oktatáshoz
való jog, szociális biztonsághoz való jog, egészségügyi
ellátáshoz való jog) intézményi garanciáit jelentő
önkormányzati intézmények megfelelő színvonalú folyamatos
működését veszélyezteti.
Ezt figyelembe véve a törvényhozás a költségvetési eljárás
által biztosított felkészülési időn túl biztosított egy
egyéves átmeneti időszakot az önkormányzatok számára az
alkalmazkodásra. Az önkormányzatok közötti
jövedelemkülönbségek mérséklését szolgáló forrásszabályozási
rendszer a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről
szóló 1998. évi XC. törvénnyel került bevezetésre. Ez a
költségvetési törvény az indítványozók által vitatott
forrásszabályozási módszernek egy enyhébb, a csökkentéssel
érintett önkormányzatok számára kevésbé terhes szabályozását
tartalmazta.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a
felkészülési idő jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya
nem állapítható meg, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján
a vitatott szabályok alkotmányellenességének megállapítására
és megsemmisítésére nincs mód.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a helyi önkormányzatok
központi költségvetési kapcsolatainak olyan koncepcionális
átalakítása esetén, ha a törvényhozó nem biztosítja a
megváltozott gazdasági feltételekhez alkalmazkodáshoz
szükséges időt a helyi önkormányzatok számára, az a helyi
önkormányzatok és az önkormányzatok által fenntartott,
alapvető jogok érvényesülését biztosító intézmények
folyamatos és zavartalan működését veszélyeztetheti. Az
önkormányzatok működőképességének, illetőleg az alkotmányos
alapjogok érvényesülését biztosító intézmények működésének
ellehetetlenülése az alkotmányellenesség megállapításához
vezethet.
Tekintettel arra, hogy a helyi önkormányzatok széles körét
érinti, az Alkotmánybíróság elrendelte e határozatának a
Magyar Közlönyben történő közzétételét.
Dr. Németh János
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Holló András
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Strausz János Dr.Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
1. Magam is hangsúlyozom, hogy önmagában nem alkotmányellenes
az a törvényalkotói célkitűzés, amely a helyi önkormányzatok
között — bevételi forrásaik különbözőségének alapulvételével
— átcsoportosítást irányoz elő.
Kiemelem ugyanakkor: ez a forrásátcsoportosítás kizárólag az
érintett önkormányzatok alapjogainak tiszteletben tartása
mellett mehet végbe.
E védendő érdek fontosságára tekintettel szigorú mércét kell
alkalmazni a Kötv. indítványokkal támadott 22. § (7) és (8)
bekezdéseinek vizsgálatánál.
2. Az Alkotmánybíróság által vizsgált ügyben a Kötv. támadott
22. § (7) és (8) bekezdése — az azokban választott megoldás
miatt, álláspontom szerint — ütközik a helyi adókról szóló
1990. évi C. törvény 6. §-ában írt rendelkezésekkel, s e
kollízió nyomán sérülhet az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c)
pontjában megfogalmazott önkormányzati alapjog.
Részletesen:
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének d) pontja szerint a
helyi képviselőtestület “a törvény keretei között
megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét”. Ennek az
Alkotmányban írt adómegállapítási jognak a terjedelmét a
helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban:
Htv.) állapítja meg:
“6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki,
hogy:
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét
bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze,
illetőleg módosítsa ...;
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott
vagy határozatlan időre) meghatározza; ... d) az e törvény
második részében meghatározott mentességeket további
mentességekkel, illetőleg a kedvezményeket további
kedvezményekkel bővítse; e) e törvény és az adózás rendjéről
szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes
szabályait meghatározza.”
A Htv. tehát kellő mozgásteret ad a helyi képviselő-testület
számára ahhoz, hogy adómegállapítási jogát szabadon
gyakorolhassa, beleértve ebbe akár azt is, hogy belátása
szerint vezesse be vagy helyezze hatályon kívül a Htv. 5. §-
ában meghatározott helyi adók valamelyikét.
A helyi adómegállapítási jog tekintetében a Htv. lex
specialisnak tekintendő, amely elsőbbséget élvez az azonos
tárgykört reguláló lex generális-sal szemben. (Lex specialis
derogat ...) Itt lex generalis-nak a Kötv. 22. § (7) és (8)
bekezdései tekintendők, amelyek a Htv. 6. §-ában biztosított
mozgási lehetőséget ténylegesen megszüntették és ehelyett
lényegében az iparűzési adó tekintetében adómegállapítást,
adókivetést tettek kötelezővé: “A 2001. évben az (1) bekezdés
szerint kimutatott jövedelemadó 6,95 %-a, összesen 49771,0
millió forint felhasználásával a települési önkormányzatoknak
a központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai a)
kiegészülnek, vagy b) csökkennek a bevételeikben meglévő
aránytalanság mérséklése érdekében, a (3) bekezdés szerinti
személyi jövedelemadónak és az iparűzési adóból elérhető
bevétel (sic!) meghatározott hányadának (az adó-
erőképességnek) egy főre eső együttes összege alapján az e
törvény 4. számú mellékletének 1. pontja szerint.”
A (lex generalis-nak tekintendő) Kötv. 22. § (7) és (8)
bekezdésének idézett tartalma gyakorlatilag megszünteti a
helyi önkormányzatok — Htv. 6. §-ában (mint speciális
törvényben) biztosított — szabad mérlegelésen nyugvó helyi
adómegállapítási jogát.
Az idézett törvények közötti kollízió (amely a Kötv. szerint
— kényszerpályán lévő önkormányzatokról lévén szó —
kötelezően bevezetendő, a Htv. szerint pedig szabad
mérlegelés alapján bevezethető helyi iparűzési adóból áll
elő) álláspontom szerint nem áll összhangban az Alkotmány
44/A. § (1) bekezdés c) pontjában megfogalmazottakkal [“az
önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak
ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e
feladatokkal arányban álló támogatásban részesül.”]
Az összhanghiány alapja és oka: a Kötv. 22. § (7) és (8)
bekezdése — szemben az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c)
pontjában írtakkal — a kötelező önkormányzati feladatok
esetében az állami támogatást (amely “a települési
önkormányzatoknak a központi költségvetési kapcsolatokból
származó forrása”) nem az ellátandó feladatokhoz, hanem az
önkormányzatok “adó-erőképességéhez”, ezen belül a kötelezően
kivetendő helyi iparűzési adó számított (s még csak nem is
ténylegesen befolyt) mértékéhez köti.
A törvényalkotó számára ezt a lehetőséget a Htv. 9. §-ának a
Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi
XC. törvény 128. §-ával történt hatályon kívül helyezése
nyitotta meg. (A hatályon kívül helyezett rendelkezés: ”Az
önkormányzat által megállapított helyi adók mértéke és
összege nem befolyásolhatja az önkormányzatok részére
költségvetési törvényben megállapítható állami támogatás
jogcímét és mértékét.”)
E rendelkezés hatályon kívül helyezésével nyílt meg az út az
előtt, hogy a törvényhozó a kötelezően ellátandó
önkormányzati feladatok esetében — “a feladatokkal arányban
álló támogatás”-ra épülő, 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában
írt alkotmányi szabályozás mellett, mintegy azt megkerülve —
kialakítsa az önkormányzatok központi pénzellátásának helyi
bevételekhez (s nem pedig a feladatokhoz) igazodó rendszerét.
Azaz az Alkotmány szabályozását figyelmen kívül hagyva
átrendezte az önkormányzatok pénzellátásának rendszerét,
amennyiben az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában
írt, “feladat-alapú” finanszírozási rendszer mellett egy
“bevétel-alapú” finanszírozási rendszer alapjait teremtette
meg.
Erre tekintettel — összefüggés okán és az Alkotmány 44/A. §
(1) bekezdés c) pontjában írt önkormányzati alapjog védelme
érdekében — kiterjesztendőnek láttam volna az alkotmányossági
vizsgálatot az idézett törvény 128. §-ára is, amely a
“feladat-alapú” finanszírozási rendszert fenntartó alkotmányi
rendelkezés biztosítékául szolgáló Htv 9. §-át helyezte
hatályon kívül.
3. Aggályosnak látom a “kellő”, a “szükséges” idő
biztosítottságát is.
Az ilyen törvényhozói intézkedések fokozott óvatosságot
kívánnak meg, mivel ma már az önkormányzatok sem kizárólag
rövid (1-2 éves) időtávra terveznek. Helyi adópolitikát
alakítottak ki [melynek részeivé lettek a több évre szóló
helyi adómentességek és kedvezmények; intézményeket hoztak
létre, amelyek a környékre is kiterjedő materiális vagy
immateriális szolgáltatásokat nyújtanak; nemzetközi
pénzforrásokhoz (ISPA, SAPARD) csak úgy juthatnak, ha
hosszabb időre (3-5 évre) előre biztosítják az önerőt;
önkormányzati ciklusokat átívelő beruházásaik vannak stb.] A
többségi határozat is helyesen emeli ki:
“Az önkormányzati forrásszabályozási rendszer koncepcionális
átalakítása, különösen ha az átalakítás a helyi
önkormányzatok meghatározott körére nézve azzal a
következménnyel jár, hogy a központi költségvetésből származó
bevételeik jelentős mértékben csökkennek, az új
szabályozáshoz való alkalmazkodás nem egyszerűen éves
költségvetésüknek az új gazdasági feltételekhez való
hozzáigazítását kívánja meg az érintett önkormányzatoktól. Az
önkormányzatoknak a korábbi forrásszabályozási rendszer
figyelembe vételével kialakult intézményrendszer folyamatos
működését kell biztosítania, megkezdett beruházásaik vannak,
amelyeket be kell fejezniük, a megvalósítás stádiumában lévő
fejlesztési programjaik és ehhez kapcsolódó hosszabb távú
kötelezettségvállalásaik vannak. A helyi önkormányzatok
központi költségvetési kapcsolatainak koncepcionális
módosítása a központi költségvetésből származó bevételek
jelentős csökkenésével érintett önkormányzatoktól azt
követeli meg, hogy átgondolják egész gazdálkodásukat,
módosítsák fejlesztési programjaikat, átalakítsák helyi
adórendszerüket, újra rangsorolják kiadásaikat, stb. Az
önkormányzatok gazdálkodásának ilyen átalakítása pedig az
Áht. által biztosított felkészülési időnél hosszabb
alkalmazkodási időszakot igényel. Ezeknél az
önkormányzatoknál a megfelelő felkészülési, alkalmazkodási
időszak hiánya az önkormányzati feladatok folyamatos és
zavartalan ellátását, a lakosság közszolgáltatásokkal való
ellátását, az Alkotmányban foglalt alapvető jogok (oktatáshoz
való jog, szociális biztonsághoz való jog, egészségügyi
ellátáshoz való jog) intézményi garanciáit jelentő
önkormányzati intézmények megfelelő színvonalú folyamatos
működését veszélyezteti.”
Nyilvánvaló számomra, hogy mindezekhez nem teremt sem
“kellő”, sem “szükséges” időt a törvényhozó által a
költségvetési eljárás idején túl biztosított további egyéves
átmeneti időszak.
A felsorolt feladatok az önkormányzati bevételi források
hosszabb távú — nem csupán 1-2 éves előreláthatóságát,
kiszámíthatóságát, tervezhetőségét tételezik fel. Az
önkormányzatok feladatai ma már ezeket a teendőket (is)
jelölik, s ez az államot is óvatosságra kell, hogy intse. A
“kellő”, a “szükséges” idő ezért ma már (az anyagi források
garantáltsága tekintetében) nem egy vagy két év, hanem
esetenként annál jóval több. Ez a tény felértékeli annak az
elvárásnak a jelentőségét is, hogy a meghatározó
önkormányzati pénzügyi szabályozók egy részét több évre
(célszerűen az önkormányzati ciklus időszakára) indokolt
meghatározni, azaz az önkormányzatok pénzellátását
fokozatosan célszerű lenne normatív (több évre előre
kiszámítható) alapokra helyezni. Csak ilyen rendszer nyújthat
ugyanis kellő garanciát arra, hogy az önkormányzatok
gazdasági alapjogai is kellően védelemben részesülhessenek.
Az új, alkotmányos formák és megoldások keresésekor pedig
szembe kell nézni azzal a ténnyel, hogy a magyar
önkormányzatok több mint egyharmada (1000-nél több
önkormányzat) forráshiányos; s ez egyértelműen finanszírozási
rendszerhiba következménye, amely nem orvosolható azzal, hogy
a “szegény” önkormányzattal támogattatjuk a még
szegényebbeket. Hangsúlyozandó ugyanis, hogy a jelen esetben
az “adóerőképesség” alsó határa olyannyira “küszöb alatti”,
hogy afölött százával vannak olyan települések is, amelyek
normális esetben maguk is támogatásra szorulnának.
A “mérték” kérdésének alkotmányossági szempontú vizsgálata
mindenesetre nem lett volna felesleges, s ez éppen az
indítványozó önkormányzatok esetében merül fel élesen. [Pl.
az alsó határon megtartható saját bevételük arányban áll-e
azzal a környezetvédelmi, biztonsági kockázattal, amelyet egy-
egy “gazdag” önkormányzat területén lévő, de országos
érdekeket szolgáló ipari létesítmények jelentenek? (Lásd pl.
olajfinomító, atomerőmű)].
Végső konklúzióként: Az önkormányzatoknak is több évre van
(lehet) alkotmányos igényük arra, hogy a rendelkezésükre álló
pénzforrásokat megismerhessék. A jelenlegi törvényi
szabályozás ehelyett még mindig a már rendszeridegen éves
alkumechanizmusokat preferálja.
Nem lett volna tehát kellő ok nélküli, ha az Alkotmánybíróság
— az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt
rendelkezés érvényesítése érdekében az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésére tekintettel — az átállási idő rövid, nem a
tényleges feladatokhoz igazodó voltát alapul véve megfontolta
volna az alkotmányellenesség megállapítását, de legalábbis
egy alkotmányos követelmény felállítását. A többségi
határozat V. része — számomra legalábbis — sokkal inkább
ilyen tartalmú határozat indokolását tartalmazza, mintsem az
elutasítás argumentumait.
Budapest, 2001. november 20.
Dr. Kiss László
alkotmánybíró
. |