Hungarian
Ügyszám:
.
190/B/1999
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 48/2001. (XI. 22.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2001/330
.
A döntés kelte: Budapest, 11/20/2001
.
.
A döntés szövege:
.
A döntés szövege:
                    A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az    Alkotmánybíróság   jogszabály   alkotmányellenességének
    utólagos megállapítása iránt benyújtott indítványok alapján —
    Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével — meghozta  a
    következő

                            határozatot:

    Az  Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2001. és 2002.  évi
    költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 22.  §-ának
    (7)-(8) bekezdése, valamint 4. számú mellékletének 1.  pontja
    alkotmányellenességének megállapítására  és  megsemmisítésére
    irányuló indítványokat elutasítja.
    Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát a  Magyar  Közlönyben
    közzéteszi.
                                Indokolás

                                   I.

      1.  Az  Alkotmánybírósághoz  számos  települési  önkormányzat
      képviselő-testülete  nyújtott  be  indítványt,  amelyben   az
      indítványozók  a  költségvetési  törvény  azon  rendelkezései
      alkotmányellenességének  megállapítását  és   megsemmisítését
      kérik,  amelyek  a  települési  önkormányzatokat  a  központi
      költségvetésből  megillető  bevételi  források  meghatározása
      során    előírják   az   önkormányzatok   iparűzési   adóerő-
      képességének figyelembe vételét.
      Az    Alkotmánybíróság   az   ügyeket   egyesítette   és   az
      indítványokat egy eljárásban bírálta el.

      Az    indítványozók   a   Magyar   Köztársaság   1999.    évi
      költségvetéséről  szóló  1998. évi  XC.  törvény  20.  §  (4)
      bekezdésének,  valamint  a  Magyar  Köztársaság   2000.   évi
      költségvetéséről  szóló 1999. évi CXXV.  törvény  21.  §  (4)
      bekezdésének  azon  a  rendelkezését  támadják,  amely  —   a
      települési  önkormányzatok bevételeiben meglévő aránytalanság
      mérséklése   érdekében   —  kimondta,   hogy   a   települési
      önkormányzatokat  iparűzési adóerő-képességük  egy  főre  eső
      összege  alapján  kiegészítés illeti  meg,  vagy  a  központi
      költségvetésből    származó    forrásaik    csökkennek.    Az
      indítványozók  támadták e költségvetési  törvények  4.  számú
      mellékletének  az  adóerő-képesség megállapításának  módjára,
      valamint  a  kiegészítés  és  csökkentés  rendjére  vonatkozó
      szabályait.

      Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy bár az  indítványok
      által  megjelölt törvények kifogásolt rendelkezései  a  2001.
      költségvetési   évben   már  nem  alkalmazandók,   a   Magyar
      Köztársaság  2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló  2000.
      évi  CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 22. §-ának (7)-
      (8)  bekezdése, valamint 4. számú mellékletének 1. pontja  az
      indítványozók  által  kifogásolt finanszírozási  megoldást  a
      2001.  és 2002. költségvetési évekre is tartalmazza,  így  az
      indítványok  által  felvetett  alkotmányossági   probléma   a
      hatályos  jogban  is  fennáll. Ezért az  Alkotmánybíróság  az
      indítványokat   érdemben  elbírálta  és  az   alkotmányossági
      vizsgálatot  a  Kötv. 22. § (7)-(8) bekezdései,  valamint  4.
      számú mellékletének 1. pontja tekintetében végezte el.

      2.  Az  indítványozók a Kötv.-ben szabályozott  önkormányzati
      forrásszabályozási rendszernek a következő elemeit vitatják:
      A Kötv. 22. § (7)-(8) bekezdése szerint:
      “(7)  A  2001.  évben  az  (1)  bekezdés  szerint  kimutatott
      jövedelemadó   6,95%-a,  összesen  49  771,0  millió   forint
      felhasználásával  a települési önkormányzatoknak  a  központi
      költségvetési kapcsolatokból származó forrásai
      a) kiegészülnek, vagy
      b) csökkennek
      a bevételeikben meglévő aránytalanság mérséklése érdekében, a
      (3)   bekezdés  szerinti  személyi  jövedelemadónak   és   az
      iparűzési  adóból  elérhető bevétel meghatározott  hányadának
      (az adóerő-képességnek) egy főre eső együttes összege alapján
      az e törvény 4. számú mellékletének 1. pontja szerint.
      (8)  A  2002.  évben  a  (7) bekezdés  szerinti  jövedelemadó
      110,04%-a, összesen 54 769,3 millió forint felhasználásával a
      települési   önkormányzatoknak   a   központi   költségvetési
      kapcsolatokból származó forrásai
      a) kiegészülnek, vagy
      b) csökkennek
      a bevételeikben meglévő aránytalanság mérséklése érdekében, a
      (4)   bekezdés  szerinti  személyi  jövedelemadónak   és   az
      iparűzési  adóból  elérhető bevétel meghatározott  hányadának
      (az adóerő-képességnek) egy főre eső együttes összege alapján
      az e törvény 4. számú mellékletének 1. pontja szerint.”
      A  Kötv.  4.  számú mellékletének 1. pontja határozza  meg  a
      települési   önkormányzatok   közötti   jövedelem-különbségek
      mérséklésének módjára vonatkozó szabályokat. Meghatározza  az
      adóerő-képesség  számításának módját.  Négy  településtípusra
      (község,  város, megyei jogú város, főváros — a  kerületekkel
      együtt) megállapítja azt az egy főre eső összeget, amelyet ha
      a   települési   önkormányzatnál  helyben   maradó   személyi
      jövedelemadó   bevétel   és   az  iparűzési   adóerő-képesség
      együttesen  számított  összege nem ér el,  akkor  a  központi
      költségvetésből  származó bevételeik e szintig  kiegészülnek,
      ha  a  települési  önkormányzatnál  helyben  maradó  személyi
      jövedelemadó   bevétel   és   az  iparűzési   adóerő-képesség
      együttesen  számított összege meghaladja ezt az  értékhatárt,
      akkor  a központi költségvetési forrásokból az önkormányzatot
      együttesen  megillető  bevételek a 4.  számú  melléklet  1.5.
      pontjában   szereplő   számítási  módszer   szerint   sávosan
      progresszív  módon  csökkennek.  A  csökkentés  azonban   nem
      haladhatja meg a törvényben meghatározott mértéket.

      3.   Az   indítványozók  álláspontja   szerint   a   vitatott
      rendelkezések   az   Alkotmány  44/A.   §-ában   szabályozott
      önkormányzati alapjogokat sértenek.
      Sértik  az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  b)  pontjában
      biztosított önkormányzati alapjogot, mely szerint a képviselő-
      testület a bevételeivel önállóan gazdálkodik, mert kizárja  a
      helyi adóbevételekkel való önálló gazdálkodás lehetőségét.
      Sértik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában a helyi
      önkormányzatok számára biztosított adó-megállapítás jogát is,
      amennyiben  a  helyi  adóztatás  szabályainak  kialakításakor
      kényszerhelyzetbe  hozza  az  önkormányzatokat.  A   központi
      forráscsökkentés  lehetősége  ugyanis  arra  kényszeríti   az
      önkormányzatokat,  hogy  a  helyi adóból  származó  bevételek
      megfelelő arányával igyekezzenek elkerülni vagy ellensúlyozni
      a  központi  költségvetésből származó forrásaik  csökkenését.
      Ennek  következtében pedig sérül az önkormányzatoknak a helyi
      adók fajtáinak és mértékének meghatározásához való joga.
      Az   indítványozók   szerint   a  sérelmezett   költségvetési
      intézkedés  sérti  az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  c)
      pontját,   egyrészt   azért,  mert  az   állami   támogatások
      elosztásánál nem a kötelezően ellátandó feladatokat, hanem az
      egyes önkormányzatok adóerő-képességét veszi alapul, másrészt
      azért,   mert   a   központi  forrásból  származó   bevételek
      csökkentése a kötelezően ellátandó feladatok finanszírozására
      szolgáló  normatív  állami támogatásokat is  érinti.  Így  az
      önkormányzat arra kényszerül, hogy az iparűzési adóbevételből
      csoportosítson   át   azokra  a  forrásigényes   területekre,
      amelyeket   eddig   a   központi   költségvetésből   származó
      bevételeiből  finanszírozott. Ezzel a korábban  az  iparűzési
      adóbevételekből   finanszírozott  feladatok   forráshiányossá
      válnak.

      4.   Az   indítványokban   foglaltak   szerint   a   támadott
      rendelkezések a fentiek mellett sértik az Alkotmány 44/C.  §-
      át  is,  mert az önkormányzati alapjogok korlátozását  nem  a
      jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
      elfogadott törvény szabályozza.

      5.   Az   indítványok   az  önkormányzatok   egyenjogúságának
      sérelmére  is  hivatkoznak. Álláspontjuk szerint  a  központi
      finanszírozásnak  ez a rendje sérti a helyi önkormányzatoknak
      az  Alkotmány  43.  §  (1) bekezdésében —  más  indítványozók
      szerint    az   Alkotmány   70/A.   §-ában   —   szabályozott
      egyenjogúságát,    mert   a   jelentős   mértékű    iparűzési
      adóbevétellel   rendelkező   önkormányzatoknak   a   központi
      költségvetésből  származó  bevételei  jelentősen  csökkennek,
      ugyancsak   csökkennek   ezek   a   bevételei   azoknak    az
      önkormányzatoknak   is,  amelyek  a  vállalkozásbarát   helyi
      adópolitika megvalósítása érdekében eltekintenek  a  jelentős
      mértékű  iparűzési  adó kivetésétől. A költségvetési  törvény
      nem   tartalmazhat   a   központi  költségvetésből   származó
      bevételek   tekintetében   olyan   mértékű   különbségtételt,
      amelynek alapján a települési önkormányzatoktól önkormányzati
      alapjogokat  is  érintő mértékben von el  anyagi  forrásokat,
      ezáltal   súlyosan   veszélyeztetve  a   kötelező   feladatok
      ellátását.   Az  a  tény,  hogy  az  elvonás  az   intézményi
      normatívákat  is  érinti  alkotmányellenes  megkülönböztetést
      tesz  a  különféle  intézmények között. A  nem  önkormányzati
      fenntartású  intézményeket a fenntartó jövedelmi viszonyaitól
      függetlenül   megilleti  az  állami   normatíva,   addig   az
      önkormányzati   intézmények  esetén   a   normatívából   való
      részesedés   a   fenntartó  önkormányzat  adóerő-képességének
      függvénye.

      6. Egy indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1)
      bekezdésében  szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság
      követelményét   sérti   az  új  forrásszabályozási   rendszer
      bevezetése, mert nem biztosított a törvényhozó megfelelő időt
      az    önkormányzatoknak    az    új    szabályozáshoz    való
      alkalmazkodásra.  Rámutat arra, hogy  a  szabályozó  rendszer
      átalakítása   annak   érdekében,   hogy   az   önkormányzatok
      alkalmazkodni   tudjanak  hozzá  egy   több   éves   átmeneti
      folyamatot igényelt volna.

                                   II.

      Az  indítványok  alapján  az  Alkotmánybíróság  elsőként  azt
      vizsgálta,   hogy   ez  az  önkormányzatok   finanszírozására
      vonatkozó  vitatott  szabályozás  sért-e  valamely,  a  helyi
      önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. § (1)  bekezdésében
      biztosított alapjogot.

      1.  Az  Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta  az
      Alkotmányban   szabályozott  önkormányzati   alapjogok   jogi
      természetét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27,
      29.;  4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993,  48,  68-73.;
      57/1994.  (XI.  17.)  AB  határozat,  ABH  1994,  316,  331.;
      77/1995.  (XII.  21.)  AB határozat,  ABH  1995,  390,  396.;
      56/1996.  (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996,  204,  207.].  E
      határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. §  (1)
      bekezdésében   szabályozott  alapjogok  a  helyi   képviselő-
      testületek   számára   biztosított  olyan  hatáskörcsoportok,
      amelyek   a  helyi  önkormányzás  körében  az  önkormányzatok
      számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik.
      Az  önkormányzatokat  az  egyes alapjogok  körében  megillető
      autonómia  azonban  nem  feltétlen  és  korlátozhatatlan.  Az
      alapjogok   szabályozása  elsősorban  a  kormánnyal   és   az
      államigazgatással  szemben  nyújt  alkotmányos  garanciát  az
      önkormányzatok   számára.  A  törvényhozót  az   Alkotmányban
      szabályozott  önkormányzati alapjogok  annyiban  korlátozzák,
      hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű
      korlátozásokat,   amelyek  valamely   önkormányzati   alapjog
      tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.

      2.   Az   Alkotmány  a  helyi  önkormányzatok  finanszírozási
      rendszerét     nem     szabályozza.     Az     önkormányzatok
      finanszírozására vonatkozóan egyetlen szabályt tartalmaz,  ez
      pedig  az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja.  Annak  a
      vizsgálata   során,  hogy  az  önkormányzati   finanszírozási
      rendszer  szabályozása  mennyiben  képezheti  alkotmányossági
      vizsgálat  tárgyát,  mindenek  előtt  az  Alkotmánynak  ez  a
      rendelkezése igényel értelmezést.

      Az  Alkotmány  44/A.  § (1) bekezdés c)  pontja  a  következő
      rendelkezést tartalmazza:
      “c)  az  önkormányzat  törvényben meghatározott  feladatainak
      ellátásához  megfelelő saját bevételre  jogosult,  továbbá  e
      feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,”
      Ez  az  alapjog  jogi  természetét  tekintve  eltér  a  helyi
      önkormányzatokat  az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése  alapján
      megillető más alapjogoktól.
      Az   Alkotmány   44/A.   §   (1)  bekezdésében   szabályozott
      önkormányzati   alapjogok  az  Alkotmány   által   védelemben
      részesített önkormányzati autonómia lényeges tartalmi elemeit
      jelentő önkormányzati hatáskörök meghatározását jelentik. Az,
      hogy  ezeket a hatásköröket, hatáskörcsoportokat az Alkotmány
      rögzíti,    azt    eredményezi,    hogy    e    hatásköröket,
      hatáskörcsoportokat   az   önkormányzattól    elvonni    csak
      alkotmánymódosítással   lehet.  Az  önkormányzati   alapjogok
      alkotmányi  szabályozása egyúttal korlátot állít  a  törvényi
      szabályozás  elé  is,  ami abban áll,  hogy  az  önkormányzat
      számára   az   Alkotmány   e  rendelkezésében   megállapított
      hatásköröket  a  törvényhozó törvénnyel  sem  közvetlen,  sem
      közvetett módon nem vonhatja el. Ezzel szemben a 44/A. §  (1)
      bekezdés c) pontjában meghatározott önkormányzati jogosultság
      nem  korlátozást  állapít meg a törvényhozás  számára,  hanem
      cselekvési  kötelezettséget ír elő, feladatot határoz  meg  a
      törvényhozónak.  Ez  az önkormányzati alapjog  arra  biztosít
      alkotmányos garanciát a helyi önkormányzat számára,  hogy  ha
      törvény  kötelezően ellátandó feladatot  ír  elő  —  s  ezzel
      korlátozza  feladat-ellátási autonómiáját  —,  a  törvényhozó
      gondoskodjék   a   feladat   ellátásához   szükséges   anyagi
      eszközökről.
      Ennek a törvényhozót terhelő kötelezettségnek az Alkotmány  e
      rendelkezése alapján két eleme van. Egyrészt ez az alkotmányi
      tényállás  azzal,  hogy  a feladataik  ellátásához  megfelelő
      bevételekhez    való    jogot    a    helyi    önkormányzatok
      jogosultságaként     határozza     meg,     a     törvényhozó
      kötelezettségévé  teszi  azt,  hogy  olyan  saját  forrásokat
      biztosítson a helyi önkormányzatok számára, amelyek megfelelő
      bevételeket  nyújtanak a törvényben meghatározott  feladataik
      ellátásához.  Az  önkormányzatok saját  bevételi  forrásokhoz
      való  jogosultságának érvényesüléséhez az  Alkotmány  további
      garanciákat  is nyújt. Azzal, hogy az Alkotmány 44/A.  §  (1)
      bekezdés   b)   és  d)  pontjában  önkormányzati  alapjogként
      szabályozza  és  biztosítja  az  önkormányzatok  számára   az
      önkormányzati  tulajdon tekintetében a tulajdonost  megillető
      jogosítványok gyakorlását, a vállalkozáshoz való jogot  és  a
      helyi  adók megállapításának jogát, az Alkotmány által védett
      hatásköröket  is  biztosít az önkormányzatok  számára  ahhoz,
      hogy   a   feladataik   ellátásához  olyan   saját   bevételi
      forrásokkal rendelkezzenek, amelyek megállapítása, mértékének
      meghatározása az önkormányzati autonómia körébe  tartozik.  A
      helyi önkormányzatok saját bevételi forrásainak körét az Ötv.
      82. §-a határozza meg.
      A   44/A.   §   (1)   bekezdés   c)  pontjában   szabályozott
      önkormányzati alapjog másik eleme a helyi önkormányzatoknak a
      feladatarányos  állami  támogatásra való  igényét  fogalmazza
      meg.  Azaz  a  törvényhozó  köteles  a  helyi  önkormányzatok
      gazdálkodásához  olyan állami támogatást  nyújtani,  amely  a
      törvényben meghatározott feladataikkal arányban áll.

      Az  Alkotmány  e rendelkezéséből következően a törvényhozó  a
      törvényben  meghatározott önkormányzati feladatok ellátásának
      gazdasági  feltételeit megfelelő saját bevételi  források  és
      feladatarányos állami támogatás útján köteles biztosítani,  a
      saját    bevételi    források   és   az   állami    támogatás
      meghatározásának módjára, mértékére, a saját bevételek és  az
      állami   támogatás   arányára  nézve  az  Alkotmány   további
      rendelkezéseket nem tartalmaz.

      Az  Alkotmánybíróság a 2/1997. (I. 22.) AB határozatában  már
      értelmezte  az  Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés  c)  pontjában
      foglalt kötelezettség tartalmát:
      “Az  Alkotmány e rendelkezéséből a törvényhozó számára  az  a
      kötelezettség   származik,  hogy  a  helyi  önkormányzatoknak
      törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához
      szükséges   pénzeszközökről  —   megfelelő   saját   bevételi
      források,  illetőleg  e  feladatokkal  arányban  álló  állami
      támogatás   meghatározásával  —   köteles   gondoskodni.   Az
      Alkotmány  e  rendelkezése alapján az  Országgyűlés  szabadon
      dönt  arról,  hogy  miként gondoskodik  a  törvényben  előírt
      feladatok   ellátásának   anyagi   fedezetéről.    A    helyi
      önkormányzatok  kötelezően ellátandó  feladataihoz  szükséges
      anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és
      a központi költségvetési hozzájárulások — törvényben, az Ötv.-
      ben,  a  helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot
      előíró   ágazati   törvényekben,  valamint  a   költségvetési
      törvényekben  meghatározott  — komplex  rendszerén  keresztül
      biztosítja.  A  saját  bevételeknek és  állami  költségvetési
      hozzájárulásoknak  ez  a rendszere kell,  hogy  biztosítsa  a
      törvényben  előírt  feladatok ellátásához szükséges  pénzügyi
      fedezetet az önkormányzatok számára.” (ABH 1997, 27, 31.)

      Jogi  természetét  tekintve  az Alkotmány  e  rendelkezésében
      meghatározott  önkormányzati  jogosultság  az  Alkotmány  más
      állami  feladatvállalást meghatározó  rendelkezésével  azonos
      sajátosságokkal rendelkezik.
      Arra  nézve,  hogy az Alkotmánynak az állami feladatvállalást
      meghatározó    szabályai    mennyiben    szolgálhatnak     az
      alkotmányellenesség     megállapításának     alapjául,     az
      Alkotmánybíróság a 28/1994. (V. 20.) AB határozatában foglalt
      állást:
      “Az   Alkotmánybíróság  gyakorlata  szerint   az   alkotmányi
      feladatok  és  a  szociális jogok megvalósítása  eszközei  és
      mértéke  tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot
      élvez.   Alkotmányossági  probléma   abban   a   határesetben
      keletkezhet, ha az állam beavatkozása, vagy — gyakrabban — az
      állam mulasztása az Alkotmányban előírt feladat teljesítését,
      vagy  valamely  védett intézmény illetőleg jog megvalósulását
      nyilvánvalóan  lehetetlenné teszi;  e  minimális  követelmény
      felett  azonban  —  más  alapjog  sérelmét  kivéve  —   nincs
      alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot  szolgáló
      jogszabályok  alkotmányosságának  minősítésére.”  (ABH  1994,
      134, 140.)
      Az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  c)  pontja  is  olyan
      rendelkezés,   amely   feltétele   a   helyi   önkormányzatok
      működőképességének,      az      önkormányzati      autonómia
      megvalósulásának,       az      önkormányzati       alapjogok
      érvényesülésének.
      Az    Alkotmány    e    rendelkezéséből    mindenekelőtt    a
      törvényhozásnak az a kötelezettsége származik, hogy köteles a
      helyi  önkormányzatok  finanszírozásának  intézményrendszerét
      megteremteni,  az  önkormányzatok számára  a  saját  bevételi
      forrásoknak  és  a  feladatarányos állami támogatásoknak  egy
      olyan  rendszerét  köteles  kialakítani,  amely  alkalmas   a
      törvényben  meghatározott  feladatok  ellátásához   szükséges
      anyagi  feltételek biztosítására. Az, hogy  a  finanszírozási
      rendszer megfelelő módon biztosítsa az önkormányzati  működés
      gazdasági  feltételeit az Országgyűlés politikai  felelőssége
      körébe tartozik.
      Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének kialakítása, az
      önkormányzati  bevételi  források  körének  megállapítása,  a
      központi  költségvetés  és  az  önkormányzatok  költségvetése
      közötti  kapcsolatok  szabályozása,  az  önkormányzatokat   a
      központi költségvetésből megillető bevételi források  körének
      és  mértékének meghatározása a törvényhozás kompetenciája.  A
      törvényhozó   az   önkormányzatokra  háruló  feladatokat,   a
      központi   költségvetés  lehetőségeit,  gazdasági,  politikai
      célkitűzéseit  mérlegelve  szabadon  dönt  az  önkormányzatok
      finanszírozási rendjének megállapításáról.

      Az  önkormányzatok  finanszírozási rendszerének  szabályozása
      alkotmányossági problémát akkor vet fel, ha az  az  Alkotmány
      valamely  tételes  rendelkezésébe ütközik,  illetőleg  ha  az
      önkormányzatok  autonómiájának sérelmét eredményezi  azáltal,
      hogy valamely önkormányzati alapjog gyakorlásának lehetőségét
      közvetlenül,    vagy    közvetett    módon     elvonja     az
      önkormányzatoktól.  Az  Alkotmány 44/A.  §  (1)  bekezdés  c)
      pontja  alapján  alkotmányellenesség  megállapításának   csak
      végső  esetben,  akkor  van helye,  ha  az  Országgyűlés  nem
      biztosít  saját bevételeket és állami támogatást a törvényben
      meghatározott  feladatok ellátásához, vagy  az  önkormányzati
      feladatellátás    gazdasági   feltételeinek    biztosításával
      kapcsolatos  alkotmányos  kötelezettségének  oly  módon  tesz
      eleget,  hogy annak következtében az önkormányzati  feladatok
      ellátása,  illetőleg  a helyi önkormányzatok  működőképessége
      ellehetetlenül.
      Az  Alkotmány  44/A.  §  (1) bekezdés  c)  pontjának  ezt  az
      értelmezését  a  többi önkormányzati alapjogtól  eltérő  jogi
      jellege   mellett  a  hatalommegosztás  elvének  tiszteletben
      tartása is indokolja.
      Az  Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontja alapján az  állami
      költségvetés  megállapítása  az  Országgyűlés  hatásköre.  Az
      Alkotmánybíróság  a  44/A.  §  (1)  bekezdés   c)   pontjának
      alkalmazása kapcsán a parlamentnek ezt a költségvetésért való
      felelősségét nem veheti át.
      Az   Alkotmánybíróságnak   nem   feladata   annak   tényszerű
      vizsgálata,  hogy  a  önkormányzatok számára  a  törvényhozás
      által biztosított bevételi források megfelelően biztosítják-e
      a  törvényben előírt kötelező feladatok ellátásának gazdasági
      feltételeit.
      Ennek megfelelően az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja
      alapján   az   indítványozók  által  támadott   rendelkezések
      alkotmányellenessége nem állapítható meg.

      3.    A   vitatott   szabályokkal   kapcsolatosan   mindegyik
      indítványozó  hivatkozik a 44/A. § (1) bekezdés b)  pontjában
      szabályozott önkormányzati alapjog sérelmére.
      Az  Alkotmány  44/A.  § (1) bekezdés b)  pontja  a  következő
      rendelkezést tartalmazza:
      “b)  gyakorolja  az  önkormányzati  tulajdon  tekintetében  a
      tulajdonost  megillető jogokat, az önkormányzat  bevételeivel
      önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,”
      Indítványozók  szerint a vitatott szabályok  e  rendelkezések
      közül  az önkormányzatnak a helyi adóbevételekkel való önálló
      gazdálkodáshoz való jogát sérti.
      A bevételekkel való önálló rendelkezés joga azt jelenti, hogy
      a  helyi  önkormányzat  önállóan  dönt  bevételeinek,  anyagi
      eszközeinek  felhasználásáról,  függetlenül  attól,  hogy   a
      bevételnek  mi  a  forrása. Az Alkotmány a bevételekkel  való
      önálló  gazdálkodás  szempontjából  nem  tesz  különbséget  a
      központi  költségvetési kapcsolatokból  és  a  helyi  adókból
      származó bevételek között.
      A  helyi  adókkal való önálló gazdálkodás szabadsága korábban
      fokozott törvényi védelmet élvezett. A saját bevételek  és  a
      központi  költségvetési támogatás viszonyára  nézve  a  helyi
      adókról szóló 1990. évi C. törvény 9. §-a 1999. január 1-ig a
      következő rendelkezést tartalmazta:
      “9.  § Az önkormányzat által megállapított helyi adók mértéke
      és  összege  nem  befolyásolhatja az  önkormányzatok  részére
      költségvetési  törvényben  megállapítható  állami   támogatás
      jogcímét és mértékét.”

      Ezt   a   rendelkezést  hatályon  kívül  helyezte  a   Magyar
      Köztársaság  1999. évi költségvetéséről szóló 1998.  évi  XC.
      törvény 128. §-a.
      A  helyi  adóbevételek védelmének ezt a  garanciáját  törvény
      allapította meg, az Alkotmány maga nem tartalmazza.
      Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja a már megszerzett
      bevételekkel,  pénzeszközökkel való  gazdálkodás  szabadságát
      biztosítja a helyi képviselő-testület számára.
      Az  önkormányzati  finanszírozásnak  az  indítványozók  által
      vitatott   szabályai   a  helyi  önkormányzatokat   megillető
      bevételek  körét,  a  bevételek  meghatározásának,   azaz   a
      bevételek  megszerzésének  módját tartalmazó  szabályok.  Azt
      határozzák  meg,  hogy az önkormányzatok milyen,  a  központi
      költségvetésből származó bevételekre tarthatnak igényt. Így a
      megszerzett  bevételekkel  való gazdálkodás  szabadságát  nem
      érintik.

      4. Indítványozók szerint a központi támogatásoknak az adóerő-
      képességhez   kötése  sérti  a  helyi  önkormányzatoknak   az
      Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában biztosított  adó-
      megállapítási jogát.
      A  44/A.  §  (1) bekezdés d) pontja a helyi adó  megállapítás
      jogát a következőképpen szabályozza:
      “ 44/A. § (1) A helyi képviselő-testület....
      d) a törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit
      és mértékét;”

      Az Alkotmány e rendelkezése alapján a képviselő-testületet  a
      helyi adó megállapításának joga törvény keretei között illeti
      meg.  Így  az  adó megállapításának joga eleve törvény  által
      korlátozható joga a helyi önkormányzatnak.
      A   44/A.   §   (1)   bekezdés   d)  pontjában   szabályozott
      önkormányzati  alapjog nem egyetlen jogosultság gyakorlásában
      nyilvánul   meg,   hanem   a  helyi   adók   megállapításával
      kapcsolatos, törvényben szabályozott hatáskörök összességének
      gyakorlását jelenti.
      A  helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 6. § meghatározza
      a    helyi   képviselő-testület   adó-megállapítási   jogának
      terjedelmét:
      “6.  § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed  ki,
      hogy:
      a)  az  5.  §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét
      bevezesse,  a  már bevezetett adót hatályon  kívül  helyezze,
      illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven
      belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,
      b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott
      vagy határozatlan időre) meghatározza,
      c)  az  adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat
      gazdálkodási  követelményeihez és az  adóalanyok  teherviselő
      képességéhez  igazodóan  — e törvényben  meghatározott  felső
      (adómaximum) határokra figyelemmel — megállapítsa,
      d)  az e törvény második részében meghatározott mentességeket
      további   mentességekkel,  illetőleg  kedvezményeket  további
      kedvezményekkel kibővítse,
      e)  e  törvény  és az adózás rendjéről szóló törvény  keretei
      között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza.”

      Az  Alkotmánybíróság — fent ismertetett — gyakorlata  szerint
      az önkormányzati alapjogok alkotmányellenes korlátozása akkor
      állapítható  meg, ha a törvényhozó közvetlen  vagy  közvetett
      módon   elvonja  az  önkormányzat  Alkotmányban  szabályozott
      alapjogát, azaz olyan mértékű korlátozást ír elő, amelyek  az
      alapjog  tartalmának  kiüresedéséhez vezetnek,  azaz  kizárja
      azt,  hogy  az önkormányzat önálló felelősséggel  döntsön  az
      Alkotmány  által  az  önkormányzati  autonómia  körébe  utalt
      ügyekben.
      Ebből   következően  nem  tekinthető  alkotmányellenesnek   a
      törvényi  korlátozás,  ha a törvény az önkormányzati  alapjog
      tartalmát   adó  hatáskörcsoporton  belül  egyes   hatáskörök
      gyakorlását   korlátozza,  mindaddig,   amíg   a   képviselő-
      testületet  megillető  hatáskörök elegendőek  ahhoz,  hogy  a
      képviselő-testület önálló felelősséggel döntsön az  Alkotmány
      által  az  önkormányzati  autonómia  körébe  utalt  ügyekben.
      [1/1993.  (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29.;  77/1995.
      (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 395-396.]

      A  központi költségvetési támogatások mértékének az iparűzési
      adóerő-képességtől való függővé tételével a  Kötv.  formális,
      jogi   korlátozást  nem  ír  elő,  de  amennyiben   gazdasági
      kényszert  teremt  az  iparűzési  adóerő-képesség  mértékének
      megfelelő,    illetőleg   azt   meghaladó    iparűzési    adó
      megállapítására, kétségtelenül korlátozza a helyi  képviselő-
      testületnek   az   iparűzési   adóval   kapcsolatos   döntési
      szabadságát.  Azonban ez a szabályozás  —  mivel  az  adóerő-
      képesség   számításánál  nem  az  elérhető  teljes  iparűzési
      adóbevételt,  hanem az önkormányzatok által elérhető  átlagos
      mértékkel számított iparűzési adóbevételt veszik számításba —
      az  iparűzési adó megállapítása tekintetében sem vonja el  az
      adó-megállapítás jogát a helyi önkormányzattól és nem  érinti
      a  képviselő-testületet a helyi adók  többi  fajtája  körében
      megillető  döntési  szabadságot, nem zárja  ki  azt,  hogy  a
      képviselő-testület önálló felelősséggel döntsön a helyi  adók
      megállapításáról. Ezért ez a korlátozás nem lépi  át  azt  az
      alkotmányos   mércét,  amelynek  alapján  —  az  önkormányzat
      döntési szabadságának elvonása miatt — az alkotmányellenesség
      megállapítható lenne.

      Mindezek  alapján az Alkotmánybíróság álláspontja  szerint  a
      Kötv.  22.  § (7)-(8) bekezdése és 4. számú mellékletének  1.
      pontjában foglalt szabályok alkotmányellenessége az Alkotmány
      44/A. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg.

                                  III.

      A      vitatott     rendelkezések     alkotmányellenességének
      bizonyítására minden indítványozó által felhívott  alkotmányi
      rendelkezés,   az   Alkotmány   44/C.   §-a,   mely   szerint
      önkormányzati  alapjogok  korlátozásáról  csak  a   jelenlevő
      képviselők 2/3-ának szavazatával elfogadott törvényben  lehet
      rendelkezni.
      Az  Alkotmánybíróság  a  4/1993. (II. 12.)  AB  határozatában
      értelmezte    az   önkormányzati   alapjogok   korlátozásával
      kapcsolatosan a minősített többség követelményét.
      E határozatában a következőket állapította meg:
      “Az  "alapjog  korlátozása"  nem külön  minősített  többséget
      kívánó   törvényhozási   tárgy  az  önkormányzati   alapjogok
      vonatkozásában  sem, vagyis nem hasonlítható az  Alkotmányban
      külön    megnevezett,   egy   alapjog   szabályozásán   belül
      kétharmados  törvényt igénylő törvényhozási tárgyakhoz.  Mind
      az  "alapjogról  szóló", mind a külön  megnevezett  tárgyakat
      szabályozó,    minősített   többséget   kívánó    törvényekre
      vonatkozik  ugyanis a szabály, hogy az alapjogok  korlátozása
      csakis  kétharmados többséggel történhet, ha az alapjogot  is
      kétharmados   többségű   törvény   szabályozza.   Ez    abból
      következik,  hogy  kétharmados  törvényt  egyszerű   többségű
      törvény  nem  módosíthat  azáltal,  hogy  azzal  ellentétesen
      rendelkezik. E tekintetben tehát az Alkotmány 44/C. § második
      mondata  értelmező  szabály: a helyi önkormányzatokról  szóló
      törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest  korlátozó
      törvényt kell minősített többséggel elfogadni.
      Az  az  értelmezés, amely szerint az önkormányzati  alapjogok
      bárminő  korlátozásához kétharmados törvény  szükséges,  csak
      akkor  lenne  helytálló, ha ezekre az  alapjogokra  vonatkozó
      minden  szabályt  szintén csak minősített többséggel  lehetne
      megalkotni.  Az Alkotmánybíróság azonban nem  követi  azt  az
      értelmezést,   hogy  az  adott  alapjog  maga  a   minősített
      törvényhozás  tárgya,  azaz  minden  vonatkozása  csakis  így
      szabályozható. Ellenkezőleg: éppen az önkormányzati  jogokról
      szóló  határozatokban bontotta ki az Alkotmánybíróság azt  az
      álláspontját, hogy az önkormányzatok nem minden joga tartozik
      az  önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre, s  még  az
      alapjogoknak   sem  minden  korlátozása  igényel   minősített
      többséget.... Értelemszerűen kizárt annak a lehetősége,  hogy
      önkormányzati   alapjogról   rendelkező   egyszerű    törvény
      korlátozó értelemben csak minősített többséggel módosítható.
      Ezzel  összhangban az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata  az
      adott  jog  törvényi szabályozásának, illetve  korlátozásának
      eljárási követelményeit összhangba hozza. Egyszerű törvényben
      szabályozott hatásköri és más önkormányzati jogokat  egyszerű
      többségű törvénnyel lehet korlátozni is; kétharmados  többség
      az   alapjog   Alkotmányban   vagy   kétharmados   törvényben
      meghatározott  tartalmának korlátozásához kell.”  (ABH  1993,
      48, 69-70.)

      Az  Alkotmánybíróságnak ennek alapján azt kellett vizsgálnia,
      hogy   a   vitatott  rendelkezések  tartalmaznak-e  a   helyi
      önkormányzatokról   szóló   1990.   évi   LXV.   törvény   (a
      továbbiakban:  Ötv.)  szabályaihoz  képest  olyan   korlátozó
      rendelkezéseket,   amelyek  valamely   az   Alkotmány   által
      meghatározott  és  az  Ötv. által szabályozott  önkormányzati
      alapjog   tartalmát   korlátozzák.  Az  indítványozók   által
      támadott  szabályok az önkormányzatok központi  költségvetési
      kapcsolataiból  származó  bevételi források  megállapításának
      módjára  vonatkozó előírásokat tartalmaznak.  Az  Ötv.  helyi
      önkormányzatok  bevételi  forrásaira  nézve  keretszabályokat
      tartalmaz a 81-87. §-aiban.
      A  bevételi  források mértékére, megállapításának módjára  az
      Ötv.  nem  állapít meg előírásokat, hanem egyszerű  törvényre
      bízza  annak szabályozását, hogy az Országgyűlés miként  tesz
      eleget  az  Alkotmány  44/A.  §  (1)  bekezdés  c)  pontjában
      meghatározott kötelezettségének.

      Mindezekre  tekintettel  az Alkotmánybíróság  megállapította,
      hogy    az   indítványozók   által   vitatott   rendelkezések
      alkotmányellenessége nem állapítható meg az Alkotmány 44/C. §-
      ának sérelme alapján sem.

                                   IV.

      Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Kötv.-nek az adóerő-
      képességre tekintettel megállapított finanszírozási szabályai
      által    a    települési    önkormányzatok    között     tett
      megkülönböztetés alkotmányellenessége sem állapítható meg.

      1.  Az  Alkotmány  43.  §-a  az önkormányzatok  egyenjogúsága
      tekintetében a következő rendelkezést tartalmazza:
      “43.  §  (1)  A  helyi  önkormányzatok  alapjogai  (44/A.  §)
      egyenlőek.   Az   önkormányzatok   kötelezettségei   eltérőek
      lehetnek.”

      Ez  a rendelkezés az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A.  §-
      ában   biztosított   alapjogai  —   alapvető   hatáskörei   —
      tekintetében mondja ki a helyi önkormányzatok egyenjogúságát.
      Azzal, hogy egyúttal azt is kimondja, hogy a kötelezettségeik
      eltérőek  lehetnek,  az  Alkotmány  maga  teremti  meg  annak
      alkotmányos   alapját,   hogy   a   törvényhozó   az    egyes
      önkormányzattípusok  tekintetében eltérő rendelkezéseket,  az
      eltérő   feladatokhoz   igazodó  jogokat,   kötelezettségeket
      állapítson meg.
      “Az alapjogok egyenlőségének követelménye azt jelenti, hogy a
      törvény  a helyi önkormányzatok minden típusa számára köteles
      biztosítani   az   Alkotmány   44/A.   §   (1)   bekezdésében
      szabályozott   alapjogok  gyakorlását,   azt,   hogy   minden
      önkormányzat  önálló  felelősséggel dönthessen  az  alapjogok
      körébe    tartozó   ügyeiben.   Nem   sérti   az    alapjogok
      egyenlőségének  követelményét az, ha az  alapjogok  tartalmát
      adó  hatáskörcsoporton belül egyes hatáskörök  gyakorlását  a
      törvény  korlátozza,  egészen  addig,  míg  a  korlátozás  az
      önkormányzati alapjog kiüresedéséhez nem vezet,  lehetetlenné
      nem  teszi  azt,  hogy  az önkormányzat önálló  felelősséggel
      döntsön   az   alapjog   tartalmát  jelentő   hatáskörökben.”
      (1336/B/1996. AB határozat, 1998, 656, 659.)
      A   finanszírozási   rendszer  szempontjából   az   alapjogok
      egyenlőségének  követelménye  —  az  Alkotmány  44/A.  §  (1)
      bekezdés  c) pont e határozat indokolásának II. 2.  pontjában
      kifejtett értelmezésének megfelelően — nem jelenti azt,  hogy
      minden önkormányzatnak egyenlő joga van ahhoz, hogy az  állam
      a  törvényben  meghatározott feladatai ellátásához  szükséges
      bevételi forrásokat azonos mértékű költségvetési hozzájárulás
      útján biztosítsa.

      2.   A   központi   költségvetési   kapcsolatokból   származó
      forrásokból  való azonos arányú részesedés nem következik  az
      Alkotmány    70/A.    §-ában    szabályozott    jogegyenlőség
      követelményéből sem.
      Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány
      e  rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó
      alkotmányi  követelményként értelmezte. E  határozataiban  az
      Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése
      csak  azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan
      alkotmányos  indok  nélkül  tett  megkülönböztetést   tiltja,
      amelynek  következtében egyes jogalanyok hátrányos  helyzetbe
      kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban  az
      alkotmányos  alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre
      terjed  ki,  abban az esetben, ha a megkülönböztetés  nem  az
      emberi   vagy   az  alapvető  állampolgári  jog  tekintetében
      történt,  az  eltérő  szabályozás alkotmányellenessége  akkor
      állapítható  meg,  ha  az  az emberi méltósághoz  való  jogot
      sérti.  Az  Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott
      megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a
      végső    soron   nagyobb   társadalmi   egyenlőséget    célzó
      megkülönböztetés  is tilos. A megkülönböztetés  tilalma  arra
      vonatkozik,  hogy  a  jognak mindenkit  egyenlőként,  egyenlő
      méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi  méltóság
      jogán    nem    eshet   csorba,   azonos   tisztelettel    és
      körültekintéssel,   az  egyéni  szempontok   azonos   mértékű
      figyelembevételével  kell  a  jogosultságok  és  kedvezmények
      elosztásának  szempontjait meghatározni. Az  Alkotmánybíróság
      eddigi   gyakorlata  során  ez  utóbbi  körben  akkor  ítélte
      alkotmányellenesnek  a jogalanyok közötti  megkülönböztetést,
      ha   a   jogalkotó  önkényesen,  ésszerű  indok  nélkül  tett
      különbséget  az  azonos szabályozási kör alá vont  jogalanyok
      között.  [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46,  48.;
      21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992.
      (XI.  20.)  AB  határozat, ABH 1992, 280, 281-282.;  35/1994.
      (VI.  24.)  AB  határozat, ABH 1994, 197, 203-204.;  30/1997.
      (IV.  29.)  AB  határozat, ABH 1997, 130, 138-140.;  39/1999.
      (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-344.; stb.]
      A  jogegyenlőség  elve  tehát az Alkotmánybíróság  gyakorlata
      szerint  a  jog  által  egyenlőként való  kezelésre  irányuló
      alkotmányos  elv.  Ez az elv pedig a vitatott  szabályozásban
      nem sérül.
      A   Kötv.   22.  §  (7)-(8)  bekezdése,  valamint  4.   számú
      mellékletének 1. pontja — a települési önkormányzatok típusai
      (község,  város,  megyei  jogú város,  főváros)  tekintetében
      alkalmazott,  az  ellátott feladatok  különbözőségén  alapuló
      megkülönböztetésen  kívül  — minden  települési  önkormányzat
      tekintetében   azonos  számításokon  és   mutatókon   alapuló
      szabályozást  alkalmaz atekintetben, hogy adóerő-képességüket
      is  figyelembe  véve miként alakul a központi költségvetésből
      való   támogatásuk.   Annak,  hogy   mely   önkormányzatoknál
      eredményezik  ezek a szabályok — az általános  finanszírozási
      szabályoktól  eltérően — a központi támogatások kiegészítését
      és  melyeknél  annak csökkentését, nem a jogi szabályozásban,
      hanem  a települések eltérő objektív adottságaiban, és  ezzel
      összefüggésben  a  települési önkormányzatok  iparűzési  adó-
      bevételi lehetőségeiben vannak.
      A   települési  önkormányzatok  közötti  jövedelemkülönbségek
      kiegyenlítését  szolgáló finanszírozási szabályok  a  nagyobb
      társadalmi  egyenlőség érdekében megállapított  szabályok,  a
      különböző településeken élő polgárok nagyobb egyenlőségét, az
      önkormányzatok  által  szervezett  közszolgáltatásokhoz  való
      hozzájutás nagyobb egyenlőségét hivatottak biztosítani.

      3.  Nem  tekinthető alkotmányellenesnek az  a  különbségtétel
      sem,  amelyet  a Kötv. indítványozók álláspontja  szerint  az
      önkormányzati és a nem önkormányzati fenntartású  intézmények
      finanszírozása  között  tesz.  Az  Alkotmánybíróság   idézett
      gyakorlata  szerint az Alkotmány 70/A. §-a csak a  jog  által
      azonos    szabályozási   körbe   vont   jogalanyok    közötti
      különbségtételt  tiltja.  Az  indítványozók  által   vitatott
      szabályok  az állami szervezeti rendszer részét képező  helyi
      önkormányzatok       központi      költségvetésből       való
      finanszírozásának  szabályrendszerébe  illeszkednek.  A   nem
      vnkormányzati   intézmények  fenntartói   pedig   az   állami
      szervezeti  rendszer részét nem képező szervezetek,  jogi  és
      fizikai   személyek.  A  központi  költségvetési  támogatások
      rendszerének szabályozása szempontjából nem tartoznak  azonos
      szabályozási  körbe a helyi önkormányzatok és  közfeladatokat
      is ellátó nem önkormányzati intézmények fenntartói.
      Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította,  hogy  a
      Kötv.  vitatott szabályai alapján sem az Alkotmány 43. §  (1)
      bekezdésében,  sem  az  Alkotmány 70/A.  §-ában  szabályozott
      jogegyenlőségi követelmény sérelme nem állapítható meg.
                                   
                                   V.

      Az  egyik  települési  önkormányzat a jogbiztonság  sérelmére
      hivatkozással  kifogásolja azt is, hogy a törvényhozó  az  új
      forrásszabályozási  rendszer  bevezetésekor  nem  biztosított
      kellő    időt   ahhoz,   hogy   a   jelentősen   megváltozott
      finanszírozási rendszerhez alkalmazkodjanak. Az  indítványozó
      álláspontja  szerint  ez sérti a jogállamiság  elvéből  folyó
      jogbiztonság követelményét.
      Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány
      2.  §  (1)  bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből  a
      jogalkotással  szemben  levezethető követelmény  az,  hogy  a
      jogszabály   hatályba   lépésének   időpontját    úgy    kell
      meghatározni,  hogy  a  jogalanyok számára  legyen  tényleges
      lehetőség arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják
      igazítani.  Kellő időt kell hagyni a jogszabály címzettjeinek
      arra, hogy a jogszabály szövegét megismerhessék, és döntsenek
      arról,  hogy  miként alkalmazkodnak az új jogi helyzethez.  A
      “kellő  idő” mértékének meghatározása a jogalkotó feladata  a
      jogszabály    jellegét   és   a   végrehajtáshoz    szükséges
      felkészülési    időt    figyelembe   véve.    A    jogszabály
      alkotmányellenessége csak a felkészülési  idő  jogbiztonságot
      súlyosan veszélyeztető hiánya miatt állapítható meg. [7/1992.
      (I.  30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.)
      AB  határozat,  ABH 1992, 131, 132.; 28/1992.  (IV.  30.)  AB
      határozat,  ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994.  (XI.  17.)  AB
      határozat,  ABH  1994,  316,  324.;  43/1995.  (VI.  30.)  AB
      határozat, ABH 1995, 188, 196.]

      A helyi önkormányzatokat a központi költségvetésből megillető
      bevételi    források   szabályozása   tekintetében    kiemelt
      jelentősége  van  annak,  hogy  az  önkormányzatok  megfelelő
      időben   tudomást   szerezhessenek  a   bevételeiket   érintő
      jogszabályi rendelkezések megváltozásáról, s ha a jogszabályi
      rendelkezések    változása    következtében    a     központi
      költségvetésből származó bevételek köre és mértéke a  korábbi
      évek  gyakorlatához képest a vártnál kedvezőtlenebbül alakul,
      megfelelő    idő   álljon   rendelkezésükre    ahhoz,    hogy
      alkalmazkodjanak  a megváltozott gazdasági  feltételekhez.  A
      megfelelő  felkészülési  idő hiánya  a  helyi  önkormányzatok
      által      fenntartott     közszolgáltatások      működésének
      folyamatosságát,     a    folyamatban    levő     beruházások
      megvalósítását,   az   önkormányzati   feladatok    ellátását
      veszélyeztetheti.
      Erre  tekintettel alakította az államháztartásról szóló 1992.
      évi   XXXVIII.   törvény  (a  továbbiakban:   Áht.)   úgy   a
      költségvetési tervezés rendjét, hogy a helyi önkormányzatok a
      költségvetési törvény elfogadását megelőzően, a költségvetési
      tervezés   folyamatában   tájékozódjanak   az   önkormányzati
      finanszírozási     rendszerrel    kapcsolatos     kormányzati
      szándékokról.
      Az Áht. 43. § (2)-(3) bekezdése kimondja:
      “(2) A Kormány az Országgyűléssel egyidejűleg tájékoztatja  a
      helyi önkormányzatokat és a helyi kisebbségi önkormányzatokat
      a   következő  évi  gazdaságpolitikai  elképzelésein  alapuló
      költségvetési  politika  fő  irányairól,  a  rájuk  vonatkozó
      pénzügyi szabályozás előzetes elgondolásairól.
      (3) A költségvetési törvényjavaslat benyújtásával egyidejűleg
      a helyi önkormányzatokra vonatkozó adatokat és a szabályozási
      elgondolásokat    a    Kormány   a    helyi    önkormányzatok
      rendelkezésére bocsátja.”
      E   rendelkezések  a  költségvetési  eljárás  sajátosságainak
      megfelelően  nem  a  törvény kihirdetését követően,  hanem  a
      költségvetési   tervezés  rendjében  biztosítja   a   törvény
      rendelkezéseihez való alkalmazkodás szükséges idejét.

      Az  önkormányzati forrásszabályozási rendszer  koncepcionális
      átalakítása,   különösen   ha   az   átalakítás    a    helyi
      önkormányzatok   meghatározott   körére   nézve    azzal    a
      következménnyel jár, hogy a központi költségvetésből származó
      bevételeik    jelentős   mértékben    csökkennek,    az    új
      szabályozáshoz   való  alkalmazkodás  nem   egyszerűen   éves
      költségvetésüknek   az   új  gazdasági   feltételekhez   való
      hozzáigazítását kívánja meg az érintett önkormányzatoktól. Az
      önkormányzatoknak   a  korábbi  forrásszabályozási   rendszer
      figyelembe  vételével kialakult intézményrendszer  folyamatos
      működését kell biztosítania, megkezdett beruházásaik  vannak,
      amelyeket be kell fejezniük, a megvalósítás stádiumában  lévő
      fejlesztési  programjaik  és ehhez kapcsolódó  hosszabb  távú
      kötelezettségvállalásaik  vannak.  A   helyi   önkormányzatok
      központi    költségvetési    kapcsolatainak    koncepcionális
      módosítása  a  központi  költségvetésből  származó  bevételek
      jelentős   csökkenésével   érintett   önkormányzatoktól   azt
      követeli   meg,   hogy  átgondolják  egész   gazdálkodásukat,
      módosítsák   fejlesztési  programjaikat,  átalakítsák   helyi
      adórendszerüket,  újra  rangsorolják  kiadásaikat,  stb.   Az
      önkormányzatok  gazdálkodásának ilyen  átalakítása  pedig  az
      Áht.   által   biztosított   felkészülési   időnél   hosszabb
      alkalmazkodási     időszakot     igényel.     Ezeknél      az
      önkormányzatoknál  a  megfelelő felkészülési,  alkalmazkodási
      időszak  hiánya  az  önkormányzati  feladatok  folyamatos  és
      zavartalan  ellátását,  a lakosság közszolgáltatásokkal  való
      ellátását, az Alkotmányban foglalt alapvető jogok (oktatáshoz
      való  jog,  szociális  biztonsághoz  való  jog,  egészségügyi
      ellátáshoz   való   jog)   intézményi   garanciáit    jelentő
      önkormányzati  intézmények  megfelelő  színvonalú  folyamatos
      működését veszélyezteti.
      Ezt  figyelembe  véve a törvényhozás a költségvetési  eljárás
      által  biztosított  felkészülési  időn  túl  biztosított  egy
      egyéves  átmeneti  időszakot  az  önkormányzatok  számára  az
      alkalmazkodásra.       Az       önkormányzatok        közötti
      jövedelemkülönbségek mérséklését szolgáló  forrásszabályozási
      rendszer  a  Magyar  Köztársaság 1999.  évi  költségvetéséről
      szóló  1998.  évi  XC. törvénnyel került  bevezetésre.  Ez  a
      költségvetési   törvény  az  indítványozók   által   vitatott
      forrásszabályozási  módszernek egy enyhébb,  a  csökkentéssel
      érintett  önkormányzatok számára kevésbé terhes szabályozását
      tartalmazta.
      Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg,  hogy  a
      felkészülési idő jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya
      nem  állapítható meg, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján
      a  vitatott szabályok alkotmányellenességének megállapítására
      és megsemmisítésére nincs mód.
      Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a helyi önkormányzatok
      központi  költségvetési kapcsolatainak  olyan  koncepcionális
      átalakítása  esetén,  ha  a  törvényhozó  nem  biztosítja   a
      megváltozott    gazdasági   feltételekhez    alkalmazkodáshoz
      szükséges  időt a helyi önkormányzatok számára,  az  a  helyi
      önkormányzatok   és  az  önkormányzatok  által   fenntartott,
      alapvető    jogok   érvényesülését   biztosító    intézmények
      folyamatos  és  zavartalan  működését  veszélyeztetheti.   Az
      önkormányzatok  működőképességének, illetőleg az  alkotmányos
      alapjogok  érvényesülését biztosító  intézmények  működésének
      ellehetetlenülése  az  alkotmányellenesség   megállapításához
      vezethet.
      Tekintettel  arra, hogy a helyi önkormányzatok  széles  körét
      érinti,  az  Alkotmánybíróság elrendelte  e  határozatának  a
      Magyar Közlönyben történő közzétételét.
                              Dr. Németh János
                         az Alkotmánybíróság elnöke

           Dr. Bagi István                      Dr. Bihari Mihály
           alkotmánybíró                            alkotmánybíró
                                     
           Dr. Czúcz Ottó                         Dr. Erdei Árpád
           alkotmánybíró                            alkotmánybíró
                                     
           Dr. Harmathy Attila                   Dr. Holló András
           alkotmánybíró                     előadó alkotmánybíró
                                     
           Dr. Kiss László                   Dr. Kukorelli István
           alkotmánybíró                            alkotmánybíró
                                     
           Dr. Strausz János    Dr.Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
           alkotmánybíró                            alkotmánybíró
        Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
                                     
        1. Magam is hangsúlyozom, hogy önmagában nem alkotmányellenes
        az  a törvényalkotói célkitűzés, amely a helyi önkormányzatok
        között  — bevételi forrásaik különbözőségének alapulvételével
        — átcsoportosítást irányoz elő.
        Kiemelem ugyanakkor: ez a forrásátcsoportosítás kizárólag  az
        érintett  önkormányzatok  alapjogainak  tiszteletben  tartása
        mellett mehet végbe.

        E  védendő érdek fontosságára tekintettel szigorú mércét kell
        alkalmazni a Kötv. indítványokkal támadott 22. § (7)  és  (8)
        bekezdéseinek vizsgálatánál.

        2. Az Alkotmánybíróság által vizsgált ügyben a Kötv. támadott
        22.  §  (7) és (8) bekezdése — az azokban választott megoldás
        miatt,  álláspontom szerint — ütközik a helyi  adókról  szóló
        1990.  évi  C.  törvény 6. §-ában írt rendelkezésekkel,  s  e
        kollízió nyomán sérülhet az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c)
        pontjában megfogalmazott önkormányzati alapjog.
        Részletesen:
        Az  Alkotmány  44/A. § (1) bekezdésének d) pontja  szerint  a
        helyi    képviselőtestület   “a   törvény   keretei    között
        megállapítja  a  helyi adók fajtáit és  mértékét”.  Ennek  az
        Alkotmányban  írt  adómegállapítási jognak  a  terjedelmét  a
        helyi  adókról  szóló 1990. évi C. törvény  (a  továbbiakban:
        Htv.) állapítja meg:
        “6.  § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed  ki,
        hogy:
        a)  az  5.  §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét
        bevezesse,  a  már bevezetett adót hatályon  kívül  helyezze,
        illetőleg módosítsa ...;
        b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott
        vagy  határozatlan időre) meghatározza; ... d) az  e  törvény
        második    részében   meghatározott   mentességeket   további
        mentességekkel,    illetőleg   a    kedvezményeket    további
        kedvezményekkel bővítse; e) e törvény és az adózás  rendjéről
        szóló   törvény  keretei  között  a  helyi  adózás  részletes
        szabályait meghatározza.”

        A  Htv. tehát kellő mozgásteret ad a helyi képviselő-testület
        számára   ahhoz,   hogy   adómegállapítási   jogát   szabadon
        gyakorolhassa,  beleértve ebbe akár  azt  is,  hogy  belátása
        szerint vezesse be vagy helyezze hatályon kívül a Htv. 5.  §-
        ában meghatározott helyi adók valamelyikét.
        A   helyi  adómegállapítási  jog  tekintetében  a  Htv.   lex
        specialisnak  tekintendő, amely elsőbbséget élvez  az  azonos
        tárgykört  reguláló lex generális-sal szemben. (Lex specialis
        derogat ...) Itt lex generalis-nak a Kötv. 22. § (7)  és  (8)
        bekezdései  tekintendők, amelyek a Htv. 6. §-ában biztosított
        mozgási  lehetőséget  ténylegesen megszüntették  és  ehelyett
        lényegében  az  iparűzési adó tekintetében  adómegállapítást,
        adókivetést tettek kötelezővé: “A 2001. évben az (1) bekezdés
        szerint  kimutatott jövedelemadó 6,95 %-a,  összesen  49771,0
        millió forint felhasználásával a települési önkormányzatoknak
        a  központi költségvetési kapcsolatokból származó forrásai a)
        kiegészülnek,  vagy  b)  csökkennek a  bevételeikben  meglévő
        aránytalanság  mérséklése érdekében, a (3) bekezdés  szerinti
        személyi  jövedelemadónak  és az  iparűzési  adóból  elérhető
        bevétel    (sic!)   meghatározott   hányadának    (az    adó-
        erőképességnek) egy főre eső együttes összege  alapján  az  e
        törvény 4. számú mellékletének 1. pontja szerint.”
        A  (lex  generalis-nak tekintendő) Kötv. 22.  §  (7)  és  (8)
        bekezdésének  idézett  tartalma gyakorlatilag  megszünteti  a
        helyi   önkormányzatok  —  Htv.  6.  §-ában  (mint  speciális
        törvényben)  biztosított — szabad mérlegelésen  nyugvó  helyi
        adómegállapítási jogát.

        Az  idézett törvények közötti kollízió (amely a Kötv. szerint
        —   kényszerpályán  lévő  önkormányzatokról   lévén   szó   —
        kötelezően   bevezetendő,  a  Htv.   szerint   pedig   szabad
        mérlegelés  alapján  bevezethető helyi iparűzési  adóból  áll
        elő)  álláspontom  szerint nem áll összhangban  az  Alkotmány
        44/A.  §  (1) bekezdés c) pontjában megfogalmazottakkal  [“az
        önkormányzat     törvényben    meghatározott     feladatainak
        ellátásához  megfelelő saját bevételre  jogosult,  továbbá  e
        feladatokkal arányban álló támogatásban részesül.”]
        Az  összhanghiány alapja és oka: a Kötv. 22.  §  (7)  és  (8)
        bekezdése  —  szemben az Alkotmány 44/A. §  (1)  bekezdés  c)
        pontjában  írtakkal  —  a  kötelező  önkormányzati  feladatok
        esetében   az   állami   támogatást  (amely   “a   települési
        önkormányzatoknak  a  központi  költségvetési  kapcsolatokból
        származó  forrása”) nem az ellátandó feladatokhoz,  hanem  az
        önkormányzatok “adó-erőképességéhez”, ezen belül a kötelezően
        kivetendő  helyi iparűzési adó számított (s még csak  nem  is
        ténylegesen befolyt) mértékéhez köti.
        A  törvényalkotó számára ezt a lehetőséget a Htv. 9. §-ának a
        Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi
        XC.  törvény  128.  §-ával történt hatályon  kívül  helyezése
        nyitotta  meg.  (A hatályon kívül helyezett rendelkezés:  ”Az
        önkormányzat  által  megállapított  helyi  adók  mértéke   és
        összege   nem   befolyásolhatja  az  önkormányzatok   részére
        költségvetési  törvényben  megállapítható  állami   támogatás
        jogcímét és mértékét.”)

        E  rendelkezés hatályon kívül helyezésével nyílt meg az út az
        előtt,    hogy   a   törvényhozó   a   kötelezően   ellátandó
        önkormányzati  feladatok esetében — “a feladatokkal  arányban
        álló  támogatás”-ra épülő, 44/A. § (1) bekezdés c)  pontjában
        írt alkotmányi szabályozás mellett, mintegy azt megkerülve  —
        kialakítsa  az önkormányzatok központi pénzellátásának  helyi
        bevételekhez (s nem pedig a feladatokhoz) igazodó rendszerét.
        Azaz   az  Alkotmány  szabályozását  figyelmen  kívül  hagyva
        átrendezte   az  önkormányzatok  pénzellátásának  rendszerét,
        amennyiben  az  Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés  c)  pontjában
        írt,  “feladat-alapú”  finanszírozási  rendszer  mellett  egy
        “bevétel-alapú”  finanszírozási rendszer alapjait  teremtette
        meg.
        Erre  tekintettel — összefüggés okán és az Alkotmány 44/A.  §
        (1)  bekezdés c) pontjában írt önkormányzati alapjog  védelme
        érdekében — kiterjesztendőnek láttam volna az alkotmányossági
        vizsgálatot  az  idézett  törvény  128.  §-ára  is,  amely  a
        “feladat-alapú” finanszírozási rendszert fenntartó alkotmányi
        rendelkezés  biztosítékául  szolgáló  Htv  9.  §-át  helyezte
        hatályon kívül.

        3.   Aggályosnak   látom  a  “kellő”,   a   “szükséges”   idő
        biztosítottságát is.
        Az   ilyen  törvényhozói  intézkedések  fokozott  óvatosságot
        kívánnak  meg,  mivel ma már az önkormányzatok sem  kizárólag
        rövid  (1-2  éves)  időtávra  terveznek.  Helyi  adópolitikát
        alakítottak  ki  [melynek részeivé lettek a több  évre  szóló
        helyi  adómentességek  és kedvezmények; intézményeket  hoztak
        létre,  amelyek  a  környékre is  kiterjedő  materiális  vagy
        immateriális    szolgáltatásokat    nyújtanak;     nemzetközi
        pénzforrásokhoz  (ISPA,  SAPARD)  csak  úgy   juthatnak,   ha
        hosszabb  időre  (3-5  évre)  előre  biztosítják  az  önerőt;
        önkormányzati ciklusokat átívelő beruházásaik vannak stb.]  A
        többségi határozat is helyesen emeli ki:
        “Az  önkormányzati forrásszabályozási rendszer koncepcionális
        átalakítása,   különösen   ha   az   átalakítás    a    helyi
        önkormányzatok   meghatározott   körére   nézve    azzal    a
        következménnyel jár, hogy a központi költségvetésből származó
        bevételeik    jelentős   mértékben    csökkennek,    az    új
        szabályozáshoz   való  alkalmazkodás  nem   egyszerűen   éves
        költségvetésüknek   az   új  gazdasági   feltételekhez   való
        hozzáigazítását kívánja meg az érintett önkormányzatoktól. Az
        önkormányzatoknak   a  korábbi  forrásszabályozási   rendszer
        figyelembe  vételével kialakult intézményrendszer  folyamatos
        működését kell biztosítania, megkezdett beruházásaik  vannak,
        amelyeket be kell fejezniük, a megvalósítás stádiumában  lévő
        fejlesztési  programjaik  és ehhez kapcsolódó  hosszabb  távú
        kötelezettségvállalásaik  vannak.  A   helyi   önkormányzatok
        központi    költségvetési    kapcsolatainak    koncepcionális
        módosítása  a  központi  költségvetésből  származó  bevételek
        jelentős   csökkenésével   érintett   önkormányzatoktól   azt
        követeli   meg,   hogy  átgondolják  egész   gazdálkodásukat,
        módosítsák   fejlesztési  programjaikat,  átalakítsák   helyi
        adórendszerüket,  újra  rangsorolják  kiadásaikat,  stb.   Az
        önkormányzatok  gazdálkodásának ilyen  átalakítása  pedig  az
        Áht.   által   biztosított   felkészülési   időnél   hosszabb
        alkalmazkodási     időszakot     igényel.     Ezeknél      az
        önkormányzatoknál  a  megfelelő felkészülési,  alkalmazkodási
        időszak  hiánya  az  önkormányzati  feladatok  folyamatos  és
        zavartalan  ellátását,  a lakosság közszolgáltatásokkal  való
        ellátását, az Alkotmányban foglalt alapvető jogok (oktatáshoz
        való  jog,  szociális  biztonsághoz  való  jog,  egészségügyi
        ellátáshoz   való   jog)   intézményi   garanciáit    jelentő
        önkormányzati  intézmények  megfelelő  színvonalú  folyamatos
        működését veszélyezteti.”
        Nyilvánvaló  számomra,  hogy  mindezekhez  nem   teremt   sem
        “kellő”,   sem  “szükséges”  időt  a  törvényhozó   által   a
        költségvetési eljárás idején túl biztosított további  egyéves
        átmeneti időszak.

        A  felsorolt  feladatok  az önkormányzati  bevételi  források
        hosszabb  távú  —  nem  csupán  1-2  éves  előreláthatóságát,
        kiszámíthatóságát,   tervezhetőségét   tételezik   fel.    Az
        önkormányzatok  feladatai  ma már  ezeket  a  teendőket  (is)
        jelölik,  s ez az államot is óvatosságra kell, hogy intse.  A
        “kellő”,  a “szükséges” idő ezért ma már (az anyagi  források
        garantáltsága  tekintetében)  nem  egy  vagy  két  év,  hanem
        esetenként annál jóval több. Ez a tény felértékeli  annak  az
        elvárásnak    a   jelentőségét   is,   hogy   a   meghatározó
        önkormányzati  pénzügyi  szabályozók  egy  részét  több  évre
        (célszerűen  az  önkormányzati  ciklus  időszakára)  indokolt
        meghatározni,    azaz    az   önkormányzatok    pénzellátását
        fokozatosan   célszerű  lenne  normatív  (több   évre   előre
        kiszámítható) alapokra helyezni. Csak ilyen rendszer nyújthat
        ugyanis   kellő   garanciát  arra,  hogy  az   önkormányzatok
        gazdasági alapjogai is kellően védelemben részesülhessenek.
        Az  új,  alkotmányos formák és megoldások  keresésekor  pedig
        szembe   kell   nézni  azzal  a  ténnyel,   hogy   a   magyar
        önkormányzatok   több   mint   egyharmada   (1000-nél    több
        önkormányzat) forráshiányos; s ez egyértelműen finanszírozási
        rendszerhiba következménye, amely nem orvosolható azzal, hogy
        a    “szegény”    önkormányzattal   támogattatjuk    a    még
        szegényebbeket. Hangsúlyozandó ugyanis, hogy a jelen  esetben
        az  “adóerőképesség” alsó határa olyannyira “küszöb  alatti”,
        hogy  afölött százával vannak olyan települések  is,  amelyek
        normális esetben maguk is támogatásra szorulnának.

        A  “mérték”  kérdésének alkotmányossági szempontú  vizsgálata
        mindenesetre  nem  lett  volna  felesleges,  s  ez  éppen  az
        indítványozó  önkormányzatok esetében merül fel élesen.  [Pl.
        az  alsó  határon megtartható saját bevételük arányban  áll-e
        azzal a környezetvédelmi, biztonsági kockázattal, amelyet egy-
        egy   “gazdag”  önkormányzat  területén  lévő,  de   országos
        érdekeket szolgáló ipari létesítmények jelentenek? (Lásd  pl.
        olajfinomító, atomerőmű)].

        Végső  konklúzióként: Az önkormányzatoknak is több  évre  van
        (lehet) alkotmányos igényük arra, hogy a rendelkezésükre álló
        pénzforrásokat    megismerhessék.   A   jelenlegi    törvényi
        szabályozás  ehelyett  még mindig a már  rendszeridegen  éves
        alkumechanizmusokat preferálja.
        Nem lett volna tehát kellő ok nélküli, ha az Alkotmánybíróság
        —  az  Alkotmány  44/A. § (1) bekezdés c)  pontjában  foglalt
        rendelkezés  érvényesítése érdekében az Alkotmány  2.  §  (1)
        bekezdésére  tekintettel  —  az átállási  idő  rövid,  nem  a
        tényleges feladatokhoz igazodó voltát alapul véve megfontolta
        volna  az  alkotmányellenesség megállapítását, de  legalábbis
        egy   alkotmányos   követelmény  felállítását.   A   többségi
        határozat  V.  része — számomra legalábbis  —  sokkal  inkább
        ilyen tartalmú határozat indokolását tartalmazza, mintsem  az
        elutasítás argumentumait.

        Budapest, 2001. november 20.
                                                      Dr. Kiss László
                                                        alkotmánybíró
          .
          English:
          .
          Petition filed:
          .
          .
          Number of the Decision:
          .
          48/2001. (XI. 22.)
          Date of the decision:
          .
          11/20/2001
          .
          .