A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló
indítvány alapján - Dr. Kilényi Géza, Dr. Szabó András és
Dr. Zlinszky János alkotmánybírók különvéleményével -
meghozta a következő
határozatot :
Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosításról szóló 1975.
évi II. törvény 38/A. § (3) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése
iránt benyújtott indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Indítványozó a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II.
törvény ( a továbbiakban : Tb tv. ) 38/A. §-ának (3)
bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének
megállapítását kérte.
A Tb tv. 38/A. §-a a nyugellátás, baleseti nyugellátás
évenkénti rendszeres emeléséről rendelkezik. Eszerint :
" (1) A Nyugdíjbiztosítási Alap és az
Egészségbiztosítási Alap kiadásának minősülő nyugellátást,
baleseti nyugellátást - megállapításuk naptári évét követően
- évente a tárgyévet megelőző naptári év nettó átlagkereset
tényleges növekedésének megfelelően, két alkalommal január
hónapban és - januári visszamenőleges hatállyal - július
hónapban kell emelni.
(2) A nyugellátás, baleseti nyugellátás évenkénti
rendszeres emelésének végrehajtásához szükséges tényadatot -
a tárgyévet megelőző naptári évben megvalósult nettó
átlagkereset-növekedés mértékére vonatkozó számadatot - a
Központi Statisztikai Hivatal hivatalos lapjában évenként,
legkésőbb május hónap 15. napjáig közzé kell tenni.
(3) A Kormány felhatalmazást kap arra, hogy a
Nyugdíjbiztosítási és az Egészségbiztosítási Önkormányzattal
egyetértésben, rendeletben állapítsa meg az esedékes
emelések mértékét, az emelés legkisebb és legnagyobb
összegét, a végrehajtás szabályait. "
Indítványozó álláspontja szerint a (3) bekezdése, amely arra
ad felhatalmazást a Kormánynak, hogy az esedékes emelés
mértékének meghatározása során, meghatározza az emelés
legkisebb és legnagyobb mértékét, sérti az Alkotmány 70/A.
§-át, alkotmányellenes megkülönböztetést tartalmazó
jogszabály megalkotására szóló felhatalmazást tartalmaz.
II.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta a
nyugdíjemelés és a nyugdíjak értékállandóságának megóvásával
kapcsolatos alkotmányossági kérdéseket. [ 26/1993. (IV.29.)
AB határozat ABH 1993, 196. -219. ; 1067/B/1993. AB
határozat ABH 1996, 446. -451. ] E határozataiban többek
között állást foglalt az indítványozó által felvetett
alkotmányossági kérdésben is.
A 26/1993. (IV. 29.) AB határozatában - nem a Tb tv. 38/A.
§-ának alkotmányossági vizsgálata kapcsán - hanem a 18/1992.
(III. 11.) OGY határozat, valamint az 57/1992. (III. 25.)
Korm. rendelet egyes rendelkezéseivel kapcsolatos
alkotmányossági vizsgálat során kifejtette álláspontját
azzal kapcsolatosan is, hogy sérti-e az Alkotmány 70/A. §-át
a nyugellátások emelésének az a módja, amely az emelés
mértékét százalékosan határozza meg, azzal, hogy egyúttal
meghatározza az emelés legkisebb és legnagyobb mértékét is.
E határozatának indokolásában rámutatott arra, hogy a
társadalombiztosítás rendszere csak részben működik a
"vásárolt jog" elve alapján, másrészt szociális szempontok
működtetik. "A társadalombiztosítás és ezen belül az ún.
nyugdíjbiztosítás is tehát olyan vegyes rendszerű
biztosítás, amelynek tartalma nem kizárólag az
ellenszolgáltatásért szerzett jogosultság, amely tehát nem
kizárólag piaci mechanizmusok alapján működő újraelosztást
valósít meg, hanem amelyen belül különféle szociális
szempontok is érvényesülnek. " ( ABH 1993, 198. )
Az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezése alapján az
Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a vegyes
rendszerű társadalombiztosítás önmagában nem
alkotmányellenes mindaddig, ameddig az állam a jogi
szabályozással úgy működteti azt, hogy a biztosítás útján
szerzett jogokat, továbbá a szociális biztonsághoz való jog
tartalmi elemét adó ellátáshoz való jogot nem sérti. "Az
arányok önkényes megváltoztatása ( pl. a magasabb nyugdíjak
nominális csökkentése az alacsonyabb összegű nyugdíjak
szociális szempontú emelése érdekében ) azonban már
alkotmányellenes volna. " ( ABH 1993, 199. -200. )
A 26/1993. (IV. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
kifejtette, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdéséből nem
következik az államnak a nyugdíjak arányos emelésére
vonatkozó kötelezettsége. Megállapította, hogy az emelés
legkisebb mértékének meghatározása a kisnyugdíjasok javára
pozitív diszkrimináció alkalmazását jelenti, amely
kifejezetten összhangban áll az Alkotmány 70/A. § (3)
bekezdésében foglalt rendelkezéssel, illetőleg a 70/E. § (1)
bekezdésében megfogalmazott követelménnyel. Ez utóbbi
rendelkezésben az Alkotmány a szociális biztonsághoz való
jog alatt az állampolgárok megélhetéséhez szükséges ellátási
jogosultságát nevesíti, amely nem az életszínvonal
megőrzésére vonatkozó jogosultságot, hanem - összefüggésben
az Alkotmány 17. §-ával - a szociális ellátásra vonatkozó
állami kötelezettséget emeli alkotmányos tétellé.
"A nyugdíjak nominális maximálása a vegyes rendszerű
társadalombiztosításon belül alapvetően a szociális
vonatkozás kifejeződése. Mivel a társadalombiztosítás - és a
költségvetés - lehetőségei korlátozottak, a megélhetéshez
szükséges ellátási jog biztosítása pedig az államnak a 70/E.
§-ból folyó alkotmányos kötelezettsége, nem
alkotmányellenes, hogy az állam az alacsony összegű
nyugdíjak emelését - legalább részben - a magasabb nyugdíjak
emelésének nominálisan maximált technikájával valósítja meg.
" ( ABH 1993, 201. -202. )
Az Alkotmánybíróság eddigi következetes gyakorlatát
figyelembe véve megállapítható, hogy önmagában nem
tekinthető az Alkotmány 70/A. §-ába ütközőnek a Tb tv. 38/A.
§ (3) bekezdésében foglalt azon szabály sem, amely ilyen
szabályozási mód alkalmazására - az emelés legkisebb és
legnagyobb mértékének meghatározására - ad felhatalmazást a
Kormánynak. A nyugdíjemelés felső határának alkotmányossága
a Tb tv. 38/A. § (3) bekezdésének felhatalmazása alapján
elfogadott kormányrendelet tekintetében vizsgálható. Az
Alkotmánybíróság korábbi határozatában kifejtett álláspontja
szerint a magasabb összegű nyugdíjak emelésének nominális
maximálása olyan technikai kérdés, amely csak szélső esetben
vethet fel alkotmányossági problémát, nevezetesen akkor, ha
a magasabb nyugdíjak tekintetében a jogalkotó a biztosítási
elemet - önkényesen - teljesen figyelmen kívül hagyná, vagy
csak aránytalanul venné figyelembe. ( ABH 1993, 202. )
Az indítványozó által vitatott rendelkezésben a Kormány
számára adott felhatalmazás - a nyugdíjemelés mértékének és
végrehajtási módjának szabályozására - nem tekinthető az
alapvető jogra vonatkozó olyan szabályozásnak, amely az
Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvényi szabályozást
igényelne. ( 64/1991. (XII. 17.) AB hat. , ABH 1991, 300. )
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Tb tv. 38/A. §
(3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Holló András
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye
A határozat indokolása helytállóan mutat rá : "az
Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta a
nyugdíjemelés és a nyugdíjak értékállandóságának megóvásával
kapcsolatos alkotmányossági kérdéseket. " Miként a határozat
is számos vonatkozásban visszautal a testület korábbi
döntéseire, én sem tehetek mást, mint kivonatosan utalok a
26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz fűzött különvéleményem
lényegére, amely - mivel álláspontom időközben semmit nem
változott - nem teszi lehetővé számomra, hogy alkotmányosnak
tudjam elfogadni a nyugdíjemelés mértékének maximálására
irányuló rendelkezést.
Az Alkotmányból eredően az államot nem terheli olyan
kötelezettség, hogy maradéktalanul garantálja akár a bérek,
akár a nyugdíjak reálértékének megőrzését. Ilyen garanciát
egyetlen ország sem tud vállalni, különösen nem két
számjegyű infláció mellett. Realitásként kell tehát
tudomásul venni, hogy a nyugdíjak emelésére fordítható
összeg nagyságát az államháztartás mindenkori teherbíró
képessége - az Országgyűlés maximális jószándéka ellenére is
- korlátok közé szorítja. Határozottan vallottam és vallom
azonban : az e célra rendelkezésre álló összeget fel lehet
osztani alkotmányosan és alkotmányellenesen; az
államháztartás pillanatnyi szorult helyzete tehát sem
elégséges oka, sem alkotmányosan elfogadható indoka nem
lehet az alkotmányellenes jogi szabályozásnak, miként nem
fogadható el alkotmányos indokként a szolidaritás elvére
való hivatkozás sem.
Azok ugyanis, akik viszonylag magas - de csak más
nyugdíjakhoz viszonyítottan magas, ámde aktív korukban elért
jövedelmük töredékét kitevő összegű - nyugdíjjal vonultak
nyugalomba, e nyugdíjukat nem kegydíjként kapják, hanem
járadékfizetéssel "vásárolt jogként" jutottak hozzá. E
személyek a szolidaritás elvárható mértékét maximálisan
teljesítették azáltal, hogy magas összegű nyugdíjjáradékot
fizettek, ugyanakkor a részükre folyósítható nyugdíj
összegét egyfelől a járulékplafon, másfelől a drasztikus
mértékű degresszivitás radikálisan korlátozza.
Senki sem vitatja el az állam arra irányuló jogát, hogy a
legkedvezőtlenebb helyzetben lévő - legalacsonyabb összegű
ellátásban részesülő - nyugdíjasok javára pozitív
diszkriminációt alkalmazzon a nyugdíjemelésnél, azaz
nyugdíjukat az általánosnál nagyobb mértékben emelje. Az
ehhez szükséges összeget azonban nem lehet más nyugdíjas
csoport jogfosztása révén előteremteni. Önként kínálkozik az
a felosztási mód, hogy a törvényalkotó a rendelkezésre álló
összeg egy részét a pozitív diszkrimináció céljára különítse
el, a fennmaradó összegből viszont az emelés maximális
mértékének meghatározása nélkül hajtsa végre a nyugdíjak
emelését.
Az emelés maximumának meghatározása ugyanis mind az
Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdését, mind a 70/A. §-ának (1)
bekezdését sérti.
Budapest, 1997. május 27.
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Szabó András alkotmánybíró és
Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértve Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró úr
különvéleményében foglaltakkal, magunk is visszautalunk arra
a különvéleményre, amelyet a jelen határozatban idézett
26/1993. (IV. 29.) AB határozathoz fűztünk. Ott kifejtettük,
hogy a társadalombiztosítási járulék fizetésével szerzett
járadékra ( nyugdíjra ) való jog a tulajdonvédelem
alkotmányos szabályai alá tartozó jog, annak elvonására
tehát csak a tulajdonvédelem tiszteletben tartásával az
Alkotmány 13. § szabályai szerint kerülhet sor.
Ezzel szemben a létminimumot kitevő ellátásra való jog
szociális szolidaritáson alapuló jog. Arra a jövedelmi és
vagyoni viszonyaik egybevetése alapján rászorulók az
Alkotmány 70/E. § alapján jogosultak. Az ilyen ellátásra
érvényes az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése, mely szerint
azt a Magyar Köztársaság a társadalombiztosítás útján és a
szociális intézmények rendszerével valósítja meg. Hogy
melyikkel milyen arányban, abban a törvényhozónak nagy
szabadsága van. ( Vesd össze a 31/1993. (V. 21.) AB
határozattal és az ahhoz fűzött párhuzamos indokolásban már
kifejtettekkel. )
A két tétel egybevetéséből következik, hogy a
társadalombiztosítás mai rendszerében csak a nyugdíj
megállapításáig érvényesülhet a szolidaritás és a biztosítás
kettős elve, amint érvényesül is. Jelentős járadékfizetési
többlet terheli a rendszerben a magasabb keresetűeket. Ehhez
képest a magasabb keresetűek nyugdíja a nyugdíjalap
számításának jelentős degresszivitásával, elvonással,
leértékeléssel és több más csökkentő tényező, többek közt a
járadékplafon, közrehatásával kerül megállapításra. Annak a
szociális biztonság alkotmányos ígéretéhez mai nyugdíj-
megállapítások esetén már csak annyi köze van, hogy a
nyugdíjbavonulók biztonsággal ismerik előre azt a jelentős
életnívócsökkentést, amely őket éppen gondozásra szoruló
éveikben elháríthatatlanul érni fogja. A rendszer a magasabb
keresetűek szolidaritási hozzájárulását a nyugdíjjárulék
fizetésekor is és a nyugdíj megállapításakor is
nagymértékben igénybe veszi, hozzájárulásukból viszont
nyugdíjat juttat bizonyos minimumon olyanoknak is, akiknek
előzetes befizetése nem volt vagy az a megállapított
nyugdíjat csak részben ellentételezi.
Az ilyen módon összegszerűen megállapított nyugdíjak azonban
már bekerülnek a tulajdonvédelem körébe. Kivált a
magasabbak, amelyekben a szolidaritás az elmondottak szerint
csak negatív irányban érvényesül : amit kapnak, azt a
biztosításként kötelezően befizetett járadékuk egy része
után kapják, nyugdíjukat a járadékkal túlfizették. A nyugdíj
tulajdonvédelme azt jelenti, hogy a társadalom anyagi
helyzetének általános elnehezülését, vagyoni és jövedelmi
viszonyainak romlását nem lehet egyszerűen,
kiszolgáltatottságukkal visszaélve, a nyugdíjasokra vagy
azok egy csoportjára hárítani, s különösen nem az
úgynevezett "magas nyugdíjasokra".
A 26/1993. (VI. 28.) AB határozathoz csatolt
különvéleményben már foglalkoztunk az állami juttatások,
támogatások rendszerének lebontásából eredő nyugdíj-
értékcsökkenéssel. Ma viszont a nyugdíjakat, csakúgy, mint a
béreket és fizetéseket, elsősorban a tudatos
forintleértékelés hatása érinti.
Ha az állam a költségvetés terheit pénzrontással kívánja
enyhíteni és arra megszerzi a törvényhozás hozzájárulását,
ez a nyugdíjak vonalán vagyonelvonásként, vagyondézsmaként,
a szolidaritás terheivel megállapított, de tulajdoni
jelleggel védendő nyugdíjak elvonásaként jelentkezik. Az
ellentételezés a nyugdíjasokat olyan arányban illetné meg,
amilyen arányban a bérből és fizetésből élőket.
A bérből és fizetésből élők, valamint a pénztartalékkal
rendelkezők sem kapják meg az infláció, az állami
pénzértékrontás teljes ellentételezését, hisz a költségvetés
a pénzrontással haszonhoz, terhei csökkentéséhez kíván
jutni. Ha a pénz értékromlása következtében a csökkenő bérek
és járadékok révén az állampolgárok egy része a létminimum
alá süllyed, mert nem tudja más forrásból ellentételezni a
veszteséget, az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése alapján jár
részére - valamelyik ott megjelölt forráson keresztül - a
létminimum biztosítása. Az Alkotmány azonban sem a béreknél
nem írja elő ennek forrását, sem azt nem írja elő, hogy
ennek nyugdíjasok esetében a többi nyugdíjas ellátásának
terhére kell történnie, amint a minimálbéreket sem a
magasabb bérből és fizetésből élők terhére biztosítja az
állam. ( Adó- és bérrendezési intézkedéseiben inkább
fordított irányt látszik érvényesíteni. )
A létminimum biztosításának nem a nyugdíjasok szolidaritása,
hanem a társadalom szolidaritása keretében kell
megvalósulnia. Önmagában az, hogy valakinek a nyugdíja a
létminimum alatt kerül megállapításra, vagy az inflációnak
meg nem felelő emelés miatt oda süllyed, nem is jelenti,
hogy rászorul és jogosult erre a szolidaritásra : lehet
vagyona, megtakarítása, önkéntes biztosítása, őt eltartó
házastársa. A létminimum viszont az Alkotmány szerint az
önhibáján kívül rászorulónak jár.
A nyugdíjemelés alsó határának megállapítása sok mindent
kifejezhet : lehet pénzügyi oka, lehet társadalmi hangulati
oka, célozhatja a járadékok alsó szintjének emelését is.
Azonban sem meg nem oldja a létminimum biztosítását, sem nem
szolgálja azt feltétlenül ( hiszen juttathat kisnyugdíjas,
de gazdag személynek is. )
Ilyen körülmények között nem helytálló a határozat azon
álláspontja, mely szerint a Kormány joga a nyugdíjemelés
felső határának megállapítására a szolidaritás jegyében
alkotmányosan védett tulajdoni igény elvonására arányos és
szükséges intézkedési jogosultság. A nyugdíjak emelésére a
pénzromlás következtében az állam a járadékok egyenlő
értékállósága ( értékvesztése ) körében jogállamban
vagyonvédelmi de adósi kötelezettsége körében is köteles.
Mégpedig minden nyugdíj, minden egyszer már a szolidaritás
szabályai szerint megállapított járadék és ellátás
vonatkozásában, hátrányos megkülönböztetés nélkül. Ha
esetleg a létminimumra való jog miatt alkalmaz pozitív
előnyt, azt a rászoruló, nem pedig a kisnyugdíjas
vonatkozásában, és nem a többi nyugdíjas terhére, vagy egyes
nyugdíjas rétegek terhére, hanem az állampolgárok összessége
terhére, a közteherviselés szabályai szerint, az Alkotmány
70/I. § szabályának szigorú figyelembe vételével köteles
tenni.
A támadott törvényes rendelkezés semmi biztosítékot nem
tartalmaz mindezen alkotmányos szempontok érvényesülésére.
Egyszerűen felhatalmazást ad a Kormánynak arra, hogy a
pénzromlás hatását egyes nyugdíjas rétegeknél akár
egyáltalán ne, vagy csökkentett mértékben hárítsa el. Ebben
a felhatalmazásban még csak az úgynevezett szolidaritási
elem sem jelenik meg, hiszen a kisnyugdíjak minimális
emelésének és a magasabb nyugdíjak emelése felső határhoz
kötésének nem kell együtt megtörténnie, nem kell azonos
eredményt hoznia, költségvetésileg egyenleget adnia : a
Kormánynak arra is joga nyílik, hogy a nyugdíj-értékállóság
felső határának megállapításával minden kedvezés nélkül csak
elvonást alkalmazzon, akár alsó határ megállapítása nélkül
is ! Ez egyértelműen vagyondézsma, ami sem a jogállam
általános elveinek, sem a szociális biztonságnak, sem az
alkotmányos tulajdonvédelemnek nem felel meg - de
szolidaritási ( tévesen értelmezett ) elem sincs benne
biztosítva, a felső határ megállapítása ugyanis nem
feltétlenül szolgálja sem a kisnyugdíjasokat, sem a
létminimum alá süllyedőket.
Az is lehetséges - a mai piaci viszonyok között - hogy az
alsó nyugdíjemelési mérték kedvezménye olyanokat érint, akik
egyéb vagyoni helyzetük miatt lényegesen kevésbé szorulnak
rá az emelésre, mint azok, akiknek nyugdíja emelését a felső
határ megállapításával a Kormány nem biztosítja. A lehetőség
nemcsak hamisan értelmezett, alkalmatlan szolidaritási
eszköz, hanem az arányosság és szükségesség mértékének sem
felel meg a tulajdonelvonás vonatkozásában.
Budapest, 1997. május 27.
Dr. Szabó András Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |