Hungarian

Ügyszám: .	525/B/2001
Előadó alkotmánybíró: Paczolay Péter Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 10/2011. (III. 9.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2011/117 .

A döntés kelte: Budapest, 03/08/2011 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege: A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az  Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, valamint  jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára  és  mulasztásban megnyilvánuló   alkotmányellenesség  megállapítására   irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő                          határozatot: 1.   Az  Alkotmánybíróság  megállapítja:  az  Országgyűlés   az Alkotmány    63.   §   (1)   bekezdését   sértő,   mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzetet idézett  elő  azáltal, hogy nem alkotta meg azokat a különös törvényi rendelkezéseket, amelyek  alapján  az  ügyész  – az Alkotmánynak  megfelelően  – törvényességi felügyeletet gyakorolhat az egyesületek felett. Az  Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2011. december 31-ig tegyen eleget. 2.  Az Alkotmánybíróság egyebekben a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség   megállapítására  irányuló   indítványokat elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972.  évi  V. törvény 13. § (2) bekezdés c), e) és f)  pontjai alkotmányellenességének  megállapítására  és   megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. 4. Az Alkotmánybíróság az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény  14.  § (1) bekezdése és 16. § (2) bekezdés  c)  pontja alkotmányellenességének  megállapítására  és   megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. 5.     Az     Alkotmánybíróság     a     Legfelsőbb     Bíróság Kf.VI.38.210/2001/19. számú ítéletével kapcsolatban  benyújtott alkotmányjogi panaszt visszautasítja. 6. Az Alkotmánybíróság az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény   2.  §  (3)  bekezdésének  alkalmazásával  kapcsolatos alkotmányos  követelmény  megállapítására  irányuló  indítványt visszautasítja. 7.  Az Alkotmánybíróság visszautasítja azt az indítványt, amely azt   kérte   az  Alkotmánybíróságtól,  hogy  az  Országgyűlést meghatározott tartalmú törvényi módosításra kötelezze. 8. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972.   évi   V.   törvény  3.  §  (2)   bekezdés   g)   pontja alkotmányellenességének  megállapítására   irányuló   indítvány alapján indult eljárást megszünteti. Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                                                               I. Az  Alkotmánybírósághoz több indítvány  érkezett  az  ügyészség társadalmi    szervezetek   működése   feletti    törvényességi felügyelete      gyakorlásával     kapcsolatos     mulasztásban megnyilvánuló  alkotmányellenesség megállapítására,  továbbá  a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény  (a továbbiakban: Ütv.), valamint az egyesülési jogról szóló  1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Egytv.) egyes rendelkezéseinek megsemmisítésére. Egyik indítvány sem általában a törvényességi felügyelet  intézményét támadja, hanem a társadalmi szervezetek feletti  ügyészi törvényességi felügyelet tényleges  tartalmára és az időbeli garanciáira vonatkozó szabályokat kifogásolja. Az  Alkotmánybíróság ezeket a beadványokat az  Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (2)  bekezdésének  megfelelően egyesítette  és  egy  eljárásban bírálta el. 1.1.  Az  első  indítvány azt kifogásolja,  hogy  az  Egytv.  a törvényességi  felügyelet  tekintetében  csupán   a   feladatot gyakorló szervet, az ügyészséget jelöli ki, de sem az ügyészség jogkörének  terjedelmét,  sem azokat a garanciális  szabályokat nem   határozza  meg,  amelyeket  az  Alkotmányban  biztosított egyesülési jog érvényesülése megkíván. Az  Egytv.  14.  §  (1)  bekezdése csupán  egy  utaló  szabályt tartalmaz:  az  ügyészség  a  „rá irányadó  szabályok”  szerint gyakorol   törvényességi  felügyeletet.   Az   ügyészségre   az Alkotmányon túl elsődlegesen irányadó szabály az Ütv., amelynek az  ügyészi  törvényességi felügyeletről szóló  V.  fejezetében foglalt  szabályozást a törvényalkotó a törvény  megalkotásakor nyilvánvalóan egészen más körre vonatkozóan alakította ki,  így azok  a  társadalmi szervezetek esetében – éppen az  egyesülési jog   speciális  minőségére  tekintettel  –  nem  alkalmazhatók aggálytalanul. Az Egytv. megalkotása óta eltelt idő  alatt  sem került    sor    a    társadalmi   szervezetek    törvényességi felügyeletének speciális, az Alkotmányban rögzített  egyesülési jogra tekintettel levő garanciális szabályozására, az ügyészség ezért   „önkényesen”  a  más  szervekkel  szemben  alkalmazható eszközöket veszi igénybe. Az  indítványozó  szerint az Egytv. 14. § (1) bekezdése  és  az Egytv.  16.  § (2) bekezdésének c) pontja együttes  értelmezése alapján sem állapítható meg, hogy mikor ítélheti úgy az ügyész, illetve  a  bíróság,  hogy „a társadalmi szervezet  működésének törvényessége  másképpen nem biztosítható”. Kétséges,  hogy  az ügyész  milyen  időtartamon  belül kezdeményezheti,  illetve  a bíróság milyen időtartamra rendelheti el a társadalmi szervezet tevékenységének     felfüggesztését,     és     felügyelőbiztos kirendelését. Mindezek  alapján  az indítványozó szerint az  Országgyűlés  az Alkotmány  2.  § (1) bekezdésébe és 63. § (1) bekezdését  sértő helyzetet  idézett  elő  azáltal,  hogy  nem  szabályozta  azon jogszabályi  feltételeket, melyek betartásával az  ügyészség  a társadalmi    szervezetek   működése    felett    törvényességi felügyeletet gyakorol. 1.2. Az indítvány a mulasztás megállapítása mellett az Ütv. 13- 16.  §-ai  megsemmisítését  is kezdeményezte.  Az  indítványozó elsőként  előadott alkotmányossági érvelése szerint  az  Egytv. 14.  §  (1) bekezdése, az Ütv. 3. § (2) bekezdésének f) pontja, valamint  az  Ütv.  V. fejezetének címe azt a látszatot  kelti, mintha  az  Ütv.  13-16. §-ai vagy annak bizonyos  szabályai  a társadalmi   szervezetekre   is  alkalmazhatók   volnának.   Az indítványozó szerint az Egytv. 14. § (1) bekezdése és  az  Ütv. 3.  §  (2) bekezdésének f) pontja önmagában nem alkotmánysértő, de egymással és az Ütv. V. fejezetével való összefüggésben azzá válik. Az alkotmányellenességet azonban orvosolhatja az Ütv. 13- 16. §-ainak megsemmisítése. Az  indítvány  egy alternatív indokolást is tartalmaz  arra  az esetre,  ha az Alkotmánybíróság az iménti érvelést nem  fogadná el.  Az  indítványozó abból indul ki, hogy az  Alkotmánybíróság szerint  az Ütv. 13-16. §-aiban felsorolt eszközök a társadalmi szervezetek  törvényességi felügyelete során is  alkalmazhatók, hiszen  az  Ütv.-t módosító 1997. évi LXX. törvény kifejezetten nem zárta ki ennek lehetőségét. Ha  az Alkotmánybíróság ezt fogadja el, akkor az Ütv. 13-16. §- ai   azért   ellentétesek  a  jogállamiság  elvéből   következő jogbiztonsággal, mert az alkotmányos egyesülési jog jogosultjai nem  tudhatják, hogy a tevékenységük feletti állami  ellenőrzés meddig   terjedhet,  illetve  annak  milyen  eszközei   vannak. Emellett, az egyesülési szabadság alkotmányellenes korlátozását eredményezheti   az  eljárás  során  az,  hogy   az   ügyészség alkotmányellenes analógiát alkalmaz. Az  indítvány továbbá kifogásolja, hogy az Alkotmány 63. §  (3) bekezdése   az   egyesülési   jog   szabályozása   tekintetében kétharmados többséggel elfogadott törvényt kíván meg,  az  Ütv. azonban egyszerű többséggel elfogadott és módosított törvény. Végül  az indítványozó az Egytv. 14. § (1) bekezdése és  16.  § (2)  bekezdés  c)  pontjának megsemmisítését  kéri,  mert  azok alapján  a társadalmi szervezet tevékenysége felfüggesztésének, ellenőrzésére felügyelőbiztos kirendelésének kezdeményezése  és az  arról  való döntés az ügyész, illetve a bíróság tetszőleges belátásán  múlik. A beadvány szerint a jelenlegi  feltételeket, korlátokat    és    garanciákat   nem   tartalmazó    általános felhatalmazás  az  Alkotmány  63. §  (1)  bekezdésébe  ütközik, továbbá  egyértelműség hiányában ellentétes az Alkotmány  2.  § (1)  bekezdésében lefektetett jogállamiság elvével, mivel annak egyik lényeges elemét, a jogbiztonságot sérti. 2.1.  Egy másik indítványozó alkotmányjogi panaszt nyújtott  be az  Alkotmánybírósághoz. Ebben azt kifogásolta, hogy az  Egytv. 14.  §-a  nem állapít meg határidőt az ügyészi keresetindításra abban az esetben, ha az ügyész a párt működését törvénysértőnek tartja. Az  indítványra  az  adott okot, hogy  a  Keresztény  Demokrata Néppárt  (a  továbbiakban:  KDNP) Országos  Választmánya  1998. szeptember  26-i ülésének határozatait – köztük  a  párt  által elfogadott új alapszabályt – a Legfőbb Ügyészség 2001. július 5- én  bíróság  előtt  támadta meg. Az elsőfokon  eljárt  Fővárosi Bíróság  2001. szeptember 27-én kelt 5.P.20.614/2001/44.  számú ítélete  megállapította,  hogy a KDNP Országos  Választmányának 1998.  szeptember 26-i ülésének szabályszerűsége  szempontjából nincs  jelentősége  annak a körülménynek, hogy  a  választmányi ülésre  tíz  tagot  nem hívtak meg. A jegyzőkönyvben  rögzített taglétszámra  figyelemmel  ugyanis  nincs  súlya  a   tíz   tag szabályszerű meghívása elmulasztásának. Ugyanakkor  a  Fővárosi Bíróság megállapította, hogy a megismételt választmányi  ülésen az   eredeti   napirendhez   képest  újabb   napirendi   pontok megtárgyalására jogszerűen nem volt lehetőség, ezért a  bíróság az eredeti napirendet meghaladóan az Országos Választmány által hozott  203-214/1998.  számú határozatokat  megsemmisítette.  A Legfelsőbb     Bíróság     mint     másodfokú     bíróság     a Kf.VI.38.210/2001/19. számú ítéletében azonban úgy ítélte  meg, hogy    az   1998.   szeptember   12-ére   kitűzött,    de    a határozatképtelenség   miatt   szeptember   26-án    megtartott választmányi  ülés összehívása nem volt szabályszerű.  Ezért  a bíróság  a  választmányi  ülésen hozott valamennyi  határozatot megsemmisítette. Ezt  követően  az indítványozó alkotmányjogi panasszal  élt  az Alkotmánybíróságnál.  Ebben  annak  megállapítását   kérte   az Alkotmánybíróságtól, hogy alkotmányellenes  helyzet  állt  elő, mert  az  Országgyűlés az Egytv.-ben nem szabályozta az ügyészi keresetindítás  határidejét.  Ez  egyrészt  jogbizonytalanságot eredményez a pártok életében, mert az ügyész mindenféle időbeli korlátozás  nélkül megtámadhatja a párt (és bármely  társadalmi szervezet)  korábbi  határozatát. E bizonytalanság  továbbá  az egyesülési  jog sérelmével jár, és akadályozza  a  pártokat  az Alkotmány  3. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott  szerepük betöltésében,   illetve   jogaik  gyakorlásában.   Másrészt   e szabályozási  hiány  szembemegy a jogi eljárások  ésszerű  időn belül történő befejezésének elvével. 2.2.  Az  indítványozó beadványát később kiegészítette,  és  az alkotmányjogi   panasz   mellett   mulasztásban   megnyilvánuló alkotmányellenesség  megállapítására  irányuló  indítványt   is benyújtott az Alkotmánybírósághoz. Ebben kifejtette: nemcsak  a pártok,   hanem   a   társadalmi   szervezetek   életében    is jogbizonytalanságot  eredményez az  ügyész  időbeli  korlátozás nélküli   joga,  amely  alapján  megtámadhatja  a   párt   vagy társadalmi szervezet határozatát. 3.  A  harmadik  indítvány elsődlegesen az  Egytv.  16.  §  (2) bekezdés     c)    pontjának    megsemmisítését    kérte     az Alkotmánybíróságtól. Az  indítványozó szerint az Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontja ellentétes  az  Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésével,   mert   a „jogalkalmazás  során fel nem ismerhető normatartalmat  hordoz, és  ezzel  hatásában nem kiszámítható, a címzettek számára  nem előre  látható  normatartalommal bír, az  adott  rendelkezés  a normavilágosság  sérelme  alapján alkotmányellenesnek  minősül” [47/2008. (IV. 17.) AB határozat]. Az  indítványozó példaként utal az Egytv. 16. § (2) bekezdés d) pontjára,  amely pontosan megszabja, hogy az Egytv.  2.  §  (2) bekezdés   sérelme   váltja   ki  a   jogkövetkezményt.   Ezzel ellentétben  a  c)  pont nem jelöli meg, hogy mely  rendelkezés megsértése válthatja ki az abban foglalt intézkedéseket. Emiatt nem  világos, hogy a „tevékenység felfüggesztése” miféle aktus, pontosan  mit  „ellenőriz” a felügyelőbiztos, ki  jelölhető  ki felügyelőbiztossá,   és   mik  a   felügyelőbiztos   jogai   és kötelességei.  Az  Egytv.  16.  §  (2)  bekezdés  c)  pontjának értelmezhetetlensége  miatt  sérül  az  Alkotmány   63.   §-ban biztosított egyesüléshez való jog. Az  indítványozó  a  jogszabályi  rendelkezések  megsemmisítése mellett  alkotmányos követelmény megállapítását  kezdeményezte. Azt kérte, az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy az Egytv. 2. §  (3)  bekezdésének első fordulatában foglalt „amelyet törvény nem  tilt” kitétel értelmezése akkor felel meg az Alkotmánynak, ha  az egyesülési jog korlátját csak az Egytv. 2. § (2) és  (3) bekezdésében taxatíve felsorolt tilalmak jelentik. Kérte   továbbá,   hogy   az   Alkotmánybíróság   kötelezze   a törvényhozót,   hogy  az  „egyesülési  jog  alapján   fegyveres szervezet  nem  hozható létre” szövegrész az Egytv.  2.  §  (2) bekezdésébe  kerüljön át. Végül kezdeményezte az  indítványozó, hogy az Alkotmánybíróság kötelezze a törvényhozót az Egytv. 16. §  (2) bekezdés c) pontja módosítására. Az indítványozó szerint az  Egytv.  e pontjának a következőképpen kellene rendelkeznie: Ha  a  társadalmi szervezet 2. § (3) bekezdés szerinti  működés törvényessége  másképpen nem biztosítható, akkor  a  bíróság  a törvényi  tilalomba  ütköző  tevékenységet  felfüggesztheti  és ennek ellenőrzésére felügyelőbiztost rendelhet ki.                                                               II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2.   §   (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus jogállam.” „3.  § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és  az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett  szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek. (2)  A  pártok  közreműködnek  a  népakarat  kialakításában  és kinyilvánításában.” „8.  §  (2)  A  Magyar  Köztársaságban az alapvető  jogokra  és kötelességekre  vonatkozó szabályokat  törvény  állapítja  meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „51. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel   nem   rendelkező   szervezetek   jogainak    a védelméről,   valamint  az  alkotmányos   rendet,   az   ország biztonságát  és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető  minden cselekmény következetes üldözéséről. ” „(3)  Az  ügyészség  közreműködik  annak  biztosításában,  hogy mindenki  megtartsa  a  törvényeket.  Törvénysértés  esetén   – törvényben  meghatározott  esetekben  és  módon  –   fellép   a törvényesség védelmében.” „63.  §  (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog  alapján mindenkinek  joga  van  a  törvény  által  nem  tiltott   célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni. […] (3)   Az   egyesülési   jogról   szóló,   valamint   a   pártok gazdálkodásáról  és működéséről szóló törvény  elfogadásához  a jelenlévő   országgyűlési  képviselők  kétharmadának  szavazata szükséges.” 2. Az indítványok által kifogásolt jogszabályi rendelkezéseknek a határozat elbírálásakor hatályos szövege: Egytv. „2.  §  (2)  Az  egyesülési  jog  gyakorlása  nem  sértheti  az Alkotmány   2.  §-ának  (3)  bekezdését,  nem  valósíthat   meg bűncselekményt  és bűncselekmény elkövetésére  való  felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével. (3)  Társadalmi  szervezet  minden  olyan  tevékenység  végzése céljából  alapítható, amely összhangban áll az Alkotmánnyal  és amelyet  törvény  nem  tilt. Társadalmi szervezet  elsődlegesen gazdasági-vállalkozási   tevékenység   végzése   céljából   nem alapítható.  Az egyesülési jog alapján fegyveres szervezet  nem hozható létre.” „14.  §  (1) A párt kivételével a társadalmi szervezet működése felett   az   ügyészség  a  reá  irányadó   szabályok   szerint törvényességi felügyeletet gyakorol. Ha a működés törvényessége másképpen nem biztosítható, az ügyész a bírósághoz fordulhat. (2)  A  párt törvénysértése esetén az ügyész keresetet indít  a párt ellen.” 16. § „(2) A bíróság az ügyész keresete alapján a)   megsemmisítheti   a   társadalmi  szervezet   törvénysértő határozatát,   és   szükség  szerint  új  határozat   hozatalát rendelheti el; b)   a   működés   törvényességének   helyreállítása   céljából összehívhatja a társadalmi szervezet legfelsőbb szervét; c)   ha   a   társadalmi  szervezet  működésének  törvényessége másképpen   nem  biztosítható,  tevékenységét  felfüggesztheti, ellenőrzésére felügyelőbiztost rendelhet ki; d) feloszlatja a társadalmi szervezetet, ha annak működése a 2. § (2) bekezdésébe ütközik; e) megállapítja a társadalmi szervezet megszűnését, ha legalább egy  éve nem működik vagy tagjainak száma tartósan az e törvény által megkívánt létszám alatt van.” Ütv. „3.   §   (1)   Az  ügyészség  közreműködik  az  alkotmányosság védelmében   és   a   jogszabályok  érvényre  juttatásában.   E hatáskörében […] (2)  Az  (1)  bekezdésben  megjelölt  feladatok  érdekében   az ügyészség […] g) elősegíti, hogy a jogszabályok rendelkezéseit megtartsák,  e körben ellátja a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényben (a  továbbiakban:  Rtv.) meghatározott belső  bűnmegelőzési  és bűnfelderítési    feladatokat   ellátó   szerv   megbízhatósági vizsgálatra  vonatkozó  tevékenységének  felügyeletét  (ügyészi törvényességi felügyelet);” „13.  §  (1)  Az ügyészi törvényességi felügyelet a  Kormánynál alacsonyabb  szintű  közigazgatási  szervek  által  kibocsátott jogszabályokra,   illetőleg   a   közjogi   szervezetszabályozó eszközökre,   valamint  e  szervek  egyéb,  általános   érvényű rendelkezéseire  és  e  szervek  jogalkalmazás  körébe  tartozó egyedi   döntéseire  terjed  ki.  Kiterjed  ezen  túlmenően   a bíróságon   kívüli,  jogvitát  intéző  vagy  hatósági   jogkört gyakorló  szervek és személyek ez irányú eljárásaira és  egyedi döntéseire,  valamint  a gazdálkodó és egyéb  szerveknek,  jogi személyiséggel  nem rendelkező szervezeteknek a munkaviszonnyal és   a   szövetkezeti  tagsági  viszonnyal  összefüggő   egyedi döntéseire,  továbbá  a  jogszabályok  felhatalmazása   alapján kiadott  általános érvényű intézkedéseire. Törvény  az  ügyészi törvényességi  felügyelet hatályát  más  –  e  bekezdésben  nem említett – szervekre is kiterjesztheti. (2)  Az  ügyész a törvényesség biztosítása érdekében az ügyészi törvényességi felügyelet során a)   óvást   emelhet  az  Alkotmánnyal  vagy  magasabb   szintű jogszabállyal   ellentétes   jogszabály,   illetőleg    közjogi szervezetszabályozó eszköz ellen; b)  elbírálja  azokat  a  törvényességi  kérelmeket,  közérdekű bejelentéseket  és törvénysértésre utaló jelzéseket,  amelyeket az államigazgatás és más, bíróságon kívüli jogalkalmazó szervek határozatai,  illetőleg  törvénysértő  mulasztásai   ellen   az ügyészséghez benyújtanak; c) a hatáskörébe tartozó területi és helyi szerveknél általános érvényű  rendelkezés (szabályzat, alapszabály  stb.)  kiadását, módosítását   vagy   egyes  rendelkezéseinek   hatályon   kívül helyezését kezdeményezheti; d)   ellenőrizheti   a   körözési   nyilvántartásra   vonatkozó jogszabályok megtartását; e)  megtekintheti  az ügyészi törvényességi  felügyelet  körébe tartozó  szervek  általános érvényű  rendelkezéseit  és  egyedi döntéseit,  a törvényesség érdekében szükség esetén vizsgálatot tarthat,  illetőleg  az  ellenőrzési  vagy  felügyeleti  joggal felruházott  szervet  vizsgálat tartására  kérheti  fel;  ezzel összefüggésben a szervek területére, helyiségeibe beléphet; f)   a   szervek  vezetőitől  iratok  és  adatok  rendelkezésre bocsátását,   illetőleg  megküldését,  továbbá   felvilágosítás adását kérheti. (3)  Az  illetékes  szerv vezetője a  (2)  bekezdés  e)  és  f) pontjában megjelölt ügyészi felkérésnek köteles eleget tenni.”                                                              III. Az indítványok részben megalapozottak. Az  Alkotmánybíróság elsőként formai szempontból  vizsgálta  az ügyész törvényességi felügyeletre vonatkozó Ütv.-beli szabályok alkotmányosságát. Az  indítványozó  álláspontja szerint az Alkotmány  63.  §  (3) bekezdésében   megfogalmazott  követelménynek  megfelelően   az Országgyűlésnek az Ütv. 13-16. §-ait kétharmados  szótöbbséggel kellett  volna  megszavazni, illetve  módosítania.  Tekintettel arra,  hogy  az  Országgyűlés e szabályokat egyszerű  többséget igénylő törvényi rendelkezésként fogadta el, az indítványozó  a rendelkezések megsemmisítését kezdeményezte. A törvényességi felügyeleti szabályok beiktatásakor az ügyészek hatáskörére vonatkozó szabályok elfogadása az Alkotmány alapján önmagában  nem  igényelt  minősített többséget.  [A  2010.  évi CXIII.  törvény  9.  §  (2) bekezdése az Alkotmány  53.  §  (4) bekezdését 2010. december 24-ei hatállyal úgy módosította, hogy az  ügyészségről,  valamint az ügyészek szolgálati  viszonyáról szóló   törvény   elfogadásához   a   jelenlévő   országgyűlési képviselők  kétharmadának szavazata szükséges. Ez a kétharmados előírás  azonban  visszamenőleg nem, csak az alkotmánymódosítás hatályba   lépését   követően  elfogadott  ügyészségről   szóló törvényi  rendelkezésekre irányadó.] Az  Alkotmány  63.  §  (3) bekezdése  viszont  arra  kötelezi az  Országgyűlést,  hogy  az egyesülési  jogról szóló törvényt kétharmados  szavazataránnyal fogadja   el.   Ez   a   törvény   jelenleg   az   Egytv.    Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján azonban az Alkotmány 63.  § (3)  bekezdéséből  nem  következik, hogy az  egyesülési  jogról szóló  törvény  kétharmadossága az egyesülési  jogra  vonatkozó összes törvényi szintet megkövetelő szabályra kiterjed [először lásd  4/1993.  (II. 12.) AB határozat, ABH 1993,  48,  61.].  A kétharmados  törvény  koncepciójának csak  a  lényegi  elemeire vonatkozik  a  kétharmados előírás.  [31/2001.  (VII.  11.)  AB határozat,  ABH 2001, 258, 260-264.; 95/B/2001.  AB  határozat, ABH  2003,  1327, 1337.] Azok a szabályozási kérdések,  amelyek nem   tartoznak  az  Egytv.  lényeges  koncepciójába,  egyszerű szótöbbséggel    elfogadott    törvényben    rendezhetők.    Az Alkotmánybíróság ezért a sportegyesületeket vizsgáló 95/B/2001. AB határozatban nem tartotta alkotmánysértőnek, hogy a sportról szóló  2000. évi CXLV. törvényt egyszerű szótöbbséggel  fogadta el az Országgyűlés (ABH 2003, 1327.). Az  Alkotmánybíróságnak jelen ügyben azt kellett megvizsgálnia, hogy   az   Ütv.-nek  az  ügyészi  törvényességi   felügyeletre vonatkozó  szabályai  az  egyesülési  jog  törvényi  garanciáit tartalmazó Egytv. szabályozási koncepciójának lényeges  elemeit érintik-e.  Az Egytv. egyik lényegi rendelkezése a  14.  §  (1) bekezdése,  amely  megteremti a társadalmi szervezetek  feletti ügyészi törvényességi felügyelet jogalapját. Ezt a rendelkezést az   Országgyűlés   a   képviselők  több,  mint   kétharmadának szavazatával  fogadta el. A rendelkezés szerint a törvényességi felügyeletet  az  ügyészség a „reá irányadó szabályok”  szerint látja el. Jelenleg ez az egyszerű szótöbbséggel elfogadott Ütv. V.  fejezetét jelenti. Ez a fejezet azonban elsődlegesen nem az egyesületek   feletti   törvényességi   felügyeleti   hatáskört szabályozza,    hanem    a   Kormánynál   alacsonyabb    szintű közigazgatási  szervek  törvényes működését  biztosító  ügyészi eszközöket  sorolja  fel. S önmagában ezek  a  rendelkezések  – elfogadásuk  idején  –  az  Alkotmány  alapján  nem  igényeltek minősített többséget. Az  Ütv.  V. fejezetének egyes szabályai azonban az ügyészeknek az   egyesületek   feletti   törvényességi   felügyeletére   is irányadóak.  Ezek  kapcsán  felvethető  az  a  kérdés,  hogy  e rendelkezések   az  Alkotmány  63.  §  (3)  bekezdése   alapján kétharmados többséget igényelnek-e. Az   Alkotmánybíróság  több  esetben  hangsúlyozta,   hogy   az egyesülési  jogról  szóló törvénynek az  Alkotmány  63.  §  (3) bekezdésében megkövetelt kétharmadossága nem jelenti azt,  hogy az   egyesülési   jogra  vonatkozó  összes,  törvényi   szintet megkövetelő  szabály minősített többséget kíván. Az  egyesülési jogot   érintő   szabályozásból   az   egyszerű   szótöbbséggel elfogadott   törvények   nincsenek  kizárva.   [95/B/2001.   AB határozat, ABH 2003, 1327, 1334.] A  társadalmi  szervezetek  feletti ügyészi  kontroll  eszközei kétségtelenül  érintik  az  egyesülési  jogot.   A   korlátozás jogalapját azonban a minősített többséggel megszavazott  Egytv. 14.  §  (1)  bekezdése  adja. Az Ütv. V. fejezetének  vonatkozó rendelkezései az Egytv. 14. § (1) bekezdését részletezik, ezért az  Alkotmány  63.  §  (3)  bekezdése  alapján  nem  igényelnek kétharmados  szavazattöbbséget.  Az  Országgyűlés   tehát   nem sértette meg az Alkotmány 63. § (3) bekezdését, amikor az  Ütv. V.  fejezetét  a jelenlévő képviselők többségének  szavazatához kötött  törvényként  fogadta  el.  Az  Alkotmánybíróság   ezért elutasította  azt  az  indítványt, amely az  Ütv.  13-16.  §-ai megsemmisítését  amiatt  kérte,  mert  azokat  az  Országgyűlés egyszerű többséget igénylő törvényként fogadta el.                                                               IV. 1.   Az   Alkotmány  63.  §  (1)  bekezdése  mindenki   számára biztosítja,  hogy a törvény által nem tiltott célra szervezetet hozzon  létre, illetve ahhoz csatlakozzon. Ez a jog  elsősorban az egyesülés célja megválasztásának a szabadságát jelenti és  e célra  rendelt szervezet alapításának szabadságát,  továbbá  az ehhez  való csatlakozás és a kilépés önkéntességét. A  szabadon létesített   egyesület  és  ennek  önkéntessége  garantálja   a meggyőződés,   szólás,   lelkiismeret  és  véleménynyilvánítási szabadságot is. Ezt állapította meg az első AB határozat, amely az  egyesülési szabadságnak az alapjogok közötti helyét jelölte ki,  és  amely  megnyitotta az ún. kamarai  határozatok  sorát. [22/1994.  (IV.  16.)  AB határozat, ABH 1994,  127,  128-129.; megerősítve az ún. kamarai határozatokban: 41/1995.  (VI.  30.) AB  határozat, ABH 1995, 210.; 38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH  1997,  249.;  39/1997. (VII. 1.) AB határozat,  ABH  1997, 263.;  21/1998. (V. 27.) AB határozat, ABH 1998, 165.; 41/2002. (X.   11.)  AB  határozat,  ABH  2002,  295.;  939/B/1997.   AB határozat, ABH 2008, 1587.] Az egyesülési szabadság  egy  másik aspektusát,  az egyesülethez való csatlakozás és az  egyesületi tagfelvétel   szabadságát,  illetve   annak   korlátozhatóságát érintette  a  21/1996.  (V. 17.) AB határozat.  Több  határozat foglalkozott    az   egyesületek   nyilvántartásba    vételének alkotmányosságával  is [1487/D/1995. AB  határozat,  ABH  1999, 543.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93.]. Az  egyesületek önkormányzatiságát és autonóm működését azonban eddig  kevés  határozat érintette. Kulcsfontosságú  a  27/1993. (IV.  29.)  AB  határozat, amely alkotmánysértőnek minősítette, hogy  MT rendelet a művelődési és közoktatási miniszter számára a művészeti alkotóközösségek tevékenységére kiterjedő általános felügyeleti jogot biztosított. Azt ugyanis az egyesülési  jogot olyan   súlyosan   sértő  beavatkozásnak  tekintette,   amelyre alkotmányosan   csak   törvényben   részletesen   meghatározott feltételek  mellett a független bíróságnak lehet  hatásköre.  A döntés  fontos  értéknek tekinti, hogy „a  bíróság  nem  csupán védelmet  nyújt  e közösségi szabadságjog gyakorlásához,  hanem egyéb   tárgyú   szakszerű  és  elfogulatlan   döntéseivel   is közreműködik   az  egyesülési  jog  alkotmányos  és   törvényes érvényesítésében”.  (ABH 1993, 444, 448-450.)  A  közigazgatási szerv  egyesületek feletti általános felügyeleti joga e  döntés szerint  nem  egyeztethető  össze  az  Alkotmány  63.   §   (1) bekezdésével. 2.   Az  egyesületek  (más  néven  társadalmi  szervezetek)  az Alkotmány  63.  § (1) bekezdésében biztosított  egyesülési  jog alapján    alakulnak    meg.   Önkéntes    alapon    létrejött, önkormányzattal rendelkező és autonóm módon működő  szervezetek (Ptk.   61.  §).  Ez  azt  jelenti,  hogy  az  egyesületek   az egyesüléshez való szabadságjog alapján, az alapító tagok  és  a résztvevők     saját     akarat-elhatározásának     megfelelően szerveződnek.   Az  önkormányzás  a  közösség  belső   ügyeinek vitelére   vonatkozik.  Az  egyesület  ugyanis  saját  ügyeiben önállóan   dönt,  és  biztosítja,  hogy  a  tagok  a   döntések előkészítésében  és azok meghozatalában közreműködhessenek.  Az önkormányzatiság magában foglalja az önszabályozás jogát is. Az arra  vonatkozó  jogot, hogy az egyesület maga  alkossa  meg  a saját  szervezetére,  működésére  és  tevékenységére  vonatkozó szabályokat, s gondoskodjon azok végrehajtásáról. Az  önkormányzás viszont autonómiát feltételez. Az  alkotmányos demokráciákban  az  egyesületek  a  civil  társadalom   autonóm szerveződései. Az Alkotmány 63. § (1) bekezdése e szerveződések alakításának   és   működésének   szabadságát   erős   alapjogi védelemben   részesíti.  Az  Alkotmánybíróság  esetjoga   pedig elismeri az egyesületek cselekvési autonómiáját, amely  alapján az    egyesületek    az    általuk   meghatározott    közérdekű rendeltetésüknek megfelelően állapítják meg alapszabályukat  és hoznak  egyedi  döntéseket.  Az egyesületi  autonómia  tehát  a szervezet céljához, rendeltetéséhez kötött. [24/1996. (VI. 25.) AB  határozat,  ABH  1996,  107,  111-112.]  Ezt  a  szervezeti autonómiát  más jogalanyoktól, de elsősorban az  államtól  való függetlenség  garantálja. Az államnak ezért az  egyesülés  joga alapján  létrehozott szervezetek önállóságát tiszteletben  kell tartania.  Az  Alkotmány  8.  §  (1)  bekezdésének  megfelelően ugyanis  az  állam  elsőrendű  kötelessége,  hogy  tiszteletben tartsa  az alapvető szabadságjogok érvényesülését. Emellett  az állam  köteles  védeni  e  szabadságokat,  vagyis  olyan   jogi környezetet  teremteni, amelyben mindenki számára  biztosított, hogy   alapvető  jogaival  élhet.  Az  Alkotmány   8.   §   (2) bekezdéséből  következően az egyesüléshez való jogra  vonatkozó szabályokat  törvény  állapítja  meg,  de  lényeges   tartalmát törvény   sem  korlátozhatja.  Az  alkotmánybírósági  gyakorlat szerint  az  Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján  „[a]z  állam akkor  nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez,  ha  másik alapvető  jog és szabadság védelme vagy érvényesülése,  illetve egyéb  alkotmányos érték védelme más módon nem  érhető  el.  Az alapjog  korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában  nem elegendő,  hogy  az másik alapjog vagy szabadság  védelme  vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen  az arányosság követelményeinek: az  elérni  kívánt cél  fontossága  és  az ennek érdekében okozott  alapjogsérelem súlya  megfelelő  arányban legyen egymással.  A  törvényhozó  a korlátozás  során  köteles  az  adott  cél  elérésére  alkalmas legenyhébb   eszközt  alkalmazni.”  [30/1992.   (V.   26.)   AB határozat, ABH 1992, 167, 171.] Az  egyesületek  tevékenysége feletti, a szervezeti  autonómiát korlátozó  állami  kontroll  tehát kizárólag  akkor  tekinthető alkotmányosnak,  ha  az  elkerülhetetlenül  szükséges  valamely kiemelkedően  fontos alkotmányos cél elérése  érdekében,  és  a kontroll mértéke e cél elérésével arányos mértékű. 3.1. Az indítvány szerint az Országgyűlés az Alkotmány 2. § (1) bekezdését  és  a 63. § (1) bekezdését sértő helyzetet  idézett elő    azáltal,   hogy   nem   szabályozta   azon   jogszabályi feltételeket,  melyek  betartásával az ügyészség  a  társadalmi szervezetek    működése   felett   törvényességi   felügyeletet gyakorol. Az    Alkotmánybíróságnak    a    mulasztásban    megnyilvánuló alkotmányellenesség  megállapítására  irányuló  hatáskörét   az Alkotmánybíróságról   szóló  1989.   évi   XXXII   törvény   (a továbbiakban:  Abtv.)  49.  §-a  szabályozza.  Az  Abtv.   ezen rendelkezését,  valamint  az  Alkotmánybíróság  gyakorlatát  is figyelembe      véve      a     mulasztásban      megnyilvánuló alkotmányellenesség  megállapításának  két  együttes  feltétele van: –   a   jogalkotó  jogszabályi  felhatalmazáson  alapuló,  vagy feltétlen  jogszabályi rendezést igénylő  kérdésben  jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget, –  és  a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik. Az  Alkotmánybíróság  a 35/2004. (X. 6.)  AB  határozatában  az alábbiakban összegezte az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szereplő „jogalkotói mulasztás” és „alkotmányellenes helyzet”  egymáshoz való   viszonyára   vonatkozó   álláspontját:   „a   jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen  kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83,  86.; 37/1992.  (VI.  10.)  AB határozat, ABH  1992,  227,  232.].  A jogalkotói   feladat  elmulasztása  önmagában  nem  feltétlenül jelent  alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH  1996, 56, 58-59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968-969.;  1080/D/1997. AB határozat, ABH  1998,  1045,  1046.; 10/2001.   (IV.  12.)  AB  határozat,  2001,  123,   131.],   a mulasztásból  eredő alkotmányellenes helyzetet  minden  esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani.” (ABH 2004, 504, 508.) Az  Alkotmány 51. § (1) bekezdése szerint az ügyészség  köteles gondoskodni  a  természetes és jogi személyek  jogainak  (jelen esetben  az egyesülési jog) védelméről. Az 51. § (3)  bekezdése alapján  az  ügyészség közreműködik annak biztosításában,  hogy mindenki  megtartsa  a  törvényeket.  Törvénysértés  esetén   – törvényben  meghatározott  esetekben  és  módon  –   fellép   a törvényesség védelmében. Az Alkotmány tehát a törvényhozónak ad felhatalmazást  az ügyészi törvényességi felügyelet  anyagi  és eljárási   kérdéseinek  szabályozására.   Ez   a   szabályozási felhatalmazás  azonban  nem  jelenti  azt,  hogy   az   ügyészi törvényességi   felügyelet   koncepciója   függetlenedhet    az alkotmányos rend egészétől, jelen ügyben különösen az Alkotmány 8. § (2) bekezdésétől és az Alkotmány 63. § (1) bekezdésétől. A törvényi  szabályozás  ugyanis nem sértheti  szükségtelenül  és aránytalan mértékben az egyesülési szabadságot. A  törvényességi  felügyelettel az állam  biztosítja,  hogy  az érintett   jogalanyok  jogaik  gyakorlása  és  kötelezettségeik teljesítése  során  a jogszabályokban foglaltaknak  megfelelően járjanak  el,  működésük  megfeleljen a  hatályos  jogszabályok előírásainak. [30/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH  1994,  161, 163.] Az  1/1994.  (I. 7.) AB határozat szerint az ügyészi  részvétel fontos  területe egyes, a bíróság hatáskörébe tartozó egyoldalú eljárásokban  való közreműködés, amelyekben az ügyészség  az  a kívülálló szerv, amely a törvénysértések megelőzésében, illetve orvoslásában  szerepet  játszhat.  A  törvényességi  felügyelet alkotmányosságát  az Alkotmánybíróság 1994-ben  nem  vizsgálta. Állást  foglalt viszont abban, hogy „az ügyész bizonyos polgári peres és nemperes eljárásokban való közreműködését, perindítási és   egyéb  kezdeményezési  jogát,  perelhetőségét,   stb.   az Alkotmány   51.   §  (3)  bekezdése  elvileg  megalapozza,   és alkotmányossá  teszi. Kizárólag esetenként, az  egyes  törvényi felhatalmazások alkotmányossági vizsgálatával dönthető el  azok alkotmányellenessége,  illetőleg alkotmányos  összhangja”  (ABH 1994,    29,    33.).    E   döntésében   az   Alkotmánybíróság megállapította,   hogy   az  ügyész   polgári   ügyekben   való részvételének  törvényi biztosítása nem eleve alkotmányellenes, az   alkotmányossági  összefüggések  csak  az  egyes,   konkrét felhatalmazást   adó  törvényi  rendelkezések   alkotmányossági vizsgálata során bírálhatók el. 3.2.    Jelenleg    az   egyesületek   feletti    törvényességi felügyeletnek  két  egymásra utaló jogszabályi  rendelkezés  az alapja.  Egyfelől  irányadó rendelkezés az  Egytv.  14.  §  (1) bekezdésének első mondata, amely szerint „[a] párt  kivételével a  társadalmi  szervezet működése felett  az  ügyészség  a  reá irányadó    szabályok   szerint   törvényességi    felügyeletet gyakorol”.  A  „reá irányadó szabályok szerint”  fordulatot  az Ütv.    releváns   rendelkezései   töltik   meg    tartalommal. Mindenekelőtt az Ütv. 13. § (1) bekezdés utolsó mondata,  amely alapján  törvény  az ügyészi törvényességi felügyelet  hatályát más, e bekezdésben nem említett szervekre is kiterjesztheti. Az Ütv.  13.  § (2) bekezdése a törvényességi észrevétel különböző eszközeit sorolja fel. Az Ütv.-beli törvényességi felügyeleti szabályok egyértelműen a közigazgatás  feletti törvényességi felügyeletre szabottak.  Az itt  felsorolt  eszközök  ugyanis  –  főszabály  szerint  –   a Kormánynál  alacsonyabb  szintű  közigazgatási  szervek   által kibocsátott jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök, egyéb  általános érvényű rendelkezések, továbbá egyedi döntések esetében alkalmazhatók. Az államigazgatási szervek normatív  és egyedi   aktusaitól  azonban  jelentős  mértékben  eltérnek   a közhatalmat  nem gyakorló, államigazgatási, hatósági  feladatot el  nem  látó, az egyesülési szabadság alapján létrejött privát egyesületek általános érvényű és egyedi döntései. Az egyesületek ugyanis az Alkotmány 63. § (1) bekezdése alapján létrejött,  a  civil társadalomhoz tartozó autonóm szervezetek. Ez  az  autonómia  megköveteli,  hogy  az  állam,  ha  valamely intézményének  hatáskört biztosít az egyesületek felügyeletére, akkor  azt törvényben pontosan körülhatárolt módon, az alapjog- korlátozás alkotmányos mércéjének megfelelően tegye. A  jelenleg  irányadó  Egytv.  és Ütv.  szabályok  azonban  nem rendelkeznek arról, hogy az ügyészség ellenőrzési jogköre  mire terjed  ki:  az  egyesület  teljes  működésére  vagy  csak   az általános  érvényű,  illetve  egyedi  döntéseire.  Nem  rendezi törvény,  hogy az ügyészség eljárhat-e hivatalból  vagy  csupán kezdeményezésre, és nem szabályozza azt sem, hogy az ügyész  az ellenőrzés  során  mit  tehet,  s  ha  törvénysértést   észlel, miképpen cselekedhet. Tekintettel   arra,   hogy  az  ügyészi   kontroll   lehetősége korlátozza   az   egyesüléshez   való   alapjogot,   ezért    a törvényhozónak pontosan meg kell határoznia, hogy  mire  terjed ki  az  ügyészség  hatásköre,  s hogy  e  hatáskör  mit  foglal magában. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mert az Országgyűlés  nem alkotta  meg azokat a különös törvényi rendelkezéseket, amelyek alapján  az  ügyész  –  az  Alkotmány 63.  §  (1)  bekezdésének megfelelően   –   törvényességi  felügyeletet  gyakorolhat   az egyesületek  felett. Ez a hiányosság az egyesülés szabadságához fűződő jog érvényesülését közvetlenül érinti.                                                               V. 1.   Az   Alkotmánybíróság  ezt  követően  azt  az   indítványt vizsgálta, amely szerint az Egytv. 14. § (1) bekezdése, továbbá az  Ütv.  3. § (2) bekezdés g) pontja, 13-16. §-ai az Alkotmány 63.  §  (1)  bekezdésébe ütköző módon rendelkeznek a társadalmi szervezetek feletti törvényességi felügyeletről. Az   Alkotmánybíróság  a  társadalmi  szervezetekre   vonatkozó ügyészi  törvényességi felügyeleti jogkör  terjedelmével  eddig nem   foglalkozott.  Állást  foglalt  viszont  az  alapítványok feletti  törvényességi ellenőrzésről. A 63/2008. (IV.  30.)  AB határozat  szerint  az  ügyész a következő  intézkedések  közül választhat  az  alapítvány felügyelete  során:  kezdeményezheti általános   érvényű   rendelkezés   (szabályzat,   alapszabály) kiadását,  módosítását  vagy  egyes  rendelkezéseinek  hatályon kívül helyezését; megtekintheti az alapítvány általános érvényű rendelkezéseit és egyedi döntéseit, szükség esetén  vizsgálatot tarthat  a  törvényesség érdekében, s a kezelő szerv vezetőitől iratok   és   adatok  rendelkezésre  bocsátását,   megküldését, felvilágosítás adását kérheti [Ütv. 13. § (2) bekezdés c),  e), f) pontja; ABH 2008, 559, 578-579.]. Az  Alkotmánybíróság tehát úgy ítélte meg, hogy az alapítványok esetében  az ügyész a törvényességi felügyeleti eszközök  közül kizárólag  azokat alkalmazhatja, amelyek összhangban állnak  az alapítvány  magánjogi  jellegével. Tekintettel  arra,  hogy  az Alkotmánybíróság  az  alapítványok, mint  magánjogi  jogalanyok esetében  csak  az  Ütv.-ben foglalt  törvényességi  felügyelet három eszközét tartotta alkalmazhatónak, az egyesületek feletti törvényességi  ellenőrzés  körében  is  csupán  ezen   eszközök alkalmazásának  lehetőségét vette figyelembe.  Az  egyesüléshez fűződő  alkotmányos  alapjog alapján  létrejött  egyesületek  — személyegyesítő  jellegük folytán —  az  Alkotmány  63.  §  (1) bekezdése    révén    közvetlenebb    alkotmányos    védelemben részesülnek, mint például az alapítványok. Ezért az  a  minimum követelmény,   amelyet  az  Alkotmánybíróság  az   alapítványok esetében   meghatározott,  bizonyosan  irányadó   a   speciális alapjogi   védelemben   részesülő   egyesületek   esetében.   A következőkben  az  Alkotmánybíróság az alapjogi  teszt  alapján eljárva   egyenként   vizsgálta,  hogy   ezeknek   az   ügyészi eszközöknek   az   egyesületek  esetében  történő   alkalmazása összhangban van-e az Alkotmány 63. § (1) bekezdésével. 2.1.  Az Ütv. 13. § (2) bekezdés c) pontja alapján az ügyész  a törvényesség   biztosítása  érdekében  a  hatáskörébe   tartozó területi  és  helyi  szerveknél általános  érvényű  rendelkezés (szabályzat,  alapszabály,  stb.)  kiadását,  módosítását  vagy egyes     rendelkezéseinek    hatályon     kívül     helyezését kezdeményezheti. A   jogszabályi  rendelkezés  megfogalmazása  (területi,  helyi szerv,  rendelkezés  kiadása) a közigazgatási  szervek  feletti törvényességi  ellenőrzésre  utal.  Ennek  ellenére  adható   a szabálynak olyan értelem, amely alapján az ügyészség például az egyesület  tagjai  által elfogadott alapszabályt  vizsgálhatja. Ezt    az   értelmezést   követi   az   ügyészi   törvényességi felügyeletről   szóló  13/1994.  (ÜK.  12.)  LÜ   utasítás   (a továbbiakban:  LÜ  utasítás), amelynek 2.  §  (1)  bekezdés  d) pontja alapján általában az ügyészi törvényességi felügyelet „a működés,  valamint  a működés körében hozott  belső  normák  és egyedi    döntések   tekintetében”   kiterjed   a    társadalmi szervezetekre is. Tekintettel azonban arra, hogy az LÜ utasítás kizárólag  az  Ütv. rendelkezéseivel összhangban  értelmezhető, ezért  az  ügyészségnek az Ütv. 13. § (2)  bekezdés  c)  pontja alapján   csupán   a   normatív   jellegű   általános   érvényű rendelkezések tekintetében van kezdeményezési joga. Az  ügyésznek  az egyesületek alapszabálya feletti  ellenőrzési jogköre   korlátozza  az  Alkotmány  63.  §   (1)   bekezdésben biztosított egyesülés szabadságát. E jogkorlátozás az Alkotmány keretei között marad, ha szükségesnek és arányosnak minősül. Az   egyesületi   lét   egyik   meghatározó   tulajdonsága   az önszabályozás.   Az   egyesület  szabadon   dönthet   a   saját szervezetére  és  a  működésére  vonatkozó  alapvető  szabályok megalkotásáról   és  azok  megváltoztatásáról.   Az   egyesülés szabadságával összeegyeztethetetlen volna az olyan  jogszabály, amely  felhatalmazná  az  ügyészt  az  egyesületi  szabályzatok előzetes  közhatalmi ellenőrzésére, értékelésére, minősítésére. Ez  ugyanis  egy előzetes tartalmi vizsgálatot,  azaz  cenzúrát megvalósító  rendelkezés volna. [Lásd: 20/1997. (III.  19.)  AB határozat, ABH 1997, 85, 95.] Az egyesületi önszabályozási jog ugyanakkor nem terjed ki arra, hogy  az  egyesület  jogszabálysértő belső  normákat  alkosson. Vagyis  működése  során az egyesületnek is be kell  tartania  a törvényeket   és   más  jogszabályokat.  Az  ügyészi   fellépés alkotmányos  célja,  hogy  őrködjön az  egyesületek  törvénynek megfelelő működése felett, s az egyesület törvénysértő működése esetén megtegye a szükséges intézkedéseket. Ennek érdekében  az ügyész   az   egyesület   által  alkotott   általános   jellegű intézkedéseket   utólag,  a  jogszabályszerűség   szempontjából vizsgálhatja.  Sor kerülhet erre például, ha  az  egyesület  az Egytv.  6.  és  7.  §-ában foglalt előírásokat figyelmen  kívül hagyva  fogadja  el  alapszabályát. Ilyen  esetben  az  ügyészi fellépésre  az Alkotmány 51. § (3) bekezdése ad felhatalmazást, amely  szerint  törvénysértés esetén léphet  fel  az  ügyész  a törvényesség védelmében. Az   Ütv.  13.  §  (2)  bekezdés  c)  pont  alapján  az  ügyész kezdeményezheti   egy   adott  általános  érvényű   (jellemzően alapszabálybeli)  rendelkezés  megalkotását,  módosítását  vagy egyes  rendelkezések  hatályon kívül helyezését.  Az  ügyésznek tehát csak kezdeményező és nem döntési joga van. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság   korábban  már   hangsúlyozta,   az   ügyészi törvényességi  felügyelet körében „az ügyész nem  hozhat  olyan döntéseket,  amelyek közvetlenül és akként érintik az  ügyfelek jogállását,  hogy  részükre  állapítanak  meg,  vagy   terhükre kötelezettséget írnak elő”. [59/E/1994. AB határozat, ABH 1995, 851,   852-853.].   Mégis,   ez   a   kezdeményezési   jog   is megvalósíthatja a magánjogi jogalanyok egyesülési szabadságának aránytalan   korlátozását,  ha  a  gyakorlatban  arra   mintegy szúrópróbaszerűen, a törvénysértés elkerülése  érdekében  kerül sor. Ennek az alkotmányossági problémának a megoldása azonban nem az Ütv.-beli   rendelkezés   megsemmisítésével   orvosolható.   Az alkotmányellenességet  ugyanis nem  az  Ütv.  létező  szabályai okozzák,  hanem  éppen az Ütv. hiányossága. Az Alkotmánybíróság ezért  az  Ütv.  13. § (2) bekezdés c) pontja  megsemmisítésére irányuló  indítványt  elutasította, de a  határozat  rendelkező részében   mulasztásban   megnyilvánuló   alkotmányellenességet állapított meg. 2.2.  Az  Ütv. 13. § (2) bekezdés e) pontja alapján  az  ügyész megtekintheti   az  ügyészi  törvényességi  felügyelet   körébe tartozó  szervek  általános érvényű  rendelkezéseit  és  egyedi döntéseit,  a törvényesség érdekében szükség esetén vizsgálatot tarthat,   illetőleg  az  ellenőrzési  és  felügyeleti   joggal felruházott  szervet  vizsgálat tartására  kérheti  fel;  ezzel összefüggésben a szervek területére, helyiségeibe beléphet. Ugyanezen   bekezdés  c)  pontjához  hasonlóan   az   e)   pont megfogalmazása  (ellenőrzési,  felügyeleti  joggal  felruházott szerv)  is a közigazgatás törvényes működése feletti kontrollra utal.  E  jogszabályi  szakasz alapján jelenleg  az  ügyész  az egyesületek    alapszabályait,    egyéb    általános    érvényű rendelkezését és egyedi döntéseit megtekinti, vizsgálatot tart, és  ennek során az egyesület területére, helyiségébe belép.  Az Alkotmánybíróságnak azt a kérdést kellett megválaszolnia,  hogy ezek  az  ügyészi  jogosítványok  szükséges  és  arányos  módon korlátozzák-e az egyesülés szabadságát. Ahogyan   azt  az  Alkotmánybíróság  a  c)  pont  vizsgálatakor megállapította,  az  Alkotmány 51.  §  (3)  bekezdésében  adott felhatalmazás   alapján  az  ügyész  utólag,   a   törvényesség szempontjából   vizsgálhatja  az   egyesület   által   alkotott általános   jellegű  intézkedéseket.  Ugyanez   vonatkozik   az egyesület egyedi döntéseire is. Sem az Ütv., sem más jogszabály nem  rendelkezik azonban arról, hogy az ügyész milyen  indokkal tekintheti  meg az egyesület általános és egyedi intézkedéseit, s arról sem, hogy milyen jogi eszközei vannak az egyesületnek a jogszerűtlennek tartott ügyészi beavatkozással szemben. Külön  vizsgálatot igényel az a jogszabályi rendelkezés,  amely alapján  az ügyész az egyesület területére, helyiségébe  belép. Az  Alkotmánybíróság már több döntésében foglalkozott  azzal  a kérdéssel,  hogy  milyen  feltételek  mellett  alkotmányos   az államigazgatási    szervek   (adóhatóság,   egészségbiztosítási felügyelet,   stb.)  magántulajdonban  álló  területekre   való belépése. A  24/2006. (VII. 7.) AB határozat az adóhatósági átvizsgálásra vonatkozó  szabályokat  a  hiányzó  törvényi  garanciák   miatt alkotmánysértőnek minősítette, mert az adott ügyben a helyszín, a  helyiség,  a  gépjármű  és  a  lakás  átvizsgálására  azonos szabályok vonatkoztak, és a törvény egyik esetben sem  követelt bírói  engedélyt vagy ügyészi jóváhagyást, de még bűncselekmény egyszerű gyanúját sem. (ABH 2004, 398, 417.) A    87/2008.    (VI.    18.)   AB   határozat    viszont    az egészségbiztosítási felügyelet vizsgálati jogát  alkotmányosnak tartotta,  mert  az csupán a „legvégső eszköz” lehetett,  és  a visszaélésszerű  alkalmazással szemben garanciát  jelentett  az előzetes   bírói   engedély,  továbbá  a   háttérjogszabályként alkalmazandó Ket. (ABH 2008, 707, 713.) Az  ügyészség  nem államigazgatási, hanem önálló állami  szerv. (59/E/1994.  AB határozat, ABH 1995, 851, 853.) Ennek  ellenére az Alkotmánybíróságnak a fenti alkotmányos követelményeket szem előtt  tartva kellett megvizsgálnia az ügyésznek az egyesületek területére   és  helyiségeibe  belépést  biztosító  jogszabályi rendelkezés alkotmányosságát. Az   Alkotmánybíróság   álláspontja  szerint   a   törvényesség biztosítása  érdekében  bizonyos  esetekben  szükség  lehet   a törvénysértő   egyesület   helyiségeibe   való   belépésre.   A kifogásolt jogszabályi rendelkezés azonban nem nyújt  megfelelő és elegendő garanciát az esetleges visszaélésekkel szemben. Sem előzetes   bírói  engedélyre  nincs  szükség,   sem   megfelelő jogorvoslati eszköz nem áll az egyesület rendelkezésére  ahhoz, hogy  a jogszerűtlennek tartott ügyészi intézkedésekkel szemben fellépjen. Az  Ütv.  13.  §-a – és ezen belül a (2) bekezdés  az  e)  pont utolsó   fordulata   –  elsődlegesen  a  közigazgatás   feletti törvényességi   ellenőrzés,  és  nem  az  egyesületek   feletti kontroll   eszközeit  sorolja  fel.  Az  egyesületi   autonómia aránytalan korlátozását ezért nem az Ütv. 13. § (2) bekezdés e) pontjában  foglalt szabály okozza, hanem annak hiányossága.  Az Alkotmánybíróság mindezek alapján az Ütv. 13. § (2) bekezdés e) pontja megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította, de  a határozat   rendelkező   részében  mulasztásban   megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg. 2.3.  Az Ütv. 13. § (2) bekezdés f) pontja alapján az ügyész  a törvényesség  biztosítása  érdekében az  ügyészi  törvényességi felügyelet  során  a  szervek  vezetőitől  iratok   és   adatok rendelkezésre   bocsátását,  illetőleg   megküldését,   továbbá felvilágosítás adását kérheti. E  jogszabályi  rendelkezés megfogalmazása – az imént  említett ellenőrzési  eszközökhöz  hasonlóan  (szervek  vezetői)   –   a közigazgatási szervek feletti törvényességi ellenőrzésre  utal. Az   LÜ  utasítás  12.  §-a  is  a  közigazgatás  ellenőrzésére vonatkozóan   szól  arról,  hogy  az  ügyészség  akkor   kérhet felvilágosítást  és  adatot  a szervek  vezetőitől,  ha  ez  a) vizsgálat   keretében  vagy  törvényességi  kérelem  elbírálása érdekében;  b) vizsgálat vagy vizsgálat kezdeményezés  előtt  a vizsgálandó  szervek  kiválasztásához; c)  a  felettes  ügyészi szervek  informálásához szükséges, illetőleg d) az  ügyész  ily módon kíván tájékozódni arról, hogy egyes szervek miként tettek eleget  a jogszabályban meghatározott ellenőrzési, felügyeleti, vagy a jogalkalmazás körébe tartozó kötelezettségüknek. Az  LÜ  utasítás  12.  §  b), c) és d)  pontja  az  egyesületek esetében  nem  értelmezhető. Az egyesüléshez való  szabadságjog (és  az információs önrendelkezési jog) kizárja, hogy az állami intézmények   magánjogi  jogalanyoktól  törvénysértés   gyanúja hiányában  készletre gyűjtsenek adatot, vagyis kizárólag  azért kérjenek  információt,  hogy később aztán  esetleg  a  megadott információk alapján végezzenek vizsgálatot, és kizárja azt  is, hogy  az  ügyészség  pusztán felettes  szervének  tájékoztatása érdekében gyűjtsön adatokat. A d) pontban foglaltak pedig azért nem  értelmezhetők az egyesületek esetében, mert az egyesületek számára  jogszabály  nem  ír  elő ellenőrzési,  felügyeleti  és jogalkalmazási körbe tartozó kötelezettséget. Az Ütv. 13. § (2) bekezdés f) pontjából és az LÜ utasítás 12. § a)   pontjából  kiindulva  tehát  az  ügyészség  akkor   kérhet felvilágosítást   az   egyesület  képviselőjétől,   ha   az   a törvényességi  ellenőrzés keretében szükséges, illetve  azt  az Ütv.   25.  §-ában  foglalt  törvényességi  kérelem  elbírálása elkerülhetetlenné  teszi.  Nem rendelkezik  azonban  jogszabály arról,  hogy az ügyész felvilágosítás-kéréssel milyen esetekben fordulhat  az  egyesület képviselőjéhez. Előfordulhat  például, hogy  az ügyészség azt észleli, hogy az egyesület legalább  egy éve  nem  működik, vagy tagjainak létszáma tartósan  az  Egytv. által  megkövetelt  10  személy alatt  van.  Ebben  az  esetben például az ügyészség jogszerűen kérhet információt arról,  hogy ténylegesen  működik-e a nyilvántartásba  vett  egyesület.  Nem egyeztethető  össze viszont az Alkotmány 63. § (1) bekezdésével az  a  lehetőség,  hogy az ügyész bármikor  bármilyen  indokkal felvilágosítást,  iratot vagy akár személyes adatot  kérhet  az egyesület   képviselőjétől.   Ez  ugyanis   folyamatos   állami kontrollt jelentene az egyesületek felett. Az  Alkotmánybíróság ezért egyrészt az Ütv. 13. § (2)  bekezdés f) pontja megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította, de a  határozat  rendelkező  részében  mulasztásban  megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg.                                                               VI. 1.  Az  indítványozó  az  Ütv. 3. § (2) bekezdés  f)  pontjának megsemmisítését is kezdeményezte. Az f) pont jelölését a  2004. évi  XXXI.  törvény g) pontra módosította, s ez  a  törvény  az indítvány  előterjesztésekor hatályos  szöveget  [az  ügyészség „elősegíti,   hogy  az  állami  szervek,  a  bíróságon   kívüli jogalkalmazó  szervek,  a  társadalom  valamennyi   szervezete, valamint   az   állampolgárok  a  jogszabályok   rendelkezéseit megtartsák (ügyészi törvényességi felügyelet)”] tartalmilag  is megváltoztatta  [az ügyészség „elősegíti, hogy  a  jogszabályok rendelkezéseit megtartsák (ügyészi törvényességi felügyelet)”]. Később,  az  egyes  rendészeti tárgyú és az azokkal  összefüggő törvények módosításáról szóló 2010. évi CXLVII. törvény 2.  §-a az  Ütv. 3. § (2) bekezdés g) pontját úgy módosította, hogy  az ügyészségi   törvényességi  felügyelet  fogalmát  az   Rtv.-ben meghatározott belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó     szerv    megbízhatósági    vizsgálatára    vonatkozó tevékenységének felügyeletére alkalmazta. Ebből következően  az Ütv.  3.  § (2) bekezdés g) pontjának hatályos szövege már  nem utal    az   egyesületek   törvényességi   felügyeletére.    Az Alkotmánybíróság  ezért  az Ütv. 3. § (2)  bekezdés  g)  pontja alkotmányellenességének  megállapítására   irányuló   indítvány alapján  indult eljárást az Ügyrend 31. § e) pontja  alapján  – okafogyottság miatt – megszüntette. 2.1.  Két  indítvány  is kezdeményezte  az  Egytv.  16.  §  (2) bekezdés  c)  pontjának  megsemmisítését.  Az  egyik  indítvány szerint e jogszabályi rendelkezés sérti az Alkotmány 63. §  (1) bekezdését  és  az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében  lefektetett jogállamiság elvének egyik lényeges elemét, a jogbiztonságot. E rendelkezés alapján ugyanis a társadalmi szervezet tevékenysége felfüggesztésének, ellenőrzésére felügyelőbiztos kirendelésének kezdeményezése  és  az arról való döntés az ügyész,  illetve  a bíróság tetszőleges belátásán múlik. A  másik  indítvány  szerint az Egytv. 16. §  (2)  bekezdés  c) pontja  ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével,  mert  a Djogalkalmazás  során fel nem ismerhető normatartalmat  hordoz” [47/2008. (IV. 17.) AB határozat]. Az indítvány példaként  utal az  Egytv.  16.  §  (2)  bekezdés d) pontjára,  amely  pontosan megszabja, hogy az Egytv. 2. § (2) bekezdés sérelme váltja ki a jogkövetkezményt. Ezzel ellentétben a c) pont nem  jelöli  meg, hogy  mely rendelkezés megsértése válthatja ki az abban foglalt intézkedéseket.  Emiatt  nem  világos,  hogy   a   „tevékenység felfüggesztése”  miféle  aktus,  pontosan  mit  „ellenőriz”   a felügyelőbiztos, ki jelölhető ki felügyelőbiztossá,  és  mik  a felügyelőbiztos jogai és kötelességei. Az indítvány szerint  az Egytv.  16.  §  (2)  bekezdés c) pontjának értelmezhetetlensége miatt  sérül  az  Alkotmány 63. §-ban biztosított  egyesüléshez való jog. 2.2.   Az  Alkotmánybíróság  az  indítványokkal  összefüggésben elsőként azt vizsgálta, hogy az indítványok tárgya nem minősül- e  ítélt dolognak. Az Ügyrend 31. § c) pontja értelmében „ítélt dolog”  címén  az  eljárás megszüntetésének van  helye,  ha  az indítvány  az  Alkotmánybíróság  által  érdemben  már  elbírált jogszabállyal   azonos  jogszabály  (jogszabályi   rendelkezés) felülvizsgálatára  irányul és az indítványozó  az  Alkotmánynak ugyanarra  a  §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére)  – ezen  belül – azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva  kéri az    alkotmánysértés   megállapítását.   Az   Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítványban felvetett kérdés  akkor  res iudicata,   ha   az  újabb  indítványt  ugyanazon   jogszabályi rendelkezésre  vonatkozóan  azonos  okból  vagy  összefüggésben terjesztik  elő.  (1620/B/1991. AB határozat,  ABH  1991,  972, 973.)  Ha  viszont  az újabb indítványt más okra,  illetve  más alkotmányossági összefüggésre alapítják, az Alkotmánybíróság az újabb  indítvány alapján érdemben vizsgálódik.  [35/1997.  (VI. 11.)  AB határozat, ABH 1997, 200, 212.; 17/1999. (VI. 11.)  AB határozat, ABH 1999, 131, 133.; 5/2002. (II. 22.) AB határozat, ABH  2002,  78, 81.; 37/2004. (X. 15.) AB határozat, ABH  2004, 908, 911.] Az  Alkotmánybíróság  az Egytv. 16. § (2)  bekezdés  c)  pontja alkotmányosságát az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szempontjából az 1431/B/1996. AB határozatában már vizsgálta. Az indítványozó abban  az ügyben azt kifogásolta, hogy az ügyészi törvényességi felügyelet elvonja az egyén bírósághoz fordulásának  jogát.  Az Alkotmánybíróság ezzel szemben azt állapította meg,  hogy  „nem jelenti  az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglaltak sérelmét az,  hogy  a  törvényalkotó  a társadalmi  szervezetek  feletti törvényességi  felügyeleti  jogkört  az  ügyészre  ruházta,   a törvényességi felügyelet ugyanis nem az egyén bírói úthoz  való jogát  csorbító rendelkezés.” A társadalmi szervezet  tagjainak az Egytv. biztosítja a bírói úthoz való jogot, azok pedig, akik nem  tagjai  az  egyesületnek a Ptk. alapján  a  Pp.  általános szabályai  szerint  jogosultak a keresetindításra.  (ABH  2001, 886, 888.) A  jelen  eljárás  alapjául szolgáló indítvány  ugyan  érdemben elbírált    jogszabályi   rendelkezéssel   azonos   jogszabályi rendelkezésre  irányul, de az indítványozó az  Alkotmány  egyéb rendelkezéseire  hivatkozott,  és  a  korábbihoz   képest   más összefüggésben  kérte az Egytv. 16. § (2)  bekezdés  c)  pontja megsemmisítését, ezért az ügy nem tekinthető ítélt dolognak. Az Alkotmánybíróság   tehát   az   indítvány    által    felvetett alkotmányossági kérdéseket érdemben vizsgálta. 2.3.   Elsőként  azt  az  érvet,  amely  szerint  a  társadalmi szervezet    tevékenysége   felfüggesztésének,    ellenőrzésére felügyelőbiztos kirendelésének kezdeményezése és az arról  való döntés  az  ügyész,  illetve  a bíróság  tetszőleges  belátásán múlik. Az  Egytv.  16.  §-a  felsorolja, hogy  az  ügyész,  illetve  a törvénysértő   egyesületi  határozatot  sérelmező   tag   által indított  perben  (Egytv.  10.  §)  a  bíróság  a  törvényesség helyreállítása   érdekében   milyen   döntéseket   hozhat.    E rendelkezés  a  törvénysértések  súlyosságához  és   jellegéhez igazodó döntési lehetőségeket biztosít a bíróság számára. Ennek megfelelően  az ügyész keresete alapján a bíróság a  társadalmi szervezet  törvénysértő  határozatát  megsemmisítheti,  szükség esetén   új  határozat  hozatalát  rendelheti  el,  a   működés törvényességének   helyreállítása  céljából   összehívhatja   a társadalmi  szervezet legfelsőbb szervét. Ha ezek  az  eszközök kevésnek  bizonyulnak, vagy várhatóan nem hoznák meg  a  kívánt eredményt   (azaz,   ha  a  társadalmi  szervezet   működésének törvényessége   másképpen   nem   biztosítható),   a    bíróság felfüggesztheti  a társadalmi szervezet tevékenységét,  illetve ellenőrzésére  felügyelő biztost rendelhet ki.  [Lásd  27/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 444, 447.] Az  ügyész,  és döntése meghozatalakor a bíróság is szem  előtt tartja  a  szankciók közötti fokozati különbségeket. Az  Egytv. ugyanis fokozatos lépéseket tartalmaz, az ügyész csak abban  az esetben     kezdeményezheti    az     egyesület     működésének felfüggesztését,  ha meg van győződve arról, hogy  a  szervezet törvényes  működése  más  módon  nem  biztosítható,   mert   az egyesület  működésének  zavara állandósult,  így  önerőből  nem tudja   az   Egytv.-nek   és   az  alapszabálynak   megfelelően helyreállítani tevékenységét. Ilyen például az az eset,  amikor az   egyesület   működése  nem  biztosítja  a  tagok   jogainak érvényesülését,  illetve  ha  a szervezet  vezetésének  válsága állandósult,  s  ez lehetetlenné teszi az alapszabály  szerinti működést. [Lásd KGD1998. 60.; KGD2000. 293.] Az  ügyész  tehát  akkor kezdeményezheti,  s  a  bíróság  akkor dönthet  az  egyesület felfüggesztéséről,  ha  az  a  törvényes működés biztosítása érdekében nélkülözhetetlen. Kizárólag ebben az esetben kerülhet sor a felügyelőbiztos kirendelésére. 2.4.  Az  indítványozó másik érve szerint az Egytv. 16.  §  (2) bekezdés  c)  pontja  nem  jelöli meg,  hogy  mely  rendelkezés megsértése válthatja ki az abban foglalt intézkedéseket. Emiatt nem  világos, hogy a „tevékenység felfüggesztése” miféle aktus, pontosan  mit  „ellenőriz” a felügyelő biztos, ki jelölhető  ki felügyelőbiztossá,  és  mik  a  felügyelő   biztos   jogai   és kötelességei. Önmagában  az  Egytv. szövege valóban nem ad választ  ezekre  a kérdésekre. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján  azonban  „a jogszabályt  értelmezett és alkalmazott tartalmával  együttesen kell  érteni”  („élő  jog”) [először:  57/1991.  (XI.  28.)  AB határozat,  ABH  1991,  272,  277.;  legutóbb  1352/B/2007.  AB határozat,   ABK  2010.  május,  619,  622.].  Azaz   a   norma tartalmának megállapításakor figyelemmel kell lenni arra,  hogy hogyan alkalmazzák azt a bíróságok. A  bíróság  az  egyesület tevékenységét ítélettel  függesztheti fel.  Ezt  a  határozatot  be  kell  jegyeztetni  a  társadalmi szervezetek nyilvántartásába. [6/1989. (VI. 8.) IM  rendelet  a társadalmi szervezetek nyilvántartásának ügyviteli szabályairól 6.   §  (2)  bekezdés]  A  bírói  joggyakorlatban  a  szervezet tevékenységének   a   felfüggesztése   azzal   jár,   hogy    a felfüggesztés   tartama  alatt  a  társadalmi   szervezet   nem folytathatja addigi tevékenységét. A felfüggesztés a  szervezet egész működésére, az ügyintéző és képviseleti szervek munkájára is   kihat.   Az   egyesület  nevében   és   képviseletében   a felfüggesztést követően ugyanis nem járhatnak el a  képviseleti szervek. Az egyesület ügyintéző szervének ilyen esetben  együtt kell működnie a felügyelő biztossal. A felügyelő biztos személyére az ügyész tesz indítványt, s ha a bíróság  úgy ítéli meg, hogy a javasolt személy képzettsége  és szakmai  tapasztalatai,  továbbá  addigi  tevékenysége  alapján alkalmas  a  feladat  elvégzésére, nem  érdekelt  az  egyesület ügyeiben  és  nem  elfogult, továbbá meghatározott  időn  belül vállalja  az  egyesület törvényes működésének  helyreállítását, akkor a bíróság dönt a kirendelésről. (BH1998. 617.) A  bíróság  előzetesen  nyilatkoztatja  a  felügyelő  biztosnak jelölt   személyt,  hogy  a  feladatok  elvégzését  a  megadott határidőre  vállalja-e, és milyen díjazásra  tart  igényt.  Ezt követően a bírósági ítélet részletesen és konkrétan megjelöli a felügyelőbiztos  feladatát, valamint  díjazásának  mértékét  és módját. (KGD 1998. 110.) A felügyelő biztos a törvényes működés helyreállítása érdekében –  többek között – új közgyűlést hívhat össze, közreműködhet  a határozatképes közgyűlés megtartásában, az Egytv.-nek megfelelő alapszabály  elfogadásában, az állandósult zavaros pénzügyi  és számviteli   helyzet   rendezésében,  az  éves   költségvetések közgyűlési  jóváhagyásában. (KGD2000. 293.) A  bíróság  döntése alapján  rendelkezhet  az  egyesület  bankszámlája  és  vagyoni eszközei felett, vagyonleltár készítésére lehet köteles,  és  a bíróság  előírhatja,  hogy  a  felügyelő  biztos  meghatározott időközönként tevékenységéről a bíróságnak beszámoljon. A  felügyelő biztosnak meghatározott időközönként, de  legalább az    egyesület   évi   taggyűlésén   az   egyesületi   tagokat tájékoztatnia  kell  az  általa végzett  tevékenységről  és  az egyesület vagyoni, jogi helyzetéről. A   bírói  gyakorlat  az  Egytv.  megalkotása  óta  megtöltötte tartalommal   16.  §  (2)  bekezdés  c)  pontját,   ezért   nem állapítható  meg,  hogy  az  a  „jogalkalmazás  során  fel  nem ismerhető  normatartalmat  hordozna”,  és  emiatt  sértené   az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. 2.5.  Az Alkotmány 63. § (1) bekezdése szempontjából azonban  a felügyelő  biztosokra vonatkozó bírói gyakorlat  önmagában  nem biztosít elégséges garanciát az egyesületi autonómia aránytalan korlátozásával szemben. Nem  rendelkezik  a törvény a felügyelő biztosok  jogállásáról, hatásköréről és kirendelésének szabályairól. Holott a felügyelő biztos  kirendelése  lényegesen  érinti  az  egyesület  autonóm működését.  A  felügyelő  biztos kirendelésének  célja  ugyanis éppen   az,   hogy   az   egyesületi  autonómiába   beavatkozva intézkedjen az egyesület ügyeiben. Más  törvények  minden olyan esetben, amikor  felügyelő  biztos kirendelésére  lehetőséget  adnak,  meghatározzák  a  felügyelő biztos  jogköreit  is.  Külön  cím  alatt  (8.  cím  82-83.  §) rendelkezik     a     felügyelő    biztos     jogköreiről     a cégnyilvánosságról,    a   bírósági    cégeljárásról    és    a végelszámolásról  szóló 2006. törvény V. törvény.  A  felügyelő biztos   jogállását  a  köztestületekről  szóló  törvények   is szabályozzák.  Ilyen például az egészségügyben  működő  szakmai kamarákról  szóló  2006.  évi XCVII.  törvény,  a  személy-  és vagyonvédelmi,    valamint    a    magánnyomozói    tevékenység szabályairól  szóló  2005.  évi  CXXXIII.  törvény,  a  Nemzeti Akkreditáló  Testület szervezetéről, feladata- és hatásköréről, valamint  eljárásáról  szóló  2005.  évi  LXXVIII.  törvény,  a gazdasági   kamarákról  szóló  1999.  évi  CXXI.  törvény,   az igazságügyi szakértői kamaráról szóló 1995. évi CXIV.  törvény, a  nemzeti szabványosításról szóló 1995. évi XXVIII. törvény, a bírósági  végrehajtásról szóló 1994. évi  LIII.  törvény  és  a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény. Ha   a   gazdasági   társaságok,  köztestületek,   sőt   állami intézmények  esetében törvény szabályozza a kirendelt  biztosok jogállását,   az  alkotmányos  alapjogon  alapuló   egyesületek esetében  ez  még inkább elvárható. Tekintettel arra,  hogy  az egyesületi     autonómia    alkotmányellenes     korlátozásának lehetőségét  nem  az  Egytv. 16. § (2)  bekezdés  c)  pontjában foglalt  szabály,  hanem  annak  hiányossága  teremti  meg,  az Alkotmánybíróság  az  Egytv.  16.  §  (2)  bekezdés  c)  pontja alkotmányellenességének  megállapítására  és   megsemmisítésére irányuló   indítványt  elutasította.  Ugyanakkor  a   határozat rendelkező       részében      mulasztásban       megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg.                                                              VII. Az  Alkotmánybíróság az alábbiakban azt az indítványi felvetést vizsgálta,  amely  azt  hiányolta, hogy az  Egytv.  az  ügyészi fellépésre  nem  szab  határidőt. Az  indítványozó  szerint  az Egytv.  14. § (1) bekezdése és az Egytv. 16. § (2) bekezdésének c)  pontja  együttes értelmezése alapján sem  állapítható  meg, hogy   az  ügyész  milyen  időtartamon  belül  kezdeményezheti, illetve a bíróság milyen időtartamra rendelheti el a társadalmi szervezet  tevékenységének felfüggesztését, és  felügyelőbiztos kirendelését.   Egy  másik  indítvány  szerint   a   társadalmi szervezetek életében jogbizonytalanságot eredményez  az  ügyész időbeli korlátozás nélküli joga, amely alapján megtámadhatja  a párt vagy a társadalmi szervezet határozatát. 1.  Az  Alkotmánybíróság a 2/2000. (II.  25.)  AB  határozatban mulasztásban  megnyilvánuló  alkotmányellenességet   állapított meg,  mert  az Ütv. ügyészi óvásra vonatkozó szabályai  időbeli korlátozás nélkül lehetővé tették az államigazgatási  határozat hatályon  kívül helyezését, megváltoztatását, ha a törvényesség helyreállítása  jóhiszeműen szerzett  és  gyakorolt  jogot  nem sértett. (ABH 2000, 25.) Az   Alkotmány   51.   §  (3)  bekezdése  alapján   az   ügyész törvénysértés esetén – a törvényben meghatározott esetekben  és módon  –  fellép  a  törvényesség védelmében.  Az  Alkotmány  e szabálya  egyfelől az ügyészi fellépés jogalapját teremti  meg, másrészt  felhatalmazza a törvényalkotót  az  ügyészi  fellépés kereteinek szabályozására. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nincs olyan alkotmányos kötelezettség,  amely  alapján a jogalkotónak  a  felfüggesztés kezdeményezésére és annak elrendelésére minden esetben irányadó időtartamot  kellene  meghatároznia.  Az  ügyész  az  egyesület tevékenységének   felfüggesztését  a   fentiekben   kifejtettek alapján akkor kezdeményezheti, ha megbizonyosodott arról,  hogy nem  áll  rendelkezésére  egyéb eszköz az  egyesület  törvényes működésének   helyreállítására.  Az   egyesület   működése,   a törvénysértés   jellege   azonban   hatással   van   e   döntés meghozatalára. Minden egyes egyesületeket érintő ügyben más  és más   tényállás   vezetheti  az  ügyészt   arra,   hogy   ilyen kezdeményezéssel éljen. Az állandósult működési zavar egy aktív egyesület  életében rövid időn belül nyilvánvalóvá válhat,  míg egy  kevésbé  tevékenyen működő szervezet esetében csupán  évek alatt  juthat az ügyész arra a következtetésre, hogy az  Egytv. 16. § (2) bekezdés c) pontjában foglalt eljárást kezdeményezi. 2.  Az  Alkotmánybíróság megvizsgálta azt is, hogy mulasztásban megnyilvánuló  alkotmányellenességet  eredményez-e,   hogy   az Egytv.  nem tartalmaz időbeli korlátot arra vonatkozóan, amikor az  ügyész  megtámadja  a  párt  vagy  a  társadalmi  szervezet határozatát. Az  Alkotmánybíróság  a  30/1994.  (V.  20.)  AB  határozatában részben érintette ezt a problémát. E döntés utal arra,  hogy  a törvényességi felügyeletet gyakorló ügyész eljárása során nincs határidőhöz  kötve,  intézkedéseit  időbeli  korlátozás  nélkül teheti  meg. Ugyanakkor a határozat is kiemeli, hogy  abban  az esetben,  ha  az  egyesület határozatát  az  ügyész  keresettel bíróság  előtt  megtámadja,  „rá az időmúlás  következményei  – hasonlóan  a  társadalmi szervezet tagjához az általa  indított peres  eljárás  vonatkozásában – ugyancsak  vonatkoznak”.  (ABH 1994,  161,  165.)  Az  Egytv. 10. § (1)  bekezdése  alapján  a társadalmi    szervezet    valamely   szervének    törvénysértő határozatát  bármely tag – a tudomására jutástól  számított  30 napon    belül   –   a   bíróság   előtt   megtámadhatja.    Az alkotmánybírósági  értelmezés szerint  az  ügyésznek  ugyanezen feltételekkel,  azaz a tudomásra jutástól  számított  30  napon belül   van  lehetősége  a  törvénysértő  egyesületi  határozat megtámadására. Az  Egytv.  4.  §  (2)  bekezdése  alapján  a  párt  munkahelyi szerveződésére,  gazdálkodására,  valamint  megszűnésére  külön törvény  rendelkezései  az irányadóak.  Az  Egytv.  10.  §  (3) bekezdése  arról  is  rendelkezik, hogy a  párt  tagja  a  párt határozatát  csak az Egytv., valamint a pártok  működéséről  és gazdálkodásáról szóló törvény megsértése esetén támadhatja meg. Egyebekben  azonban  az  Egytv.  rendelkezései,  mint  mögöttes szabályok, a pártokra is irányadóak. A párt tagjai tehát  –  az egyesületi tagokhoz hasonlóan – a tudomásra jutástól  számított 30   napon   belül  támadhatják  meg  a  törvénysértőnek   vélt párthatározatot. A  pártok  az  Alkotmány  3.  § (2) bekezdésében  meghatározott feladat,  a népakarat kialakításában és kinyilvánításában  való közreműködés ellátására alakulnak. Emiatt az ügyész mint állami szerv   a   pártok   felett  törvényességi   felügyeletet   nem gyakorolhat.  Az Egytv. 14. § (2) bekezdésének  megfelelően  az ügyésznek arra van hatásköre, hogy a párt törvénysértése esetén keresetet  indítson  a  párt ellen. Tekintettel  arra,  hogy  a pártok   esetében  az  ügyészi  keresetindításra  nyitva   álló határidőről törvény eltérően nem rendelkezik, az Egytv.  10.  § (1)  bekezdésében megjelölt, a tudomásra jutástól számított  30 napos  határidő  az  ügyész által indított peres  eljárásra  is irányadó. A  fentiekben  foglalt  indokok alapján az  Alkotmánybíróság  a mulasztásban  megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat elutasította.                                                              VIII. 1.  Az  Alkotmánybíróság ezt követően azt  vizsgálta,  hogy  az alkotmányjogi panaszok megfelelnek-e az Abtv. 48. § (1) és  (2) bekezdéseiben foglalt feltételeknek: „(1)  Az  Alkotmányban  biztosított jogainak  megsértése  miatt alkotmányjogi  panasszal  fordulhat az Alkotmánybírósághoz  az, akinek  a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit  már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. (2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.” Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint az Abtv. 48.  § (1)   és   (2)   bekezdésében  foglalt  törvényi   feltételeket együttesen  kell értelmezni, és figyelembe venni [23/1991.  (V. 18.)  AB  végzés,  ABH  1991, 361-362.;  41/1998.  (X.  2.)  AB határozat, ABH 1998, 306, 309.]. Az    Alkotmánybíróság   több   határozatában   vizsgálta    az alkotmányjogi    panasz   elbírálására   és   a    mulasztásban megnyilvánuló   alkotmányellenesség  megállapítására   irányuló hatáskörök   egymáshoz   való   viszonyát.   E   határozataiban hangsúlyozta: az alkotmányjogi panasz benyújtásának  feltétele, hogy   az   Alkotmányban   biztosított   jogok   sérelme    „az alkotmányellenes  jogszabály alkalmazása  folytán”  következzék be.   Ezért   mulasztásban  megnyilvánuló   alkotmányellenesség megállapítására  irányuló  indítvány  alkotmányjogi  panaszként való  előterjesztése az Abtv.-ből nem vezethető  le.  [27/2001. (VI.  29.)  AB határozat, ABH 2001, 252, 257.; 1044/B/1997.  AB határozat, ABH 2004, 1160, 1176.; 986/B/1999. AB határozat, ABH 2005,  889,  900.; 1105/D/2004. AB határozat, ABH  2005,  1316, 1326.;  1124/D/2004.  AB  határozat,  ABH  2006,  1702,  1719.; 188/D/2002.  AB határozat, ABH 2008, 3398.] Az Alkotmánybíróság –  erre  tekintettel  –  a  Legfelsőbb Bíróság  mint  másodfokú bíróság  a  Kf.VI.38.210/2001/19. számú ítéletével kapcsolatban benyújtott  alkotmányjogi panaszt az Ügyrend 29. § e)  pontjára tekintettel visszautasította. 2.  Az  Abtv.  1.  §  b)  pontja  alapján  az  Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata. Az  Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a kérelem alapjául  szolgáló  ok megjelölése mellett határozott  kérelmet kell   tartalmaznia.   Az   Abtv.   37.   §-a   kimondja:   „Az alkotmányellenesség   utólagos   megállapítását    kezdeményező indítványban  javasolni  kell  a  jogszabály  vagy  az   állami irányítás     jogi    eszközének    teljes    vagy     részbeni megsemmisítését.” Az  Alkotmánybíróság  eljárása során  megállapította,  hogy  az indítványozó  –  az  alkotmányellenesnek  tartott  joggyakorlat megváltoztatása   érdekében  –  csupán  a   norma   alkotmányos tartalmának   megállapítását  és  ez  alapján  a   jogalkalmazó szerveknek   szóló   alkotmányos  követelmény   megfogalmazását kezdeményezte.  Az  Alkotmánybíróság  kizárólag  az   Abtv.-ben meghatározott   hatásköreiben   eljárva   –   azokkal    szoros összefüggésben  –  állapíthat  meg  alkotmányos   követelményt. Jogszabály  vagy  állami  irányítás  jogi  eszköze  alkotmányos normatartalmának  megállapítására,  illetve   –   önmagában   – alkotmányos  követelmény megállapítására az Alkotmánybíróságnak nincs  önálló  hatásköre. [292/B/2001.  AB  végzés  (ABH  2001, 1591.) megerősítve: 46/2007. (VI. 27.) AB határozat, ABH  2007, 592.; 23/2010. (III. 4.) AB határozat, ABK 2010. március,  212, 219-220.] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányos követelmény megállapítására vonatkozó indítványt az Ügyrend 29. § c) pontja alapján visszautasította. 3.  Az  Alkotmánybíróság az Ügyrend 29. §  b)  pontja  alapján, hatásköre  hiányában  visszautasította az  indítványnak  azt  a részét  is,  amely  azt kérte az Alkotmánybíróságtól,  hogy  az Országgyűlést   meghatározott  tartalmú  törvényi   módosításra kötelezze. Az  Alkotmánybíróság  a  mulasztás megállapítására  tekintettel rendelte el e határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét.                    Dr. Paczolay Péter s. k.,                   az Alkotmánybíróság elnöke,                      előadó alkotmánybíró     Dr. Balogh Elemér s. k.,     Dr. Bihari Mihály s. k.,     alkotmánybíró                           alkotmánybíró     Dr. Bragyova András s. k.,    Dr. Holló András s. k.,     alkotmánybíró                           alkotmánybíró     Dr. Kiss László s. k.,        Dr. Kovács Péter s. k.,     alkotmánybíró                           alkotmánybíró     Dr. Lenkovics Barnabás s. k., Dr. Lévay Miklós s. k.,     alkotmánybíró                           alkotmánybíró                     Dr. Stumpf István s. k.,                          alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	10/2011. (III. 9.)
Date of the decision: .	03/08/2011
.
.