A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálatára, nemzetközi szerződésbe ütközésének
megállapítására, valamint mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány
tárgyában — dr. Bragyova András, dr. Kovács Péter és dr.
Trócsányi László alkotmánybírók különvéleményével — meghozta a
következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatásról
szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 54. § (2) bekezdésének második
mondata alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
A megsemmisítést követően a felsőoktatásról szóló 2005. évi
CXXXIX. törvény 54. § (2) bekezdése a következő szöveggel marad
hatályban:
„A mesterképzésben, a szakirányú továbbképzésben és a doktori
képzésben a felsőoktatási intézmény bírálja el és rangsorolja a
felvételi kérelmeket.”
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatásról
szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 103. § (1) bekezdésének h)
pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 2005. évi
CXXXIX. törvény 23. § (3) bekezdése, 27. § (8) bekezdésének b)
pontja, 34. § (3) bekezdése, 35. § (4) bekezdése, 39. § (6)
bekezdése, 53. § (4) bekezdése, 54. § (1) bekezdése, 55. § (2)
bekezdése, 101. § (1) bekezdésének b) pontja és 115. § (10)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatási intézmények felvételi
eljárásairól szóló 237/2006. (XI. 27.) Korm. rendelet 25. § (4)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 2005. évi
CXXXIX. törvény 152. § (4) bekezdésével, illetve 154. § (4)
bekezdésével összefüggésben benyújtott, mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló
indítványt elutasítja.
6. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 2005. évi
CXXXIX. törvény 49. § e) pontja, 122. § (2) bekezdése, 125/A. §-
a, 147. § 10. pontja és 162. § (1) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
7. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 2005. évi
CXXXIX. törvény 101. § (1) bekezdésének b) pontja nemzetközi
szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló indítványt
visszautasítja.
8. Az Alkotmánybíróság a 2007-ben a felsőoktatásban felvehető,
államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló 1108/2006.
(XI. 20.) Korm. határozat alkotmányellenességének
megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt
visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Hat indítványozó, köztük országgyűlési képviselő kérte a
felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (a
továbbiakban: Fot.) különböző rendelkezéseinek megsemmisítését,
illetve ezekkel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítását.
1. Két indítványozó a Fot. egyes, gazdasági tanáccsal
vsszefüggő rendelkezéseinek alkotmányellenességét állította.
1.1. Az egyik indítványozó szerint a Fot. 23. § (3)
bekezdésének az a kitétele, amely szerint a gazdasági tanács
tagjainak felsőfokú végzettséggel kell rendelkezniük, sérti az
Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ait. Az indítványozó sérelmezte,
hogy bár a hallgatók is „egyetem-alkotó tényezőnek” minősülnek,
a Fot. 23. § (3) bekezdése alapján még sincs lehetőségük
személyesen részt venni a gazdasági tanács döntéshozatalában.
Az indítványozó hivatkozott az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmére
is, mivel a törvényi rendelkezés alapján hátrányosabb
helyzetben vannak, mint az oktatók és a kutatók.
1.2. Egy másik indítványozó szerint a Fot. 27. § (8)
bekezdésének b) pontja sérti a felsőoktatási intézmények
Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aiból levezetett autonómiáját.
Álláspontja szerint a gazdasági tanács alkotmányellenesen
avatkozhat be a szenátus működésébe azzal, hogy az gazdasági
szervezetalakítási kérdésekben csak a gazdasági tanács
minősített többséggel elfogadott javaslata alapján dönthet.
Mindez az indítványozó szerint sérti a felsőoktatási
intézmények gazdálkodási autonómiáját.
2. Egy másik indítványozó a Fot. azon rendelkezéseinek
megsemmisítését kérte, amelyek a felsőoktatási intézményekbe
történő felvételi rendszerét szabályozzák.
2.1. Az indítványozó kifogásolta a Fot. 101. § (1)
bekezdésének b) pontját, amely szerint a Kormány határozatban
állapítja meg az adott évben államilag támogatott képzésbe
felvehető hallgatói létszámot. Az indítványozó szerint az
állami támogatást — mivel az a művelődéshez való jog anyagi
garanciája — csak jogszabály szabályozhatja, az állami
irányítás egyéb jogi eszközének minősülő normatív határozat
nem. Ezzel az indítványozó tartalmilag az Alkotmány 8. § (2)
bekezdésének sérelmét állította.
Ugyanezen okok miatt az indítványozó szerint a Fot. 101. § (1)
bekezdésének b) pontja ellentétes az 1976. évi 9. törvényerejű
rendelettel kihirdetett Gazdasági, Szociális és Kulturális
Jogok Nemzetközi Egyezségokmányával (a továbbiakban: GSZKE) is.
A GSZKE 4. cikke szerint ugyanis a felsőoktatással összefüggő
jogok csak törvényi korlátozásoknak vethetők alá. Álláspontja
szerint a Fot. 101. § (1) bekezdésének b) pontja — a GSZKE-vel
ellentétes tartalma miatt — sérti az Alkotmány 7. § (1)
bekezdését.
A fenti okok miatt az indítványozó kérte a Fot. 101. § (1)
bekezdése b) pontjának felhatalmazására alkotott 1108/2006.
(XI. 20.) Korm. határozat alkotmányellenességének
megállapítását és megsemmisítését is.
2.2. Az indítványozó alkotmányellenesnek tartja a Fot.
jelentkezők rangsorba állításáról szóló 54. §-át, valamint
ezzel összefüggésben a felsőoktatási intézmények felvételi
eljárásairól szóló 237/2006. (XI. 27.) Korm. rendelet (a
továbbiakban: R.) 25. § (4) bekezdését. Az indítványozó szerint
abból következően, hogy az Alkotmány preambuluma szerint
Magyarország szociális piacgazdaság, az állam időnként köteles
beavatkozni a piaci viszonyokba. Az indítvány tartalma szerint
a versenyhelyzet megteremtése sérti az Alkotmány 9. § (1)
bekezdésében rögzített piacgazdaságot. Az indítványozó
álláspontja szerint a felvételi eljárás Fot. által bevezetett
szabályai szerint a hátrányos területen élőknek kevesebb
lehetősége lesz ténylegesen igénybe venni a felsőoktatást, ami
miatt sérül az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében rögzített
diszkriminációtilalom.
Az indítványozó szerint a felvételi rendszer következtében a
kevésbé népszerű karokon előfordulhat olyan helyzet is, hogy a
kevés államilag támogatott hely miatt nem indul képzés. Az
ilyen helyzet a már felvett hallgatók tekintetében sérti az
Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonság elvét.
Hivatkozott továbbá arra is, hogy az R. előre nem látható
fogalmakat tartalmaz, amely ellentétes a normavilágosság
követelményével. Az indítványozó szerint sérti a jogállamiság
követelményét az is, hogy az R. hatályba lépésére a jogalkotó
nem biztosított kell időt, így nem volt lehetőség felkészülni
az alkalmazására.
2.3. Végül az indítványozó szerint a Fot. 39. § (6) bekezdése
sérti a felsőoktatási autonómiát, mivel a jelentkezők
felvételéről ténylegesen a Kormány dönt. Meglátása szerint a
Kormány csak a felvételi eljárás normatív feltételeit
határozhatja meg, az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aival
ellentétes, ha a felvételi szintet is a végrehajtó hatalom
állapítja meg.
3. Két indítványozó a mesterképzés államilag támogatott
létszámkeretére vonatkozó rendelkezések felülvizsgálatát kérte
az Alkotmánybíróságtól.
3.1. Az egyik indítványozó szerint a Fot. 53. § (4) bekezdése
alkotmányellenes korlátot állít azzal, hogy az alapképzésben
résztvevők 65%-át elzárja annak lehetőségétől, hogy államilag
támogatott képzésben folytassa tanulmányait. Álláspontja
szerint a rendelkezés ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ával,
mivel „egyéb helyzet” szerinti különbségtételt valósít meg,
valamint sérti az Alkotmány 70/F. §-ában rögzített elvet, amely
szerint a felsőoktatás mindenki számára hozzáférhető.
3.2. A másik indítványozó — mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet állító, de tartalmilag utólagos
normakontrollt kérő indítványában — a Fot. 103. § (1)
bekezdésének h) pontja alkotmányellenességét állítja. Nem látja
biztosítottnak az Alkotmány 70/F. §-ában rögzített elvek
érvényesülését, továbbá álláspontja szerint sérti az Alkotmány
2. § (1) bekezdését és 8. § (2) bekezdését az, hogy nincs
meghatározva, hogy a miniszter milyen pályázati rendszerben
dönt az államilag támogatott hallgatói helyek intézmények közti
megoszlásáról. Hivatkozik arra, hogy a pályázati rendszer nem
egyértelmű, nem kiszámítható és eredménye nem látható előre, és
az, hogy egyáltalán folytatható-e a választott szakterületen
mesterképzés, nem utalható a miniszter hatáskörébe.
4. Az egyik indítványozó szerint a Fot. 34. § (3) bekezdése,
valamint 35. § (4) bekezdése ellentétes a személyes adatok
védelmével. Az indítványozó abban látja, az Alkotmány 59. § (1)
bekezdésének a sérelmét, hogy a hivatkozott rendelkezések által
előírt, 80 évig történő adatkezelésnek nincs célja, az
adatkezelési idő indokolatlanul hosszú.
5. Az egyik indítványozó a Fot. 115. § (10) bekezdésének
alkotmányellenességét állítja. Álláspontja szerint sérti a
felsőoktatási intézmények autonómiáját, hogy amikor a fenntartó
keresettel támadja a felsőoktatási intézmény határozatát, a
bíróság nem csak jogszabálysértés esetén járhat el; ebből
kifolyólag jogosult jogszabályszerű határozatot is
megváltoztatni. Az indítványozó szerint a Fot. 115. § (10)
bekezdése megfosztja a bíróságot jogalkalmazói szerepétől, és
így közvetett, de diszkrecionális beavatkozási lehetősége
keletkezik a fenntartónak az intézmény életébe.
6. Az egyik indítványozó arra is hivatkozott, hogy a Fot. 122.
§ (2) bekezdése következtében az állam egyes esetekben nem
tagadhatja meg saját tulajdonában lévő, de a felsőoktatási
intézmény kezelésébe adott tulajdonának elidegenítését. Az
indítványozó szerint emiatt nem valósul meg az állami tulajdon
alkotmányos védelme, amely az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének
sérelmét eredményezi.
7. Egy másik indítványozó a Fot. 55. § (2) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését
kérte. Álláspontja szerint a jogalkotó, azzal, hogy legfeljebb
12 féléven keresztül teszi lehetővé a tanulmányok államilag
támogatott folytatását, tartalmilag megszüntette a tanári
oklevéllel rendelkezők számára a második tanár szak
költségmentességét. Előadta, hogy a jogalkotó erről nem
tájékoztatta a felvételizőket kellő időben, és emiatt sérült az
Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság elve.
8. Két indítványozó a Fot. képzési hozzájárulással összefüggő
rendelkezéseinek megsemmisítését kérte. Az egyik indítványozó
szerint a képzési hozzájárulás sérti az Alkotmány 70/F. §-át,
mert nem teszi mindenki számára hozzáférhetővé a felsőfokú
oktatást. A másik indítványozó szerint valamilyen tandíj
bevezetése önmagában nem alkotmányellenes, az viszont sérti az
Alkotmány 70/G. §-át, hogy a felsőoktatási intézményeknek szűk
mozgástere van az összeg meghatározásánál. Továbbá az Alkotmány
70/A. §-ával ellentétes módon hátrányos megkülönböztetésnek
találta azt is, hogy a Fot. 147. § 10. pontjába foglalt
értelmező rendelkezés különbséget tesz egyes hátrányos helyzetű
hallgatók között.
9. Végül az egyik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítását kérte az
Alkotmánybíróságtól, a Fot. átmeneti rendelkezéseivel
összefüggésben.
9.1. Álláspontja szerint a Fot. 152. § (4) bekezdése
ellentétes a Fot. 154. § (4) bekezdésével. Az ellentmondásból
kifolyólag nem egyértelmű, hogy a Fot. rendelkezései
kiterjednek-e azokra a hallgatókra, akik a felsőoktatásról
szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: régi Fot.)
alapján kezdték meg tanulmányaikat. Meglátása szerint azért áll
fenn alkotmányellenes mulasztás, mert a törvényhozó nem
teremtette meg azokat a garanciális szabályokat, amelyek
alapján biztosított a 2006. szeptember 1. előtt tanulmányokat
kezdő hallgatók művelődéshez való joga.
9.2. Az indítványozó sérelmesnek találta a Fot. 162. § (1)
bekezdését is, amely szerint a Kormány a létszámkeretet 2006 és
2009 között mérlegelés alapján határozza meg. Hivatkozott arra,
hogy nincsenek meghatározva a mérlegelés szempontjai, és nincs
törvényi garancia arra, hogy egyáltalán biztosított-e az
államilag támogatott létszámkeret.
A tartalmilag összefüggő indítványokat az Alkotmánybíróság
ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször
módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü
határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 28. §
(1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és jelen
határozatában egységesen bírálta el.
Az indítványok benyújtását követően „a felsőoktatásról szóló
2005. évi CXXXIX. törvény módosításáról” szóló 2007. évi CIV.
törvény több ponton módosította a Fot. indítványokkal támadott
szabályait. Mivel azonban a szabályok kifogásolt tartalma a
módosítást követően is megmaradt, ezért az Alkotmánybíróság az
indítványokat a határozat meghozatalakor hatályos szabályok
alapján bírálta el. Érdemi, az indítványok egyes elemeinek
elbírálhatóságát döntően befolyásoló módosítás azonban, hogy „a
2008. március 9-i országos ügydöntő népszavazásokon hozott
döntések végrehajtásáról” szóló 2008. évi IX. törvény (a
továbbiakban: Tv.) hatályon kívül helyezte a Fot. képzési
hozzájárulás megfizetésére vonatkozó szabályait.
További jelentős módosításokat vezetett be 2009. január 1-i
hatállyal „a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény
módosításáról” szóló 2008. évi XCVII. törvény (a továbbiakban:
Fotm.), elsődlegesen a felsőoktatás gazdálkodási és
vállalkozási tevékenysége területén.
Az Alkotmánybíróság az indítványok egyes elemeivel
összefüggésben kikérte az oktatási és kulturális miniszter
véleményét. A miniszter azonban nem tájékoztatta a véleményéről
az Alkotmánybíróságot.
II.
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:
„A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális
piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai
átmenet elősegítése érdekében az Országgyűlés — hazánk új
Alkotmányának elfogadásáig — Magyarország Alkotmányának
szövegét a következők szerint állapítja meg:
(…)
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.
(…)
8. § (…)
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(…)
9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a
köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben
részesül.
(…)
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való
jogot.
(…)
59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.
(…)
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(…)
70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok
számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés
kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és
kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki
számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az
oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.
70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és
támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a
tanszabadságot és a tanítás szabadságát.
(2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások
tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői
jogosultak.”
2. A Fot. vonatkozó, az indítvány elbírálásakor hatályos
rendelkezései:
„23. § (…)
(3) A gazdasági tanácsnak hét vagy kilenc tagja van. A
gazdasági tanács létszámát a működés megkezdéséhez szükséges
engedélyben meghatározott hallgatói létszám adatai alapján kell
meghatározni a következők szerint: ha a felsőoktatási intézmény
maximális hallgatói létszáma
a) nem éri el a tizenötezret, hét,
b) eléri a tizenötezret, kilenc
tagból áll. A gazdasági tanács tagja az lehet, aki felsőfokú
végzettséggel rendelkezik. A gazdasági tanács tagjainak a
megbízatása öt évre szól, amely legfeljebb egy alkalommal
meghosszabbítható.
(…)
27. § (…)
(8) A szenátus az a)–m) pont tekintetében dönt, illetve az
n)–q) pont tekintetében dönthet (…)
b) gazdálkodó szervezet alapításáról, gazdálkodó szervezetben
részesedés szerzéséről [121. §], gazdálkodó szervezettel
történő együttműködésről, feltéve, ha azt a gazdasági tanács
tagjai legalább kétharmadának igenlő szavazatával meghozott
véleménye támogatja,
(…)
34. § (…)
(3) A felsőoktatási intézmény az alkalmazottak és a hallgatók
személyes adatait csak a foglalkoztatással, juttatások,
kedvezmények, kötelezettségek megállapításával és
teljesítésével, állampolgári jogok és kötelezettségek
teljesítésével kapcsolatosan, nemzetbiztonsági okokból, az e
törvényben meghatározott nyilvántartások kezelése céljából, a
célnak megfelelő mértékben, célhoz kötötten kezelheti. A
felsőoktatási intézmény az alkalmazottak személyes adatait — ha
a társadalombiztosítási szabályok eltérően nem rendelkeznek — a
foglalkoztatás megszűnésétől számított tíz évig kezelheti. A
felsőoktatási intézmény a hallgatók személyes adatait a
hallgatói jogviszony megszűnésétől számított nyolcvan évig
kezelheti.
(…)
35. § (…)
(4) A felsőoktatási információs rendszer működéséért felelős
szerv a hallgatóknak hallgatói azonosító számot ad ki. Az
azonosító szám a hallgatói jogviszonnyal összefüggő jogok és
kötelezettségek érvényesülésének figyelemmel kísérésére
szolgál. Nem kell új azonosító számot adni annak, aki a
közoktatásban kapott tanulói azonosító számot. A felsőoktatás
információs rendszere tartalmazza a hallgatói nyilvántartást. A
hallgatói nyilvántartás a 2. számú mellékletben meghatározott
adatokat tartalmazza. A hallgatói nyilvántartásból személyes
adat — az érintetten kívül — csak hallgatói jogviszonyhoz
kapcsolódó juttatás, illetőleg a hallgatói hitel jogszerű
igénybevételének megállapítása céljából továbbítható a
szolgáltatást nyújtó vagy az igénybevétel jogosságának
ellenőrzésére hivatott részére. A hallgatói nyilvántartásban
adatot a hallgatói jogviszony megszűnésére vonatkozó
bejelentéstől számított nyolcvan évig lehet kezelni.
(…)
39. § (…)
(6) A jelentkezések elbírálásának rendjét, a jelentkezések
rangsorba állítását és ennek alapján a jelentkezők
rangsorolását, továbbá a felvételi követelmények teljesítésének
feltételeit, a felvételhez szükséges szintet, valamint a
felvételi eljárás során kérhető eljárási díj megállapításának
rendjét és a díj legmagasabb összegét, illetőleg a díj
befizetése alóli mentesülés eseteit a Kormány határozza meg.
(…)
49. § (…)
e) teljesítse a tanulmányai folytatásához kapcsolódó fizetési
kötelezettségét, így különösen költségtérítéses képzésben
költségtérítést fizessen.
(…)
53. § (…)
(4) A mesterképzésre felvehető államilag támogatott hallgatói
létszámkeret az adott évet megelőző harmadik évben
megállapított új belépők létszámkeretének harmincöt százaléka.
A doktori képzésre és a szakirányú továbbképzésre felvehetők
létszámkerete a mesterképzésre felvehető létszámkeret tíz
százaléka.
(…)
54. § (1) Az alapképzésben és a felsőfokú szakképzésben az
államilag támogatott hallgatói helyeket a felvételi
jelentkezések rangsora és a jelentkezési lapokon felállított
intézményi rangsorok alapján kell elosztani. Az adott
felsőoktatási intézmény az alapító okiratában meghatározott
maximális hallgatói létszám mértékéig annyi államilag
támogatott hallgatót fogadhat, ahány felvételi kérelem
teljesítése az adott felsőoktatási intézményre jut.
(2) A mesterképzésben, a szakirányú továbbképzésben és a
doktori képzésben a felsőoktatási intézmény bírálja el és
rangsorolja a felvételi kérelmeket. A miniszter határozza meg,
hogy e körben hány államilag támogatott hallgatói hellyel
rendelkezik a felsőoktatási intézmény.
(…)
55. § (…)
(2) Egy személy tizenkét féléven át folytathat a
felsőoktatásban tanulmányokat államilag támogatott képzésben (a
továbbiakban: támogatási idő), beleértve a felsőfokú
szakképzést is. A fogyatékossággal élő hallgató támogatási
ideje négy félévvel megnövelhető. A támogatási időbe be kell
számítania megkezdett államilag támogatott félévet is, kivéve,
ha betegség, szülés vagy más, a hallgatónak fel nem róható ok
miatt nem sikerült befejezni a félévet. A támogatási idő
számításánál figyelmen kívül kell hagyni a támogatási idő
terhére teljesített félévet, ha megszűnt a felsőoktatási
intézmény anélkül, hogy a hallgató a tanulmányait be tudta
volna fejezni, feltéve, hogy tanulmányait nem tudta másik
felsőoktatási intézményben folytatni. Figyelmen kívül kell
hagyni azt a félévet is, amelyet tanulmányai folytatásánál a
felsőoktatási intézmény a megszűnt intézményben befejezett
félévekből nem ismert el. A támogatási idő legfeljebb két
félévvel megnő, ha a hallgató egységes, osztatlan képzésben
vesz részt, és a képzési követelmények szerint a képzési idő
meghaladja a tíz félévet. A részidős képzés ideje és a
távoktatás ideje legfeljebb négy félévvel meghosszabbítható. A
doktori képzésben részt vevő hallgató támogatási ideje
legfeljebb további hat félévvel meghosszabbítható. Az államilag
támogatott képzésben való részvételt nem zárja ki a
felsőoktatásban szerzett fokozat és szakképzettség megléte,
azzal a megkötéssel, hogy aki államilag támogatott képzésben
valamely képzési ciklusban végbizonyítványt szerzett,
ugyanabban a képzési ciklusban nem vehet részt államilag
támogatott képzésben. Ezt a rendelkezést alkalmazni kell a
felsőfokú szakképzés tekintetében is.
(…)
101. § (1) A Magyar Köztársaság Kormánya (…)
b) határozatban megállapítja az adott évben államilag
támogatott képzésbe felvehető hallgatói létszámot, továbbá
elosztja a képzési területek, a képzés munkarendje és a képzés
szintje szerint,
(…)
103. § (1) A miniszter felsőoktatás-szervezési feladatai: (…)
h) pályázat alapján meghatározza az államilag támogatott
mester- és doktori képzésre, valamint a szakirányú
továbbképzésre felvehető hallgatói létszám intézmények közötti
elosztását.
(…)
115. § (…)
(10) A bírósági eljárás a megszabott határidő lejártától
számított harminc napon belül indítható meg. A bíróság nemperes
eljárásban, soron kívül határoz. A határidő jogvesztő. A
bíróság a fenntartó kérésére a felsőoktatási intézmény döntését
megváltoztathatja, illetve elrendelheti, hogy a felsőoktatási
intézmény részben vagy egészben tegyen eleget a fenntartó
felhívásában foglaltaknak. Az eljárásra a Fővárosi Bíróság az
illetékes. A kérelem benyújtásának a döntés végrehajtására
halasztó hatálya van.
(…)
122. § (…)
(2) Az állami felsőoktatási intézmény a vagyonkezelésében lévő
állami vagyon tulajdonjogát saját hatáskörben, a Magyar Állam
nevében eljárva átruházhatja. Az értékesítés
a) az állami vagyon értékesítésére vonatkozó általános
rendelkezések figyelembevételével,
b) a vagyon valós piaci értékének ellenértéke fejében,
c) a miniszter előzetes egyetértésével,
d) a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. értékesítést megelőző
értesítése mellett,
e) ingatlan esetén az ingatlan fekvése szerinti települési —
fővárosban az ingatlan fekvése szerinti kerületi — önkormányzat
elővásárlási jogának biztosításával
történhet.
(3) A miniszter hozzájárulásáról az értékesítési szándék
írásbeli bejelentésétől számított harminc napon belül dönt,
amennyiben ezen időpontig döntést nem hozott, úgy az
egyetértést megadottnak kell tekinteni. Nem szükséges az
előzetes egyetértés abban az esetben ha ingatlan értékesítésére
azért kerül sor, mert az intézmény legkésőbb az
intézményfejlesztési tervében meghatározott időtartamon belül
az értékesítendő ingatlannal azonos településen másik ingatlant
kíván vásárolni. A minisztert az értékesítés megkezdését
megelőzően erről tájékoztatni kell.
(…)
147. § (…)
10. hátrányos helyzetű hallgató (jelentkező): az a beiratkozás
időpontjában huszonötödik életévét be nem töltött hallgató
(jelentkező), akit középfokú tanulmányai során családi
körülményei, szociális helyzete miatt a jegyző védelembe vett,
illetve aki után rendszeres gyermekvédelmi támogatást
folyósítottak, illetve rendszeres gyermekvédelmi kedvezményre
jogosult, vagy állami gondozott volt,
(…)
152. § (…)
(4) Az 1993. évi felsőoktatásról szóló törvény alapján
megkezdett képzéseket — folyamatos képzésben — változatlan
szakmai követelmények, változatlan vizsgarend keretében,
változatlan oklevél kiadásával kell befejezni.
(…)
154. § (…)
(4) Az e törvény hatálybalépésekor működő felsőoktatási
intézmények 2006. június 30-ig felülvizsgálják szervezeti és
működési szabályzatukat, és megküldik a fenntartónak. Az új
szervezeti és működési szabályzatot 2006. szeptember 1-jétől
kell alkalmazni valamennyi hallgató tekintetében, függetlenül
attól, hogy a hallgatói jogviszony mikor keletkezett. Az új
szervezeti és működési szabályzatban kell meghatározni azokat
az átmeneti szabályokat, például a tanulmányi és vizsgarendet,
amelyek a korábbi képzési rendszerben megkezdett tanulmányok
befejezéséhez szükségesek. 2006. június 30-ig a hallgatói
önkormányzatok elkészítik alapszabályukat és megküldik
jóváhagyás céljából a szenátusnak.
(…)
162. § (1) Az 53. § (3) bekezdésében foglaltakat első
alkalommal a 2006. szeptember 1-jén induló alapképzések
tekintetében kell alkalmazni. A mesterképzésre, doktori
képzésre, szakirányú továbbképzésre felvehető államilag
támogatott hallgatói keretszámot első alkalommal 2009-ben kell
e rendelkezések alapján megállapítani. A Kormány a
mesterképzésre felvehető államilag támogatott hallgatói
létszámot a 2006-2009-es tanévekre mérlegelés alapján, a
felsőoktatásban államilag támogatott képzésben résztvevők
összlétszáma alapján határozza meg.”
3. Az R vonatkozó rendelkezései:
„25. § (1) A Hivatal a besorolási döntést
a) a februárban induló szemeszterre történő jelentkezés esetén
legkésőbb a képzés indítása szerinti év január 15. napjáig,
b) a szeptemberben induló szemeszterre történő jelentkezések
esetén legkésőbb a képzés indítása szerinti év augusztus 1.
napjáig
hozza meg. A besorolási döntés időpontját a Hivatal állapítja
meg.
(2) Besorolási döntéskor arról születik döntés, hogy a
jelentkező felvehető-e bármely általa a felvételi kérelmében
megjelölt képzésre és ha igen, melyikre. Egyazon felvételi
eljárásban a jelentkező csak egy helyre sorolható be.
(3) A Hivatal a besorolásról a felsőfokú szakképzésre, az
alapképzésre és az egységes, osztatlan képzésre a jelentkező
felvételéről képzési áganként vagy szakonként (önálló
szakképzettséget adó szakirányonként) egységes — a
mesterképzésre jelentkezők esetében intézményi — rangsor
alapján dönt. A felsőfokú szakképzéseket a besorolási döntések
során egy képzési ágként kell kezelni.
(4) A jelentkezők rangsorba állításakor figyelembe kell venni
a) a 10. § (2) bekezdés b) pontja alapján a jelentkező által
meghatározott jelentkezési sorrendet, beleértve a
mesterképzésre benyújtott jelentkezést is,
b) az 5. § (1) bekezdése szerint közzétett létszámot,
c) a működési engedélyben szereplő intézményi kapacitást,
d) a Kormány által az adott évre meghatározott, országosan
felvehető államilag támogatott hallgatók létszámkeretét,
e) a képzési áganként, szakonként vagy önálló szakképzettséget
eredményező szakirányonként az előző három évben átlagosan
felvett hallgatói létszám összlétszámon belüli arányát, azzal,
hogy attól legfeljebb 10%-kal lehet eltérni,
f) a művészeti és művészetközvetítő képzési területek esetén
művészeti áganként az egyes intézményekbe az előző három évben
átlagosan felvett hallgatói létszámot, azzal, hogy attól
legfeljebb 10%-kal lehet eltérni,
g) a felsőoktatási intézménybe az előző három évben
költségtérítéses képzésre felvett hallgatók arányának átlagát,
azzal, hogy attól legfeljebb 10%-kal lehet eltérni,
h) a felsőoktatási intézmény számára a miniszter által
pályázat keretében képzési területenként és munkarendenként
megállapított államilag támogatott mesterképzési létszámot.
(5) A jelentkezőkről egységes rangsorolás alapján ponthatár
alkalmazásával kell dönteni. Az adott képzésre ponthatár alatti
eredménnyel senki nem sorolható be, azt, aki a ponthatárt
elérte vagy meghaladta, kötelező besorolni.
25/A. § (1) A besorolási döntés előkészítésében a Hivatal és a
felsőoktatási intézmények vesznek részt.
(2) A besorolási döntés előkészítéseként a Hivatal — a
rendelkezésre álló adatok alapján — tervezetet készít az egyes
képzések ponthatárára.
(3) A javaslat alapján a felsőoktatási intézmények — az 5. §
(1) bekezdése szerint meghatározott felvehető létszámra
figyelemmel — kezdeményezhetik
a) az egyes képzésekre a Tájékoztatóban közzétett legmagasabb
keretszám növelését;
b) az egyes képzésekre a Tájékoztatóban közzétett
legalacsonyabb keretszám csökkentését.
(4) A felsőoktatási intézmények döntései alapján a Hivatal
újabb tervezetet készít.
(5) A (3)–(4) bekezdésben leírtakat az adott évben felvehető
államilag támogatott hallgatói létszámkeret legteljesebb
kitöltéséig, illetve a besorolási döntés napjáig kell
ismételni.
(6) A felsőoktatási intézmények a (2) bekezdésben
meghatározott javaslat elkészítésének a Hivatal által
meghatározott időpontjáig kötelesek továbbítani az Oktatási
Hivatalnak a jelentkezők általuk meghatározott eredményeit.
(7) A felsőoktatási intézmények számára a (2) bekezdésben
meghatározott javaslat elkészítésétől kezdve folyamatosan
biztosítani kell az egyes képzéseikre jelentkezőkről a
jelentkezési sorszámok és a felvételi pontszámok szerinti
létszámot megmutató statisztikát.
25/B. § (1) A Hivatal a besorolásról szóló döntését a Ket.
előírásai szerinti határozatban közli a jelentkezővel.
(2) A határozat indokolásának tartalmaznia kell a jelentkező
valamennyi jelentkezésére vonatkozó pontszámítást.
(3) A Hivatal a besorolásról szóló döntést eljuttatja az
érintett felsőoktatási intézményeknek is.”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság a felvételi rendszerrel összefüggő
indítványok elbírálását megelőzően áttekintette a felsőoktatási
intézmények autonómiájának alkotmányos szabályozását.
Az Alkotmány 70/F. §-a biztosítja a művelődéshez való jogot,
amelyet a Magyar Köztársaság a „képességei alapján mindenki
számára hozzáférhető” felsőoktatás útján valósít meg. Az
Alkotmány szövegéből következően tehát a felsőoktatási
intézmények léte és működése az Alkotmány 70/F. §-ában
rögzített alapjog intézményi garanciája.
Az Alkotmány 70/G. §-a szerint a Magyar Köztársaság
„tiszteletben tartja és támogatja” a tudományos élet
szabadságát; a (2) bekezdés értelmében „[t]udományos igazságok
kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani
kizárólag a tudomány művelői jogosultak”. Az Alkotmánynak e
rendelkezése „kizárja bizonyos eredmények állam általi
preferálását, tudományos igazságként való deklarálását és
oktrojálását, hangsúlyozva az államnak a tudományos élet
területén tanúsítandó semlegességét” [34/1994. (VI. 24.) AB
határozat, ABH 1994, 177, 182.]. Az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-
aiból az vezethető le, hogy a felsőoktatási autonómia
alkotmányos célja kettős: egyrészt a művelődéshez való jog
intézményes kereteinek biztosítása, másrészt az állam
tudományos kérdésekben való semlegességének a garantálása.
A felsőoktatási intézmények eme autonómiáját a régi Fot. 64.
és 65. §-ai konkretizálták. A régi Fot. 65. § (2) bekezdése
pedig — az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény
(a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontja alapján — lehetővé tette
a felsőoktatási intézményeknek, hogy az önkormányzatukat sértő
jogszabályokat és egyedi döntéseket az Alkotmánybíróság előtt
megtámadják.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság kezdeti döntéseiben a
felsőoktatás „törvény keretei közötti” autonómiáját védte. A
35/1995. (VI. 2.) AB határozat a régi Fot.-ból vezette le, hogy
a felsőoktatási intézményeknek a felvételi eljárás, tanulmányi
és vizsgarend kérdésében döntési joga van (ABH 1995, 163,
166–167.), a 40/1995. (VI. 15.) AB határozat pedig a
felsőoktatási autonómiát sértő, oktatói létszám alakításáról
szóló kormányhatározatot azért semmisítette meg, mert az ily
módon ellentétessé vált a régi Fot. autonómiát biztosító
rendelkezéseivel. A megsemmisítés oka tehát nem az Alkotmány
70/G. §-a, hanem 35. § (2) bekezdése volt (ABH 1995, 170,
173.). Azt, hogy a felsőoktatási autonómia csak a „törvényi
keretek között” érvényesül, kifejezetten rögzítette a
870/B/1997. AB határozat, amely az autonómiát „törvény által
garantált önkormányzati jogokként” értelmezte (ABH 1999, 611,
613.).
Az Alkotmánybíróság e döntéseiből az a következtetés vonható
le, hogy kizárt a felsőoktatási törvény rendelkezéseinek
megsemmisítése a felsőoktatási autonómia sérelme miatt, hiszen
az autonómia csak a törvényben rögzítettekre terjed ki.
Mindemellett az Alkotmánybíróság e döntéseiben is elismerte a
törvényben rögzített autonómia és az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-
ainak a kapcsolatát.
Későbbi határozataiban az Alkotmánybíróság a felsőoktatási
autonómia jelentéstartalmát eltérően határozta meg. Már az
51/2004. (XII. 8.) AB határozat (ABH 2004, 679.) sem a régi
Fot. 64-65. §-aiból, hanem közvetlenül az Alkotmányból
eredeztette a felsőoktatási autonómiát, és az alapjoggal való
szoros összefüggés miatt alkotmányellenesnek minősítette a régi
Fot. azon rendelkezését, amely a Kormánynak adott
felhatalmazást a többciklusú képzési szerkezet bevezetésére.
Ezt követően a 41/2005. (X. 27.) AB határozat (a továbbiakban:
Abh.) részletesen kibontotta a felsőoktatási autonómia
terjedelmét és elemeit. Rámutatott, hogy a „felsőoktatási
autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az
államigazgatástól önálló és független. Az önállóság és
függetlenség nem csak a szűk értelemben vett tudományos,
oktatási és kutatási tevékenységre terjed ki. A tudomány
autonómiájának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt
szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság is
megilleti” (ABH 2005, 459, 475.). A felsőoktatási autonómia
Abh.-beli értelmezése nem változtatott azon, hogy annak célja a
művelődéshez való jog, illetve az állam tudományos kérdésekben
való semlegességének a biztosítása. Ennek érdekében kell
biztosítani a felsőoktatási intézmények végrehajtó hatalomtól
való függetlenségét. Tekintve azonban, hogy ez értelmezés
mellett az autonómia nem törvényből, hanem közvetlenül az
Alkotmányból következik, az Alkotmánybíróságnak lehetősége van
vizsgálni a törvényi rendelkezések alkotmányosságát is, ha azok
nem biztosítják kellően a felsőoktatási intézmény
függetlenségét a Kormánytól és az államigazgatástól.
Az Abh. a felsőoktatási autonómia három elemét különböztette
meg: egyrészt a tudomány autonómiáját (ABH 2005, 459, 470.),
amely alapján tudományos kérdésekben a tudomány művelői
jogosultak dönteni, másrészt a szervezeti autonómiát (ABH 2005,
459, 474.), amely a felsőoktatási intézmény szervezeti,
működési önállóságát biztosítja, és harmadrészt a gazdálkodási
autonómiát (ABH 2005, 459, 475.), amely a pénzeszközök szabad
felhasználását teszi lehetővé. Ezt az autonómia felfogást
erősítette meg a 39/2006. (XI. 27.) AB határozat (ABH 2006,
498.).
Jelen határozatában az Alkotmánybíróság megmaradt a
felsőoktatási autonómia kialakult értelmezésénél, figyelembe
véve annak a fentiekben rögzített célját: a művelődéshez való
jog intézményes kereteinek, valamint az állam tudományos
kérdésekben való semlegességének biztosítását.
2. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Fot. alapképzésre,
illetve osztatlan képzésre vonatkozó felvételi eljárás és az
állami támogatás szabályozásának alkotmányosságát vizsgálta.
2.1. A felvételi eljárás szabályozásával összefüggésben az
Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg:
2.1.1. A felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási
intézmény a kormánytól, az államigazgatástól független. Az
Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aiból azonban nem csupán eme
intézményi védelem vezethető le, hanem azokból konkrét
alapjogok is következnek. Ezek közé tartozik a tanítás
szabadsága, amely nem csupán az egyetemi oktatás kérdéseire
terjed ki, hanem a felvételi eljárásra is; arra, hogy az
egyetemek és főiskolák önállóan meghatározhassák, hogy milyen
képességgel és előképzettséggel rendelkező személyeket tartanak
alkalmasnak a felsőoktatási intézményben oktatott ismeretek
elsajátítására (1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579,
586.).
Mindez azonban önmagában nem zárja ki a Kormány jogalkotási
jogosultságát a felvételi eljárás tekintetében. Az
oktatáspolitika meghatározása ugyanis — az Alkotmány 35. § (1)
bekezdésének f) pontjára is figyelemmel — a Kormány feladata.
Ennek ellátása során a Kormánynak számos körülményt kell
mérlegelnie, amelynél az Alkotmánybíróság vizsgálata csak arra
terjedhet ki, hogy a kialakított szabályozás megfelel-e az
Alkotmány rendelkezéseinek. A Kormánynak a Fot. felhatalmazása
alapján ezért mérlegelési joga van a tekintetben, hogy a
felvételre milyen szabályok alapján kerül sor [lásd 28/2005.
(VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 298–299.].
A felsőoktatási intézmények autonómiájából nem vonható le
olyan következtetés, hogy az egyetemek, főiskolák jogszabályi
kötöttségek nélkül dönthetnék el, hogy milyen képzéseket
indítanak, és azokra kiket vesznek fel. A felsőoktatási
felvételi rendszer normatív szabályozása mindaddig megfelel az
Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ainak, amíg a szabályozás objektív
kritériumokon alapul, és kizárja a Kormány, az államigazgatás
önkényes beavatkozását.
Az oktatáspolitika célszerűsége és időszerűsége, csakúgy, mint
az indítványozó által hivatkozott „versenyhelyzet” kialakítása
nem képezi alkotmányossági vizsgálat tárgyát. A felvételi
eljárás szabályozása mindaddig nem vet fel alkotmányossági
kérdést, amíg teljesül az Alkotmány 70/F. §-ában rögzített
követelmény, amely szerint a felsőfokú oktatás képességei
szerint mindenki számára hozzáférhető.
A művelődéshez való jog alapjogi jellegéből az következik,
hogy a felsőoktatás felvételi rendszeréről normatív jelleggel,
legfelsőbb szinten törvényben kell rendelkezni. Sem a Kormány,
sem az államigazgatás más szerve nem sértheti meg a
felsőoktatás tudományos autonómiáját; nem felelne meg az
Alkotmány 70/F. §-ának olyan rendelkezés, amely alapján a
felsőoktatásba történő felvételről az autonómia alanyai nélkül
a végrehajtó hatalom döntene. Nem jelenti azonban a tudományos
autonómia sérelmét, ha a Kormány törvényben felhatalmazást kap
a felvételi rendszer részletszabályainak rendeleti szintű
szabályozására.
A Fot. megalkotásával a törvényhozó a felsőoktatási felvétel
új rendszerét vezette be. A régi Fot. szabályaival ellentétben
az államilag támogatott hallgatók intézményenkénti létszámát
nem az állam és az adott felsőoktatási intézmény megállapodása,
hanem az határozza meg, hogy a legjobb eredményeket elért
jelentkezők mely intézményeket és milyen sorrendben jelölték
meg. A felvételiket követően az Oktatási Hivatal a
jelentkezőket — az R. 25. §-ában meghatározottak szerint —
egységes rangsorba állítja, és ennek, valamint a Kormány
határozatában megjelölt államilag támogatott hallgatói
létszámnak alapul vételével meghatározza a felvételi
ponthatárokat. Az így meghatározott ponthatár képezi a
besorolási döntés alapját. A ponthatárt elérő, vagy azt
meghaladó jelentkezőket kötelező besorolni, elsődlegesen az
általa első helyen megjelölt intézménybe. Ha azonban az adott
egyetem vagy főiskola az intézményi kapacitását már meghaladta,
a jelentkezőt az általa megjelölt következő intézménybe kell
besorolni.
A Fot. 39. § (6) bekezdéséből nem vonható le olyan
következtetés, amely szerint a Kormány döntene a felvételi
szintről. Azt ugyanis, hogy a jelentkezőt felveszik-e az adott
intézménybe, nem a Kormány döntése, hanem elsődlegesen a
felvételi eredménye határozza meg.
Nem megalapozott az sem, hogy a bevezetett szabályozási
rendszer hátrányos megkülönböztetést valósítana meg a
felvételizők között. A kialakított szabályozásban a hallgató
felvételének, illetve állami támogatásban részesítésének fő
szempontja a felvételi eredménye. Ez a szempont objektív, amely
nem ad lehetőséget arra, hogy a Kormány vagy a végrehajtó
hatalom a felvétel vagy az állami támogatás tényét
befolyásolja. Az egységes rendszer alkalmazásával az azonos
szakra jelentkezők ugyanazon szempontrendszer alapján kerülnek
besorolásra, függetlenül attól, hogy melyik intézménybe
jelentkeztek. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy a Fot. 39. § (6) bekezdése és az R. 25. §
(3)–(5) bekezdései nem sértik az Alkotmány 70/A., 70/F. és
70/G. §-ait.
2.1.2. Az Alkotmánybíróság szerint a Fot. által kialakított
felsőoktatási felvételi rendszer nem sérti a piacgazdaság elvét
sem. Jelen esetben ugyanis az indítványozó nem az állami
beavatkozást, hanem annak elmaradását tartja
alkotmányellenesnek; olyan szabály megalkotását tartja
szükségesnek, amely inkább figyelembe veszi az egyes régiók
között meglévő tényleges különbségeket. A 34/E/2006. AB
határozat rámutatott, hogy „[a]z Alkotmány 9. § (1)
bekezdéséből nem vezethető le az állam beavatkozási
kötelezettsége a piaci viszonyokba; az állami beavatkozás
elmaradása nem eredményezheti a piacgazdaság elvének
nyilvánvaló sérelmét” (ABH 2007, 1914, 1917.).
Az Alkotmánybíróság nem látta megalapozottnak az Alkotmány
preambulumában szereplő „szociális piacgazdaság” elvének
sérelmét sem. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozat szerint az
„Alkotmány preambuluma — amelyből egyébként sem vezethető le
direkt módon alkotmányos jog —, az alkotmányos szabályozást
illetően fogalmaz meg célokat, így abból törvényi rendelkezések
alkotmányellenessége közvetlenül nem következtethető” (ABH
1991, 146, 162.).
2.1.3. Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy az R.
felkészülésére a jogalkotó nem biztosított megfelelő időt. Az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében védeni rendelt jogállamiság
egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely megköveteli,
hogy az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben
megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető
jogszabályok rendezzék, továbbá meglegyen a tényleges lehetőség
arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz
tudják igazítani. A jogalkotónak kellő időt kell tehát
biztosítania arra, hogy az érintettek a jogszabály szövegét
megismerhessék, és eldöntsék, miként alkalmazkodnak a
jogszabály rendelkezéseihez. A jogszabály kihirdetése és
hatálybalépése közötti „kellő idő” mértékét a
jogszabálytervezet kidolgozójának, illetve a jogalkotónak
esetileg kell vizsgálnia, az adott jogszabály jellegét,
valamint a jogszabály végrehajtására való felkészülést
befolyásoló egyéb tényezőket alapul véve. Alkotmányossági
szempontból az bírálható el, hogy a jogalkotó biztosított-e az
irintettek számára legalább minimális felkészülési időt, vagyis
lehetőségük volt-e az érintetteknek a jogszabály előzetes
megismerésére. Alkotmányellenesség csak a felkészülésre
szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan
veszélyeztető vagy sértő hiánya esetén állapítható meg.
[34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170.; 7/1992. (I.
30.) AB határozat, ABH 1992, 45.; 25/1992. (IV. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 131.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH
1992, 155.; 41/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 292.;
723/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 795.; 10/2001. (IV. 12.) AB
határozat, ABH 2001, 123.; 1022/B/2001. AB határozat, ABH 2002,
1568.; 1025/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1456.].
Az R. a Magyar Közlöny 2006. évi 145. számában, 2006. november
27-én jelent meg. Rendelkezései ugyan főszabály szerint 2006.
december 1-én hatályba léptek, de azokat elsőként csak a 2007
szeptemberében induló tanévben kellett alkalmazni.
A „kellő idő” megállapítása során nem annak van elsődleges
jelentősége, hogy az adott jogszabály mikor lépett hatályba,
hanem annak, hogy a jogalanyok számára biztosítva volt-e a
megfelelő felkészülési idő annak alkalmazására. Az
Alkotmánybíróság továbbá figyelembe vette azt a körülményt is,
hogy az R. végrehajtási rendelet, amely — származékos
jogforrástani jellegéből eredően — a szabályozás során nem
szakadhat el a felhatalmazást adó Fot. rendelkezéseitől.
Ezekre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította meg,
hogy az R. megalkotása során a jogalkotó figyelembe vette az
Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető „kellő felkészülési
idő” követelményét.
2.1.4. Nem látta az Alkotmánybíróság megalapozottnak azt az
indítványozói felvetést sem, hogy az R. 25. §-a a
normavilágosság sérelme miatt lenne ellentétes az Alkotmány 2.
§ (1) bekezdésével. A normavilágosság sérelme miatt az
alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a
jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre
ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve
kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a
címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános
megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes
jogalkalmazásnak [pl.: 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993,
607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130,
135–136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725–726.;
381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.].
Alkotmánysértésnek csak az minősül tehát, ha a sérelmezett
jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy
rendelkezései annyira ellentmondásosak, hogy a feloldására a
jogszabály-értelmezés nem elegendő (1263/B/1993. AB határozat,
ABH 1994, 672, 673.). Jelen esetben az Alkotmánybíróság nem
látta megállapíthatónak, hogy az R. rendelkezéseit az azok
alkalmazására hivatott szervek jogszabály-értelmezés útján ne
tudnák értelmezni.
Hasonlóképpen nem látta megalapozottnak az Alkotmánybíróság
azt sem, hogy a felvételi eljárás Fot., illetve R. által
meghatározott szabályai amiatt sértenék az Alkotmány 2. § (1)
bekezdését, mert a sikeresen felvételiző hallgató sem lehet
biztos afelől, hogy az általa választott intézmény részesül-e
állami támogatásban. Az R. 7. § (4) bekezdése értelmében a
felsőoktatási intézmény a Tájékoztatóban nyilvánosságra hozza
azokat a feltételeket, amelyek fennállása esetén a meghirdetett
szakot nem indítja. Ezek között az intézmény meghatározza azt a
minimális hallgatói létszámot is, amely alatt a képzés
beindítására nem kötelezhető. Ez az adat a jelentkezők számára
előzetesen hozzáférhető, így a jogbiztonság sérelme nem merül
fel.
A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Fot. 39. § (6)
bekezdése, valamint az R. 25. § (3)–(5) bekezdései
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat elutasította.
2.2. Ezt követően az Alkotmánybíróság az alapképzés, illetve
az osztatlan képzés állami támogatására vonatkozó szabályozást
vizsgálta.
2.2.1. Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdéséből következően a
Magyar Köztársaság képességei alapján mindenki számára
hozzáférhetővé teszi a felsőoktatást, és anyagi támogatást
biztosít az oktatásban részesülőknek. Az Alkotmány ezen
szakaszából nem következik azonban az, hogy a felsőoktatási
képzésben való részvétel állami finanszírozása alapjog lenne
(657/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1407, 1411.). Az államnak
nem alkotmányos kötelezettsége, hogy a felsőoktatási
intézményekben ingyenes oktatást biztosítson, az viszont igen,
hogy anyagi támogatással is ténylegesen teremtse meg a
tanulmányok felsőoktatási intézményben való folytatásának
lehetőségét.
E kötelezettségének a jogalkotó számos módon eleget tehet.
Megvalósítható a felsőoktatási intézményeken keresztüli
közvetett, vagy a hallgatók közvetlen támogatásával,
ösztöndíjak alapításával vagy más módon. Az Alkotmány 70/F. §
(2) bekezdésében rögzített anyagi támogatásnál azonban
követelmény, hogy ilyen esetben is a tudomány szempontjait kell
érvényesíteni, és nem szabad pusztán piaci hasznossági és
politikai célszerűségi szempontokat figyelembe venni (Abh., ABH
2005, 459, 475.).
Önmagában nem eredményez alkotmányellenességet, ha a jogalkotó
valamely állami feladat pénzellátását maximálja [49/1997. (X.
6.) AB határozat, ABH 1997, 506, 507.; 41/B/1993. AB határozat,
ABH 2004, 1019, 1049.; 87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABK
2008. június, 867, 883.]. Ugyanez igaz a felsőoktatás
területére is: „[a]hhoz, hogy az egyetem korszerű,
hasznosítható tudást tudjon nyújtani hallgatóinak, szükség van
a hallgatói létszám korlátozására, hiszen a személyi és tárgyi
feltételek adottak, és behatárolják azt a hallgatói létszámot,
amely még megfelelő szinten oktatható” (375/B/2001. AB
határozat, ABH 2004, 1527, 1530.).
A „hallgatókövető” támogatási rendszer bevezetése nem eleve
ellentétes az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdéséből következő azon
követelménnyel, amely szerint az államnak képességei szerint
mindenki számára hozzáférhetővé kell tennie a felsőoktatást.
2.2.2. Az Alkotmánybíróság számos alkalommal foglalkozott az
egyedi és a normatív határozatok megkülönböztetésének
problémájával. Határozatai értelmében az Alkotmány és a
jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban:
Jat.) rendelkezései alapján a Kormány határozata nem minősül
jogszabálynak. A Jat. 46. § (1) bekezdése alapján a Kormány
határozatban szabályozza az általa irányított szervek
feladatait, a saját működését és állapítja meg a feladatkörébe
tartozó terveket. A (2) bekezdés kimondja, hogy ez a
rendelkezés nem érinti a Kormánynak az egyedi határozat
kibocsátására vonatkozó jogát. E törvényi szabályok alapján
megállapítható, hogy nem minden kormányhatározat tartozik az
állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe. Az állami
irányítás egyéb jogi eszközének a Kormány azon normatív
határozatai tekinthetők, amelyek a Jat. 46. § (1) bekezdésében
meghatározott tartalommal bírnak. A 46. § (2) bekezdése pedig
kifejezetten kizárja ebből a körből a Kormány egyedi
határozatait [elsőként lásd 52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH
1993, 407, 408.].
A Kormánynak az a határozata, amellyel dönt a felsőoktatásba
újonnan belépők államilag támogatott létszámkeretéről nem
tekinthető a Jat. 46. § (1) bekezdése szerinti (normatív)
határozatnak. A felsőoktatási intézmények nem tartoznak a
Kormány által irányított szervek közé, és az állami támogatás
szakonkénti megállapítása nem tekinthető a Kormány
feladatkörébe tartozó tervnek sem. Önmagában az, hogy a Kormány
államilag támogatott létszámkeretet megállapító határozatának
alanyi köre nyitott (a határozat nem rendelkezik arról, hogy a
támogatást mely intézmények vehetik igénybe), nem jelenti azt,
hogy az ilyen határozat a Jat. 46. § (1) bekezdése szerinti
határozatnak minősülne.
Jelentős körülmény továbbá az is, hogy a Kormány az államilag
támogatott létszámkeretet megállapító határozatait nem a Jat.
46. § (1) bekezdése alapján, hanem a Fot. 101. § (1)
bekezdésének b) pontja alapján hozta.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az államilag
támogatott létszámkeretet megállapító határozatokat egyedi
határozatoknak minősítette, és emiatt a 2007-ben a
felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott hallgatói
létszámkeretről szóló 1108/2006. (XI. 20.) Korm. határozat
alkotmányossági vizsgálatára irányuló indítványt — hatásköre
hiányában — az Ügyrend 29. § b) pontja alapján
visszautasította.
2.2.3. Az indítványozó a Fot. 101. § (1) bekezdésének b)
pontját azért tartotta alkotmányellenesnek, mert arra
hatalmazza fel a Kormányt, hogy határozatban rendelkezzen az
államilag támogatott hallgatói létszámkeretről. A fentiek
alapján az államilag támogatott hallgatói létszámkeretről szóló
kormányhatározat nem minősül a Jat. 46. § (1) bekezdése
szerinti határozatnak, ezért a Fot. 101. § (1) bekezdésének b)
pontja nem áll okozati összefüggésben az Alkotmány 8. § (2)
bekezdésében rögzített követelménnyel, miszerint alapvető jogot
csak törvény korlátozhat. Ezért a határozati forma nem eleve
ellentétes az Alkotmány rendelkezéseivel.
Az Alkotmánybíróságnak ezt követően tartalmilag is vizsgálnia
kellett, hogy a Fot. létszámkeret meghatározására adott
felhatalmazása megfelel-e az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből
eredő követelményeknek.
A felsőfokú tanulmányok végzése ugyan nem alapvető jog, de a
felsőfokú intézményekben a létszámnak az oktatás színvonalát
szem előtt tartó megállapítása, valamint az előírt
képességekkel rendelkező személyek ezen intézményekbe való
felvételéről szóló döntés alapvető jogot érint (1310/D/1990. AB
határozat, ABH 1995, 579, 588.). Erre tekintettel az
Alkotmánybíróság a felsőoktatásba újonnan belépők államilag
támogatott létszámkeretének meghatározására adott törvényi
felhatalmazást az alapjogot érintő felhatalmazásokra
kialakított gyakorlata alapján vizsgálta.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra
vonatkozó szabályokat törvényben kell megállapítani. A 64/1991.
(XII. 17.) AB határozat értelmében valamely alapjog tartalmának
meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis
törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen
és jelentős korlátozásához. Mindazonáltal nem mindenfajta
összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű
szabályozást. Közvetett és távoli összefüggés esetében elegendő
a rendeleti szint is (ABH 1991, 297, 300.). Alapjoggal való
összefüggés esetén nem adható felhatalmazás olyan rendelet
meghozatalára, amely semmilyen támpontot nem ad a megalkotandó
jogszabály kereteit illetően. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat,
ABH 1994, 117, 124.; 14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996,
56, 59.; 2/2003. (II. 7.) AB határozat, ABH 2003, 33, 40.]. Bár
jelen esetben a Fot. nem rendelet, hanem a Jat. 46. § (2)
bekezdése szerinti határozat megalkotására ad felhatalmazást, a
felhatalmazást adó szabályok akkor felelnek meg az
alkotmányossági követelményeknek, ha tartalmazzák az államilag
támogatott létszámkeret kialakítására vonatkozó legfontosabb
elveket, rendelkezéseket.
A Fot. számos olyan rendelkezést tartalmaz, amely köti a
Kormányt a létszámkeretre vonatkozó egyedi döntése
meghozatalánál. A Kormánynak figyelembe kell vennie, hogy az új
belépők létszámkerete nem haladhatja meg az esedékesség évében
nappali rendszerű iskolai oktatásban részt vevő, a középiskola
utolsó évfolyamára járó tanulók e törvény szerint meghatározott
arányát [53. § (3) bekezdés], a közép- és hosszú távú
munkaerőpiaci igényeket és a „kis létszámú” szakok érdekeit
[53. § (5) bekezdés], a pályakövetési rendszert és a diplomás
munkanélküliség helyzetének az értékelését [53. § (6)
bekezdés]. Döntésének kialakítása során figyelembe kell vennie
a Felsőoktatási és Tudományos Tanács javaslatát [112. § (3)
bekezdés], a döntésbe be kell vonnia a munkaerő-piaci
szereplőket, és az adott képzési területen belül a létszámkeret
növelése vagy csökkentése nem haladhatja meg az előző évben
biztosított létszámkeret tíz százalékát [53. § (6) bekezdés].
Ezek elmulasztása esetén a Kormány határozata törvénysértő
lenne.
Nem állapítható meg tehát, hogy a Kormány biankó
felhatalmazást kapott volna az új belépők államilag támogatott
létszámkeretének meghatározására. A fentiekre figyelemmel az
Alkotmánybíróság a Fot. 54. § (1) bekezdése, valamint101. § (1)
bekezdése b) pontjának megsemmisítésére irányuló indítványt
elutasította.
2.2.4. Az egyik indítványozó szerint sérti az Alkotmány 7. §
(1) bekezdését, hogy az állami támogatás Fot. által kialakított
rendszere ellentétes a GSZKE 13. cikk 2. bekezdésének c)
pontját. Ezáltal az indítványozó tartalmilag azt kéri, hogy az
Alkotmánybíróság állapítsa meg a Fot. nemzetközi szerződésbe
ütközését.
Az Abtv. 21. § (3) bekezdése meghatározza, hogy mely
szervezet, illetve személyi kör jogosult a jogszabály
nemzetközi szerződésbe ütközése vizsgálatának kezdeményezésére.
Tekintettel arra, hogy az indítványozó nem tartozik a
törvényben felsoroltak közé, az Alkotmánybíróság az erre
irányuló indítványt az Ügyrend 29. § c) pontja alapján
visszautasította.
3. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Fot. azon szabályainak
az alkotmányosságát vizsgálta, amelyek a mester- és a doktori
képzés állami támogatására vonatkoznak.
3.1. A jelen határozat III. részének 2.2.3. pontjában
kifejtettekre figyelemmel nem sérti az Alkotmány 70/F. §-ának
(2) bekezdését az, hogy a Fot. 101. § (1) bekezdésének b)
pontja felhatalmazza a Kormányt arra, hogy az alapképzés során
határozatban állapítsa meg az államilag támogatott új belépők
létszámkeretét. Az alapképzés és az osztatlan képzés során a
Fot. arra ad felhatalmazást a Kormánynak, hogy számszerűen
határozza meg az államilag támogatott létszámkeretet,
mesterképzésnél és doktori képzésnél pedig a Fot. 53. § (4)
bekezdése százalékos arányszámot határoz meg. Ennek az
eltérésnek nincs alkotmányjogi relevanciája. Az Alkotmány 70/F.
§ (2) bekezdésében rögzített anyagi támogatásban részesülők
száma mind tételesen, mind a korábbi évekre (bázisévre)
visszautalva meghatározható.
A Fot. 53. § (4) bekezdése kizárólag az állami támogatásra
vonatkozik, nincs akadálya annak, hogy az alapképzést befejező
hallgató — költségtérítéses formában — akkor is folytassa
tanulmányait, ha a mesterképzés államilag támogatott keretében
nem kapott helyet. A mester- illetve a doktori képzésben
történő államilag támogatott részvételre pedig a hallgatónak
nincs Alkotmányból levezethető joga. Erre tekintettel az
Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a Fot. 53. § (4)
bekezdése nem sérti az Alkotmány 70/F. §-át.
A mester- illetve a doktori képzés kialakított szabályozása
nem veti fel a hátrányos megkülönböztetés tilalmát. A
szabályozás semmilyen tekintetben nem vet fel diszkriminációt.
Épp ellenkezőleg, a Fot. 43. § (4) bekezdése szerint a
mesterképzésre, a szakirányú továbbképzésre és a doktori
képzésre történő felvétel további feltételeit a felsőoktatási
intézmény határozhatja meg, azzal a megkötéssel, hogy azonos
felvételi követelményeket köteles alkalmazni, függetlenül
attól, hogy a jelentkező mely felsőoktatási intézményben
szerezte az oklevelét.
A szabályozás nem vet fel alkotmányellenes megkülönböztetést
az osztott, illetve az osztatlan képzésben résztvevő hallgatók
között sem. Osztott képzés esetén az alapképzés állami
támogatásának létszámkeretét a Kormány határozatban állapítja
meg. Mivel pedig a kormányhatározatban rögzített létszámkeret
csak az alapképzésre vonatkozik, az ott támogatásban részesülő
hallgatónak nincs alkotmányjogilag értékelhető várománya arra,
hogy tanulmányait a mesterképzés során is az állam támogatni
fogja. Osztott képzésnél ugyanis a mesterképzés csak
„lehetséges folytatása” az alapképzésnek. Már az alapképzés
elvégzése felsőfokú végzettséget ad (BA., illetve BSc.), és e
képzéstől a mesterképzés szerkezetileg elkülönül. Osztatlan
képzésnél ilyen elkülönülés nincsen, az ilyen képzésben
résztvevő hallgatók tanulmányaikat egységes rendszerben
folytatják.
Ebből megállapíthatóan az osztott, illetve az osztatlan
képzésben tanulmányokat folytató hallgatók nem tartoznak azonos
szabályozási körbe, így e személycsoportok között az Alkotmány
70/A. §-ának a sérelme nem merül fel.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Fot. 53. § (4)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
3.2. Az Alkotmánybíróság jelen határozata III. részének 2.2.3.
pontjában megállapította, hogy az alapképzés, illetve az
osztatlan képzés államilag támogatott létszámkeretének
meghatározására adott felhatalmazást az Alkotmánybíróságnak az
alapjogot érintő felhatalmazásokra kialakított gyakorlata
alapján kellett vizsgálnia.
Ugyanez igaz az államilag támogatott mester- és doktori
képzésre, valamint szakirányú továbbképzésre felvehető
hallgatói létszám intézmények közötti megosztására. A Fot. 103.
§ (1) bekezdés h) pontjában a miniszter nem egy normatív
aktusra (jogszabály megalkotására) kapott felhatalmazást a Fot.-
ban, hanem arra, hogy egyedi döntésekben határozza meg az
államilag támogatott mester- és doktori képzésre, valamint
szakirányú továbbképzésre felvehető hallgatói létszám
intézmények közötti megoszlását. Alapjoggal való összefüggés
esetén azonban a biankó felhatalmazás tilalma az egyedi
döntésekre is vonatkoztatható; a felhatalmazást adó szabály
csak abban az esetben felel meg az Alkotmányból eredő
követelményeknek, ha tartalmazza a döntésre vonatkozó
legfontosabb elveket, rendelkezéseket. Ellenkező esetben
teljesen hiányoznának az alapjog érvényesülését biztosító
jogszabályi garanciák, ami az alapjog kiüresedését
eredményezhetné.
A Fot. nem határozza meg a pályázati követelményeket, és nem
tartalmaz részletes leírást arra vonatkozóan, hogy a
miniszternek mit kell mérlegelnie a pályázatok elbírálása
során. Ebből kifolyólag elképzelhető az is, hogy valamely
intézmény annak ellenére nem részesül államilag támogatott
helyben, hogy az alapképzés során volt államilag támogatott
hallgatója. Mindezekre tekintettel az állapítható meg, hogy a
miniszter teljes döntési szabadsággal rendelkezik a pályázat
kiírása és elbírálása terén.
A kifejtettek alapján a miniszter nem dönthet diszkrecionális
jogkörben intézmények megszüntetéséről, átszervezéséről, így
arról sem, hogy az államilag támogatott mester- és doktori
képzésre, valamint szakirányú továbbképzésre felvehető
hallgatói létszám hogyan oszlik meg az intézmények között.
Önmagában az nem sérti az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ait, ha a
végrehajtó hatalom pályázat alapján dönt az állami
támogatásról, az viszont — az alapjoggal való összefüggés miatt
— igen, ha a mesterképzés, doktori képzés állami támogatásának
főbb elemeit nem törvény határozza meg.
A Fot. semmilyen szabályt nem tartalmaz arra vonatkozóan, hogy
a miniszter milyen szempontokat mérlegel a pályázat kiírásánál
és elbírálásánál, továbbá hiányoznak azok a garanciák, amelyek
e vonatkozásban a hallgatók és a felsőoktatási intézmények
Alkotmány 70/F. §-ából eredő jogait biztosítanák. Az
Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a Fot. 103. § (1)
bekezdésének h) pontja — a biankó felhatalmazás miatt — sérti
az Alkotmány 70/F. §-át, ezért azt megsemmisítette. Amennyiben
a törvényhozó a mesterképzés, szakirányú továbbképzés, doktori
képzés állami támogatását pályázati rendszer útján kívánja
megvalósítani, akkor a szabályozás kialakítása során
biztosítania kell a felsőoktatási intézmények autonómiáját,
továbbá a hallgatók képesség szerinti hozzáférését a
felsőoktatáshoz.
Mivel az Alkotmánybíróság a Fot. 103. § (1) bekezdésének h)
pontját alkotmányellenesnek találta és megsemmisítette,
egyúttal — szoros tárgyi összefüggés miatt — megsemmisítette a
Fot. 54. § (2) bekezdésének második mondatát is [54/1992. (X.
29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.]. Ez a rendelkezés
ugyanis elválaszthatatlanul kapcsolódik az alkotmányellenessé
nyilvánított szövegrészhez, e szabály is a miniszternek azt a
hatáskörét deklarálja, amely alapján jogosult megállapítani a
mester- és doktori képzés hallgatói létszámkeretének
intézmények közti megoszlását. Mivel tehát a Fot. 54. § (2)
bekezdésének második mondata ugyanazon okok miatt
alkotmányellenes, mint amelyek miatt az Alkotmánybíróság a Fot.
103. § (1) bekezdésének h) pontját megsemmisítette, ezért az
Alkotmánybíróság a Fot. 103. § (1) bekezdésének h) pontját
támadó indítványt a Fot. 54. § (2) bekezdésének második
mondatára is vonatkoztatta.
Szoros tárgyi összefüggés okán az Alkotmánybíróság akkor
semmisít meg indítvánnyal egyébként szövegszerűen nem támadott
rendelkezéseket, ha azok a megsemmisítés folytán
alkalmazhatatlanokká válnak [pl. 109/2008. (IX. 26.) AB
határozat, ABK 2008. szeptember, 1179, 1194.]. Jelen esetben
nem erről van szó; mivel a miniszter egyedi döntéséhez nincs
szükség külön felhatalmazásra, a Fot. 54. § (2) bekezdésének
második mondata akkor is alkalmazható lenne, ha az
Alkotmánybíróság a Fot. 103. § (1) bekezdésének h) pontját
megsemmisíti. Sőt, a megsemmisítés folytán így a miniszternek
pályázatot sem kellene kiírnia, azt ugyanis csak a Fot. 103. §
teszi kötelezővé, az 54. §-a nem.
Az indítvány iránya azonban köti az Alkotmánybíróságot
[22/2003. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2003, 235, 249.]. Ha az
indítványozó hivatkozása szerint a miniszter alkotmányellenesen
széles körben kapott felhatalmazást valamely döntés
meghozatalára, akkor a megsemmisítés folytán az
Alkotmánybíróság a felhatalmazás kereteit nem tágíthatja. Az
Alkotmánybíróság alkotmányos rendeltetésének az felel meg, ha
ilyen esetben is kiterjeszti az alkotmányossági vizsgálatát.
Ennek alapján a Fot. 103. § (1) bekezdés h) pontjának
alkotmányellenessé nyilvánítása és megsemmisítése jelen ügyben
maga után vonta a Fot. azonos okból alkotmányellenes 54. § (2)
bekezdése második mondatának megsemmisítését is.
IV.
1. Az Alkotmánybíróság ezt követően a gazdasági tanáccsal
kapcsolatos indítványi elemeket vizsgálta.
1.1.1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a „felsőoktatási
intézmény, mint minden autonómiával, vagyis önkormányzatisággal
rendelkező intézmény, választott képviseleti szervvel,
vnkormányzattal kell, hogy rendelkezzen. Az érintettek joga az
autonóm képviseleti szervek megalakítása, s ezek a szervek
gyakorolhatják a felsőoktatási intézményt megillető
önkormányzati jogköröket” [Abh., ABH 2005, 459, 474.].
A 861/B/1996. AB határozat megállapította, hogy a
felsőoktatási „autonómia hordozója pedig az intézmény, az
egyetem; (…) vele szemben merül fel az elvárás, hogy a
tanszabadság letéteményese legyen, s biztosítékot jelentsen a
tudományos szabadság érvényesítéséhez is. A tudomány művelői és
a tanszabadság hordozói tehát — az egyetemi tanárok mellett —
az egyéb oktatók, a tudományos kutatók, de maguk a hallgatók
is” (ABH 1998, 650, 654.). Hasonlóan foglalt állást az Abh. is,
amely szerint a felsőoktatási autonómia hordozója „az oktatók,
a tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az
oktatók, tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani
kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő
jogosultságok gyakorlásában” (ABH 2005, 459, 474.).
Az egyik indítványozó azt kifogásolta, hogy a Fot. 23. § (3)
bekezdése — amely szerint csak az lehet a gazdasági tanács
tagja, aki felsőfokú végzettséggel rendelkezik — kizárja a
hallgatókat a gazdasági tanácsban való részvételtől. Az
Alkotmánybíróság fentiekben ismertetett gyakorlatából valóban
következik, hogy megfelelő alkotmányos indok hiányában nem
lehet olyan autonóm képviseleti szervet létrehozni, amelyben az
autonómia valamelyik hordozójának (így a hallgatók) képviselete
nem biztosított. A Fot. vonatkozó rendelkezése ugyan tételesen
nem zárja ki a hallgatók részvételét a gazdasági tanácsban,
csupán a felsőfokú végzettséget követeli meg annak tagjai
számára. A felsőoktatásban természetesen részt vehet olyan
hallgató, akinek már van felsőfokú végzettsége, mégis a Fot.
23. § (3) bekezdése nagy mértékben leszűkíti a hallgatói
részvétel elvi lehetőségét.
A Fot. 23. §-a alapján a gazdasági tanács gazdasági stratégiai
döntéseket előkészítő, és végrehajtást ellenőrző szervezet,
amelyet állami fenntartású felsőoktatási intézményben kötelező
létrehozni. A gazdasági tanács tagjainak egy részét a szenátus,
más részét a miniszter delegálja a testületbe, a rektor és a
gazdasági (fő)igazgató pedig hivatalból tagja a testületnek.
A 39/2006. (XI. 27.) AB határozat — előzetes normakontroll
keretében — megállapította, hogy bár „a gazdasági tanácsban a
szenátus által delegált tagok a rektorral együtt többségben
vannak, [az] mégsem tekinthető a felsőoktatási intézmény
autonóm képviseleti szervének, hiszen ebben a testületben az
oktatási és kulturális miniszter által delegált tagok is
szavazati joggal bírnak. Ezért a gazdasági tanács a
felsőoktatási intézmény autonómiájába tartozó önkormányzati
jogokat nem gyakorolhat” (ABH 2006, 498, 504.). Mivel a
gazdasági tanács nem a felsőoktatási autonómia szerve, saját
jogon nem gyakorol önkormányzati jogokat, ezért az Alkotmány
70/G. §-ából levezethető követelmény, miszerint az autonómia
hordozói az önkormányzatisággal bíró szervekben részt vehetnek,
a gazdasági tanácsra nem vonatkozik. Nem sérti tehát az
Alkotmány 70/G. §-át, hogy a Fot. 23. § (3) bekezdése csak szűk
körben ad elvi lehetőséget a hallgatóknak a gazdasági tanácsban
való részvételre.
1.1.2. Az indítványozó szerint a Fot. 23. § (3) bekezdése
hátrányos megkülönböztetést tartalmaz azokra nézve, akik nem
rendelkeznek felsőfokú végzettséggel. A diszkrimináció
tilalmával kapcsolatban az Alkotmánybíróság korábbi
határozatában megállapította, hogy „a jognak mindenkit
egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz
az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos
tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos
mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a
kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni” [9/1990.
(IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Ezért az Alkotmány
70/A. § (1) bekezdésének vonatkozásában személyek közötti,
alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható
meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos
helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt
összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon [21/1990. (X.
4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB
határozat, ABH 1991, 146, 162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH
1994, 744, 745.]. A megkülönböztetés pedig akkor
alkotmányellenes, „ha a jogszabály a szabályozás szempontjából
azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható)
jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak
alkotmányos indoka lenne” (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992,
592, 593.). Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy „az
alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek
közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás
alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem
összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi
méltóság általános személyiségi jogával, és a
megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos
mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes” [35/1994.
(VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.].
Jelen esetben a Fot. nem tartalmaz megkülönböztetést a
gazdasági tanács tagjainak végzettségére vonatkozóan; a
felsőfokú végzettség mint követelmény a gazdasági tanács
valamennyi tagjára egyformán vonatkozik. Ezért az Alkotmány
hátrányos megkülönböztetést tiltó 70/A. §-ának sérelme fel sem
merül, valamely törvényi feltétel célszerűségének,
indokoltságának vizsgálata pedig nem tartozik az
Alkotmánybíróság hatáskörébe.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Fot. 23. § (3)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
1.2. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy
sérti-e a felsőoktatási intézmény 70/G. §-ából levezethető
autonómiáját az, hogy a Fot. 27. § (8) bekezdésének b) pontja
alapján a szenátus csak akkor dönthet gazdálkodó szervezet
alapításáról, gazdálkodó szervezetben részesedés szerzéséről,
gazdálkodó szervezettel történő együttműködésről, ha azt a
gazdasági tanács tagjainak kétharmada támogatja.
A korábbiakban az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a
gazdasági tanács nem a felsőoktatási autonómia szerve. Ebből
következően nem akadályozhatja meg az önkormányzati szervek
döntéseinek meghozatalát, az önkormányzati jogok gyakorlását
sem [39/2006. (XI. 27.) AB határozat, ABH 2006, 498, 504.].
Az Abh. pedig arra mutatott rá, hogy a „felsőoktatási
autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az
államigazgatástól önálló és független. Az önállóság és
függetlenség nem csak a szűk értelemben vett tudományos,
oktatási és kutatási tevékenységre terjed ki. A tudomány
autonómiájának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt
szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság is
megilleti. (…) Az intézményi autonómiájához hozzátartozik a
gazdálkodási autonómia is. Ennek megfelelően a felsőoktatási
intézmény — a törvény keretei között — megállapíthatja saját
költségvetését, illetve pénzeszközeivel önállóan gazdálkodhat”
(ABH 2005, 459, 475.).
A gazdálkodó szervezet alapításának, illetve az abban való
részvételnek a szabadsága a pénzeszközökkel való gazdálkodás
egy módja. A Fot. vonatkozó rendelkezése alapján a szenátus
ilyen döntést csak akkor hozhat, ha azzal a gazdasági tanács
minősített többsége egyetért. E szabály tehát előzetes
hozzájárulási jogot biztosít a szenátus bizonyos, gazdasági
tárgyú döntéseihez, e tekintetben a gazdálkodási autonómiát
korlátozza. A törvényi szabály azonban nem vonja el a szenátus
döntési jogosultságát; a Fot. 27. § (8) bekezdésének b)
pontjában szereplő döntések meghozatalára a szenátus nem
kényszeríthető. Ezért az Alkotmánybíróság a szabályt nem a
gazdálkodási autonómia megvonásának, hanem korlátozásának
tekintette.
A gazdálkodási autonómiát korlátozó szabály nem eleve
ellentétes az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aival. Az autonómia
ugyanis nem zárja ki az autonóm jogkörök megengedett törvényi
korlátozását. „Törvény a felsőoktatási intézmény gazdasági
hatékonyságát és szervezeti ésszerűségét ösztönző, korlátozó
szabályokat is megállapíthat. (…) Nem alkotmányellenes a
felsőoktatási intézmények tudományos, oktatási tevékenységeinek
gazdaságossági és szervezeti racionalizálási szempontok alapján
való ellenőrzése, gazdaságossági követelmények előírása a
fenntartó részéről, a költségvetési eszközök és juttatások
teljesítményhez kötött biztosítása” (Abh., ABH 2005, 459,
476.).
A felsőoktatási intézmények gazdasági önállósága azonban nem
öncélú. Jelen határozatában az Alkotmánybíróság abból indult
ki, hogy a gazdálkodási autonómia alapvetően a tudományos
szabadság érvényesülésének a garanciája. Minél közelebbi a
kapcsolat a tudományos és a vállalkozási tevékenység között, a
felsőoktatási intézmény gazdálkodási autonómiája annál nagyobb
alkotmányi védelmet élvez. Ha viszont a felsőoktatási intézmény
gazdasági tevékenysége csak érintőlegesen kapcsolódik a
tudományos szabadsághoz és a tanítás szabadságához, akkor ez a
védelem is kisebb szintű. Ez utóbbi esetekben is — az Alkotmány
70/G. §-ából eredő — követelmény, hogy a tényleges döntést
felsőoktatási autonómiával rendelkező szerv hozza meg, de a
törvényhozó szabadsága nagyobb a döntés korlátainak
meghatározásánál.
A 39/2006. (IX. 27.) AB határozat a gazdasági tanács átfogó, a
gazdasági kérdések széles körére kiterjedő egyetértési jogát
tartotta alkotmányellenesnek. Ha ugyanis a gazdasági tanács a
felsőoktatási intézmény valamennyi gazdálkodási kérdésére
kiterjedő tartalmi jogkörrel rendelkezik, akkor az sérti az
autonómia Alkotmány 70/G. §-ából eredő más elemeit is. E
határozatból azonban nem következik az, hogy egyes, az
intézmény gazdálkodására lényeges hatást gyakorló (de a
tudományos szabadság érvényesülése szempontjából nem
meghatározó) döntéseknél alkotmányos akadálya lenne annak, hogy
a törvényhozó valamely autonómián kívüli szerv hatáskörébe
utalja a döntés célszerűségének a vizsgálatát. Ilyen kérdésben
az előzetes hozzájárulás megkövetelése mindaddig nem veti fel
az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ainak a sérelmét, amíg a
korlátozás az autonómia egyéb elemeit, a tudományos és
szervezeti önállóságot nem veszélyezteti.
A gazdálkodó szervezet alapítása, illetve az abban való
részesedés-szerzés alapvetően vállalkozási tevékenység, amely
lehetővé teszi az intézmény számára a piacon való megjelenést,
elősegíti az intézmény javaival való hatékony gazdálkodást.
Kétségtelen, hogy a felsőoktatási intézmény ilyen jellegű
tevékenysége is végső soron a tudományos tevékenység
fejlesztését szolgálja, de annak kapcsolata a tudományos
szabadsággal közvetett.
Ezeknél közvetlenebb a logikai kapcsolat a felsőoktatási
intézmény tudományos autonómiája és a gazdálkodó szervezettel
való együttműködés között. Az intézmény például együttműködési
szerződést köthet gazdálkodó szervezetekkel hallgatói szakmai
gyakorlatának teljesítéséről, vagy az oktatáshoz kapcsolódó
kiegészítő tevékenységek ellátásáról. Azonban ilyen esetekben
sem jelenti a hozzájárulás megkövetelése a felsőoktatási
autonómia alkotmányellenes korlátozását; az Alkotmánybíróság
nem látta igazoltnak, hogy a szabad tudományos, kutatói,
oktatói tevékenység csak úgy volna biztosítható, ha a
felsőoktatási intézmény törvényi kötöttségek nélkül
választhatná meg a gazdálkodó szervezettel való együttműködés
terjedelmét és formáit.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Fot. 27. § (8)
bekezdésének b) pontját támadó indítványt elutasította.
2. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése értelmében a magántitok és
a személyes adatok védelméhez való jog alkotmányos alapjog. „Az
Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok védelméhez
való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga
rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és
felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni
tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad;
mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az
adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni,
ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes
adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat
kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját
is. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés
alapvető jogát, és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány
8. §-ában megkövetelt feltételeknek. (…) Az információs
önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben
legfontosabb garanciája a célhozkötöttség. Ez azt jelenti, hogy
személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és
jogszerű célra szabad” [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH
1991, 40, 41–42.].
A Fot. 34. és 35. §-ai azokat a szabályokat rögzítik, amelyek
mellett a felsőoktatási intézmények a hallgatók és az
alkalmazottak adatait kezelhetik. Mivel ez az adatkezelés csak
részben alapszik az érintett szabad beleegyezésén, e szabályok
a személyes adatok védelméhez való jogot korlátozzák.
Valamely alapjog korlátozásának alkotmányossága az Alkotmány
8. § (2) bekezdése alapján ítélhető meg. Ez alapján a Magyar
Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó
szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges
tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az, hogy a korlátozás
érinti-e az alapjog lényeges tartalmát, az Alkotmánybíróság
által kidolgozott alapjogi teszt segítségével dönthető el. E
szerint „[a]z állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának
eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy
érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más
módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának
alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik
alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél
érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az
arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és
az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő
arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során
köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt
alkalmazni. Alkotmányellenes a jog korlátozása, ha az
kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik vagy ha a korlátozás
súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [30/1992. (V.
26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
A Fot. 34. és 35. §-aiban rögzítet jogkorlátozás törvényben
jelenik meg, ezzel eleget tesz az Alkotmány 8. § (2)
bekezdésében rögzített formai követelménynek. Az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint a munkáltatói jogok
gyakorlásához, a hallgatói jogok, kedvezmények elbírálásához és
igazolásához szükséges eszköz az alkalmazottak és a hallgatók
adatainak nyilvántartása, így az nem eleve ellentétes az
Alkotmány 59. § (1) bekezdésével. A korlátozás továbbá nem
tekinthető aránytalannak sem; a Fot. 2. számú melléklete
meghatározza ugyanis, hogy milyen adatokat lehet
nyilvántartani, és azokat milyen célból lehet továbbítani, a
Fot. 34. § (4) bekezdése alapján pedig a felsőoktatási
intézmény szervezeti és működési szabályzatában rögzíteni kell
az adatkezelés és -továbbítás rendjét.
A Fot. 2. számú mellékletében rögzített hallgatói adatok
nyilvántartásának és kezelésének célja a tanulmányok
befejezésével sem szűnik meg. Az adatok további kezelésének
számos célja lehet. Lehetővé teszi a pályakövetést és az
oktatáspolitika stratégiai tervezését, valamint szükségessé
válik abban az esetben, ha a volt hallgató a későbbiekben ismét
hallgatói jogviszonyt kíván létesíteni (például az állami
támogatás megítéléséhez). Egyes esetekben pedig az adatok
hosszú időn át történő tárolása kifejezetten a hallgató érdeke;
ennek segítségével a felsőoktatási intézmény az adatkezelési
időn belül hiteles igazolást tud kibocsátani a megszerzett
oklevélről, diplomáról, végzettségről.
Ezekre tekintettel nem sérti a személyes adatok védelméhez
való jogot az, hogy a Fot. 34. § (3) bekezdése, valamint 35. §
(4) bekezdése hosszú, nyolcvan éven át tartó adatkezelést tesz
lehetővé, ezért az ezek megsemmisítésére irányuló indítványt
elutasította.
3. Az Abh. részletesen vizsgálta a felsőoktatási intézmények
fenntartói szerepvállalásának alkotmányosságát. Rámutatott,
hogy „[a] felsőoktatási intézmény, mint minden autonómiával,
vagyis önkormányzatisággal rendelkező intézmény, választott
képviseleti szervvel, önkormányzattal kell, hogy rendelkezzen.
Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása,
s ezek a szervek gyakorolhatják a felsőoktatási intézményt
megillető önkormányzati jogköröket. A felsőoktatási autonómia
hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók,
a tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az
oktatók, tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani
kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő
önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe
az oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül külső
szakembereket, az alapító, a fenntartó szervezet képviselőjét
is be lehet vonni, de csak a felsőoktatási intézmény
autonómiájának biztosítása mellett” (ABH 2005, 459, 474–475.).
A felsőoktatási intézmények önkormányzatisága tehát nem csak a
végrehajtó hatalommal szemben, hanem a fenntartóval szemben is
érvényesül. A fenntartó szerepvállalása a felsőoktatási
intézmények működésében azonban nem eleve ellentétes az
Alkotmány 70/G. §-ával; a fentiek nem jelentik azt, hogy
törvény ne állapíthatná meg a fenntartói irányítás azon
kereteit, amelyek között a felsőoktatási intézmény jogszerű
működése ellenőrizhető.
A Fot. 115. § (9) bekezdése arra ad felhatalmazást a
fenntartónak, hogy bírósági eljárást kezdeményezzen, ha a
felsőoktatási intézmény az e § (5)–(8) bekezdéseiben rögzített
fenntartói felhívásnak nem tesz eleget. A Fot. 115. § (10)
bekezdése pedig reformatórius jogkörrel ruházza fel a
bíróságot, illetve felhatalmazza arra, hogy felhívja a
felsőoktatási intézményt arra, hogy a fenntartói
kezdeményezésnek tegyen eleget.
A bíróság eme eljárása közigazgatási eljárás. Ennek
jellegzetessége folytán a bíróság felülvizsgálata kizárólag
jogszerűségi szempontok szerint történhet; azt vizsgálhatja,
hogy a felsőoktatási intézmény eleget tett-e törvényben
rögzített kötelezettségeinek. A Fot. 115. § (10) bekezdése nem
teszi lehetővé a bíróság számára, hogy a felsőoktatási
intézmény döntéseit, intézkedéseit célszerűségi vizsgálatnak
vesse alá. A felsőoktatási intézmények döntéseinek jogszerűségi
felülvizsgálata pedig nem sérti az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-
ait, ezért az Alkotmánybíróság a Fot. 115. § (10) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság megfelelő indítvány hiányában jelen
eljárása során nem vizsgálhatta egyenként, hogy a Fot. 115. §
(5)–(8) bekezdéseiben rögzített fenntartói jogkörök megfelelnek-
e az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ainak.
4. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Fot. 55. § (2)
bekezdésével összefüggésben benyújtott indítványt vizsgálta. E
rendelkezés meghatározza azt a támogatási időt (tizenkét
félév), amely alatt államilag támogatott képzés folytatható. Az
indítványozó szerint ez a szabály azért sérti a jogbiztonságot,
mert tartalmilag megszűntette a második tanár szak „az egyetemi
és főiskolai hallgatók által fizetendő díjakról és
térítésekről, valamint a részükre nyújtható egyes
támogatásokról” szóló 51/2002. (III. 26.) Korm. rendeletben (a
továbbiakban: tandíjR1.) biztosított tandíjmentességét, oly
módon, hogy a változásra való felkészülésre a jogalkotó nem
biztosított kellő időt.
Az „állam nem köteles a felsőfokú képzésben való részvételt, a
felsőfokú tanulmányok folytatását elősegítő, a felsőfokú
képzettség megszerzésére esélyt teremtő támogatását mindenkinek
korlátlan ideig biztosítani” (1103/B/2001. AB határozat, ABH
2002, 1579, 1581.). Az „Alkotmány nem garantálja (…) a
felsőoktatási intézmények hallgatóinak azt az alanyi jogot,
hogy a második vagy további diplomájuk megszerzése érdekében
valamilyen normatív állami támogatásban részesüljenek. (…) A
második vagy további diplomák megszerzésének szabad választási
lehetősége ugyan biztosított, de ez a jog nem jelenti azt, hogy
e továbbképzés megvalósulásához az államnak anyagi
hozzájárulási kötelezettsége is lenne” (304/B/1995 AB
határozat, ABH 1999, 501, 502.). Az a körülmény tehát, hogy a
Fot. meghatározza azt az időszakot, amely alatt államilag
támogatott képzés folytatható, nem sérti az Alkotmány 2. § (1)
bekezdését.
A tandíjR1. 18. § (1) bekezdésének b) pontja alapján
tandíjmentesség illette meg a bármely közismereti szakon,
hittanár-nevelő szakon szerzett egyszakos tanári oklevéllel már
rendelkező, valamint bármely közismereti első tanári szakon
tanulmányokat folytató magyar állampolgárságú hallgatót a
második közismereti tanári szakképzettség megszerzésekor
nappali, esti és levelező tagozatokon legfeljebb az első
alkalommal felvett második tanári szak képesítési
követelményében meghatározott képzési időtartamban. E szabály
azonban csak az első tanári szakon már diplomát szerzett,
valamint azokra a hallgatókra vonatkozott, akik az első tanári
szakos tanulmányaik alatt kezdték meg a második tanári szakos
képzést (párhuzamos képzés). A tandíjR1. nem keletkeztetett
szerzett jogot az egy tanári szakos képzést folytató hallgatók
számára arra, hogy diplomájuk megszerzését követően további
tanári szakot is tandíjmentesen végezhetnek el.
A későbbi szabályozásban a felsőoktatási hallgatók
juttatásairól szóló 175/2006. (VIII. 14.) Korm. rendelet (a
továbbiakban: tandíjR2.) majd a felsőoktatásban részt vevő
hallgatók juttatásairól és az általuk fizetendő egyes
térítésekről szóló 51/2007. (III. 26.) Korm. rendelet (a
továbbiakban: tandíjR3.) fenntartottak egyes, a tandíjR1. által
bevezetett kedvezményeket. A tandíjR2. 3. § (1) bekezdése
differenciált átmeneti rendelkezéseket tartalmaz; a hallgatói
jogviszony létesítésének időpontjának függvényében
meghatározza, hogy a második tanári szakot végző hallgató
milyen feltételek esetén jogosult tandíjmentességre. A jelenleg
hatályos tandíjR3. 36. § (1) bekezdése hasonló kedvezményt
biztosít azon hallgatók számára, akik 2006. december 31. előtt
létesítettek hallgatói jogviszonyt.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből nem következik tehát, hogy
a jogalkotó ne határozhatna meg támogatási időt a
felsőoktatásban, és a Fot. 153. §-ának felhatalmazása alapján
alkotott kormányrendeletek (tandíjR2., tandíjR3.) az átmeneti
rendelkezések biztosításával kellő időt biztosítottak a Fot.
55. § (2) bekezdésében rögzített állami támogatási rendszerre
való felkészüléshez. Ez alapján nem találta az Alkotmánybíróság
megalapozottnak az indítványozó azon kifogását, miszerint a
jogalkotó a második tanár szakos hallgatók szerzett jogát vonta
volna meg, ezért a Fot. 55. § (2) bekezdésének megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasította.
5. Az indítvány benyújtásakor a Fot. 122. § (2) bekezdése
azokat az eseteket határozta meg, amelyeknél az állami
felsőoktatási intézmény vagyonkezelésében lévő kincstári vagyon
elidegenítéséhez való hozzájárulás nem tagadható meg. Az
indítványozó szerint ez a szabály azért sérti az Alkotmány 13.
§ (1) bekezdését, mert nem biztosítja a felsőoktatási
intézménnyel szemben az állami tulajdon védelmét.
Az indítvány benyújtását követően a Fotm. módosította a Fot.
122. §-át, amely ezt követően részletes szabályokat tartalmaz a
felsőoktatási intézmények vagyongazdálkodásáról. Az
Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatát kezdeményező indítvány tárgyában „a régi helyébe
lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az
tartalmilag a korábbival azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó
alkotmányossági probléma” [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992,
456, 457.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545.;
4/1999. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1999, 396, 399.;
1314/B/1997. AB végzés, ABH 2000, 1049.]. Tekintettel azonban
arra, hogy az új szabályozás nem veti fel az indítványozó által
feltett alkotmányossági kérdéseket, az Alkotmánybíróság
megállapította, hogy az indítvány e vonatkozásában okafogyottá
vált, és ezért a Fot. 122. §-ának alkotmányossági vizsgálatára
irányuló eljárást az Ügyrend 31. § e) pontja alapján
megszüntette.
6.1. Több indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a Fot.
képzési hozzájárulást megállapító rendelkezései
megsemmisítését. Az indítványok benyújtását követően azonban a
Tv. 4. § (1) bekezdése hatályon kívül helyezte a Fot. képzési
hozzájárulási kötelezettséget előíró szabályait, ezek között a
Fot. indítványozók által kifogásolt 49. § e) pontját, valamint
125/A. §-át.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint hatályban nem
lévő jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára csak
kivételesen, az Abtv. 38. §-ának (1) bekezdése szerinti bírói
kezdeményezés és a 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz
alapján kerülhet sor. Az indítvány nem az Abtv. 38. § (1)
bekezdése vagy 48. §-a szerinti kérelem. Az Ügyrend 31. § a)
pontja értelmében az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti,
ha az indítvány benyújtása után a vizsgálat alá vont jogszabály
hatályát vesztette, és ezzel az indítvány tárgytalanná vált.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Fot. 49. § e)
pontja és 125/A. §-a alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást
megszüntette.
6.2. Az indítványozó arra hivatkozással kérte a Fot. 147. §
10. pontja alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését, mert az a képzési hozzájárulás fizetése
tekintetében alkotmányellenes megkülönböztetést tartalmaz
hátrányos helyzetű hallgatók között. Tekintettel azonban arra,
hogy a Tv. a képzési hozzájárulás megfizetésének a
kötelezettségét megszüntette, és az indítványozó csak e
tekintetben kérte a Fot. 147. § 10. pontjának megsemmisítését,
ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány
okafogyottá vált, és az eljárást e tekintetben az Ügyrend 31. §
e) pontja alapján megszüntette.
7. Végül az Alkotmánybíróság a Fot. átmeneti rendelkezéseinek
alkotmányellenességét állító indítványi elemeket vizsgálta.
7.1. A 28/2005. (VII. 14.) AB határozat a felsőoktatással
összefüggésben alkotmányossági követelményként állapította meg,
hogy „ha a jogalkotó valamely korábban, hosszú ideig fennálló
és működő rendszerhez kapcsolódóan radikális változtatásokkal
alapjaiban új rendszert vezet be, azt úgy [kell tennie], hogy
az érintetteknek megfelelő idő álljon rendelkezésre a rendszer
egészének, valamint a részletszabályoknak nem csak a teljes
körű megismerésére, hanem azok megértésére és alkalmazásuk
elsajátítására is” (ABH 2005, 290.). Erre tekintettel a Fot.
számos átmeneti rendelkezést tartalmaz azokra vonatkozóan, akik
tanulmányaikat a régi Fot. alapján kezdték meg.
A Fot. 152. § (4) bekezdése elvi jelleggel rögzíti, hogy a
régi Fot. alapján megkezdett képzéseket — folyamatos képzésben
— változatlan szakmai követelmények, változatlan vizsgarend
keretében, változatlan oklevél kiadásával kell befejezni. Ebből
következően a felsőoktatás lényeges tartalmi kérdéseit tekintve
a régi Fot. hatálya alatt tanulmányokat kezdett hallgatókat nem
éri hátrány; képzésük fő szabályai a korábbi szabályok alapján
történik. Erre tekintettel a 2006 előtt tanulmányokat kezdett
hallgatók művelődéshez való joga nem korlátozott.
Nem ad okot ezzel ellentétes értelmezésre a Fot. 154. § (4)
bekezdése sem. Az a tény, hogy 2006. szeptember 1. után a
felsőoktatási intézményekben új, a Fot. előírásainak megfelelő
szervezeti és működési szabályzatot kell alkalmazni, nem
jelenti a hallgatók művelődési jogának alkotmányellenes
korlátozását, abban az esetben sem, ha az a régi Fot. alapján
tanulmányokat kezdett hallgatókra is vonatkozik. A szervezeti
és működési szabályzatban foglalt rendelkezések többsége az
intézmény felépítésére, tevékenységére vonatkozó szabályokat
tartalmaz, amelyek csak közvetett összefüggésben állnak a
hallgatók művelődéshez való jogával. Mindamellett a Fot. 154. §
(4) bekezdése kifejezetten előírja a felsőoktatási intézmény
számára, hogy szervezeti és működési szabályzatában állapítson
meg olyan átmeneti szabályokat, amelyek a korábbi képzési
rendszerben megkezdett tanulmányok befejezéséhez szükségesek.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság nem látta megalapozottnak
azt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állító
indítványt, amely szerint a törvényhozó nem teremtette meg
azokat a garanciális szabályokat, amelyek alapján biztosított a
2006. szeptember 1. előtt tanulmányokat kezdő hallgatók
művelődéshez való joga.
7.2. A Fot. 162. § (1) bekezdésében rögzített átmeneti
rendelkezésből következően a mesterképzésre felvehető államilag
támogatott létszámkeretet a 2006–2009. között induló tanévekben
a Kormány mérlegelés alapján határozza meg. E bekezdés második
mondatából pedig az következik, hogy a mesterképzés államilag
támogatott keretszámot először 2009-ben, a 2010-ben induló
tanévre vonatkozóan kell a Fot. 53. §-a szerint megállapítani.
A „2009-ben a felsőoktatásban felvehető, államilag támogatott
hallgatói létszámkeretről” szóló 1051/2008. (VII. 28.) Korm.
határozat 2. pontjában a Kormány már meghatározta a 2009-ben
államilag támogatott mesterképzésre felvehető hallgatók
létszámát. E kormányhatározat alkotmányossági vizsgálatára az
Alkotmánybíróságnak — a jelen határozat III. részének 2.7.
pontjában kifejtettek alapján — nincs hatásköre. A Fot. 162. §
(1) bekezdésének harmadik mondata tehát a jövőben már nem kerül
alkalmazásra.
A Jat. 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha
más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban
meghatározott határidő lejárt. A Jat. nem határozza meg
egyértelműen, hogy utóbbi határidőnek kifejezetten a jogszabály
hatályának megszűnésére, vagy alkalmazhatóságára kell-e
vonatkoznia. Az Alkotmánybíróság több határozatában a Jat.-nak
ezt a rendelkezését a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó
rendelkezésként értelmezte. Következetesen érvényesített
álláspontja szerint a szabály alkalmazására a jogszabályban
előírt határidő leteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon
kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe
mentek, és már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi
rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében
hatályát veszti [1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905, 906.;
298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696, 700.; 880/B/1992. AB
végzés, ABH 1996, 803, 804–806.; 385/B/2001. AB végzés, ABH
2001, 1670, 1672–1673.; 35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH
2004, 504, 505.].
Az Alkotmánybíróság főszabály szerint csak hatályban lévő
jogszabály alkotmányossági vizsgálatát végzi el. Hatályban nem
lévő jogszabály alkotmányosságát az Alkotmánybíróság csak az
Abtv. 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés, vagy 48. §-ában
foglalt alkotmányjogi panasz esetén vizsgálja. A jelen ügyben
elbírált indítvány nem tartozik a konkrét normakontroll e két
esete közé.
Ennek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fot.
162. § (1) bekezdése az indítvány benyújtását követően hatályát
vesztette, és ezáltal az indítvány e vonatkozásban történő
elbírálása tárgytalanná vált. Ezért az Alkotmánybíróság a Fot.
162. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az Ügyrend 31. §
a) pontja alapján az eljárást megszüntette.
8. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv.
41. §-án alapul.
Dr. Paczolay Péter
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter Dr. Kiss László
az Alkotmánybíróság elnöke, alkotmánybíró
az aláírásban akadályozott
Dr. Holló András
alkotmánybíró helyett
Dr. Kovács Péter Dr. Lenkovics Barnabás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter és Dr. Trócsányi László alkotmánybírók
különvéleménye
Nem értünk egyet a Fot. 39. § (6) bekezdése,
53. § (4) bekezdése, 54. § (1) bekezdése és 101. § (1) bekezdés
b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványok elutasításával.
1. A Fot. megalkotásával új felsőoktatási felvételi rendszer
jött létre, amelyhez szorosan kapcsolódik a felsőoktatási
intézmények állami finanszírozása. A Fot. 101. § (1) bekezdés
b) pontja alapján a Kormány felhatalmazást kap arra, hogy
határozattal országos szinten megállapítsa az adott évben
államilag támogatott képzésbe felvehető hallgatói létszámot. A
Kormány által képzési területenkénti bontásban közölt,
államilag támogatott hallgatói létszámkeret sajátos módon
oszlik meg a felsőoktatási intézmények között. Az egyes képzési
területekre jutó államilag támogatott hallgatói létszámkeret
elosztása ugyanis — a Fot. 39. § (6) bekezdése és 54. §
(1) bekezdése, valamint az R. 25. §-a értelmében — a
jelentkezők rangsorolása alapján történik.
Az alapképzésre, illetve az egységes, osztatlan képzésre
jelentkezők rangsorolását az R. szabályozza. Az R. 10. §
(2) bekezdése alapján a felvételi kérelemben minden
jelentkezőnek meg kell jelölnie, hogy mely felsőoktatási
intézménybe és milyen szakra, illetve képzési formára
jelentkezik, továbbá milyen finanszírozási formára kéri a
jelentkezését. A jelentkezők teljesítményét az R. által
meghatározott módon, pontokban kifejezve kell értékelni. A
felsőoktatási intézmények az R. 25/A. § (6) bekezdése szerint
kötelesek a jelentkezők pontokban kifejezett eredményét az
Oktatási Hivatalnak továbbítani. A pontszámok alapján az
Oktatási Hivatal az R. 25. §-a értelmében besorolási döntést
hoz, vagyis képzési áganként vagy szakonként rangsort állít fel
a jelentkezők között. A felsőoktatási intézmények pedig e
rangsor alapján hozzák meg a felvételi döntést. Az R. 26. §-a
szerint a felsőoktatási intézmény azt a jelentkezőt veszi fel,
aki hozzá lett besorolva.
E felvételi rendszer alapján csak azok a jelentkezők kerülnek
be az alapképzésbe, illetve az egységes, osztatlan képzésbe,
akik az Oktatási Hivatal besorolási döntése alapján arra
jogosulttá válnak. A felsőoktatási intézménynek pedig csak
annyi államilag finanszírozott hallgatói hely jut, ahányat az
Oktatási Hivatal besorolási döntése alapján kap. Az Oktatási
Hivatal a besorolási döntésnél köteles a jelentkező által
meghatározott jelentkezési sorrendet és a Kormány által az
adott évre meghatározott, országosan felvehető államilag
támogatott hallgatók létszámkeretét figyelembe venni.
Amennyiben az államilag támogatott hallgatók országosan
meghatározott létszámkeretébe jelentkezők nem, vagy csak
alacsony számban jutnak be valamely felsőoktatási intézménybe,
akkor ez a felsőoktatási intézmény nem, vagy csak alacsony
mértékben részesül az állam által támogatott hallgatói
helyekből, s végeredményben az állami támogatásból. A Fot. 127-
133/A. §-ai értelmében ugyanis a felsőoktatási intézmények
túlnyomórészt az államilag támogatott képzésben részt vevő
hallgatóik létszáma szerint részesednek a költségvetési
normatívából, így valamely felsőoktatási intézmény állami
támogatása alapvetően az államilag finanszírozott hallgatói
helyek megszerzésétől függ.
Az indítványozók azért kifogásolták az ismertetett
rendelkezéseket, mert álláspontjuk szerint a felsőoktatás
finanszírozásának a jelentkezők rangsorához igazítása
következtében előfordulhat, hogy valamely felsőoktatási
intézmény nem kapja meg az általa nyújtott és államilag
engedélyezett képzés biztosításához szükséges államilag
támogatott hallgatói létszámot. Ebből kifolyólag a
felsőoktatási intézmény nem, vagy csak aránytalanul alacsony
mértékű állami támogatásban részesül, mely az ilyen
intézménynek, — s rajta keresztül az adott intézmény
hallgatóinak — indokolatlan hátrányos megkülönböztetését idézi
elő. Ezért álláspontunk szerint az Alkotmánybíróságnak meg
kellett volna állapítania a felsőoktatás finanszírozására
vonatkozó rendelkezések alkotmányellenességét.
2. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt hátrányos
megkülönböztetés tilalma alapján a jognak mindenkit egyenlőként
kell kezelnie. A jogosultságok és kedvezmények elosztása nem
feltétlenül kell, hogy egyenlő legyen, de a döntéshozatal során
minden érintett szempontjait azonos tisztelettel és
körültekintéssel kell mérlegre tenni [9/1990. (IV. 25.) AB
határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Az alkotmánybírósági
gyakorlatban a megengedhetetlen megkülönböztetés tilalma a jogi
személyekre is vonatkozik [59/1992. (XI. 6.) AB határozat, ABH
1992, 271, 273.]. Következésképpen a jogalkotó köteles a
felsőoktatási intézményeket is egyenlőként kezelni, az egyes
felsőoktatási intézmények szempontjait azonos körültekintéssel
és elfogulatlansággal figyelembe venni. A felsőoktatási
intézmények állami támogatása kapcsán a jogalkotó nem járhat el
önkényesen.
A jogi szabályozásnak nemcsak látszólag kell semleges
előírásokat tartalmaznia [63/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH
2008, 559, 570.], hanem azt is biztosítania kell, hogy a minden
felsőoktatási intézményre egyformán érvényes jogi norma a
felsőoktatási intézmények egy jól körülhatárolható csoportja
esetében de facto ne eredményezzen alkotmányos indok nélküli
hátrányos megkülönböztetést.
A felsőoktatási intézmények, — mint autonóm közjogi jogi
személyek — az állam által meghatározott vagy elismert
közszolgáltatásokat nyújtanak. E közszolgáltatás nyújtása
történhet közvetlen állami finanszírozás mellett is. Amennyiben
a jogalkotó a felsőoktatási intézmények közvetlen állami
költségvetési támogatása mellett dönt, a szabályozásnak
biztosítania kell azt, hogy a költségvetési támogatás [ésszerű
és a felsőoktatási intézmények állam által elismert
(minősített), oktató-kutató kapacitással és az ellátandó
feladattal arányosan] minden felsőoktatási intézményt
megillessen.
3. A felsőoktatási felvételi és támogatási rendszer jelenlegi
szabályozása — az államilag támogatott hallgatói létszámkeretre
jelentkezők által felállított rangsor alapul vételével — azt
eredményezi, hogy a különböző felsőoktatási intézmények eltérő
mértékű állami finanszírozásban, s a különböző felsőoktatási
intézmények hasonló képzési területére felvett hallgatók
eltérően finanszírozott képzésben részesülnek. Vizsgálandó
ezért, hogy a jogalkotó által okozott megkülönböztetés megfelel-
e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt
követelményeknek.
A jogalkotó az egyes felsőoktatási intézmények állami
támogatásának jelentős hányadát az államilag finanszírozott
hallgatói helyekre jelentkezők választására bízza. Valamely
felsőoktatási intézmény akkor részesül költségvetési
támogatásban (mindenekelőtt hallgatói juttatásokhoz nyújtott és
képzési normatívában), ha az adott intézményt választó
jelentkezőknek sikerül államilag finanszírozott helyet
szerezniük. Vizsgálandó ezért, hogy az államilag finanszírozott
hallgatói helyekre, de más-más felsőoktatási intézménybe
jelentkezők által képzett rangsor alkotmányos módon figyelembe
vehető-e egy adott felsőoktatási intézmény támogatásának
megállapításakor, illetve alkotmányosan indokolhatja-e a
felsőoktatási intézmények eltérő támogatását.
Az intézmények különböző mértékű támogatásának alapja az
államilag támogatott hallgatói helyekre történő jelentkezés. Ez
egyáltalán nem, vagy legalábbis nem szükségszerűen a
felsőoktatási intézmény tevékenységét minősíti. Nem ritkán
ugyanis éppen a felsőoktatási intézmény tevékenységével
összefüggésbe nem hozható szempontok határozzák meg a
jelentkezők választását, így például a felsőoktatási intézmény
és a jelentkező lakhelye közötti távolság, a felsőoktatási
intézmény székhelyén vagy annak közelében remélt
munkalehetőség, stb. Nem lehetetlen, hogy a jelentkező a
felsőoktatási intézmények közül éppen azt fogja előnyben
részesíteni, amelyben könnyebben végezheti el az általa
választott szakot; ilyen módon a jelentkezők preferenciáihoz
igazodó támogatási rendszer akár kontraproduktív is lehet: nem
a színvonalas, hanem a középszerű intézmények állami
támogatásához járul hozzá.
A jelenlegi szabályozás alapján lehetnek olyan felsőoktatási
intézmények, amelyek annak ellenére nem részesülnek az
államilag finanszírozott hallgatói létszámból, azaz az állami
finanszírozásból, hogy az adott képzés megindítását számukra az
állam engedélyezte, az intézményi kapacitást, a maximális
hallgatói létszámot az állam hatósági úton megállapította, és
az adott szakra elegendő számban nyújtottak be felvételi
jelentkezést. Az államilag támogatott hallgatói helyek
intézmények közötti elosztása ugyanis, — bár látszólag a
jelentkezők preferenciáihoz igazodik —, valójában mégsem képezi
le az adott intézménybe jelentkező összes felvételiző, illetve
az adott intézménybe ténylegesen felvett hallgatók választását.
A felsőoktatási intézmény állami finanszírozása továbbá nem
viszonyul az Oktatási Hivatal által az adott intézmény képzési
területére vonatkozóan megállapított legmagasabb hallgatói
létszámhoz, illetve az intézményi kapacitáshoz.
A legaggályosabb ugyanakkor az, hogy a felsőoktatási
intézmény állami finanszírozása a felsőoktatási intézmény által
ellátott közfeladathoz, illetve a közfeladat (színvonalas)
ellátásának tényleges költségéhez sem igazodik. Semmi sem
garantálja ugyanis azt, hogy a felsőoktatási intézmény az
általa nyújtott (államilag akkreditált) képzéshez állami
finanszírozást kap, s főként nincs biztosíték arra, hogy az
általa ellátott feladattal arányosan részesül állami
támogatásban.
Összegezve a fentieket: a jelenlegi szabályozás alapján a
finanszírozásból való kimaradás egyedüli és kizárólagos oka az,
hogy az összesített országos rangsornak abban a részében, amely
a Kormány által meghatározott keretszámon belül van („vonal
felett”) nem található olyan jelentkező, aki az adott
felsőoktatási intézményt jelölte meg első helyen.
4. A felsőoktatási intézmények állami támogatásának olyan
módja, mely a jelentkezők szűk körének — a felsőoktatási
intézmény tevékenységével nem, vagy nem feltétlenül összefüggő
szempontok szerint kialakított — preferenciáira épül,
alkotmányos indok nélkül hozza hátrányos helyzetbe azokat a
felsőoktatási intézményeket, amelyeket az államilag támogatott
hallgatói helyekre jelentkezők alacsonyabb mértékben
választottak. Ilyenformán a jogalkotó egy, a támogatás célja
szempontjából nem egyedül releváns szempont, az államilag
támogatott hallgatói helyekre jelentkezők választása alapján
juttat eltérő mértékű költségvetési támogatást a felsőoktatási
intézményeknek, s így indokolatlanul megkülönbözteti a
felsőoktatási intézményeket. Ez sérti az Alkotmány 70/A. §
(1) bekezdését.
A felsőoktatási intézmények támogatásának az államilag
támogatott hallgatói helyekre jelentkezőktől történő függővé
tétele látszólag semleges, hiszen minden felsőoktatási
intézmény számára biztosítja, hogy költségvetési támogatáshoz
jusson. Valójában azonban e szabályozás a felsőoktatási
intézmények indokolatlanul eltérő támogatásával egyenlőtlen
helyzetbe juttatja a felsőoktatási intézményeket: bizonyos
felsőoktatási intézmények előnyös helyzetét konzerválja, míg
mások hátrányos helyzetét erősíti.
Az állam a felsőoktatási intézmények finanszírozásának számos
módja közül választhat. Amennyiben azt a megoldást választja,
hogy az azonos szakokat vagy képzési területeket gondozó
(államilag alapított és/vagy államilag elismert) intézmények
finanszírozásának fő eszköze az államilag támogatott hallgatói
létszámból való részesedés, nem választhat a jelenlegi
szabályok szerinti megoldást, azaz nem oszthatja el a
finanszírozást kizárólag az államilag támogatott hallgatói
helyekre jelentkezők akaratától függően. E szabályozás ugyanis
hátrányosan megkülönbözteti azokat az intézményeket, amelyeknek
hallgatói más intézmények azonos szakán tanuló hallgatókhoz
képest aránytalanul alacsonyabb mértékű állami támogatásban
részesülő képzésben vesznek részt. Az azonos szakokon, de
különböző felsőoktatási intézményben tanuló hallgatók
képzésének támogatásában jelentkező aránytalanság a
felsőoktatási intézmények, s ezáltal az intézmények hallgatói
között is indokolatlan megkülönböztetést eredményez.
5. A hátrányos megkülönböztetés ráadásul alkotmányos jogot
érint. Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése alapján az állam
támogatni köteles a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. „A
tanítás szabadsága megnyilvánulhat egyéni és intézményi
formában, az utóbbi körbe tartozik a felsőoktatási intézmények
tevékenysége.” (870/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 611, 613.)
Tehát az állam támogatni köteles a felsőoktatási intézmények
tevékenységét. Nem tesz eleget az állam e kötelezettségének, ha
a jogszabályok értelmében bizonyos felsőoktatási intézmények
tevékenysége támogatásban részesül, míg más felsőoktatási
intézmények azonos tevékenysége nem, vagy csak aránytalanul
alacsonyabb mértékben kap az államtól támogatást.
Az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdése alapján továbbá az állam —
a művelődéshez való jog részeként — az oktatásban részesülők
anyagi támogatásával köteles biztosítani a képességei alapján
mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatást. „Az államnak
a felsőoktatással kapcsolatos alkotmányos feladata, hogy a
tanuláshoz való jog objektív, személyi és tárgyi előfeltételeit
megteremtse és azok fejlesztésével e jogot igénye szerint
bármely, a felsőfokú oktatásban való részvétel szempontjából
megfelelő képességekkel rendelkező állampolgár számára
biztosítsa.” (1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579, 586.)
Az állam nem teljesíti, vagy legalábbis csak részlegesen
teljesíti az oktatásban részesülők anyagi támogatására irányuló
kötelezettségét, ha csak bizonyos felsőoktatási intézmények
hallgatóit, illetve csak bizonyos felsőoktatási intézmények
tevékenységét támogatja.
6. A Fot. 53. § (4) bekezdése az ún. bolognai folyamat
keretében végrehajtott reformokra épül, melynek perspektívái és
előnyei vitathatatlanok, ideértve a belső és nemzetközi
mobilitás javulását, azt, hogy az ipari, mezőgazdasági,
kereskedelemi környezet, a társadalom szükségleteinek jobban
megfelelő, az aktuális munkaerőpiaci változásokra jobban
reagáló, az egyéni életvitel alakítását jobban szolgáló képzési
formákat lehet teremteni. A bachelor-képzés és a master-képzés
rugalmassága, az egymás fölé illeszthető, nem szükségképpen
azonos alapképzésben végzett tanulmányokra ráépülő második
fokozat rendszere a diverzifikált munkaerőigényt feltehetően a
jelenleginél jobban kielégíti, illetve az alapképzést
elégségesnek tekintő munkaerőpiaci igények esetében mentesítik
az egyént olyan tanulmányok elvégzésétől, amelyek egy része
talán valóban inkább hagyományokra, mintsem ma is élő
szükségletekre irányulnak.
Mindazonáltal az a választott megoldás, hogy a bachelor
képzésben résztvevők mindössze 35 %-a részesül állami
finanszírozásban a master képzés során, alkotmányossági
szempontból több problémát is felvet. Jelenleg a jogalkotó
bizonyos képzési formák esetében — mindenekelőtt a
tanárszakokon — nem tette világossá azt, hogy a bachelor-
diploma mire, milyen foglalkozások betöltésére képesít. Ezért
az, aki valóban használható, a munkaerőpiacon megkövetelt
diplomát akar, kénytelen tanulmányait a master képzésen
továbbfolytatni. Ekkor viszont már csak 35 %-os esélye van
arra, hogy költségmentes helyre kerüljön. Ha nem kerül be az
államilag támogatott keretbe, akkor tanulmányi eredményétől és
választott egyeteme (amennyiben az be tudja fogadni
mesterszakra) anyagi lehetőségeitől függ, hogy milyen összeget
kell fizetnie kvázi tandíjként. Eltérően az ipar, a
mezőgazdaság és a kereskedelem által preferált szakoktól (ahol
a jogalkotó szinte vélelmezi a majdani munkáltató nyitottságát
a képzéshez való hozzájárulásra), feltételezhető, hogy a
közigazgatás, a közoktatás nem fog belépni a finanszírozók
körébe. Ugyanakkor a bolognai rendszerhez nem csatlakozó,
egységes képzést folytató intézményekben (orvosi, fogorvosi,
állatorvosi, gyógyszerész, építész, jogász), aki egyszer
bekerült egy államilag finanszírozott helyre, az a
követelmények teljesítése esetén ott is marad.
Nincs tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka annak,
hogy a jogalkotó az azonos körbe tartozók (ti. a
felsőoktatásban résztvevők) között miért kezeli eltérően a
master-képzést folytató, illetve az osztatlan képzés utolsó két
évét végző hallgatókat, miért csökkentette radikálisan 35 %-ra
az előbbiek esélyét az állami finanszírozású helyen való
képzésre. Mivel ez a 35 % minden master képzésre vonatkozik,
azaz azokra is, amelyek a munkaerőpolitika szempontjából
preferenciát élveznek, mivel hosszabb távon is reális munkaerő
igény van irányukban, ily módon az sem állítható, hogy
önmagában ez a megoldás az állítólagos humán túlképzés
csökkentését szolgálja. Ezzel a megoldással a jogalkotó
egységes körbe tartozónak tekintette azokat, akiknek már van
egy „igazi” diplomájuk (és amellett akarnak egy újabbat
szerezni, akármilyen okból is), és azokat, akiknek valójában
még nincs „igazi” diplomájuk, mivel a bachelor-diplomával (pl.:
a közoktatásban) való elhelyezkedés kritériumrendszere egyelőre
nem került kidolgozásra. Így tehát — indok nélkül — második
képzésnek és második diplomának tekinti azt is, ami valójában
az alapképzés szükségszerű lezárása. Bizonyos szakok (pl.:
tanári) esetében tehát a de jure osztott képzés ellenére de
facto osztatlan, vagy legalábbis folyamatos képzésről van szó,
hiszen a bachelor-diploma legfeljebb csak a munkapiacon való
elhelyezkedéshez elengedhetetlen master-diploma megszerzésének
előfeltételét képezi (acte-condition).
Az Alkotmánybíróságnak a fentebb már hivatkozott, a
diszkrimináció tilalmával összefüggésben kialakított
gyakorlatát [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.;
21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 35/1994. (VI.
24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 200.; 49/1991. (IX. 27.) AB
határozat, ABH 1991, 246, 249.] a jelen esetre alkalmazva
megállapítható, hogy a jogalkotó az egyes képzési területek
állami finanszírozása szempontjából indokolatlan különbséget
tesz azok között, akik a megkezdett szakon olyan végzettséget
kívánnak elérni, amely foglalkoztatásuk elengedhetetlen
előfeltételét képezi. Az indoklás nélküli megkülönböztetés
önkényes, ekként alkotmányellenes.
Meg kell említeni az ütközés veszélyét azokkal a nemzetközi
kötelezettségvállalásokkal is, amelyeket Magyarország e téren
tett, többek között a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok
Nemzetközi Egyezségokmányának ratifikációjával, figyelemmel
ezen egyezmény monitoring testülete által elfogadott
értelmezésre (lásd Dr. Kovács Péter alkotmánybíró által a
951/B/1999. AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolást, ABH
2007, 1212, 1221-1223.). Az Európa Tanácson belül pedig, ahol
az Európai Szociális Charta jeleníti meg lényegében ugyanezeket
a kötelezettségeket, a 10. cikk 1. pontja a releváns. Amikor a
magyar kormányjelentést elemezte az Európai Szociális Charta,
2008. novemberében közreadott dokumentumában [Charte sociale
européenne, Comité européen des droits sociaux, Conclusions XIX-
1(Hongrie)], emlékeztetett arra, hogy a gyakorlat értelmében a
10. cikk 1. pontja a teljes oktatási és felsőoktatási
vertikumra vonatkozik (Doc. cit. 13. o.), valamint arra, hogy a
felvétel egyedüli kritériuma az egyéni képesség lehet, s az
Európai Szociális Chartának való megfelelés szempontjából ami
döntő, az a befogadó képesség, az oktatásügy összes
költségvetési kiadása a GDP %-ában mérve, a hallgatók szakmai
és munkaerőpiaci sikerei. A testület újabb információkat kért
is nem tudott dönteni arról, hogy Magyarország e tekintetben
teljesítette-e kötelezettségeit (Doc. cit. 14. o.). Ugyanitt a
díjak és támogatások vonatkozásában arra az értelmezésre
jutott, hogy egységesen, az anyagi lehetőségek függvényében
vagy tanulmányi érdemesség alapján kell a támogatásokat adni.
Itt a szakértői bizottság lényegében ugyanazokat a pontokat
vizsgálta, mint az Alkotmánybíróság, és mivel nem volt
megelégedve a Kormány által továbbított kiegészítő
információkkal, újabbakat kért, hangsúlyozva, hogy amennyiben
nem találja elegendőnek azokat sem, akkor nem tudja
megállapítani, hogy Magyarország teljesítette volna a Charta
10. cikk 4. pontjából származó kötelezettségét (Doc. cit. 16.
o.).
7. A felvételi eljárás jelenlegi szabályozása alapján a
költségtérítéses képzésre jelentkezők is az Oktatási Hivatal
besorolási döntése alapján kerülnek be a felsőoktatási
intézményekbe.
Az Alkotmánybíróság korábban megállapította, hogy a
jogalkotónak „biztosítani kell a tudomány művelői önálló
döntési jogát és függetlenségét, vagyis a tudomány
autonómiáját.” [41/2005. (X. 27.) AB határozat, ABH 2005, 459,
474.] Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésével összefüggésben
pedig rámutatott arra, hogy a „tanítás szabadságának egyik,
intézményi megnyilvánulási formája az egyes felsőoktatási
intézmények, az egyetemek és főiskolák önállósága annak
meghatározása tekintetében, hogy milyen képességekkel és
előképzettséggel rendelkező személyeket tartanak alkalmasnak a
felsőoktatási intézményben oktatott ismeretek elsajátítására.”
(1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995, 579, 586.) Nincs
alkotmányos indoka a tanszabadság és a tanítás szabadsága olyan
korlátozásának, amelynek révén a felsőoktatási intézmény
önállósága nem érvényesülhet a költségtérítéses képzésre
történő felvételnél, illetve amelynek alapján a
költségtérítéses képzésre jelentkező csak az államigazgatás
döntésétől függően kerülhet be a felsőoktatási intézménybe.
8. A Fot. 101. § (1) bekezdés b) pontja szerint a Kormány
„határozatban megállapítja az adott évben államilag támogatott
képzésbe felvehető hallgatói létszámot, továbbá elosztja a
képzési területek, a képzés munkarendje és a képzés szintje
szerint”. E rendelkezés alapján tehát a Kormány arra kap
felhatalmazást, hogy az államilag támogatott képzésbe felvehető
hallgatói létszám megállapítása és elosztása révén normatív
módon keretek közé szorítsa valamennyi felsőoktatási intézmény,
illetve a felsőoktatásban részesülők állami támogatását. Ezért
a Fot. 101. § (1) bekezdés b) pontja valójában egy olyan
költségvetési kérdés kormányhatározatba foglalását rendeli el,
mely az államilag támogatott képzésbe felvehető hallgatói
létszám megállapítása és elosztása révén végeredményben az
Alkotmány 70/F. §-ában foglalt közművelődéshez való jog
biztosítását érinti.
Az államnak az alapjogok biztosítására irányuló
kötelezettségéből az következik, hogy az alapvető jogokat csak
az Alkotmányban megengedett módon korlátozhatja. Az Alkotmány
8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Az
Alkotmánybíróság ugyanakkor az alapvető jogok korlátozásával
kapcsolatban utalt arra, hogy „nem mindenfajta összefüggés az
alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást.
Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges
garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény
kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához
is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a
rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben
kellene szabályozni.” [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH
1991, 297, 300.)
Valamely alapjogot érintő korlátozás tehát az Alkotmány
alapján mindenképpen jogszabályi szintű szabályozást igényel. A
Fot. 101. § (1) bekezdés b) pontja ezzel szemben a jogszabályi
szintre tartozó kérdés határozati formában történő
megállapítására hatalmazza fel a Kormányt, s ezért e
felhatalmazó rendelkezés — véleményünk szerint —
alkotmányellenes.
Budapest, 2009. június 15.
Dr. Kovács Péter Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró alkotmánybíró
A különvélemény 1-4. pontjaihoz csatlakozom:
Dr. Bragyova András
alkotmánybíró
. |