Hungarian

Ügyszám: .	2128/G/1991
Előadó alkotmánybíró: Sólyom László Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 8/1992. (I. 30.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1992/51 .

A döntés kelte: Budapest, 01/28/1992 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:               A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az  Alkotmánybíróság  a  miniszterelnöknek  az  Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján - Dr. Kilényi  Géza  és  Dr.  Schmidt  Péter  alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő                       határozatot: Az Alkotmánybíróság  az Alkotmány  30/A. §  (1)  bekezdés h ),  i )   és   m )  pontja,  valamint  a  30/A. §   (2) bekezdése  értelmezése   alapján  megállapítja,   hogy  a köztársasági elnök a kinevezési jogkörébe tartozó döntést ésszerű határidőn  belül köteles  meghozni,  amely  annak megállapításához szükséges,  hogy a kinevezés alkotmányos feltételei fennállnak-e.          E határidő túllépése alkotmányellenes. Az  Alkotmánybíróság   ezt  a   határozatát  a     Magyar Közlönyben közzéteszi.                         Indokolás                            I. A miniszterelnök az Alkotmány 30/A. §  (1)  bekezdés h ), i ) és  m ) pontja,  valamint a  30/A. §  (2)   bekezdése értelmezését kérte  " abból a szempontból, hogy az elnöki kinevezési jogkör gyakorlásához kötődik-e határidő " . Az indítvány   szerint     " az   elnöki   döntés   akárcsak hozzávetőleges időbeli  korlátainak meghatározása  nélkül adott esetben  lehetetlenülhet a  Kormány szándéka " ,  a köztársasági elnök  hallgatása révén  - anélkül,  hogy az elnök   a       kinevezés    megtagadásának   alkotmányos feltételeiről állást  foglalt volna  - ugyanolyan helyzet keletkezik, mintha megtagadta volna a kinevezést.                            II. 1. Az  Alkotmány a  köztársasági elnök  egyes jogköreinek gyakorlására kifejezetten  határidőt  szab  ( pl.  22. §, 26. §,  28. §,   19/C. § ).  Más   jogkörökre   vonatkozó rendelkezések nem  tartalmaznak szabályt  a  joggyakorlás határidejéről. Ebből  azonban nem következik sem az, hogy a köztársasági  elnök jogkörének gyakorlása csak abban az esetben van  határidőhöz kötve,  ha a határidőt az illető jogkör szabályozása  kifejezetten  tartalmazza,  sem  az, hogy az  elnök minden  jogköréhez  határidő  tartozna.  A köztársasági elnök  alkotmányos jogállása  alapján, és az egyes   jogkörök   sajátosságai   szerint   értelmezéssel eldönthető, hogy  mely  jogkörök  alkotmányos  gyakorlása követel  meg   határidőt.  Az  Alkotmányban  kifejezetten szereplő, többnyire  konkrét határidőkkel szemben a többi jogkörre vonatkozó határidőt nem lehet napok vagy hónapok szerint meghatározni.  Ezekre nézve  csupán általános  és rugalmas   szabály    vezethető   le   az   Alkotmányból. Kivételesen ilyen  tipusú időmeghatározás  is szerepel az Alkotmányban ( 19/C. §  (3)  bekezdés ). 2.  Az   Alkotmány  kifejezett  rendelkezéssel  háromféle határidőt állapít  meg a  köztársasági  elnök  döntésével kapcsolatban. Vannak  olyan határidők,  amelyeken belül a köztársasági elnöknek  nem csupán joga, hanem kötelessége is valamely intézkedés megtétele. Így a választást követő egy hónapon  belülre össze  kell hívnia  az  Országgyűlés alakuló ülését; a törvényt tizenöt, bizonyos esetekben öt napon  belül   ki  kell  hirdetnie;  a  választásokat  az Országgyűlés  megbizatásának   lejártától,  feloszlásától vagy  feloszlatásától   számított  három  hónapon  belüli időpontra ki kell írnia. Más esetekben az Alkotmány olyan döntésre szab kifejezett határidőt,  amelynek  meghozatala  az  elnök  belátásától függ, azaz  nem kötelező. Például a köztársasági elnök az elfogadott törvényt - aláírás előtt - tizenöt napon belül visszaküldheti az  Országgyűlésnek, vagy  megküldheti  az Alkotmánybíróságnak. További határidők  nem  valamely  intézkedés  megtételére irányulnak,  hanem   az  intézkedés   előfeltételét  vagy tartalmát illetően  szabnak  időbeli  határt.  Például  a köztársasági  elnök  az  Országgyűlés  ülését  legfeljebb harminc  napra   napolhatja  el;   vagy  ha   a   Kormány megbizatásának  megszűnése     esetén      az      általa miniszterelnöknek javasolt  személyt negyven  napon belül nem választják meg, feloszlathatja az Országgyűlést. Mindhárom  esetben  a  határidőre  vonatkozó  szabály  az államszervezet folyamatos  működését szolgálja.  Ez a cél nyilvánvaló ott is, ahol a köztársasági elnök intézkedése nem kifejezetten  a folyamatosság  fenntartására irányul, mint például  a választások  kiírása vagy az Országgyűlés összehívása  esetén,   hanem   ahol   az   államszervezet működésébe tartalmilag  avatkozik  be.  Ilyen  intézkedés például  az   előzetes  normakontroll  indítványozása  az Alkotmánybíróságnál,  vagy   hogy  szükségállapot  esetén " haladéktalan "  tájékoztatással   kell  a  köztársasági elnök   rendkívüli    intézkedéseit    az    Országgyűlés ellenőrzése  alá   helyezni.  Az   utóbbi  intézkedésekre szabott határidők  arra szolgálnak,  hogy a  köztársasági elnök rendkívüli  közbelépése után  az  ügy  előrelátható időn belül, illetve a lehető leghamarább visszakerüljön a normális  körülmények   közötti  ügymenetbe,  illetve  az ügydöntő szervek hatáskörébe. A határidő  meghatározásának minden esetben megtalálható, döntő  oka   tehát  az   állam   folyamatos   működésének biztosítása.   Az    egyes   jogkörök    más    jellemzői lényegtelenek a  határidő szempontjából,  az Alkotmány  a legkülönbözőbb fajtájú és jelentőségű döntésekhez kapcsol határidőt. Az  államszervezet  normális  és  folyamatos  működtetése azonban  más   döntések  esetében   is  ugyanolyan  súlyú alkotmányos  érdek  és  követelmény,  mint  ahol  ezt  az Alkotmány kifejezett  határidővel biztosítja. Ha a jogkör az  államszervezet  folyamatos  működéséhez  kapcsolódik, nincs elvi  indoka annak,  ha  egyes  esetekben  szerepel határidő az Alkotmányban, s máskor nem. Történeti oka van annak, hogy  az alkotmányok  legtöbbször  a  parlamenttel kapcsolatban   tartalmaznak    határidőket   az   államfő intézkedéseire; leghamarább  és legteljesebben  ugyanis a törvényhozás önállósult  az  uralkodótól.  Ma  azonban  a köztársasági elnök  adott jogkörének  kapcsolata valamely hatalmi ággal  nem a  határidő meglétét, hanem legfeljebb meghatározása módját  befolyásolhatja. A határidő jellege viszont éppen  ennyire függ  gyakorlati  meggondolásoktól is.  ( Ezért   tér  el  az  Alkotmány  a  napok  szerinti határidőtűzéstől szükségállapot esetén. Ez indokolhatja a különbséget a törvény kihirdetése napokban meghatározott, illetve  a   nemzetközi  szerződés   megkötése   rugalmas határideje között,  noha e  jogkörök jellege megegyezik.) Különbséget tenni  tehát nem  a kifejezetten  határidőhöz kötött jogkörök  és az  összes többi, hanem azok között a jogkörök között  kell, amelyeknél a határidőben cselekvés alkotmányos  követelmény,  illetve  amelyeknél  a  kérdés ilyen felvetése nem lehetséges. 3.  Vannak   a  köztársasági   elnöknek  olyan  jogkörei, amelyekkel  kapcsolatban  értelmetlen  lenne  határidőről beszélni.  Ilyen    a   státuszt    meghatározó    jogkör ( " képviseli a  magyar államot ", 30/A. §  (1)  bekezdés a ) pont ).  Nem köthető határidőhöz az olyan jogkör sem, amelynek gyakorlása  kizárólag az elnök belátásától függ, s amelyben  ő a  kezdeményező, feltéve, hogy a jogkör nem illeszkedik egyébként  más szervek  döntési  láncolatába. Határidőtől függetlenek  tehát az  ugynevezett nem kötött jogkörök, ahol  a döntés  nem  más  szerv  előterjesztése alapján történik,  feltéve természetesen,  hogy a  jogkör gyakorlása nem kötelező. Például nincs határidőhöz kötve, hogy az elnök részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az  országgyűlési bizottságok ülésén, javaslatot tehet az Országgyűlésnek  intézkedés megtételére,  népszavazást kezdeményezhet   ( 30/A. § (1)  bekezdés  e ), f ) és g ) pont ). Ahol a  fenti három  feltétel bármelyike  is hiányzik, az államszervezet folyamatos  működésének érdeke megköveteli a határidőt.  Ezt  az  Alkotmányban  kifejezetten  előírt határidők példája is alátámasztja. A választások kitűzése például nem  kötött jogkör,  viszont az elnök jogszabályi határidőn belül köteles erre ( 30/A. §  (1)  bekezdés d ) pont ). A  törvényhozás láncolatának része a köztársasági elnöknek az  a döntése,  hogy a  már elfogadott  törvényt visszaküldi    az    Országgyűlésnek,    vagy    megküldi véleményezésre az  Alkotmánybíróságnak. Noha ez az elnöki döntés se  nem kötött,  se nem  kötelező, mégis a törvény kihirdetési rendjét  tereli más útra; s az államszervezet folyamatos   és   áttekinthető   működése   szempontjából indokolt,  hogy   a  törvény   sorsáról  a   kihirdetésre rendelkezésre álló időn belül döntés szülessék. 4.   Az    Alkotmánybíróság  48/1991. (IX.26.) AB   számú határozatában megállapította,  hogy  az  Alkotmány  29. § (1)   bekezdése   a  köztársasági  elnök  egyik  alapvető feladatát  jelöli   meg  (  " őrködik  az  államszervezet demokratikus működése felett " ). Ezt az egyes hatáskörök értelmezésénél alapul  kell  venni.  Az  Alkotmánybíróság továbbá megállapította,  hogy a köztársasági elnök önálló politikai döntéseivel  ennek a  feladatának tesz  eleget. ( Önálló politikai  döntés  a  köztársasági  elnök  olyan döntése, amely  végleges, felülbírálhatatlan, de amelyért sem  a  köztársasági  elnök,  sem  más  szerv  nem  visel politikai   felelősséget   az   Országgyűlés   előtt.   A köztársasági elnöknek  az Alkotmány  olyan  esetekben  ad jogot önálló politikai döntésre, amikor az államszervezet működésében súlyos  zavarok támadnak,  amelyek elhárítása az ő beavatkozását igényli.) Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés - mint  a  köztársasági  elnöki  intézmény  egyik  alapvető feladata  -  nemcsak  az  elnök  rendkívüli  beavatkozási jogosítványai  esetén   szolgál  az   alkotmányértelmezés alapjául. Következik  ebből a  feladatból az  is, hogy  a köztársasági elnöknek  hatásköri jogai  gyakorlása  során mindig figyelemmel  kell lennie  az egész  államszervezet demokratikus működésére, beleértve ebbe annak eljárási és technikai   szempontjait    is.   Az    " őrködés "   nem korlátozódik  tehát  krízishelyzetek  feloldására,  hanem része  az   államügyek  szokásos  menetének,  s  benne  a köztársasági elnök  saját joggyakorlásának  is. Az  elnök döntése igen  gyakran a  döntést kezdeményező, illetve az azért  politikai  felelősséget  viselő  szerv  jogkörének gyakorlásával kapcsolódik  össze, úgy,  hogy csak  a  két döntés együtt  váltja ki  a kívánt joghatást. Más esetben pedig az  elnök  kezdeményező  aktusát  más  szervnek  az elnököt is  kötelező döntése  követI. Az  elnöki jogkörök beágyazódása  a   legfelsőbb   állami   szervek   döntési mechanizmusába  alapot  ad  a  köztársasági  elnök  mások döntésével     összefüggő     jogosítványainak      olyan értelmezésére, hogy  azokat a köztársasági elnök bizonyos határidőn  belül  köteles  gyakorolni  akkor  is,  ha  az Alkotmány  szövege  az  illető  jogkör  gyakorlására  sem kötelességet, sem  határidőt nem  ír elő kifejezetten. Ez az  értelmezés  a  fentiek szerint az Alkotmány 29. § (1) bekezdésére  épül.   Emellett  a   jogállamiság   elvéből ( Alkotmány  2. §    (1)   bekezdés )  is  következik  az Alkotmányban szabályozott  szerveknek az  a  kötelessége, hogy alkotmányos  jelentőségű hatásköreiket  jóhiszeműen, feladataik     teljesítését     kölcsönösen      segítve, együttműködve gyakorolják.  Ebből is  levezethető, hogy a köztársasági  elnök   jogainak  gyakorlása  nem  határidő nélküli  -   kivéve  azokat   a  jogköröket,   amelyekhez értelemszerűen  nem  rendelhető  határidő.  ( Lásd  fenn, 3.pont.) 5.  A   köztársasági  elnök  jogköre  gyakorlására  olyan határidőn belül  köteles, amely  a fenti  elvi indokoknak megfelel.  Ez   a   határidő   egyrészt   biztosítja   az államszervezet folyamatos  működését ( tehát  tekintettel van  a  döntési  láncban  résztvevők,  illetve  az  egész államszervezet  szempontjaira ),  másrészt  szükséges  és ésszerűen elegendő  ahhoz, hogy  az elnök  megalapozottan döntsön ( s  ennyiben a köztársasági elnök szempontjaihoz is  igazodik ).  Az  Alkotmányban  kifejezetten  meg  nem határozott határidő  napok szerint  értelmezés útján  nem állapítható meg. 6. A  köztársasági elnök  kinevezési jogköre az Alkotmány értelmében kötött jogkör, a kinevezést nem a köztársasági elnök kezdeményezi,  hanem törvényben  meghatározott  más szerv.  A   bírák  kinevezését   kivéve  a   kinevezéshez miniszterelnöki vagy  miniszteri ellenjegyzés  szükséges, illetve  a   minisztereket   a   köztársasági   elnök   a miniszterelnök javaslatára  nevezi kI. A kinevezésekért a politikai felelősséget  a Kormány,  a bírák kinevezéséért pedig az előterjesztő viseli. Az elnök kinevezési jogköre tehát mindig  beleágyazódik más  - a  döntésért felelős - szervek   döntéshozatalába.    Kinevezési   jogkörét    a köztársasági  elnöknek   az  előterjesztéstől   számított ésszerű határidőn  belül gyakorolnia  kell: vagy alá kell írnia a  kinevezési okmányt, vagy pedig nyilatkoznia kell a kinevezés megtagadásáról. Kinevezési   jogköre   gyakorlása   során   az   elnöknek egyeztetnie  kell  azt  a  két  kötelezettségét,  amelyek mindegyike  az   államszervezet   demokratikus   működése feletti  őrködésből,   mint  elnöki   feladatból  folyik. Egyrészt a  kinevezésről  indokolatlan  késedelem  nélkül döntenie  kell,   különben  az   államszervezet  érintett hatalmi  ágainak   demokratikus  működését   akadályozná; másrészt kellő  időre van  szüksége  ahhoz,  hogy  eleget tehessen a  kinevezési jogkörrel  kapcsolatos garanciális feladatának.  Ez   utóbbi  révén   a  köztársasági  elnök kinevezési  aktusa  nem  puszta  formalitás,  s  az  arra nyitvaálló  határidő  sem  pusztán  az  aláírás  hivatali lebonyolításához  szükséges   idő.  A  kinevezési  jogkör gyakorlása   alkotmányosságához    megkívánt    " ésszerű határidő " formulája  mindkét  szempontra  vonatkozik,  s azokat egyezteti. A   kinevezési    jog   gyakorlásával    kapcsolatban   a 48/1991. (IX. 26.) AB határozat a következőket állapította meg.  " A  köztársasági  elnöknek  meg  kell  tagadnia  a kinevezést, illetve  a jóváhagyást,  ha észleli,  hogy az ahhoz jogszabályban  előírt feltételek  nem  teljesültek. Ezen kívül  csak akkor alkotmányos a kinevezés, illetve a jóváhagyás megtagadása,  ha a  köztársasági elnök  alapos okkal arra  következtet, hogy  a javaslat  teljesítése az államszervezet demokratikus  működését súlyosan  zavarná. Az utóbbi szempontból a köztársasági elnök a kinevezésnél kizárólag a  személyre tett javaslatot, jóváhagyás esetén pedig  kizárólag  a  mindenkori  előterjesztés  tartalmát vizsgálhatja felül."  A köztársasági elnöknek tehát akkor kell  megtagadnia   formai   okból   a   kinevezést,   ha " észleli "  a   jogszabályi   feltételek   hiányát.   Az államszervezet  demokratikus   működése  feletti  őrködés feladata  nem  arra  kötelezi  az  elnököt,  hogy  minden előterjesztés  jogszerűségének   ügyében   kiterjedt   és részletekbe menő  vizsgálatot folytasson,  hanem  hogy  a nyilvánvaló vagy  egyébként tudomására jutott jogsértések esetén  fellépjen.   Az  " ésszerű  határidő "  az  ahhoz szükséges időtartam,  hogy a  köztársasági elnök  e  jogi kötelességének eleget tehessen. Hasonlóképpen nem  köteles a  köztársasági  elnök  minden kinevezési javaslat  esetén kideríteni,  fennáll-e  annak veszélye, hogy a kinevezendő személye súlyosan megzavarná az  államszervezet  demokratikus  működését.  Csak  ha  a tényekből    következően    alapos    oka    van    ilyen feltételezésre, köteles  az  elnök  ennek  utánajárni,  s megbizonyosodni, hogy  gyanuja megalapozott-e.  Ha  olyan személy kinevezésére  szóló javaslat kerül a köztársasági elnök  elé,  akinek  kinevezése  súlyosan  megzavarná  az államszervezet demokratikus  működését, ez önmagában is a demokratikus államszervezet  működésének  fogyatékossága. Ennek  kiküszöbölése,   s  a   felelősség   megállapítása érdekében  a   minél  gyorsabban   meghozott  döntés   az " ésszerű ". A fenti  szempontok figyelembevételével is csak a konkrét eset körülményei  alapján döthető  el, hogy adott esetben mi az ésszerű határidő. 7.  Az  Alkotmány  31. §   (4)   bekezdése  és  31/A. §-a szerint a  köztársasági elnök  jogilag felelős  azért, ha tisztsége  gyakorlása   során  szándékosan   megsérti  az Alkotmányt vagy valamely más törvényt. A  köztársasági  elnök köteles  az Alkotmány 30/A. §  (1) bekezdés  h ),  i ) és  m )  pontjában,  a  32/D. §   (2) bekezdésében, a  33. §  (4)  bekezdésében és a 48. §  (1) és  (2)  bekezdésében meghatározott kinevezési jogkörében a kinevezési javaslat előterjesztésétől számított ésszerű határidőn belül  döntést hozni. E kötelezettség szándékos megsértéséért a  köztársasági  elnök  jogi  felelősséggel tartozik. Az alkotmányos  határidő  meghatározásánál  a  kinevezési döntés hivatali lebonyolításához szükséges időt, valamint azt az  időt kell  figyelembe  venni,  amely  a  javaslat jogszabályi   feltételei    megtartásának,   illetve    - rendkívüli esetben  - a  kinevezés  tartalmi  okból  való megtagadása  megalapozottságának   vizsgálatához   az   e határozatban kifejtettek szerint szükséges. Nem vonható  az " ésszerű  határidő " fogalmába  az olyan idő, amelynek  során nem  folyik  vizsgálat,  vagy  olyan tárgyban folyik,  amely nem tartozik sem a kinevezés jogi feltételeihez, sem a személyre tett javaslat tartalmához. Az   előterjesztőre,    illetve   az    elnök   aktusáért felelősséget   viselő    ellenjegyzőre   tartozik   annak eldöntése, hogy  a kinevezés  mikor esedékes.  Az elnök a már megindult  kinevezési folyamatba  kapcsolódik bele. A kinevezés célszerűsége,  esedékessége, a betölteni kívánt tisztséghez tartozó jogosítványok vizsgálata kívül esik a köztársasági elnök  kinevezési jogkörén.  Az indokolatlan késlekedés -  ideértve a  köztársasági  elnök  hatáskörén kívüli körülmények  vizsgálatára fordított  időt is  - az ésszerű határidőn belüli döntésre vonatkozó kötelezettség megszegésének minősül.                     Dr. Sólyom László                   előadó alkotmánybíró                az Alkotmánybíróság elnöke          Dr. Ádám Antal            Dr. Herczegh Géza           alkotmánybíró              alkotmánybíró       Dr. Kilényi Géza                Dr. Lábady Tamás         alkotmánybíró                  alkotmánybíró      Dr. Schmidt Péter                Dr. Szabó András       alkotmánybíró                    alkotmánybíró      Dr. Tersztyánszky Ödön        Dr. Zlinszky János          alkotmánybíró               alkotmánybíró Dr. Kilényi Géza alkotmánybíró és Dr. Schmidt Péter alkotmánybíró különvéleménye A  köztársasági   elnök  kinevezési  jogkörét  a  kormány előterjesztésére,   miniszteri    ellenjegyzés    mellett gyakorolja. A  kinevezési hatáskörre vonatkozó alkotmányi rendelkezés értelmezéséről  szóló  48/1991. (IX.26.)  AB. határozathoz fűzött különvéleményünket fenntartjuk. Szükségesnek   tartjuk    ismételten    kifejteni    azon álláspontunkat,  mely  szerint  az  Alkotmány  megosztott hatáskört hozott létre a kormány és a köztársasági elnök, ( az   előterjesztő,   a   köztársasági   elnök   és   az ellenjegyző ) között. Ennek lényege az, hogy a résztvevők egyike   sem   dönthet   kizárólagosan,   azaz   közöttük konszenzusnak kell létrejönni. Az Alkotmánynak  e  határozatban  foglalt  értelmezése  a köztársasági  elnök   kinevezési   jogkörét   a   kormány előterjesztésének alkotmányossági  ellenőrzésére  szűkíti le.  Az   Alkotmány  ezzel   szemben   a   kinevezést   a köztársasági  elnökre   bízza  és  e  jogkört  a  kormány előterjesztési jogával  és  ellenjegyzésével  korlátozza. Ebből  következik   az  is,  hogy  a  köztársasági  elnök kinevezési   jogköre    gyakorlása   során   nemcsak   az előterjesztés  alkotmányszerűségét,  hanem  annak  minden vonatkozását vizsgálhatja. Egyetértünk  azzal,   hogy   a   konszenzus   alapján   a kinevezésnek  az   ország  kormányozhatósága,  az  állami feladatok ellátása érdekében ésszerű határidőn belül kell létrejönnie. Ennek  alkotmányos  biztosítékát  a  kormány parlamentnek való  felelőssége és a köztársasági elnöknek az Alkotmány  30/A. §-ában meghatározott jogi felelőssége jelenti. A  konszenzusteremtés   módjáról  és   határidejéről   az Alkotmány nem rendelkezik. Így a kialakult ellentmondás a döntésben  résztvevők  jobb  együttműködésével,  vagy  az Alkotmány módosításával  oldható fel,  de semmiképpen nem tekinthető  az  alkotmányértelmezés  tárgykörébe  tartozó kérdésnek. Budapest, 1992. január 28.         Dr. Kilényi Géza         Dr. Schmidt Péter          alkotmánybíró             alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	8/1992. (I. 30.)
Date of the decision: .	01/28/1992
.
.