A döntés szövege:
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
v é g z é s t:
Az Alkotmánybíróság a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 10.K.32.086/2016/5. számú ítélete, valamint a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 26. § (1) bekezdés második mondata alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
I n d o k o l á s
[1] 1. Az indítványozó alkotmányjogi panaszában elsődlegesen a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 10.K.32.086/2016/5. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján. Az indítványozó másodlagosan – az Abtv. 27. §-ára alapított kérelmének megalapozatlansága esetére – kérte a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Szjtv.) 26. § (1) bekezdés második mondata alaptörvény-ellenességének a megállapítását és megsemmisítését az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján.
[2] 1.1. Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló peres eljárásban megállapított tényállás szerint az indítványozó (a perben felperes) által üzemeltett vendéglátó egységben az állami adóhatóság ellenőrei – fedett ellenőrzés keretében – megállapították, hogy a helyszínen elhelyezett Goliath Li típusú automata szerencsejáték folytatására alkalmas.
[3] Az állami adóhatóság a 989666/2014. számú – 2015. április 16-án kelt – határozatával szerencsejátékban való részvételt biztosító közvetítői tevékenység miatt 500 000 forint bírságot szabott ki az indítványozóval szemben. Határozatának indokolásában megállapította, hogy az indítványozó által üzemeltetett vendéglátó egységben elhelyezett automata használata esetén az Szjtv. 1. § (1) bekezdésében foglalt szerencsejáték fogalom mindhárom eleme: a tétfizetés, a nyereményre való jogosultság és a véletlen egyaránt jelen van.
[4] Az adóhatóság határozatában utalt arra is, hogy az automata egy kft. (a továbbiakban: üzemeltető kft.) tulajdonában és üzemeltetésében áll, amelyet az indítványozóval kötött megállapodás szerint 2013. szeptember 24-én helyeztek el a vendéglátó egységben. Az adóhatóság határozata szerint az indítványozót – mint a vendéglátó egység üzemeltetőjét – felelősség terheli azért, hogy közvetítői tevékenységével biztosította az automatának az állami adóhatóság engedélye nélküli üzemeltetését és szerencsejátékban való részvételt biztosított. Ezzel a tevékenységével megsértette az Szjtv. 2. § (7) bekezdésében foglaltakat.
[5] Az indítványozó az adóhatóság határozata ellen keresetet nyújtott be, amelyet a bíróság az alkotmányjogi panasszal támadott ítélettel elutasított.
[6] A bíróság megállapította, hogy az Szjtv. 1. § (1) bekezdésében foglalt együttes feltételek (tét, nyereményre való jogosultság, véletlen) fennállását az automata működési mechanizmusával kapcsolatban nyomon lehet követni, így „vitathatatlanul szerencsejátéknak minősül”.
[7] A bíróság utalt az Szjtv. 26. § (1) bekezdésében foglaltakra is, amelynek értelmében pénznyerő automatának minősül a tétfizetés fejében játék céljára alkalmas mechanikusan vagy elektronikusan vezérelt berendezés, ha a nyerés esetén a játékos bármely formában vagyoni értékű nyereményre válhat jogosulttá. E rendelkezés második mondata szerint az állami adóhatóság dönt abban a kérdésben, hogy valamely berendezés pénznyerő automatának minősül-e.
[8] A bíróság megállapította, hogy a pénznyerő automata hivatkozott fogalom-meghatározása magában hordozza az Szjtv. 1. § (1) bekezdés szerinti szerencsejáték minősítés törvényi konjunktív fogalmi elemeit. Ehhez mérten az állami adóhatóság a határozatában megállapított tények alapján helytállóan minősítette az automatát az Szjtv. 26. § (1) bekezdésében definiált pénznyerő automatának.
[9] A bíróság ítéletében rámutatott, hogy az Szjtv. 2. § (7) bekezdése alapján nem folytatható belföldön vagy külföldön szervezett szerencsejátékban történő részvételre Magyarországon értékesítési szervező, közvetítői tevékenység, ha a szerencsejáték szervezésére az állami adóhatóság nem adott engedélyt. A bíróság álláspontja szerint az adóhatóság a helyszíni ellenőrzés során feltárta, hogy az indítványozó – mint a vendéglátóipari egység üzemeltetője – biztosította az automata elhelyezéséhez szükséges területet, és az automata tulajdonosával kötött megállapodás alapján az üzemeltetéssel összefüggésben elszámolási kötelezettséggel tartozott. A bíróság kiemelte azt is, hogy az Szjtv. 2. § (7) bekezdésének megsértésével összefüggésben nincs jelentősége annak, hogy az indítványozó tevékenységét jövedelemszerzés nélkül folytatta.
[10] 1.2. Az indítványozó alkotmányjogi panaszában elsődlegesen a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 10.K.32.086/2016/5. számú ítélete alaptörvény-ellenességének a megállapítását és megsemmisítését kérte, mert álláspontja szerint a támadott ítélet sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését, a XII. cikk (1) bekezdését és a XXIV. cikk (1) bekezdését.
[11] Az indítványozó másodlagosan kérte az Szjtv. 26. § (1) bekezdés második mondata alaptörvény-ellenességének a megállapítását és megsemmisítését, mert álláspontja szerint az Szjtv. támadott rendelkezése sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdését.
[12] 1.3. Az indítványozó alkotmányjogi panaszában előadta, hogy a vendéglátó egységében elhelyezett pénznyerő automata üzemeltetője 1999-ben kezdte el a Goliath Li elnevezésű automaták forgalmazását és üzemeltetését. A berendezés működésének a lényege, hogy a vásárló pénzérmét dob a gépbe, elfordított egy kart, a gép pedig az adagolón keresztül egy golyót ad ki. A golyó színe alapján a vásárló egy termékhez jut.
[13] Az üzemeltető kft. 1999. november 30-án állásfoglalást kért a szerencsejáték felügyeletet ellátó hatóságtól (a továbbiakban szerencsejáték felügyelet, illetve állami adóhatóság) a berendezés üzemeltetésével kapcsolatban. A szerencsejáték felügyelet 2000. január 4-én kelt válaszában arról tájékoztatta az üzemeltetőt, hogy az automata nem tartozik az Szjtv. hatálya alá, amennyiben csak árut, terméket tartalmazó kapszulát ad ki a vásárló részére. A hatóság rendszeres ellenőrzése során jogszabálysértés megállapítására egyetlen esetben sem került sor. Az üzemeltető a 2006-ban lefolytatott ellenőrzéseket követően ismételten állásfoglalást kért. A hatóság állásfoglalásában megállapította, hogy „[a]z ellenőrzés alkalmával a munkatársak próbajátékot végeztek, melynek során megbizonyosodtak az árukiadó automata működési sajátosságairól. Az ellenőrzés tapasztalatai alapján megállapítást nyert, hogy a berendezés nem minősíthető sem pénznyerő automatának, sem játék automatának”.
[14] Az indítványozó utalt arra, hogy az Szjtv. a Goliath Li típusú automaták üzemeltetésének megkezdése óta számtalanszor módosult, azonban a szerencsejáték fogalma [Szjtv. 1. § (1) bekezdés] nem változott. Ennek ellenére a szerencsejáték felügyelet 2013. március 26-án tájékozatót tett közzé „Tájékoztató a hatóságunk által fellelt egyes berendezések, illetve »zsákbamacska« típusú játékok üzemeltetéséről” címmel. A közzétett tájékoztató szerint a hatóság megváltoztatta a Goliath Li típusú berendezések működésének megítélését. Az indítványozó utalt arra, hogy a szerencsejáték felügyelet 2013. május 30-án értesítette az üzemeltető kft.-t, hogy a 2013. március 26-án közzétett tájékoztató dokumentumban foglaltaknak megfelelően „biztosítsa a berendezés jogszabályban foglaltaknak való megfelelőségét.”
[15] Az indítványozó előadta azt is, hogy a szerencsejáték felügyelet a 2013. március 26-án közzétett tájékoztató dokumentumban foglaltakat 2013. március 28-án kiegészítette a következőkkel: „Amennyiben a berendezés használója, vagy egy szervezett tevékenységben részt vevő személy előre tudja, hogy az általa befizetett pénzösszegért cserébe milyen garantált dolgot kap, szerencsejáték nem valósul meg, mivel ezekben az esetekben a véletlen, mint az Szjtv. 1. § (1) bekezdés szerinti szerencsejáték fogalmi elem hiányzik, ilyen esetekben termékértékesítés valósul meg”.
[16] Az indítványozó hangsúlyozta, hogy ennek a tájékoztatásnak megfelelően az üzemeltető kft. megváltoztatta a berendezés működését, és az automata olyan átlátszó külső borítást kapott, melyen keresztül a soron következő golyó színét és ezáltal a megvásárolható terméket be lehet azonosítani. Ennek ellenére a szerencsejáték felügyelet az üzemeltetővel és a vele szerződésben álló, vendéglátó egységet működtető szervezetekkel és egyéni vállalkozókkal szemben összesen 62 000 000 forint bírságot szabott ki.
[17] 1.4. Az indítványozó álláspontja szerint az ügyében meghozott bírói döntés sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményét a visszaható hatályú jogalkotás tilalmával és a felkészülési idő hiányával összefüggésben. Az adott ügyben ugyanis a hatóság úgy várt el a korábbitól eltérő magatartásformát, hogy a jogalkotó meg sem változtatta a jogszabályt. Az indítványozó megítélése szerint, ha a jogalkotó nem változtatja meg a jogszabályt, akkor a jogalkalmazó állami szerv sem nyilváníthat valamely korábban jogszerűnek minősített magatartást jogellenessé. A jogalkalmazó szervek jogértelmezési korlátaival összefüggésben hivatkozott a 2/2016. (II. 18.) AB határozatban foglaltakra is.
[18] Az indítványozó álláspontja szerint a bírói döntés sérti az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdését is. Hivatkozással a 26/2013. (X. 4.) AB határozatban foglaltakra, előadta, hogy „[a] vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást”. Az adott ügyben azonban az állam – a szerencsejáték felügyelet döntése folytán – teljesen kizárja a Goliath Li automaták működtetésének a lehetőségét. Ezzel az ilyen berendezés üzemeltetésével vagy az üzemeltetésben való részvétellel foglalkozó gazdasági szereplők ilyen tevékenységét ellehetetlenítette. A vállalkozás szabadságával összefüggésben az indítványozó hivatkozott az Emberi Jogok Európai Bírósága által Vékony kontra Magyarország ügyben meghozott ítéletben foglaltakra is.
[19] Az indítványozó álláspontja szerint a támadott bírói döntés folytán az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése azért sérül, mert a hatóság – a jogszabályok megváltozása nélkül – egy korábban jogszerűnek tartott tevékenységet jogellenesnek minősített. A tisztességes eljárás követelményét sérti az, ha a jogkövető személy jogismerete és az állami szerv ezt alátámasztó magatartása hosszú évekig azonos alapokon nyugszik, majd anélkül, hogy a jogi környezet vagy a személy jogkövető magatartása megváltozna, az állami szerv szankcionálni kezdi a személy magatartását.
[20] 1.5. Az indítványozó álláspontja szerint az Szjtv. 26. § (1) bekezdés második mondata sérti a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot [Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés] és a jogorvoslathoz való jogot [Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés]. Az indítványozó megítélése szerint ugyanis szerencsejáték ügyekben az Szjtv. által biztosított bírósági eljárás formális, mert ha az adóhatóság egy berendezésről megállapítja, hogy az pénznyerő automata, nincs olyan állami szerv, amely azt érdemben felülbírálhatná. Érvelése szerint „annak megállapítása, hogy egy berendezés megfelel-e a pénznyerő automata törvényi kritériumainak (van-e tétfizetés, játék céljára alkalmas-e, beszélhetünk-e nyereményről, fennáll-e véletlenszerűség), korántsem objektív ismérveken, hanem az eljáró hatóság nagyfokú mérlegelésén múlik”. Összességében az indítványozó meglátása szerint az Szjtv. 26. § (1) bekezdésében foglaltaknak az a következménye, hogy „az adóhatóság döntése megkérdőjelezhetetlen”.
[21] 1.6. Az indítványozó alkotmányjogi panaszát eredetileg jogi képviselő útján nyújtotta be. A jogi képviselet igazolására szolgáló meghatalmazás ugyanakkor nem felelt meg a törvényi feltételeknek, ezért az Alkotmánybíróság felhívta a jogi képviselőt – az indítványozó egyidejű értesítése mellett – a hiányok pótlására. A jogi képviselő a hiánypótlásnak nem tett eleget.
[22] Az Alkotmánybíróság ezért az Ügyrend 27. § (1)−(2) és (5) bekezdésének megfelelő alkalmazásával az adott eljárásban az indítványozó személyes eljárását vélelmezte, és a benyújtott alkotmányjogi panaszt az alábbiak szerint vizsgálta.
[23] 2. Az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt azt kellett vizsgálnia, hogy az alkotmányjogi panasz a befogadhatóság törvényi feltételeinek eleget tesz-e.
[24] Az indítványozó alkotmányjogi panaszát az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontjára [Abtv. 26. § (1) bek.] és az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontjára (Abtv. 27. §) alapította. Az Alkotmánybíróság erre is figyelemmel megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz a határozott kérelem törvényi feltételeinek [Abtv. 52. § (1b) bekezdés a)−f) pont] eleget tesz.
[25] 3. Az Abtv. 29. §-a a befogadhatóság feltételeként határozza meg, hogy az – egyéb törvényi feltételeknek megfelelő – alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet tartalmazzon vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vessen fel. E két feltétel alternatív jellegű, így az egyik fennállása önmagában is megalapozza az Alkotmánybíróság érdemi eljárását {pl. 21/2016. (XI. 30.) AB határozat, Indokolás [20], 34/2013. (XI. 22.) AB határozat, Indokolás [18]}. A feltételek meglétének vizsgálata az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörébe tartozik.
[26] 3.1. Az indítványozó az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésének sérelmével összefüggésben hivatkozott a 26/2013. (X. 4.) AB határozatra, amelyben az Alkotmánybíróság megállapította: „az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a vállalkozáshoz való jog alapjog, mely azt jelenti, hogy bárkinek Alaptörvényben biztosított joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga azonban egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent − de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül −, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. {26/2013 (X. 4.) AB határozat, Indokolás [176]}
[27] Az adott esetben megállapítható, hogy az indítványozó felelősségét az állami adóhatóság azért állapította meg, mert az általa üzemeltetett vendéglátó egységben biztosította a pénznyerő automata üzemeltetéséhez szükséges feltételeket. Ezáltal az Szjtv. 2. § (7) bekezdésébe ütközően szerencsejátékban való részvételt tett lehetővé. Az indítványozó az állami adóhatóság jogerős határozata ellen előterjesztett keresetlevélben kifejezett hivatkozott arra, hogy közvetítői tevékenységet nem valósíthatott meg, mert a pénznyerő automaták működtetésével összefüggésben a részéről jövedelemszerzésre nem került sor. Az alkotmányjogi panaszban hivatkozott alaptörvény-ellenesség lehetősége a vállalkozás szabadságával összefüggésben ezért nem az indítványozó vonatkozásában, hanem a pénznyerő automaták üzemeltetőjének vonatkozásában merülhet fel. A közvetítői tevékenység miatti felelősség kérdése – amely a megelőző peres eljárásban a jogvita tárgyát képezte – a vállalkozás szabadságával nem áll alkotmányjogi összefüggésben.
[28] Az alkotmányjogi összefüggés hiánya az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése vonatkozásában az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálásának akadálya.
[29] 3.2. Az indítványozó a jogbiztonság [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés] sérelmét lényegében azért állította, mert az állami adóhatóság a 2013. március 26-án és 28-án közzétett tájékoztató dokumentumokban úgy változtatta meg az Szjtv. 1. §-nak értelmezését, hogy ennek következtében a korábban szerencsejátéknak nem minősülő tevékenységek is szerencsejátéknak minősülnek. Ebből következően az általa üzemletett vendéglátó egységben elhelyezett automata a tájékoztató dokumentumban foglalt jogértelmezés folytán pénznyerő automatának minősül, amelynek üzemeltetésére azonban az állami adóhatóság nem adott hatósági engedélyt. Azzal, hogy az indítványozó biztosította a pénznyerő automata elhelyezését és működtetését, szerencsejáték szervezéshez lehetőséget biztosító közvetítői tevékenységet valósított meg, és ezzel megsértette az Szjtv. 2. § (7) bekezdését.
[30] Az indítványozó alkotmányjogi panaszában azt kifogásolta, hogy a vendéglátó egységében elhelyezett automata üzemeltetését a hatóság folyamatosan ellenőrizte, és azt jogszerűnek találta. Az állami adóhatóság a jogszabályi környezet megváltozása nélkül egy, a korábbitól teljesen eltérő jogértelmezést alakított ki, amelynek következtében a korábban jogellenesnek nem minősített tevékenysége jogellenessé vált. Az állami adóhatóság tehát úgy várt el a korábbitól eltérő magatartásformát, hogy a jogalkotó az irányadó jogszabályt megváltoztatta volna.
[31] Az Alkotmánybíróság az indítványban foglaltak alapján a következőket hangsúlyozza.
[32] Az Alkotmánybíróság – irányadó gyakorlata értelmében az Abtv. 27. §-ában szabályozott hatáskörében eljárva – a bírói döntés és az Alaptörvény összhangját biztosítja. Ebből következően az Alkotmánybíróság nem az állami adóhatóság jogértelmezését, és nem az adóhatóság által kibocsátott tájékoztató dokumentumok tartalmát vizsgálta, hanem azt, hogy az alkotmányjogi panaszban foglaltak megalapozzák-e a támadott bírói döntés alaptörvény-ellenességét. A bírói döntés alaptörvény-ellenességének vizsgálata során az Alkotmánybíróság tartózkodik attól, hogy a bíróságok felülbírálati jogköréhez tartozó szakjogi vagy kizárólag törvényértelmezési kérdésekben állást foglaljon {3003/2012. (VI. 21.) AB végzés, Indokolás [4]; 3065/2012. (VII. 26.) AB végzés, Indokolás [5]; 3268/2012. (X. 4.) AB végzés, Indokolás [28]; 3391/2012. (XII. 30.) AB végzés, Indokolás [25]; 7/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [33]}.
[33] Az Alkotmánybíróság ezért az indítványozó kifejtett érveit azok tartalma alapján az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésével összefüggésben vizsgálta az alábbiak szerint.
[34] Az adott ügyében megállapítható: a bíróság ítéletében egyértelműen indokát adta annak, hogy az indítványozó által keresettel támadott jogerős hatósági határozat miért nem jogszabálysértő. Ennek során részletesen áttekintette az Szjtv. 1. §-ának a bírói gyakorlatban kialakult értelmezését – amely összhangban áll az állami adóhatóság jogértelmezésével –, és az indítványozó perbeli érveire is figyelemmel részletesen megindokolta az Szjtv. 2. § (7) bekezdése szerinti felelősség fennállását.
[35] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a jogszabályokat a bíróságok értelmezik, az Alkotmánybíróság csak az értelmezési tartomány alkotmányos kereteit jelölheti ki. Ez a jogkör azonban nem teremthet alapot arra, hogy minden olyan esetben beavatkozzon a bíróságok tevékenységébe, amikor olyan (állítólagos) jogszabálysértő jogalkalmazásra került sor, amely egyéb jogorvoslati eszközzel már nem orvosolható. Sem a jogállamiság elvont elve, sem a tisztességes eljárás alapjoga nem teremthet alapot arra, hogy az Alkotmánybíróság a bírósági szervezet feletti „szuperbíróság” szerepébe lépjen, és hagyományos jogorvoslati fórumként járjon el. {3352/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [14]–[15]}
[36] A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy nem merült fel olyan, a támadott bírói döntés érdemére kiható alaptörvény-ellenesség kételye, vagy ezzel összefüggésben alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés, amely az alkotmányjogi panasz befogadását megalapozná.
[37] 4. Az indítványozó az Szjtv. 26. § (1) bekezdés utolsó mondatának alaptörvény-ellenességét az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésével és (7) bekezdésével összefüggésben állította, mert álláspontja szerint az Szjtv. e rendelkezése kizárja, hogy a bíróság felülmérlegelje az adóhatóság határozatát.
[38] Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben ismételten azt hangsúlyozza, hogy a bíróság ítéletében részletes indokát adta annak, hogy az indítványozó által keresettel támadott jogerős hatósági határozat miért nem jogszabálysértő. Ennek során áttekintette az Szjtv. 1. §-ának a bírói gyakorlatban kialakult értelmezését, és ahhoz mérten – önálló mérlegelési jogkörben – hozta meg döntését.
[39] Az indítványozó által felhozott érvek ezért nem vetnek fel alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést sem a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog, sem a jogorvoslathoz való jog állított sérelmével összefüggésben.
[40] A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz nem felel meg az Abtv. 29. §-ában írt befogadási kritériumoknak. Erre tekintettel az indítványt az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) pontja alapján visszautasította.
Dr. Czine Ágnes s. k.,
tanácsvezető,
előadó alkotmánybíró
. |
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró | Dr. Horváth Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Sulyok Tamás s. k.,
alkotmánybíró |
. |