Hungarian

Ügyszám: .	245/B/1991
Előadó alkotmánybíró: Schmidt Péter Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 67/1991. (XII. 21.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1991/352 .

A döntés kelte: Budapest, 11/11/1991 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:              A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN ! Az  Alkotmánybíróság  jogszabály  alkotmányellenességének megállapítása  iránt   benyújtott   indítványok   alapján meghozta a következő                       határozatot: Az Alkotmánybíróság  a helyi  adókról szóló  1990. évi C. törvény,  és   a  helyi  önkormányzatok  és  szerveik,  a köztársasági  megbizottak,   valamint   egyes   centrális alárendeltségű szervek  feladat- és  hatásköreiről  szóló 1991.  évi  XX.  törvény  138. § (2) bekezdés a), c), d), f),  g)  pontjai    és  138. §  (3)  bekezdés   a )   f ) pontjai   alkotmányellenességének    megállapítására   és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. Az Alkotmánybíróság  e határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                         Indokolás                            I. Az Alkotmánybírósághoz  három olyan  indítvány  érkezett, amelyek a  helyi önkormányzatok  adómegállapítási  jogára vonatkozó            jogszabályi            rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezik.  Az   Alkotmánybíróság  az   indítványokat tárgyi összefüggésükre  tekintettel  egyesítette  és  egy eljárásban bírálta el. Az indítványozók  a helyi  adókról  szóló  1990.  évi  C. törvény,  valamint   az  1991.   évi  XX.   törvény  azon szabályainak   alkotmányosságát   vitatják,   amelyek   a képviselőtestület  adóügyi   feladatait   és   hatáskörét rendezik. 1. Más  - más érveléssel, de az indítványok mindegyikében megtalálható az  az álláspont, mely szerint a jogalkotási hatáskörökre   vonatkozó    alkotmányos   rendelkezésekbe ütközik  az  a  törvényi  felhatalmazás,  amely  a  helyi adókkal  kapcsolatos   szabályozásra  jogosítja   fel  az önkormányzatokat. Az   egyik    indítványozó  az   Alkotmány   8.   §   (2) bekezdésére, más  indítványozók az  állami  pénzügyekről, valamint a  jogalkotásról szóló törvények rendelkezéseire alapítják álláspontjukat,  amelyet a  következő  érvekkel támasztanak alá : a ) Az  Alkotmány 70/I.  §  alapján  az  adózás  alapvető állampolgári   kötelezettség.  Az   Alkotmány  8.  §  (2) bekezdése   kimondja,    hogy   alapvető    jogokra    és kötelezettségekre vonatkozó  szabályokat törvényben  kell szabályozni.   Ezen    alkotmányi    szabályok    alapján alkotmányellenesek azok a törvényi rendelkezések, amelyek az adózás  szabályainak  megállapítására  adnak  jogot  a helyi önkormányzatoknak. b ) Az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény 6. §-a, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 4.  §-a   alapján   az   adókra   vonatkozó   szabályokat megállapítani,   adót   bevezetni,   mértékét   vagy   az adóalanyok körét  megállapítani csak  törvényben lehet. E törvényi rendelkezéseknek megfelelően az adókra vonatkozó szabályok  megállapítása   az  Országgyűlés   kizárólagos hatáskörébe   tartozik,    amelyet    az    indítványozók megállapítása  szerint   átruházni  nem  lehet.  A  helyi adókról szóló  törvény kerettörvény, amely a helyi adókra vonatkozó  lényeges   szabályok  megállapítását  a  helyi önkormányzatokra  bízza.   Ezzel  az  Országgyűlés  olyan felhatalmazást adott  az önkormányzatoknak,  amelyre  nem jogosult. 2. A  vitatott jogszabályok  az indítványozók álláspontja szerint  Alkotmányban   rögzített  alapvető   jogokat  is sértenek. a ) Miután  lehetőséget adnak  arra,  hogy  az  egyébként teljesen azonos  feltételekkel  rendelkező  állampolgárok területenként  különböző  adókat  viseljenek,  sértik  az Alkotmány 70/A.  § -át,  amely megtiltja az állampolgárok bármely megkülönböztetését. b ) Sértik   az Alkotmány 9. § (2) bekezdését, mert sérti az  Alkotmány   ezen   rendelkezése   által   biztosított versenysemlegesség  követelményét   az,  hogy  ugyanolyan adottságú vállakozók  az ország egyes területein magasabb adókat  fizessenek,   mint  más   területek  vállalkozói, illetve egyes  vállalkozók adófizetésre  köteleztessenek, mások,  más   területen  nem.  Sőt  kedvezmények  adására feljogosítva,  az   önkormányzat   saját   területén   is teremthet különbözőségeket. c ) Ellentétesek az Alkotmány 70/I. § -ával is. Az Alkotmány e szabálya kimondja, hogy minden állampolgár köteles jövedelmi  és vagyoni  viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. A helyi önkormányzatok számára adómegállapítási jogot  biztosító  törvények  lehetőséget adnak arra,  hogy azonos  jövedelmi és  vagyoni viszonyok között élő  adóalanyok különböző  területeken  lényegesen eltérő adóterheket  viseljenek. így  az adóterhek  nem az adózók  jövedelmi   és  vagyoni  viszonyaihoz,  hanem  az önkormányzatok helyzetéhez és céljaihoz igazodnak. Az  Alkotmány   e  szabálya   alapján   csak   a   magyar állampolgárokat terheli  adófizetési kötelezettség. Ezért alkotmányellenes a  helyi adókról  szóló törvénynek  az a rendelkezése, mely  szerint a  helyi adóknak alanya lehet külföldi magánszemély és jogi személy is. 3. Az  egyik indítvány  kifogásolja a helyi adókról szóló törvény   49-50.   §-aiban   foglaltakat   is,   mert   e rendelkezések szerint az ott hivatkozott adók, adójellegű kötelezettségek, illetőleg a rájuk vonatkozó jogszabályok az önkormányzat  döntésétől függően vesztik hatályukat az adott  önkormányzat   működési   területén.   Álláspontja szerint ez  a jogalkotásról  szóló 1987.  évi XI. törvény 11. §  (1) bekezdésébe,  valamint   13.  §-ába ütközik és sérti   az  Alkotmány 2.  § (1)  bekezdésében ,  valamint 70/A. §-ában megfogalmazott jogbiztonság és jogegyenlőség elvét, és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.                            II. Az Alkotmánybíróság  megállapította, hogy  az indítványok alaptalanok. 1. Az  Alkotmány   8. § (2) bekezdése, valamint az állami pénzügyekről   szóló  1979. évi  II.  törvény  5.  §  (3) bekezdése és  a jogalkotásról  szóló 1987.évi XI. törvény 4. §  c )   pontja  kizárólagos   törvényhozási   tárggyá nyilvánítja   az    adók,   adójellegű    kötelezettségek szabályozását. A helyi  adók tekintetében azonban a jogalkotási hatáskör nem ezekből  a rendelkezésekből, hanem az Alkotmány 44/A. § (1)  bekezdés d )  pontjából   származik.  Az Alkotmány 44/A. §  (1) bekezdés d ) pontja  a  helyi önkormányzatok alapvető jogaként  szabályozza a  helyi adók fajtáinak és mértékének  meghatározásához   való   jogot.   Ezzel   az Alkotmány  az   adómegállapítás  jogát   megosztotta   az Országgyűlés és a helyi önkormányzatok között. Jogot ad a helyi    önkormányzatoknak    arra,    hogy    a    helyi közszolgáltatásokhoz    szükséges     pénzügyi    fedezet biztosítására adót vezessen be. Az önkormányzatokat  a helyi  adóztatás joga az Alkotmány idézett  rendelkezése  alapján  csak  a  törvény  keretei között  illeti   meg.   E   szabályból   következően   az önkormányzatok  a   helyi  adókra   vonatkozó   jogalkotó hatáskörüket nem gyakorolhatják szabad belátásuk szerint, hanem  csak   törvényi  korlátok  között,  törvény  által meghatározott  körben,   mértékben  és   módon   élhetnek adómegállapítási jogukkal. Az  Országgyűlés   ennek   megfelelően   nem   a   saját, Alkotmányban  megállapított   törvényalkotási  hatáskörét ruházta át  az önkormányzatokra  az 1990.  évi C. törvény megalkotásakor, hanem az   Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d ) pontjában  foglalt alkotmányos  felhatalmazásnak tett eleget akkor,  amikor  a  helyi  adókról  szóló  törvényt megalkotta. 2. Az indítványozók fő érve a helyi adókról szóló törvény alkotmányellenességének bizonyítására  az, hogy a törvény alapján     jelentős      különbségek      keletkezhetnek állampolgárok, vállakozók között, amely különbségtételnek az  alapját   nem  az  adóalanyok  jövedelmi  és  vagyoni viszonyai   közötti    különbség,   hanem    a   területi hovatartozás határozza  meg. Álláspontjuk  szerint  ez  a különbségtétel alapvető alkotmányos jogokat sért. Az Alkotmány  42. §-a, valamint a helyi önkormányzatokról szóló  1990.   évi  LXV.   törvény   1.   §-a   a   helyi önkormányzatok feladat-  és hatáskörébe  utalja  a  helyi közügyek intézését, a lakosság helyi közszolgáltatásokkal való ellátását.  Az   Alkotmány  44/A. § (1) bekezdés a ) pontja kimondja  a helyi önkormányzatok jogilag garantált önállóságát  az  önkormányzati  ügyek  körében.  A  helyi közszolgáltatások   szervezésében   az   önkormányzatokat megillető önállóság csak akkor valósulhat meg, ha adottak annak  gazdasági   feltételei,  az  igazgatási  önállóság gazdasági önállósággal párosul. A gazdasági  önállóság  biztosításának  egyik  eszköze  a helyi   önkormányzatok  számára az  Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d )  pontjában és  ennek alapján az 1990. évi C. törvényben meghatározott adómegállapítási jog. A helyi  önkormányzatok adóztatási joga az önkormányzatok gazdasági  autonómiájának   tradicionális  és  a  fejlett önkormányzati    rendszerrel    rendelkező    országokban általánosan alkalmazott garanciális intézménye. A hazai  megoldás e tekintetben megfelel annak az európai standardnak,  amelyet   a  Helyi  Önkormányzatok  Európai Kartája 9. cikkelyének 3. paragrafusában úgy rögzít, hogy "a helyi  hatóságok pénzügyi forrásainak egy részét az az olyan helyi  adók és  díjak tegyék ki, amelyek mértékének meghatározására  -  törvényadta  keretek  között  -  ezen hatóságoknak lehetőségük van." A    helyi     adó     lényegéhez     tartozik,     annak önkormányzatonkénti különbözősége. A helyi önkormányzatok eltérő   települési    feltételek   között    látják   el feladataikat, eltérő  az egyes  települések  fejlettsége, közszolgáltatásokkal      való       ellátottsága,      a közszolgáltatások színvonala,  és eltérő  a lakosságnak a közösségi szolgáltatások iránti igénye. Ennek  megfelelően  különbözően  alakulnak  a  települési önkormányzatok önkormányzati  feladatai, és  e  különböző feladatok   ellátásához   eltérő   gazdasági   feltételek szükségesek. A   helyi    adó   intézményének    lényege    a    helyi közszolgáltatások szervezése során felmerülő kiadásokhoz, azaz a helyi közterhekhez való hozzájárulás, a települési önkormányzatok  eltérő  feladatai,  az  eltérő  közösségi igények  szükségszerűen   azt   eredményezik,   hogy   az önkormányzatok élve  az  alkotmányi  felhatalmazással,  a törvény keretei  között egymástól  eltérően  döntenek,  s ezzel a  polgárok, vállalkozók között - területi alapon - különbségek alakulnak ki. Ez a megkülönböztetés azonban nem tekinthető az Alkotmány 70/A.  §-ában   megfogalmazott  diszkrimináció  tilalmába ütköző,     a     jogegyenlőséget     sértő     hátrányos megkülönböztetésnek. A diszkrimináció tilalmának az Alkotmánybíróság által már több    alkalommal    kifejtett    értelmezése    alapján megállapítható,  hogy  ebben  az  esetben  nem  személyek közötti hátrányos  megkülönböztetésről van  szó, hanem az ország egyes  települései közötti  különbségeket tükröző, alkotmányi  felhatalmazáson  alapuló,  partikuláris  jogi szabályozásból eredő területi különbözőségről. Ennek   megfelelően   nincs   tartalmi   összefüggés   az önkormányzatok adómegállapítási jogát szabályozó törvényi rendelkezések  és   az  Alkotmánynak   a   diszkrimináció tilalmát  kimondó   70/A.  §-a  és  a  gazdasági  verseny szabadságának   elismerését  magában  foglaló  9.  §  (2) bekezdése között. 3. Nem  helytálló indítványozóknak az az álláspontja sem, hogy  a   helyi  adókról   szóló  1990.  évi  C.  törvény ellentétes az  Alkotmánynak  az  arányos  közteherviselés elvét kimondó 70/I. §-ával. Az Alkotmánynak ez a szabálya úgy  rendelkezik,   hogy  "a  Magyar  Köztársaság  minden állampolgára köteles  jövedelmi és  vagyoni  viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni". a ) Minthogy  a helyi  adókról szóló  törvény és az annak alapján   megalkotható,    helyi    adókat    megállapító önkormányzati rendeletek  célja a helyi közszolgáltatások pénzügyi feltételeinek  biztosítása, a  helyi  adó  is  a közterhekhez  való  hozzájárulás  egy  formája.  A  helyi adókról  szóló   törvény  a   helyi  adóztatás   kereteit határozza meg.  6. §  c )  pontjában  kimondja,  hogy  az önkormányzat a  helyi adókat  a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási  követelményeihez és a lakosság teherviselő-képességéhez  igazodóan   állapítja  meg.   A törvény keretei  között az  önkormányzat  kötelezettsége, hogy rendeletében  az állampolgárok  vagyoni és jövedelmi viszonyainak  megfelelő   adókat   vezessen   be.   Ennek megfelelően a  helyi adókról  szóló 1990.  évi C. törvény önmagában  nem   ellentétes  az  Alkotmány  70/I.  §-ában foglaltakkal. b ) A  fent  idézett  alkotmányi  rendelkezés  valóban  a magyar állampolgárokat terhelő kötelezettségként írja elő a közterhekhez  való hozzájárulást, ennek alapján azonban nem  tekinthetők   alkotmányellenesnek  azok  az  adójogi szabályok, amelyek a külföldiek adóztatásáról szólnak. Az az alkotmányos  szabály,  amely  a  magyar  állampolgárok számára kimondja  a közteherviselés  kötelezettségét, nem értelmezhető egyúttal a külföldiek adóztatásának tilalmát magában foglaló rendelkezésként. 4. Alaptalanok az indítványozónak az 1990. évi C. törvény 49-50.   §§-ai    alkotmányellenességének   bizonyítására vonatkozó érvei is. A  törvény   48.   §-a   kimondja,   hogy   az   út-   és közműfejlesztési hozzájárulásról,  a telekhasználati-  és igénybevételi díjról,  a telekadóról,  a házadóról, a nem lakás céljára  szolgáló építmények  adójáról, valamint  a gyógy- és  üdülőhelyi  díjról  szóló  jogszabályok  1992. január 1.  napjával hatályukat vesztik. A 49-50. §§ arról rendelkeznek,  hogy   amennyiben  az  önkormányzat  1992. január 1-jét  megelőzően bevezette valamelyik helyi adót, a  helyi   adó  bevezetéséről   szóló  rendelet  hatályba lépésével egyidejűleg  hatályát  veszti  a  helyi  adóval azonos  adótárgyat   érintő  adót   megállapító   korábbi jogszabály. A  törvény e  szakaszai pontosan  felsorolják mely helyi  adók  bevezetésével,  mely  adót,  adójellegű kötelezettséget    megállapító     jogszabályok    válnak hatálytalanná, és  rendezik  az  e  jogszabályok  alapján hozott  adómentességet,   adókedvezményeket   megállapító határozatok hatályát is. Ebben  az   esetben   -   ellentétben   az   indítványozó feltételezésével   -    nem   az    önkormányzat   kapott felhatalmazást  arra,  hogy  rendelettel  hatályon  kívül helyezzen  magasabb  szintű  jogszabályt,  hanem  maga  a törvény helyezi  hatályon kívül  - az  adott önkormányzat működési  területére   -  a  felsorolt  adót,  adójellegű kötelezettséget  megállapító   jogszabályokat   azzal   a feltétellel, hogy  az  önkormányzat  meghatározott  helyi adót -  1992. január 1-jét megelőzően - bevezetett. Így a vitatott szabályok  nem ellentétesek az Alkotmány 44/A. § (2)    bekezdésében     foglaltakkal,    mely     szerint önkormányzati  rendelet  nem  lehet  ellentétes  magasabb szintű jogszabállyal. Az indítványozó  a  jogalkotásról  szóló  1987.  évi  XI. törvény 11.  § (1)  bekezdésének, valamint a   13. §-ának együttes értelmezése  alapján arra a következtetésre jut, hogy  jogszerűen  nem  keletkezhet  olyan  helyzet,  mely szerint  "az  ország  egyes  területén  az  önkormányzati rendeletnél  magasabb  szintű  jogszabály  hatályos,  más területeken pedig nem". Véleménye szerint  ez a  megoldás sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében  szabályozott   jogbiztonság, valamint a 70/A.  §-ban  szabályozott  jogegyenlőség  elvét.  Sem  a jogalkotásról szóló törvény idézett rendelkezései, sem az Alkotmány nem zárja ki, hogy a jogalkotó a központi szerv által alkotott  jogszabály területi  hatályát  az  ország meghatározott   területére,   településeire   korlátozza. Miután a  vitatott rendelkezések  az ugyanazon adótárgyra vonatkozó   többes   adóztatás   elkerülését   hivatottak biztosítani, a  jogbiztonság és jogegyenlőség alkotmányos elvét  nem   sértik,  hanem   éppen  azok  érvényesítését szolgálják. Mindezekre    tekintettel    az    Alkotmánybíróság    az indítványokat elutasította.                     Dr. Sólyom László                az Alkotmánybíróság elnöke            Dr. Ádám Antal          Dr. Herczegh Géza            alkotmánybíró             alkotmánybíró          Dr. Kilényi Géza           Dr. Lábady Tamás            alkotmánybíró              alkotmánybíró                     Dr. Schmidt Péter                   előadó alkotmánybíró                     Dr. Szabó András                       alkotmánybíró      Dr. Tersztyánszky Ödön        Dr. Vörös Imre          alkotmánybíró              alkotmánybíró                    Dr. Zlinszky János                       alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	67/1991. (XII. 21.)
Date of the decision: .	11/11/1991
.
.