Hungarian
Ügyszám:
.
1083/H/2006
Előadó alkotmánybíró: Bragyova András Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 26/2007. (IV. 25.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2007/332
.
A határozat kelte: Budapest, 04/24/2007
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                     A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az  Alkotmánybíróság  az  Országos Választási  Bizottságnak  az
    országos    népszavazás   kitűzésére   irányuló   kezdeményezés
    aláírásgyűjtő  ív  mintapéldányának, illetve az  azon  szereplő
    kérdés  hitelesítésével  kapcsolatban hozott  határozata  ellen
    benyújtott  kifogás alapján — dr. Kiss László és dr.  Lenkovics
    Barnabás  alkotmánybírók párhuzamos indokolásával — meghozta  a
    következő

                             határozatot:

    Az  Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 573/2006.
    (XI. 22.) OVB határozatát helybenhagyja.

    Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben
    közzéteszi.
                                 Indokolás

                                    I.

      Az    indítványozó    országos    népszavazási    kezdeményezés
      aláírásgyűjtő  ívének mintapéldányát nyújtotta  be  hitelesítés
      céljából  az  Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban:
      OVB). Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt:
      „Egyetért-e  ön  azzal, hogy vendéglátó üzletek  vendégeinek  a
      sörért ne kelljen fizetniük?”

      Az  OVB álláspontja szerint a kezdeményezés ellentétben áll  az
      Alkotmány  9.  §-ában foglaltakkal, amely szerint  Magyarország
      gazdasága  olyan  piacgazdaság, amelyben  a  köztulajdon  és  a
      magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül, illetve
      a  Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát
      és a gazdasági verseny szabadságát.
      Az  OVB  a  kezdeményezést  ellentétesnek  találta  továbbá  az
      Alkotmány  28/C. § (5) bekezdése b) pontjával is, mely  szerint
      nem  lehet  országos  népszavazást tartani hatályos  nemzetközi
      szerződésből  eredő  kötelezettségekről.  Az  OVB   álláspontja
      szerint  a  kezdeményezés  sérti az  1994.  évi  I.  törvénnyel
      kihirdetett,  a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek  és
      azok    tagállamai   között   társulás   létesítéséről   szóló,
      Brüsszelben 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás (a
      továbbiakban:  Európai Megállapodás) 62. cikkét.  Ezen  indokok
      alapján  az  OVB  az  573/2006.  (XI.  22.)  OVB  határozatával
      megtagadta az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését.
      A kezdeményező a törvényes határidőn belül kifogást nyújtott be
      az    Alkotmánybírósághoz   az   OVB   határozatával   szemben.
      Álláspontja  szerint  a határozat indokolásában  a  hitelesítés
      megtagadásának  érvei  alkotmányosan  megalapozatlanok.   Ezért
      indítványozta,  hogy  az Alkotmánybíróság  az  OVB  határozatát
      semmisítse meg, és új eljárás lefolytatására kötelezze.

                                    II.

      Az  Alkotmánybíróság  a  kifogást az  Alkotmány,  a  választási
      eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, (a továbbiakban: Ve.) az
      országos  népszavazásról és népi kezdeményezésről  szóló  1998.
      évi  III.  törvény,  (a  továbbiakban: Nsztv.)  és  az  Európai
      Megállapodás alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:
      Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései:
       „28/C. § (5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
      (…)
      b)  hatályos  nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről,
      illetve    az   e   kötelezettségeket   tartalmazó    törvények
      tartalmáról.
      (...)”
      Nsztv.
      „10.   §   Az  Országos  Választási  Bizottság  megtagadja   az
      aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha

      (…)
      c)  a  kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt
      követelményeknek,
       (…)”
      „13.  §  (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést  úgy  kell
      megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.
      (2)   A   konkrét  kérdést  a  kezdeményezésben  megfogalmazott
      formában kell népszavazásra bocsátani.”
      Ve.:
      „130.   §   (1)   Az   Országos  Választási   Bizottságnak   az
      aláírásgyűjtő  ív,  illetőleg a konkrét kérdés  hitelesítésével
      kapcsolatos  döntése  elleni kifogást a határozat  közzétételét
      követő  tizenöt  napon  belül lehet  —  az  Alkotmánybírósághoz
      címezve — az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
      (3)  Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el.  Az
      Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az
      Országgyűlés  határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti,
      is   az   Országos   Választási   Bizottságot,   illetőleg   az
      Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
      Európai Megállapodás:
      „62. Cikk

      1.  A Megállapodás megfelelő működésével, amennyiben érinthetik
      a    Közösség    és    Magyarország   közötti    kereskedelmet,
      összeegyeztethetetlenek a következők:
      (…)
      (iii)  bármely  állami támogatás, amely azáltal, hogy  előnyben
      részesít   egyes  vállalatokat  vagy  egyes  áruk   termelését,
      torzítja a versenyt vagy azzal fenyeget.”

                                   III.
       
      Az   Alkotmánybíróság   az   OVB  573/2006.   (XI.   22.)   OVB
      határozatának     rendelkező    részét     helybenhagyta     az
      Alkotmánybíróság jelen határozatában foglaltak szerint.
      Az    Alkotmánybíróság   hatáskörét   a   jelen    ügyben    az
      Alkotmánybíróságról  szóló 1989. évi XXXII.  törvény  1.  §  h)
      pontjában  foglaltaknak megfelelően a Ve.  130.  §-a  határozza
      meg.  Az Alkotmánybíróság kifogás alapján lefolytatott eljárása
      jogorvoslati  eljárás,  melynek  során  az  Alkotmánybíróság  —
      alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban  —  azt
      vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2)
      bekezdésének   a)-c)  pontjaiban,  valamint  a   130.   §   (1)
      bekezdésében  foglalt  feltételeknek,  valamint   az   OVB   az
      aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az
      irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el.
      Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogás — tartalmát
      tekintve — megfelel a törvényi feltételeknek, ezért azt  a  Ve.
      130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el.

      1.  Az  Alkotmánybíróság elsőként azt  vizsgálta,  hogy  a  sör
      ingyenessé  tétele  a  vendéglátó  üzletek  látogatói   számára
      ellentétes-e a Európai Megállapodás 62. cikkével és ezáltal  az
      Alkotmány  28/C. § (5) bekezdés b) pontjába ütközik-e,  ahogyan
      azt az OVB megállapította. Az OVB álláspontja szerint ugyanis a
      kezdeményezés ellentétes az Alkotmány 28/C. § (5)  bekezdés  b)
      pontjával,  mivel  sérti  az Európai Megállapodás  62.  cikkét,
      amely  kimondja,  hogy  a Megállapodással összeegyeztethetetlen
      „bármely   állami  támogatás,  amely  azáltal,  hogy   előnyben
      részesít   egyes  vállalatokat  vagy  egyes  áruk   termelését,
      torzítja a versenyt vagy azzal fenyeget”.
        Az  Alkotmánybíróság  megítélése szerint  az  OVB  határozata
      indokolását   nem  az  Európai  Megállapodásra  kellett   volna
      alapozni,  mivel  az  formálisan  ugyan  nincs  hatályon  kívül
      helyezve, ténylegesen már nem hatályos nemzetközi szerződés. Az
      Európai  Megállapodást Magyarország az Európai  Közösséggel  és
      annak  tagállamaival kötötte 1991-ben, amikor még nem tartozott
      az  Európai  Unió  tagállamai  közé.  Az  Európai  Megállapodás
      Preambuluma   rögzíti,   hogy   a   Megállapodás   megkötésénél
      figyelembe  vették „Magyarországnak azt a határozott szándékát,
      hogy teljes mértékben része kíván lenni az új Európa politikai,
      gazdasági   és   biztonsági   rendszerének”,   továbbá,    hogy
      Magyarország végső célja, a Közösség tagjává válás. Az  Európai
      Megállapodást  Magyarország Európai Unióhoz  való  csatlakozása
      elősegítése  érdekében  kötötték. Ez a  cél  megvalósult,  s  a
      csatlakozási szerződéssel Magyarország 2004. május 1.  napjától
      az Európai Unió tagállama lett, ami egyben — az Európai Unióról
      szóló szerződés 1. cikke szerint — az Európai Közösséghez  való
      tartozást  is  jelenti.  Így  Magyarország,  mint  az   Európai
      Közösség  tagállama  — miután a csatlakozási  okmány  2.  cikke
      alapján  az  EU (ideértve az EK-t is) intézményei  csatlakozást
      megelőzően elfogadott jogi aktusai, így a társulási szerződések
      is,  az  új tagállamok számára kötelezőek — önmagával, valamint
      az   EU-val,   illetve  az  EK-val,  mint  annak  tagja   állna
      szerződéses kapcsolatban. Ez azért is lehetetlen lenne, mert az
      EK szerződés 310. cikke szerint a Közösség társulási szerződést
      csak  harmadik államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel köthet
      — saját tagjaival természetesen nem.

      2.  Az  Alkotmánybíróság ezt követően  azt  vizsgálta,  hogy  a
      hitelesítésre  benyújtott aláírásgyűjtő  íven  szereplő  kérdés
      megfelel-e  az  Nsztv.  13.  §  (1)  bekezdésében  szabályozott
      egyértelműség kritériumának.
      Az   Alkotmánybíróság   ez   idáig   már   több   határozatában
      foglalkozott  az  Nsztv.  13.  §  (1)  bekezdésében  foglalt  a
      népszavazásra  feltenni kívánt kérdésekkel  szemben  támasztott
      egyértelműség követelményével [51/2001. (XI. 29.) AB határozat,
      ABH,  2001,  392, 396.; 25/ 2004. (VII. 7.) AB  határozat,  ABH
      2004,  381,  386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat,  ABK  2006.
      június,  429,  430.].  Az  Alkotmánybíróság  által  kialakított
      gyakorlat az egyértelműség követelményét a népszavazáshoz  való
      jog  érvényesülésének alkotmányos garanciájaként  értelmezi.  A
      népszavazásra  bocsátott kérdésnek egyrészt  a  választópolgár,
      másrészt  a  jogalkotó  számára egyértelműnek  kell  lennie.  A
      választópolgári    egyértelműség   követelménye    szerint    a
      népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell
      lennie, arra a választópolgárnak „igen”-nel vagy „nem”-mel kell
      tudnia   válaszolni.  Mindez  feltételezi  a   feltett   kérdés
      tényleges  egyértelműségét,  érthetőségét.  A  fent  leírtakból
      következik, hogy a túl bonyolult, érthetetlen vagy félreérthető
      kérdés sem tekinthető egyértelműnek.
      A  jogalkotói  egyértelműség megkívánja, hogy  a  népszavazásra
      bocsátott  kérdésben született eredmény alapján az Országgyűlés
      el  tudja  dönteni,  milyen tartalmú jogalkotási  kötelezettség
      terheli a népszavazás eredményeként, mivel az Nsztv. 8.  §  (1)
      bekezdése  értelmében „[a]z eredményes ügydöntő  népszavazással
      hozott  döntés  az  Országgyűlésre kötelező”. Az  aláírásgyűjtő
      íven  szereplő kérdés egyértelműségének megítélésénél egyébként
      sem  az  aláírás gyűjtését kezdeményezők szándéka, sem pedig  a
      népszavazás  általuk  remélt eredménye  nem  bír  jelentőséggel
      [76/2006.  (XII.  20.) AB határozat, ABK 2007.  február,  1088,
      1091.].

      Az Alkotmánybíróság szerint a kérdés a jogalkotói egyértelműség
      követelményének azért nem felel meg, mivel nem  határozza  meg,
      hogy  — eredményes népszavazás esetén — az Országgyűlést milyen
      jogalkotási kötelezettség terheli, ugyanis nem jelöli meg, hogy
      milyen  forrásból  kellene biztosítani  a  vendéglátóüzletekben
      kötelezően ingyenesen felszolgált sör ellenértékét.

      Az  Alkotmánybíróság  megállapítja, hogy  minden  népszavazásra
      feltenni kívánt kérdés, amely valamely termék vagy szolgáltatás
      kötelező  ingyenességére  irányul  csak  akkor  felel   meg   a
      jogalkotói   egyértelműség  követelményének,  ha   meghatározza
      milyen  forrásból  kell  az ingyenesen elfogyasztott  termékek,
      illetve    ellenérték   megfizetése   nélkül    igénybe    vett
      szolgáltatások  árát  fedezni,  vagyis  ha  megjelöli,  hogy  a
      fogyasztó illetve a szolgáltatás igénybevevője helyett ki lenne
      a  gazdasági teher viselője. Ennek indoka, hogy az ingyenesség,
      térítésmentesség szükségképpen azt jelenti, hogy a termék  vagy
      szolgáltatás   ellenértékét  nem   a   fogyasztó,   illetve   a
      szolgáltatást  igénybe  vevő,  hanem  valaki  más  fedezi.   Az
      alkotmányos piacgazdaságban (Alkotmány 9. §) általános szabály,
      hogy  minden  áru és szolgáltatás ellenértékét  az  igénybevevő
      maga   fizeti   meg.  Piacgazdaságban  e  szabálytól   lehetnek
      alkotmányosan   indokolható  eltérések  (pl.:   a   gyógyszerek
      esetében,  vagy  bizonyos szociális indíttatású ártámogatások),
      amelyeket  az állami költségvetés fedez. Ha tehát  a  jogalkotó
      valamely áru vagy szolgáltatás kötelező ingyenességét írja elő,
      gondoskodnia  kell  arról is, hogy ki, milyen  forrásból  fogja
      fedezni   az  azok  előállításához  szükséges  költségeket.   A
      népszavazásra     feltenni    kívánt     kérdés     alkotmányos
      megengedettsége is csak annak ismeretében dönthető el,  hogy  a
      kezdeményező   kire   kívánja   ennek   szükségszerű    terheit
      áthárítani.
      A     jogalkotói    egyértelműséggel    szorosan     összefüggő
      választópolgári  egyértelműség követelményének  része,  hogy  a
      választópolgárok   a   kérdés   megválaszolásának    lehetséges
      következményeit    világosan   lássák.   Következésképpen    az
      Alkotmánybíróság   álláspontja  szerint  a   választópolgárokat
      félrevezető,   félreérthető  kérdések  nem  felelnek   meg   az
      egyértelműség  követelményének.  A  választópolgároknak   jelen
      esetben a kérdés alapján úgy kellene döntésüket meghozni,  hogy
      nem  lenne  egyértelmű számukra: a kezdeményezés sikere  esetén
      kinek  kellene megtérítenie a vendéglátó üzletekben a  vendégek
      által  ingyenesen elfogyasztott sör ellenértékét,  továbbá  azt
      sem    tudhatnák,   a   sört   nem   fogyasztókat    terhelné-e
      többletkötelezettség   a   vendéglátóüzletek   vendégei   által
      elfogyasztott  sör ellenértékének fedezésével  kapcsolatban.  A
      választópolgárok tehát döntésük meghozatalakor a kérdés alapján
      nem lehetnének tisztában azzal, miről döntenek.
      A  fent kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította,
      hogy  az  aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés —  „Egyetért-e  ön
      azzal, hogy a vendéglátóüzletek vendégeinek a sörért ne kelljen
      fizetniük?”—  nem  felel  meg  sem  a  választópolgári,  sem  a
      jogalkotói egyértelműség követelményeinek, vagyis az Nsztv. 13.
      § (1) bekezdésében foglaltaknak.

      Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OVB 573/2006. (XI. 22.)
      határozatának     rendelkező    részét    helybenhagyta,     az
      Alkotmánybíróság jelen határozatában kifejtett indokok alapján.

      3.  Az  Alkotmánybíróság  az OVB határozatai  elleni  kifogások
      elbírálásakor — ahogyan azt már az Alkotmánybíróság fentebb  is
      említette   —   jogorvoslati  fórum.   Alkotmányvédő   szerepét
      jogorvoslati   hatáskörének  keretei  között  gyakorolja.   „Az
      Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az Alkotmányból  —
      a  taxatív  módon  felsorolt tiltott kérdéskörökön  kívül  —  a
      népszavazásnak  más korlátai is levezethetők.” [25/1999.  (VII.
      7.)  AB határozat, ABH 1999, 251, 263.] Ilyen korlát, hogy csak
      olyan     népszavazási    kérdés    tekinthető    alkotmányosan
      megengedhetőnek, amely nem áll ellentétben a népszavazásnak  az
      alkotmányos    berendezkedésben   betöltött    szerepével.    A
      népszavazás        alkotmányos        funkciójával         való
      összeegyeztethetőséget  az  Alkotmánybíróság   a   népszavazási
      kérdés egyértelműsége részének tekinti és esetenként vizsgálja.
      Az  Alkotmánybíróság által az OVB népszavazási ügyekben  hozott
      határozatai  elleni kifogások elbírálása során — Nsztv.  13.  §
      (1)  bekezdése  alapján — kialakított, de alkotmányos  rangúnak
      tekintett   egyértelműségi  teszt  [32/2001.   (VII.   1.)   AB
      határozat,  ABH 2001, 287, 296.; 52/2001. (XI. 29.)  ABH  2001,
      399, 403.; 76/2006. (XII. 20.) AB határozat, ABK 2007. február,
      1088,  1091.] Az egyértelműség követelményének lényege, hogy  a
      népszavazási kérdésnek döntésre alkalmasnak kell lennie, aminek
      a  jogalkotói  és  a választópolgári egyértelműség  feltétlenül
      szükséges, de nem egyetlen feltétele. Az egyértelműség részének
      tekinti   az  Alkotmánybíróság  azt  is,  hogy  a  népszavazási
      kérdésben    foglalt    döntési   kötelezettség    ne    legyen
      kivitelezhetetlen,     végrehajthatatlan,     következményeiben
      kiszámíthatatlan. Ezért az Alkotmánybíróság a jövőben az  egyes
      népszavazási  kérdések  alkotmányos  megengedhetőségéről  szóló
      döntéseiben e szempontot is figyelembe fogja venni.

      Az   Alkotmánybíróság   határozatának   közzétételét   az   OVB
      határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel
      rendelte el.
                               Dr. Bihari Mihály
                          az Alkotmánybíróság elnöke
                                       
               Dr. Balogh Elemér             Dr. Bragyova András
               alkotmánybíró                előadó alkotmánybíró
                                       
               Dr. Holló András                  Dr. Kiss László
               alkotmánybíró                       alkotmánybíró
                                       
                        Dr. Bihari Mihály
                        az Alkotmánybíróság elnöke,
                        az aláírásban akadályozott
              Dr. Kovács Péter              Dr. Kukorelli István
              alkotmánybíró helyett                alkotmánybíró
                                       
              Dr. Lenkovics Barnabás             Dr. Lévay Miklós
              alkotmánybíró                         alkotmánybíró
                                       
                        Dr. Bihari Mihály
                        az Alkotmánybíróság elnöke,
                        az aláírásban akadályozott
              Dr. Paczolay Péter             Dr. Trócsányi László
              alkotmánybíró helyett                 alkotmánybíró
        Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása

        Egyetértek  azzal,  hogy az Alkotmánybíróság  helybenhagyja  az
        Országos   Választási  Bizottság  573/2006.   (XI.   22.)   OVB
        határozatát,  amely  nem hitelesítette  az  indítványozónak  az
        országos    népszavazási   kezdeményezés   aláírásgyűjtő    íve
        mintapéldányán szereplő kérdést.

        A határozat indokolását azonban más alapokra helyezném, illetve
        szükségesnek tartanám azt is, hogy az Alkotmánybíróság rögzítse
        álláspontját a feltett kérdés kapcsán is.

        Részletesebben:

        1.  Az  Alkotmánybíróság  döntését mindenekelőtt  az  Alkotmány
        28/B.   §   (1)  bekezdésére  alapoznám,  amelynek   értelmében
        „Országos   népszavazás   és  népi  kezdeményezés   tárgya   az
        Országgyűlés  hatáskörébe tartozó kérdés lehet”.  Ennek  alapja
        pedig  az,  hogy  az  Országgyűlés  a  sör  árának  (ingyenessé
        tételének)    meghatározása   tekintetében   nem    rendelkezik
        hatáskörrel,  lévén hogy ehhez hiányzik az árhatósági  jogköre.
        Elvi  tételként  hangsúlyoznám, és  pedig  valamennyi  országos
        népszavazásra kiterjedően: ha a hitelesítésre szánt kérdés  nem
        tartozik  az  Országgyűlés hatáskörébe,  akkor  minden  esetben
        elutasításnak  van  helye és további  vizsgálódás  már  nem  is
        szükséges.

        A  megoldás  tehát  –  a  jelen  esetben  –  már  a  „küszöbön”
        megtalálható,  nincs  szükség arra,  hogy  az  Alkotmánybíróság
        részletes  vizsgálatokat  folytasson  atekintetben,  sérti-e  a
        népszavazásra  bocsátandó  kérdés  az  Alkotmány  28/C.  §  (5)
        bekezdése   b)  pontjában  foglaltakat.  Ez  utóbbi   részletes
        taglalása  messze értékén felül kezelné a hitelesíttetni  szánt
        kérdést.

        2.  A  konkrét  ügy vizsgálata néhány általánosabb  összefüggés
        megvilágítását is szükségessé teszi.

        Az Alkotmánybíróság már több határozatában hangsúlyozta, hogy a
        Magyar  Köztársaság  alkotmányos  rendjében  a  népszuverenitás
        gyakorlásának  elsődleges  formája a képviselet  útján  történő
        hatalomgyakorlás,  amelyhez képest az  országos  népszavazással
        való  döntés  csak  kivételes lehet.  Népszavazás  is  csak  az
        Alkotmány és az alkotmányosan alkotott törvények keretei között
        dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyben.

        Az   Alkotmány   28/C.   §-ának  (5)  bekezdése   az   országos
        népszavazásra nem bocsátható kérdéseket határozza  meg.  Minden
        negatív  taxatio  magában hordozza azonban az olyan  értelmezés
        veszélyét,  mely  szerint a felsorolásban nem szereplő  bármely
        kérdésben  szabadon lehetne országos népszavazást tartani.  Ezt
        az értelmezést magam nem osztom.

        Álláspontom    alátámasztása    céljából    hangsúlyozom:    az
        Alkotmánybíróság más összefüggéseket vizsgálva  már  rámutatott
        arra,  hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározott
        ügyekben  sem  kötelező,  sem  fakultatív,  sem  ügydöntő,  sem
        véleménynyilvánító    népszavazásnak    helye     nincs.     Az
        Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban – a taxatív  módon
        felsorolt tiltott kérdéskörökön kívül – a népszavazásnak  egyéb
        más  korlátai  is vannak [25/1999. (VII. 7.) AB határozat,  ABH
        1999, 260-261, 263.].

        Éppen a konkrét vizsgálat tárgyát képező ügy veti fel az „egyéb
        alkotmányos  korlátok”  megjelölésének  és  időszerűségének  az
        indokoltságát.

        Az  Alkotmánybíróság  az elékerülő egyes  népszavazási  ügyeket
        bírálja  el.  Tette ezt eddig úgy, hogy az országos népszavazás
        egyes összefüggéseiről már kialakított alkotmányos elveket (pl.
        az   országos   népszavazás   a  hatalomgyakorlás   kiegészítő,
        másodlagos  formája,  az  országos népszavazás  nem  irányulhat
        burkolt alkotmánymódosításra). Ugyanakkor – s éppen a precedens
        bíráskodás  jellegéből  következően – az  országos  népszavazás
        intézményéről átfogó, az intézmény rendeltetésével  összhangban
        álló,  illetőleg  az  intézmény rendeltetésétől  eltérő,  ezért
        alkotmányosan meg nem engedhető kereteiről még nem  fogalmazott
        meg  alkotmányos elvárásokat. A most vizsgált ügy  kapcsán  már
        elérkezettnek látom az időt arra, hogy az országos  népszavazás
        alkotmányos    rendeltetésének   meghatározása   céljából    az
        Alkotmánybíróság  a  korábbi  precedenseiben   kimondott   elvi
        tételeket továbbiakkal gazdagítsa.

        3.   Kiindulópont  tehát  az,  hogy  a  hatalomgyakorlás  egyik
        (kivételes) formájának számító országos népszavazás  intézménye
        csak  rendeltetésszerűen gyakorolható. A  hitelesítendő  kérdés
        tárgya  nem a rendeltetésszerű joggyakorlás előtt nyitna  utat,
        hanem  annak  „befogadása”  éppenhogy  alkotmányos  intézmények
        [Országgyűlés  (Alkotmány  II. fejezete);  az  Alkotmánybíróság
        (Alkotmány   IV.  fejezete);  országos  népszavazás   és   népi
        kezdeményezés (Alkotmány 28/B. §-28/E. §)] zavartalan működését
        akadályozná. E – demokratikus hatalomgyakorlásban meghatározóan
        fontos    szerepet   betöltő   –   szervek    és    intézmények
        rendeltetésszerű működéséhez, e munkájuk zavartalansághoz pedig
        alkotmányos érdek fűződik.

        Ez  az  érdek  olyan  érdek, amely az állam  „intézményvédelmi”
        kötelezettsége alá esik. A céljának, rendeltetésének  megfelelő
        népszavazás   intézményének  védelmében  állapította   meg   az
        52/1997. (X. 14.) AB határozat, hogy a népszavazáshoz való  jog
        olyan  fontos politikai alapjog, amely maga után vonja az állam
        objektív   intézményvédelmi  kötelezettségét   a   joggyakorlás
        feltételeinek   a   biztosítására.  (ABH   1997,   331,   343).
        Hangsúlyozom  azonban: ez az intézményvédelmi  kötelezettség  a
        céljának,   rendeltetésének   megfelelő,   azt   szolgáló    és
        kifejezésre juttató országos népszavazást illeti meg, s nem azt
        jelenti,  hogy mindenre tekintet nélkül elsőbbséget élvez  egy-
        egy  népszavazási  kezdeményezés.  Az  intézményvédelem  körébe
        tartozik   tehát  az  is,  ha  az  állam  a  nem  céljának   és
        rendeltetésének  megfelelő népszavazási  kezdeményezéseket  nem
        részesíti  védelemben. A nyilvánvalóan komolytalan népszavazási
        kezdeményezések  kétséget kizáróan nem élvezhetnek  alkotmányos
        védelmet.   Köztudott   az  állampolgárok   (mint   potenciális
        népszavazás  kezdeményezők) előtt is az, mire szolgál  maga  az
        intézmény.    Minden   olyan   kérdésfeltevés   tehát,    amely
        nyilvánvalóan  az  állam alkotmányos szerveinek  (Országgyűlés,
        Alkotmánybíróság,  Országos  Választási  Bizottság)  felesleges
        munkát    okoz    –   álláspontom   szerint   –    rosszhiszemű
        kérdésfeltevésnek minősíthető.

        Másképpen  fogalmazva:  ha valamely indítványozó  olyan  kérdés
        hitelesítését kéri, amely e szervek munkáját (és a  népszavazás
        intézményét)    nyilvánvalóan   eltéríti   azok    alkotmányos,
        rendeltetésszerű    gyakorlásától,   úgy   megállapítható    az
        indítványozó rosszhiszeműsége.

        Nem  állt  volna tőlem távol ezért annak felvetése sem,  ha  az
        Alkotmánybíróság az indítványozó esetében alkalmazta  volna  az
        Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény  28.  §  (2)
        bekezdésében     foglaltakat,    melynek    értelmében:     „Az
        Alkotmánybíróság     az    eljárásából    eredő     költségeket
        felszámíthatja az indítványozónak, ha annak rosszhiszeműsége az
        indítvány   előterjesztésével   kapcsolatban   megállapítható.”
        (Álláspontom szerint a költségek megtérítésének felvetését  nem
        befolyásolhatta  volna az a körülmény, hogy az Alkotmánybíróság
        jelen ügyben folyó eljárása jogorvoslati eljárás. Az Abtv.  28.
        §   (2)   bekezdése   –   álláspontom  szerint   –   valamennyi
        Alkotmánybíróság előtt folyó eljárásra gondolva lehetővé  teszi
        a rosszhiszemű indítványozókkal szemben a költségek megtérítési
        kötelezettségének előírhatóságát.)

        Az  Alkotmánybíróság  elnöke – az Alkotmánybíróság  működésének
        elején – két esetben mérlegelte már a költségek felszámításának
        lehetőségét:

        a)  A  2215/B/1991. elnöki végzésben kimondta: „Az  indítványok
        előterjesztését  illetően megállapítható volt  az  indítványozó
        rosszhiszeműsége    is,   mivel   úgy   kért    alkotmányossági
        vizsgálatot,  hogy  a támadott jogszabályi helyeket  önkényesen
        ragadta ki a normaszövegből. Ennél fogva a támadott jogszabályi
        rendelkezések  más  értelmet  nyertek,  mint   ami   a   teljes
        normaszövegből   következett,   illetve   maga   a   jogszabály
        tartalmazott   olyan  rendelkezéseket,  amelyek   hiányára   az
        indítványozó   a   beadványát  »alapozta«…Végezetül,   bár   az
        indítványozó  rosszhiszeműsége az indítványok előterjesztésénél
        –  az  Abtv.  28.  §  (2) bekezdése értelmében  –  egyértelműen
        megállapítható,   az  Alkotmánybíróság  az   eljárásból   eredő
        költségek  felszámításától – ez esetben  –  eltekintett.”  (ABH
        1993, 942.)

        b)  A  1673/B/1992. elnöki végzés a következőket emeli ki:  „Az
        indítvány     az    Alkotmánybíróság    hatáskörébe     tartozó
        alkotmányossági   problémát   nem   jelöl   meg,    ezért    az
        Alkotmánybíróságról szóló 1989.
        évi  XXXII.  tv.  23.  §-ának  (1)  bekezdése  alapján  –  mint
        nyilvánvalóan  alaptalant  – elutasítom.  Bár  az  indítványozó
        rosszhiszeműsége az indítvány előterjesztésénél megállapítható,
        az  Alkotmánybíróság az eljárásból eredő költségeknek az  Abtv.
        28.  §  (2)  bekezdése szerinti felszámításától – ez esetben  –
        eltekintett.” (ABH 1993, 947.)

        A  költségtérítés  Alkotmánybíróság  (nem  az  Alkotmánybíróság
        elnöke)  általi megállapítását annál is inkább megfontolandónak
        ítélem,   mivel   –   mint   fentebb   hangsúlyoztam    –    az
        Alkotmánybíróság alkotmányos kötelessége az is,  hogy  védje  a
        rendeltetésszerűen működő alkotmányos szervek  munkáját,  s  az
        alapvetően képviseleti demokrácia elvén nyugvó hatalomgyakorlás
        védelme  érdekében  megállapítsa a  közvetlen  hatalomgyakorlás
        alkotmányos korlátait, jelen esetben azt a „küszöböt”, amely  e
        két  hatalomgyakorlási formát a maga valós és  rendeltetésszerű
        alkotmányos  szerepkörében tartja meg.  Az  Alkotmánybíróságnak
        ezt     az    önmeghatározását    általános    alkotmányvédelmi
        szerepköréből egyenesen levezethetőnek is látom.
        Ettől  független  dolog az, hogy magának az Országgyűlésnek  is
        arra  kell  törekednie, hogy az országos  népszavazásról  szóló
        törvényi szabályozás maga is pontosan és világosan rögzítse  az
        országos    népszavazás   formájában   megvalósuló    közvetlen
        hatalomgyakorlás igénybevételének lehetőségeit és korlátait.

        Budapest, 2007. április 24.
                                                        Dr. Kiss László
                                                          alkotmánybíró
        A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
                                                 Dr. Lenkovics Barnabás
                                                          alkotmánybíró

        .
        English:
        .
        Petition filed:
        .
        .
        Number of the Decision:
        .
        26/2007. (IV. 25.)
        Date of the decision:
        .
        04/24/2007
        .
        .