A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló, hivatalból
indított eljárásban meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja : alkotmányellenes
helyzet állott elő azáltal, hogy a jogalkotó nem megfelelő
szinten és módon szabályozza az egyéni kegyelem elítélttel
való közlésének módját.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja : az Országgyűlés
alkotmányellenes helyzetet idézett elő akkor, amikor nem
szabályozta törvényben : az egyéni kegyelem milyen
feltételek esetén veszti hatályát, milyen feltételek esetén
és milyen eljárásban kell a büntetés vagy annak hátralevő
része végrehajtásáról rendelkezni, ha a köztársasági elnök a
büntetés végrehajtását kegyelemből próbaidőre felfüggeszti
és nem rendelkezik a büntetés elengedésének vagy
mérséklésének feltételeiről.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy
jogalkotói feladatát 1997. december 31-ig teljesítse.
3. Az Alkotmánybíróság a büntetés-végrehajtási szervezet
eljárásának vizsgálatára irányuló kérelmet, valamint a
bíróság határozata ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt
visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz forduló panaszost a köztársasági
elnök kegyelemben részesítette : szabadságvesztés
büntetésének végrehajtását 4 évi próbaidőre felfüggesztette.
Beadványában azt sérelmezte, szabadításakor vele sem
írásban, sem szóban nem közölték, hogy a kegyelem
feltételes, a kegyelmi döntés csupán felfüggeszti próbaidőre
a szabadságvesztés végrehajtását, így újabb bűncselekmény
elkövetésekor azt " visszavonják ", és a szabadságvesztés
hátralévő részét végrehajtják.
A beadvány előkészítő elemzése alapján az Alkotmánybíróság
arra a következtetésre jutott, hogy a jogi szabályozás
hiányosságai az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, 8. § (1) és
(2) bekezdésének, valamint 55. § (1) bekezdésének sérelmével
járó alkotmányellenes helyzetet idéznek elő. Az
Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó
szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét
jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha
alkotmányos alapjogok érvényesüléséhez szükséges jogszabályi
garanciák hiányoznak [ 22/1990. ( X. 16. ) AB hat. ( ABH
1990, 83. , 86. ) ; 22/1995 ( III. 31. ) AB hat. ( ABH
1995, 180. , 112-113. ) ] . Alkotmányellenes mulasztást kell
tehát megállapítani, ha az állam büntető hatalmának
gyakorlásával szorosan összefüggő kérdések szolgálnak a jogi
szabályozási igény alapjául. Erre tekintettel az
Alkotmánybíróság az eljárást az 1989. évi XXXII. törvény
( Abtv. ) 1. § e ) pontjában meghatározott hatáskörében, az
Abtv. 21. § (7) bekezdése alapján hivatalból megindította.
2. Az alkotmányossági vizsgálat a kegyelmi elhatározás
közlésének, valamint a kegyelem hatályvesztésének jogi
szabályozására terjedt ki. Az Alkotmánybíróság vizsgálata
nem érintette a köztársasági elnök számára az Alkotmány
30/A. § (1) bekezdés k) pontjában biztosított egyéni
kegyelmezési jogot.
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a
kegyelmezési jogkörrel. Megállapította, hogy a közkegyelem
és az egyéni kegyelem gyakorlása tekintetében nincsenek
alkotmányos előírások [ 39/1991. (VII. 3.) AB hat. ( ABH
1991, 164. ) ] . A köztársasági elnök az egyéni kegyelem
gyakorlásakor az állami büntető igényről mond le. A
büntetőjogi felelősség jogerős megállapítása után ez
fogalmilag a kiszabott büntetés végrehajtásáról való
lemondást jelenti [ 878/B/1992. AB hat. ( ABH 1994, 552-
553. ) ] . A köztársasági elnök Alkotmányban biztosított
kegyelmezési joga nem korlátozható [ 11/1992. (III. 5.) AB
hat. , ABH 1992, 77. , 94. ) ] .
II.
Az Alkotmánybíróság a kegyelemre vonatkozó jogi szabályozás
áttekintése után megállapította, hogy a hatályos szabály-
rendszer [ 1978. évi IV. tv. / Btk. /, 1979. évi 5. tvr.
/Btké. /, 1973. évi I. tv. / Be. /, 107/1979. (IK. 8.) IM
utasítás, 101/1981. ( IK. 2. ) IM utasítás, 6/1996. (VII.
12.) IM rendelet ] az egyéni kegyelem anyagi jogi hatásaira,
a kegyelem iránti előterjesztésre, a kegyelmi kérelem
teljesítése, illetve elutasítása esetén szükséges teendőkre
tartalmaz rendelkezéseket.
1. A hatályos szabályozást áttekintve megállapítható, hogy
az egyáltalán nem, illetve nem a jogbiztonság
követelményeinek megfelelő szinten és módon szabályozza az
egyéni kegyelem közlésének módját. Hiányzik a közlés
tartalmának pontos szabályozása, formai kellékeinek és
tartalmi elemeinek, vagyis annak jogszabályi rögzítése, hogy
hogyan és mit kell közölni a kegyelemben részesült
elítélttel.
A kegyelmi döntést követő "közlési eljárást" a 107/1979.
(IK. 8.) IM utasítás, a Büntetésvégrehajtási Szabályzat
végrehajtásáról szóló, többször módosított 101/1981. (IK.
2.) IM utasítás, illetve a szabadságvesztés és az előzetes
letartóztatás végrehajtásának szabályairól szóló 6/1966.
(VII. 12.) IM rendelet szabályozza.
A 107/1979. (IK. 8.) IM utasítás 140. §-ának (1) - (3)
bekezdése szerint a köztársasági elnök kegyelmet gyakorló
határozatát a szabadlábon levő terhelt előtt az elsőfokú
bíróság elnöke vagy helyettese hirdeti ki, evégből őt
hivatali helyiségébe megidézi. Ha a terhelt megjelenése
aránytalan költséggel járna, az elsőfokú bíróság a kegyelmi
határozat kihirdetése végett a terhelt lakó- vagy
tartózkodási helye szerint illetékes helyi bíróság elnökét
keresi meg. A katonai bíróság költségkímélés okából az
említett helyi bíróság elnökét ugyancsak megkeresheti.
Fogvalevő terhelttel a kegyelmi határozatot a bv. intézet
közli.
A 101/1981. (IK. 2.) IM utasítás 41. § (3) bekezdése szerint
a kegyelmi elhatározást az igazgatási szolgálat vezetője
közli az elítélttel. A kegyelmi döntés közlésének
alakiságára nézve jogszabályi előírás nincs.
Ilyen rendelkezést a panasz benyújtását követően megalkotott
6/1996. (VII. 12.) IM rendelet sem tartalmaz. Az IM rendelet
előírja, hogy azt az elítéltet, akinek a szabadságvesztés
hátralévő részét kegyelemből elengedték vagy mérsékelték, a
kegyelmi döntésben megállapított napon szabadon kell
bocsátani ( 201. § (1) bek. d) pont ) . A szabadon
bocsátásról 72 órán belül értesíteni kell a bíróságot, a
rendőrkapitányságot és a Belügyminisztérium illetékes
szervét. Ez - a hatóságoknak szóló - értesítés tartalmazza
"kegyelem esetén a határozat számát és a rendelkező részének
a tartalmát" ( 201-202. § ) . Maga a szabaduló igazolást
kap, ami a szabadítás jogcímét és időpontját tartalmazza
( 201 - 204. § ) .
A közlés szabályozásának jelenlegi szintje és tartalma
önmagában sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a
jogállamiság lényegi elemét képező jogbiztonság
követelményét. A jogbiztonság - az Alkotmánybíróság
értelmezésében - az államtól és elsősorban a jogalkotótól
azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és
egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat
tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre
láthatóak legyenek. Az előreláthatóság és a kiszámíthatóság
különösen fontos követelmény az állam büntető hatalmának
jogi feltételrendszerével szemben [ V. ö. 11/1992. (III. 5.)
AB hat. , ( ABH 1992, 77. , 84-85. ) ] .
Kétségtelen, hogy az egyéni kegyelem közlését elsődlegesen
szabályozó igazságügy-miniszteri utasítások címzettjei a
megjelölt bírósági vezetők és a büntetés-végrehajtási
szervezet, azonban az egyéni kegyelem tartalmának
megismeréséhez alapvető érdekei fűződnek a kegyelemben
részesülő személynek. Sem a valaha jogszabálynak, 1988.
január 1-jétől pedig az állami irányítás egyéb jogi
eszközének minősülő utasítások, sem pedig a 6/1996.
(VII. 12.) IM rendelet szabályai ezt a garanciális érdeket
nem elégítik ki.
A köztársasági elnök az egyéni kegyelem megadásával az állam
büntető igényéről mond le. Garanciális követelmény, hogy az
állam büntető hatalmát konkrét esetben gyakorló bíróság és
büntetés-végrehajtási szervezet a kegyelmi elhatározást
hitelesen és utólag ellenőrizhetően közölje az elítélttel.
Ellenkezik a jogbiztonsággal, ha az elítélt
bizonytalanságban marad büntető felelősségre vonásának
alakulásáról, illetve, ha a bíróság és a büntetés-
végrehajtási szervezet eljárása utólag nem ellenőrizhető. Az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint jogszabályban kell
előírni, hogy melyik szervezet milyen eljárásban, milyen
alakiság mellett közölje a kegyelmi elhatározást. Különösen
indokolt a kegyelmi aktus közlésének garanciális kötöttsége
abban az esetben, ha a köztársasági elnök a büntetés
elengedését vagy mérséklését feltételtől teszi függővé.
2. A köztársasági elnök kegyelmi határozata általában nem
rendelkezik a kegyelem hatályvesztésének feltételeiről. Ez a
rendszerinti helyzet még a büntetés végrehajtásának
próbaidőre felfüggesztése esetén is, amikor pedig magától
értetődő, hogy a kegyelem valamilyen feltételtől függő.
A hatályos büntető jogszabályok egyáltalán nem tartalmaznak
rendelkezést a büntetés végrehajtását feltételesen elengedő
egyéni kegyelem jogkövetkezményeiről. Hiányzik annak jogi
rendezése, hogy amennyiben a köztársasági elnök a büntetés
végrehajtását próbaidőre felfüggeszti és a döntésben a
kegyelem hatályvesztéséről külön nem rendelkezik, milyen
feltételek esetén állapítható meg a próbaidő sikeres eltelte
vagy sikertelensége, illetve milyen esetekben és milyen
eljárásban kell a próbaidőre felfüggesztett büntetés
végrehajtásáról rendelkezni.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza : a köztársasági elnök
kegyelmezési jogkörének korlátlanságából következően nem azt
tekinti alkotmányellenes helyzetnek, hogy a kegyelmi döntés
nem tartalmazza a próbaidő eredményes elteltének
feltételeit, hanem azt, hogy amennyiben ilyen rendelkezést a
köztársasági elnök határozata nem tartalmaz, úgy nincs olyan
törvényi szabályozás, amely - eltérő rendelkezés hiányában -
a kegyelem hatályvesztéséről, így a büntetés vagy hátralévő
része végrehajtása elrendelésének eseteiről és az elrendelés
módjáról rendelkezne.
Az állami büntető hatalom érvényesítésének
alkotmányosságához megkívánt garanciális törvényi
szabályozást a Legfelsőbb Bíróság Büntető Kollégiumának BK.
25. számú állásfoglalása pótolja - több mint 40 éve
lényegében azonos tartalommal. ( A kollégiumi állásfoglalás
eredetije a Bírósági Határozatok 1956. évi 9. számában
közzétett BK. 162. számú állásfoglalás. ) A Legfelsőbb
Bíróság következetes iránymutatása szerint a kegyelemmel
próbaidőre felfüggesztett büntetés végrehajtásának
feltételei azonosak azzal, amit a mindenkor hatályos büntető
törvény a bíróság által felfüggesztett büntetés
végrehajtásának elrendelésére előír. Ez jelenleg a Btk. 91.
§ (1) bekezdés b) pontja, ami szerint a felfüggesztett
büntetést végre kell hajtani, ha az elkövetőt a próbaidő
alatt elkövetett bűncselekmény miatt végrehajtandó
szabadságvesztésre ítélik.
Ennek megfelelően a BK. 25. számú állásfoglalás rendelkező
része a következő, - a bíróságok számára csupán a
Legfelsőbb Bíróság szakmai tekintélye okán - iránymutató
rendelkezést tartalmazza : "Ha a köztársasági elnök a
büntetés végrehajtását kegyelemből próbaidőre felfüggeszti,
ennek a büntetésnek a végrehajtását akkor kell elrendelni,
ha az elkövetőt a próbaidő alatt elkövetett bűncselekmény
miatt végrehajtandó szabadságvesztésre ítélik. " Az
állásfoglalás indokolásában rendelkezik arról, hogy "A
bíróságnak az újabb, a szabadságvesztést kiszabó
határozatában - a Be. 220. § (1) bekezdésének c) pontja
értelmében - a felfüggesztett büntetés végrehajtásának
elrendeléséről kifejezetten rendelkeznie kell. "
A Legfelsőbb Bíróság állásfoglalása nyomán a joggyakorlat az
egyéni kegyelem hatályvesztésének eseteit kétségtelenül a
lehető legszűkebb körre, a próbaidő alatt elkövetett olyan
bűncselekmény miatti elítélésre korlátozza, amikor a bíróság
a Btk. büntetési rendszerében kiszabható legsúlyosabb
büntetést, a végrehajtandó szabadságvesztést tartja
indokoltnak. Ez a bűncselekmény azonban lehet szándékos vagy
gondatlanságból elkövetett is.
A köztársasági elnök a büntetés végrehajtásának próbaidőre
felfüggesztésével az állam büntető igényéről feltételhez
kötötten mond le, a büntetést vagy egy részét feltételhez
kötötten engedi el. A kegyelmezési jogkör alkotmányos
szabályozásából következik, hogy a köztársasági elnök joga a
feltételek meghatározása. Az Alkotmánybíróság álláspontja
az, hogy amennyiben a köztársasági elnök ezzel nem él, a
feltételeket, a próbaidőre adott egyéni kegyelem
"visszavonásának" eseteit és módját a törvényhozónak kell
általánosságban meghatároznia. Ilyen esetben ugyanis az
állami büntető igény "feléledéséről" és a büntetés
végrehajtásában megnyilvánuló ismételt érvényesítéséről van
szó. Így a négy évtizedes "élő jog" nem pótolja a törvényi
szintű szabályozást.
A büntetőjogi büntetés lényegét tekintve jogkorlátozás, a
fő- és mellékbüntetések többsége alapjogot vagy
alkotmányosan védett jogot és értéket érint [ v. ö. 11/1992.
(III. 5.) AB hat. , ( ABH 1992, 77. , 85. ) ] . Az állam
büntető hatalma legmarkánsabban a büntetés végrehajtásának
menetében nyilvánul meg, ott válik valóságosan
érzékelhetővé. A megbüntetés jogalapját a büntetőeljárásban
megszülető jogerős bírósági határozat tartalmazza, a
megbüntetés tényleges jogelvonó, jogkorlátozó hatása a
büntetés-végrehajtásban érvényesül. A büntetés
végrehajtására adott egyéni kegyelem "visszavonása", a
büntető felelősségre vonás folytatását jelenti. Ennek
feltételeit - arra az esetre, ha a köztársasági elnök ezeket
külön nem jelöli meg - előre törvényben kell rögzíteni és
törvényben kell meghatározni magát az eljárást is.
Az Alkotmánybíróság álláspontjának kialakításánál nem
hagyhatta figyelmen kívül, hogy a kollégiumi állásfoglalás
nem kötelező a bíróságokra. Ennek megfelelően nem
jogszabálysértés, ha valamelyik bíróság nem követi az LB
iránymutatását. Így elképzelhető, hogy egyik bíróság a
próbaidő alatt elkövetett újabb bűncselekmény miatt
kiszabott pénzbüntetés esetén "szünteti meg" a kegyelmi
rendelkezést, a másik bíróság pedig végrehajtandó
szabadságvesztés esetén sem rendelkezik erről.
A kérdés büntető eljárási jogi része is rendezetlen. A BK
25. szerint a bíróságnak a szabadságvesztést kiszabó
határozatában "a Be. 220. § (1) bekezdés c) pontja
értelmében" kifejezetten rendelkeznie kell a büntetés
végrehajtásának elrendeléséről. A Be. hivatkozott
rendelkezése az ítélet tartalmaként "a jogszabályon alapuló
egyéb rendelkezéseket" jelöli meg. Ilyen jogszabály nincs, a
kollégiumi állásfoglalás nem jogszabály. ( A panaszos
ügyében a bíróság az ítélet rendelkező részében nem a
szabadságvesztés végrehajtását rendelte el, hanem az
alkalmazott kegyelmi rendelkezést "megszüntette", az ítélet
indokolásában pedig megállapította, hogy a köztársasági
elnök által alkalmazott egyéni végrehajtási kegyelem
"hatályát veszti". )
A törvényi szintű rendezés hiánya valamennyi büntetés
esetében a jogbiztonság jogállami követelményének sérelmét,
valamint az alapvető jogok törvényi szintű szabályozására az
Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdéséből eredő jogalkotói
kötelezettség megsértését jelenti. Amennyiben az egyéni
kegyelem szabadságvesztés büntetés végrehajtásának
felfüggesztésében nyilvánult meg, úgy a törvényi szabályozás
hiánya közvetlenül az Alkotmány 55. § (1) bekezdésében
biztosított alapvető jog sérelmével is jár. E rendelkezés
szerint ugyanis senkit sem lehet szabadságától másként, mint
a törvényben meghatározott okokból és a törvényben
meghatározott eljárás alapján megfosztani. Azonos
követelményt támaszt a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi
Egyezségokmányának 9. cikk 1. pontja ( 1976. évi 8. tvr. ) ,
valamint az Európai Emberi Jogi Egyezmény 5. Cikk 1. pontja
( 1993. évi XXXI. tv. ) is.
Az Alkotmánybíróság fentiekre tekintettel megállapítja : a
jogalkotó alkotmányellenes helyzetet idézett elő akkor,
amikor nem szabályozta törvényben : ha a köztársasági elnök
a büntetés végrehajtását kegyelemből próbaidőre felfüggeszti
és nem rendelkezik a próbaidő tartalmáról, akkor a kegyelem
milyen feltételek esetén veszti hatályát, milyen feltételek
esetén és kinek, milyen módon kell a büntetés vagy annak
hátralevő része végrehajtásáról rendelkeznie.
3. A panaszos az Alkotmánybíróság által hivatalból
megindított eljárás alapjául szolgáló, majd az eljárás
menetében benyújtott beadványaiban a kegyelem közlésének
konkrét hiányosságait, az eljáró hatóságok "jogtiprását"
kifogásolta. Az Alkotmánybíróság az egyedi ügy vizsgálatát -
hatáskör hiányában - visszautasította.
A panaszos az 1996. november 25-én kelt beadványban
"alkotmányjogi panaszt" nyújtott be a Szekszárdi Városi
bíróság 1. B. 736/1994/46. számú ítélete ellen, amely a
Tolna Megyei Bíróság Bf. 213/1995/6. számú ítéletével
emelkedett jogerőre, mivel az sérti az Alkotmány 55. § (1)
bekezdését. Az alkotmányjogi panasz a bírósági ítéletet az
újabb bűncselekmények tekintetében tartja megalapozatlannak
és az Alkotmány 55. § (1) bekezdésével ellentétesnek,
illetve a panaszos a másodfokú határozat közlését követő
hatvan nap elteltével nyújtotta be. A beadvány nem felel meg
az alkotmányjogi panasz tartalmi és időbeli feltételeinek
( Abtv. 48. § (1) - (2) bek. ) . Erre tekintettel az
Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt is
visszautasította.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza Dr. Lábady Tamás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró
. |