English

Hungarian
Ügyszám:
.
1651/G/1992
Előadó alkotmánybíró: Schmidt Péter Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A döntés száma: 2/1993. (I. 22.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 1993/33
.
A döntés kelte: Budapest, 01/19/1993
.
.

.
A döntés szövege (pdf):
    .
    A döntés szövege:
    .
    A döntés szövege:
                     A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

      Az   Alkotmánybíróság    az   Országgyűlés    Alkotmányügyi,
      törvényelőkészítő és  igazságügyi bizottságának az Alkotmány
      értelmezése  tárgyában   előterjesztett  indítványa  alapján
      meghozta a következő

                              határozatot:

                                   A.

      Az   Alkotmánybíróság  az Alkotmány  28. §  (2) bekezdésének
      értelmezésével  -  figyelembe  véve  az Alkotmány  2. §  (2)
      bekezdését, 19.  §  (2)   és   (5)   bekezdését, valamint  a
      20/A.  §  (1)  bekezdését  is  -  az  indítványban   feltett
      kérdésre vonatkozóan az alábbiakat állapította meg :

           1.  A   Magyar  Köztársaság   alkotmányos  rendjében  a
      népszuverenitás   gyakorlásának    elsődleges   formája    a
      képviselet.   Népszavazás    csak   az   Alkotmány   és   az
      alkotmányosan hozott  törvények keretei  között  dönthet  az
      Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben.

           2.  A   népszuverenitásból  fakadó   jogoknak  mind  az
      Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak
      az  Alkotmány   rendelkezéseinek  megfelelően  történhet.  A
      népszavazásra bocsátott  kérdés nem foglalhat magába burkolt
      alkotmánymódosítást.

           3. Mivel  az Alkotmány  28. §  (2)  és  (3)  bekezdései
      kimerítően meghatározzák  az Országgyűlés  feloszlásának  és
      feloszlatásának eseteit,  az Országgyűlés  népszavazás útján
      nem kényszeríthető feloszlásának kimondására.

           4. Az  Alkotmánybíróság visszautasítja  az indítvány 3.
      pontjában    foglaltak     teljesítését,    miszerint     az
      Alkotmánybíróság   alkotmányértelmezéssel    állapítsa   meg
      azoknak a  további kérdéseknek  a körét,  amelyek - az 1989.
      évi XVII.  törvény 6.  §-ában meghatározott  ügyeken  túl  -
      népszavazásra nem bocsáthatók.

                                   B.

           Az    Alkotmánybíróság    megállapítja:    mulasztásban
      megnyilvánuló alkotmányellenesség  jött létre annak folytán,
      hogy az  Országgyűlés az 1989. évi XVII. törvényt a hatályos
      Alkotmánnyal  nem   hozta  összhangba.  Az  Alkotmánybíróság
      felhívja az  Országgyűlést, hogy  e jogalkotási  feladatának
      1993. december 31. napjáig tegyen eleget.

      Az Alkotmánybíróság  ezt a  határozatát a  Magyar Közlönyben
      közzéteszi.
                                 Indokolás

                                     I.

        Az   Országgyűlés    Alkotmányügyi,   törvényelőkészítő   és
        igazságügyi bizottsága  az Alkotmánybíróságról  szóló  1989.
        évi XXXII. törvény ( a továbbiakban : AB tv. ) 1. §-ának g )
        pontja, valamint  a  21.  §  (6)   bekezdésének  a )  pontja
        alapján az alábbi indítványt terjesztette elő:

        "Az  Alkotmánybíróság   értelmezze  a   Magyar   Köztársaság
        Alkotmánya 28. §  (2)  bekezdését, és foglaljon állást abban
        a  kérdésben,   hogy  népszavazás   tárgyát  képezheti-e  az
        Országgyűlésnek   az  Alkotmány   28.  §  (2)   bekezdésében
        meghatározott  jogköre,  figyelemmel az Alkotmány 19. §  (2)
        bekezdésére is.

        Ennek keretében az Alkotmánybíróság vizsgálja meg, hogy

        1. népszavazás  útján alkotmányosan  kikényszeríthetőe, hogy
        az Országgyűlés  az Alkotmány  28. §  (2)  bekezdése alapján
        megbízatásának lejárta előtt mondja ki feloszlását,

        2.  tekinthető-e   az   ilyen   népszavazási   kezdeményezés
        "kollektív visszahívásnak",  és ez nem ellentétes-e a Magyar
        Köztársaság   demokratikus   választójogi   és   képviseleti
        elveivel,  különös  tekintettel  arra,  hogy  az  Alkotmány,
        valamint az  országgyűlési  képviselők  választásáról  szóló
        törvény a képviselők tekintetében megszüntette a visszahívás
        intézményét,

        3.  az    Alkotmány  2.   §  (1)   bekezdésében    deklarált
        jogállamiság       követelményéből,        valamint       az
        Alkotmánybíróságnak a  parlamentáris demokráciáról  korábban
        kifejtett álláspontjából  származnak-e a népszavazásról és a
        népi kezdeményezésről  szóló 1989.  évi XVII.  törvény 6. §-
        ában   meghatározott    eseteken   kívül,   a   népszavazást
        alkotmányossági szempontból tilalmazó más kizáró okok?"

                                    II.

             Az Alkotmány  - néhány  hatásköri szabályon  túl -  nem
        szabályozza az országos népszavazás intézményét.

        A  19.  §  (5)  bekezdése   kimondja,  hogy    az   országos
        népszavazás    elrendelése    az   Országgyűlés  hatáskörébe
        tartozik, s  a   népszavazás  szabályozását  -  a  jelenlevő
        képviselők kétharmadának  szavazatával  elfogadott  -  külön
        törvényre bízza.

             A  népszavazásra   vonatkozó  hatályos  szabályokat,  a
        népszavazásról és  népi  kezdeményezésről  szóló  1989.  évi
        XVII. törvény ( a továbbiakban : Nsztv. ) tartalmazza.
        Ez a  törvény az  1989. évi  alkotmánymódosítás  előtt  jött
        létre, s a korábbi, a módosítást megelőző alkotmányos rendbe
        illeszkedett. A  népszavazási törvény, amely az államhatalom
        egységének   elvére   épülő   Alkotmány   alapján   készült,
        szükségképpen    nincs     összhangban    az    államhatalom
        megosztásának  alkotmányos  rendszerét  tartalmazó  hatályos
        Alkotmánnyal.     A  törvénynek   a  hatályos   Alkotmányhoz
        igazítása  nem   történt  meg  és  ezáltal  alkotmányellenes
        helyzet állt elő.

        Erre  vezethető   vissza  az  indítványozó  által  felvetett
        alkotmányossági probléma is.

        Az Alkotmány  sem pozitív,  sem negatív  módon nem határozza
        meg kifejezetten a népszavazásra bocsátható ügyek körét. Ezt
        - több  külföldi alkotmánytól  eltérően  -  csak  az  Nsztv.
        szabályozza.

        Az Nsztv. rendelkezései - az európai országok alkotmányaihoz
        és  népszavazásról  szóló  törvényeihez  képest  szélesen  -
        csaknem minden,  az Országgyűlés  hatáskörébe tartozó ügyben
        lehetővé teszik országos népszavazás kiírását.

             A 4.  §  (1)  bekezdésének  rendelkezése   szerint  " a
        népszavazás  tárgya   lehet  -  e  törvényben  meghatározott
        kivétellel - az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés. "

             Az 5.  §  (1)   bekezdése   kimondja,  hogy  " Országos
        népszavazás rendelhető el:
             a ) az    Országgyűlés   által   elfogadott   törvények
        megerősítésére; valamint
             b ) az  Országgyűlés hatáskörébe  tartozó döntések, így
        különösen  a  törvényhozás  elhatározása,  törvény  elveinek
        meghatározása, nem  törvényi  formát  igénylő,  de  országos
        jelentőségű kérdések eldöntése tárgyában. "

             E pozitív  szabályozás után  a 6. § tartalmazza azoknak
        az ügyeknek  a meghatározását,  amelyekben  népszavazás  nem
        rendelhető el:
              (1) Nem bocsáthatók népszavazásra:
               a )  a  költségvetésről, a  központi  adónemekről  és
        illetékekről, valamint  a helyi  adók központi feltételeiről
        szóló törvények;
               b )  az  Országgyűlés  hatáskörébe  tartozó  személyi
        kérdésekben való döntések ( kinevezések ) ;
               c )    a     nemzetközi     szerződésekben    vállalt
        kötelezettségek  teljesítése,  illetve  az  e  szerződéseket
        kihirdető törvények.

              (2)  Az (1)  bekezdés  c )  pontjában   megfogalmazott
        tilalom  nem  vonatkozik  a  nemzetközi  szerződésből  eredő
        kötelezettségek jövőbeni  vállalásának, illetőleg  a  lejárt
        nemzetközi szerződések meghosszabbításának népszavazás útján
        történő megerősítésére vagy elutasítására. "

        Ha a népszavazást 100. 000nél több állampolgár kezdeményezi,
        az   Nsztv.  10. §  (1) bekezdése alapján a népszavazást  ki
        kell írni.   A  népszavazás - eredményessége esetén - a 4. §
        (2) bekezdése alapján köti az Országgyűlést.

        Az   indítvány    arra    irányul:    az    Alkotmánybíróság
        alkotmányértelmezéssel állapítsa  meg, hogy  az Országgyűlés
        feloszlása kimondásának  tárgyában -  amelynek népszavazásra
        bocsátását az  Nsztv. nem  zárja ki  -  alkotmányosan  van-e
        helye népszavazás elrendelésének.

        Az indítványban foglalt alkotmányossági probléma megoldására
        elsősorban az Országgyűlés rendelkezik hatáskörrel.
        Az   Alkotmány  idézett 19.  §  (5) bekezdése lehetőséget ad
        arra, hogy  a parlament kétharmados törvényben határozza meg
        a népszavazásra nem bocsátható ügyek körét.

        Nincs  jogi   akadálya  annak   sem,   hogy   az   Alkotmány
        értelmezésével,  az   arra  felhatalmazott   szervek  -   az
        Alkotmánybíróság, vagy maga az Országgyűlés - további kizáró
        okokat vezessenek le.

        Az  Alkotmánybíróság   megállapította,  hogy   az  Alkotmány
        értelmezésére   irányuló  indítvány   az  AB tv.  21. §  (6)
        bekezdésében arra feljogosított indítványozótól származik és
        megfelel  az   alkotmányértelmezésre  irányuló  indítvánnyal
        szemben támasztott követelményeknek.

                                    III.

             1. Az  alkotmányértelmezés  során  az  Alkotmánybíróság
        vizsgálta,  hogy   az   Alkotmány   miként   szabályozza   a
        népszuverenitás gyakorlásában  a képviselet és a népszavazás
        viszonyát.

        Az   Alkotmány   2. §  (2) bekezdése  szerint,  "  a  Magyar
        Köztársaságban   minden    hatalom   a    népé,   amely    a
        népszuverenitást  választott   képviselői  útján,   valamint
        közvetlenül gyakorolja".

        Az Alkotmányból  levezethető általános  elv az  Országgyűlés
        által   történő    hatalomgyakorlás.    Ehhez    képest    a
        népszavazással való döntés kivételes.

        Az Alkotmány  19. §-a  az Országgyűlést a Magyar Köztársaság
        legfelsőbb államhatalmi szervévé nyilvánítja.

        Az Országgyűlés  által gyakorolt  államhatalom  azonban  nem
        korlátlan hatalom.  A parlament  csak az  Alkotmány  keretei
        között tevékenykedhet,  hatalmának korlátjait  az  Alkotmány
        rendelkezései -  így az  Alkotmányban szabályozott  alapvető
        jogok, az  államhatalmi ágak elválasztásának az Alkotmányban
        szabályozott rendszere - meghatározzák.

        Az Alkotmány  nem  szabályozza  a  népszavazásra  bocsátandó
        kérdéseket,  hatásköri   szabályokkal  nem   osztja  meg   a
        népszuverenitás   gyakorlását    az   Országgyűlés    és   a
        népszavazáson résztvevő  választópolgárok között.  A  19.  §
        (5)  bekezdése  a  népszavazás  intézményének   teljes  körű
        szabályozását  a     parlamentre  bízza,  és az Országgyűlés
        hatáskörébe  utalja   az  országos népszavazás elrendelését.
        Ezzel a parlament döntésétől teszi függővé, hogy mely körben
        enged teret a népszavazás útján történő hatalomgyakorlásnak.

        Mindezek   alapján    megállapítható,    hogy    a    Magyar
        Köztársaságban a  népszavazás -  hasonlóan más parlamentáris
        államok alkotmányos  rendszeréhez  -  az  Alkotmány  keretei
        között a  parlamenti hatalomgyakorlás  kiegészítésére, annak
        befolyásolására szolgáló intézmény.

             2. A  népszavazás a parlamentáris rendszerben a hatalom
        képviseleti  gyakorlásának  kiegészítésére,  befolyásolására
        irányul, tehát  komplementer jellegű.  Nem hivatott  és  nem
        jogosult a parlament megbízatásának visszavonására.

        Az Nsztv.  olyan értelmezése,  amely szerint az Országgyűlés
        feloszlásának   kimondása   népszavazásra   bocsátható,   az
        Alkotmány közvetett  eszközökkel való  módosítását,  burkolt
        módon az  Országgyűlés visszahívásának Alkotmányba iktatását
        jelentené.

        Az  állampolgárok  joga  a  parlament  működését,  döntéseit
        bírálni és  ezt akár  aláírásukkal is kifejezni, ami azonban
        sem a  visszahívás  bevezetését,  sem  az  Országgyűlés  idő
        előtti feloszlásának  kimondását  nem  eredményezheti,  mert
        népszavazásnak is  csak  az  Alkotmány  keretei  között  van
        helye.

             3.   Az    Alkotmánybíróság   megvizsgálta,   hogy   az
        Országgyűlés feloszlásának kimondása tárgyában a népszavazás
        elrendelése összeegyeztethető-e  az Alkotmány 28. §  (2)  és
        (3)  bekezdésében,  valamint   a  20/A. §  (1)  bekezdésében
        foglalt rendelkezésekkel.

             a )   Az  Alkotmánybíróság   értelmezése   szerint   az
        Alkotmány   28.  §  (2)   és   (3)   bekezdése    kimerítően
        felsorolja  azokat   az  eseteket,  amikor  az  Országgyűlés
        megbízatása a  parlamenti ciklus letelte előtt megszűnik.  A
        megbízatás lejárta  előtt, a  feloszlás kimondására  maga az
        Országgyűlés jogosult.  A  feloszlás  kimondása  a  testület
        szabad elhatározáson  alapuló döntése.  A  feloszlásra  való
        kényszerítés a  feloszlatással jelentene  egyet. Ezt a jogot
        az Alkotmány  kizárólag a  köztársasági elnök számára tartja
        fenn (  28. §.  (3) bekezdés ) . Az Alkotmány  vizsgált  28.
        §  (2)  bekezdése értelemszerűen  kizárja a  jogi  eszközzel
        való kényszerítés lehetőségét, vagyis a feloszlás kimondását
        tartalmazó  döntés   meghozatalára   való   kötelezést.   Az
        Országgyűlés népszavazással  sem  kényszeríthető  fogalmilag
        kizárt döntésre.

        Mivel  az   Országgyűlés  megbízatásának  népszavazás  útján
        történő megszüntetéséről  az Alkotmány  nem  rendelkezik,  a
        feloszlás   kimondásának népszavazásra   bocsátása  -  ha  a
        népszavazás eredménye  kötné az Országgyűlést - a parlamenti
        megbízatás megszűnésének  új, az  Alkotmány által  eddig nem
        ismert módját  eredményezné,  vagyis  az  Alkotmány  burkolt
        módosítását jelentené.  Az Alkotmány módosítása azonban csak
        az Alkotmányban előírt rendben történhet.

             b )   Az   Országgyűlés    feloszlatásának   kérdésében
        elrendelt  népszavazás   alkotmányossága  ellen  szólnak  az
        Alkotmánynak a képviselői mandátumra vonatkozó szabályai is.
        A képviseletnek  - a  képviselő és a választó egymáshoz való
        viszonya, a  mandátum jellege  szempontjából -  történetileg
        két alapformája  alakult ki:  a kötött  mandátum és a szabad
        mandátum. A kötött mandátum azt jelenti, hogy a képviselő és
        a választó  között jogi függőség marad a választást követően
        is.  Ez   elsősorban  az   utasítási  jogban,   a  képviselő
        véleménykérési kötelezettségében ölt testet. Általában ilyen
        képviselet jellemzi a rendi képviseletet.

        A szabad  mandátum lényege,  hogy a képviselő és a választók
        közötti  jogi   függőség  a   választás  után  megszűnik.  A
        képviselő tehát  nem  utasítható  és  a  képviselő  egyetlen
        kérdésben sem  köteles a  választók  véleményét  kikérni.  A
        képviselő   a   parlamentben   szabadon,   meggyőződése   és
        lelkiismerete alapján  foglal állást,  adja  le  szavazatát.
        Tevékenységéért és  szavazatáért a  választók  a  megbízatás
        ideje alatt  felelősségre nem  vonhatják, azaz  mandátuma  a
        parlament teljes  idejére szól,  a választók  által meg  nem
        rövidíthető. A képviselő és a választók kapcsolata politikai
        természetű, azaz  a  felelősség  csak  a  választások  során
        jelenhet meg  abban a  formában, hogy  a választók  bizalmát
        elvesztő képviselőt  nem választják  meg újból,  illetőleg a
        mögötte álló pártot nem támogatják szavazataikkal.

        Magyarországon  1949.  előtt  egyértelműen  szabad  mandátum
        volt.  Bár   az  1949ben  elfogadott  Alkotmány  a  kötelező
        választói  utasítást   nem  mondta   ki  (   csak  közérdekű
        megbízásról  szólt   )  ,  mégis  beszámolásra  kötelezte  a
        képviselőket és  a választók általi visszahívást is lehetővé
        tette. Ezzel  a képviselet  nem vált egyértelműen kötött, de
        elvileg létrehozta  a képviselők  választók előtti azonnali,
        az  általános   választások  időpontjáig   nem  késleltetett
        politikai  felelősségét,  amely  elsősorban  a  visszahívási
        lehetőség jogi megfogalmazásában jelent meg. Más kérdés, - s
        ez  már   a  politikai   rendszerrel,  az   egypártrendszerű
        struktúrával függ össze -, hogy a visszahívásnak évtizedeken
        át gyakorlatilag alig volt jelentősége.

        A  hatályos   Alkotmány   kimondja,   hogy   a   "képviselők
        tevékenységüket   a köz érdekében végzik" ( 20. § (2) bek. )
        és a  mandátum megszűnési  esetei között nem állapítja meg a
        visszahívás lehetőségét  (20/A. § (2) bek.) . Ez természetes
        következménye a  parlamenti  demokrácia  megteremtésének,  a
        többpártrendszerű képviseletnek.  Ha a visszahívás megmaradt
        volna,   szinte   folyamatos   visszahívási   eljárássorozat
        keletkezne, hiszen  a mandátumot  nem  szerző  vagy  rivális
        pártok állandóan  vizsgálat tárgyává  tehetnék a  mandátumot
        szerzett    képviselő,     vagy    párt    többség    általi
        támogatottságát, illetőleg a választópolgárok visszahívással
        reagálnának az  országgyűlés egy-egy,  az  ország  érdekében
        nélkülözhetetlen, de népszerűtlen döntésére.

        Magyarország  visszatért   a  szabad  mandátumú  képviseleti
        rendszerre, a  képviselő négy  évre kapja  mandátumát, ez  a
        megbízatás a  négy éven  belül csak az Alkotmány 21/A. § (1)
        bekezdésében meghatározott okokból szűnhet meg.

        Az   Alkotmányban    rögzített   szabad   mandátum   elvéből
        következik, hogy  megbízatásának  időtartama  alatt  sem  az
        egyes  képviselővel,   sem  a   képviselők  testületével,  a
        parlamenttel szemben  nem érvényesíthető  a választók előtti
        felelősség. Az  olyan népszavazás,  amelyet az  Országgyűlés
        feloszlásának kimondása  tárgyában rendelnek el, és amelynek
        eredménye köti  az Országgyűlést,  a képviselők mandátumának
        megszűnéséhez vezet,  a képviselők,  illetőleg  a  parlament
        választók előtti  felelősségének  érvényesítését  szolgálja.
        Népszavazás  álruhájában   ténylegesen  a   parlamentnek   a
        választók által történő visszahívását jelenti.

             Az  Országgyűlés   feloszlásának  kimondása   tárgyában
        elrendelt népszavazás  annak a  veszélyét is  magában rejti,
        hogy a  népszavazás  a  parlament  döntéseinek  szankciójává
        válik olyan ügyekben, amelyekben népszavazásnak nincs helye.

             4. Az Alkotmánybíróság visszautasította az indítványnak
        arra irányuló  részét, hogy  az Nsztv. -ben megállapított, a
        népszavazás    elrendelését     kizáró     okokon     kívül,
        alkotmányértelmezéssel  -   az  Országgyűlés   feloszlásának
        kimondásán túl  - további  kizáró okokat fogalmazzon meg. Az
        Alkotmánybíróság már  31/1990. (XII.18.)  AB.  határozatában
        kifejtette,  hogy   nem  vállalhatja  magára  a  törvényhozó
        felelősségét. A  népszavazásra bocsátható  kérdések  körének
        meghatározása -  az Alkotmány  19. § (5) bekezdése alapján -
        az Országgyűlés joga.

                                    IV.

           Az Alkotmánybíróság  az értelmezés  során megállapította,
        hogy  az  1989-ben  elfogadott   jogállami  Alkotmány  előtt
        alkotott Nsztv.  -nek a  népszavazásra  bocsátható  kérdések
        körét   rendező    szabályai   nincsenek    összhangban    a
        hatalommegosztás elvére épülő új alkotmányi előírásokkal. Az
        Alkotmánybíróság -  élve az  AB tv. 21. §  (7)  bekezdésében
        kapott felhatalmazással  - az  indítvány kapcsán,  de  annak
        kereteit túllépve,  hivatalból megállapította a mulasztásban
        megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását és felhívta az
        Országgyűlést  jogalkotói   feladatának  teljesítésére.    A
        népszavazás  intézményének   újraszabályozása  során   -  az
        Országgyűlés feloszlásának  kimondásán kívül  is -  indokolt
        megvizsgálni az  Országgyűlés  hatáskörébe  tartozó  ügyeket
        abból  a  szempontból,  hogy  azok  népszavazásra  bocsátása
        összeegyeztethető-e az Alkotmány rendelkezéseivel.

        Az Alkotmánybíróság  e  határozatának  a  Magyar  Közlönyben
        történő közzétételét az AB tv. 51. §  (2)  bekezdése alapján
        rendelte el.
                                Dr. Sólyom László
                           az Alkotmánybíróság elnöke

                Dr. Ádám Antal                   Dr. Herczegh Géza
                alkotmánybíró                      alkotmánybíró

                               Dr. Kilényi Géza
                                 alkotmánybíró

                                Dr. Schmidt Péter
                              előadó alkotmánybíró

                Dr. Szabó András            Dr. Tersztyánszky Ödön
                  alkotmánybíró                  alkotmánybíró

                               Dr. Zlinszky János
                                 alkotmánybíró

          .
          English:
          English:
          .
          Petition filed:
          .
          Subject of the case:
          .
          Representation as the primary form of the exercise of sovereignty
          Number of the Decision:
          .
          2/1993. (I. 22.)
          Date of the decision:
          .
          01/19/1993
          Summary:
          The Court declared that representation is the primary form of the exercise of sovereignty. The Parliament cannot be dissolved by popular referendum (there had been a popular initiative to hold a referendum on the possible dissolution of the existing Parliament). The Constitution defines the circumstances in which Parliament can be dissolved and a popular referendum is not mentioned among them. The result of a popular referendum cannot result in an implied amendment of the Constitution.
          .
          CODICES summary:
          http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-1993-1-001
          .