English
	Hungarian

Ügyszám: .	1651/G/1992
Előadó alkotmánybíró: Schmidt Péter Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 2/1993. (I. 22.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 1993/33 .

A döntés kelte: Budapest, 01/19/1993 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az   Alkotmánybíróság    az   Országgyűlés    Alkotmányügyi, törvényelőkészítő és  igazságügyi bizottságának az Alkotmány értelmezése  tárgyában   előterjesztett  indítványa  alapján meghozta a következő                         határozatot:                              A. Az   Alkotmánybíróság  az Alkotmány  28. §  (2) bekezdésének értelmezésével  -  figyelembe  véve  az Alkotmány  2. §  (2) bekezdését, 19.  §  (2)   és   (5)   bekezdését, valamint  a 20/A.  §  (1)  bekezdését  is  -  az  indítványban   feltett kérdésre vonatkozóan az alábbiakat állapította meg :      1.  A   Magyar  Köztársaság   alkotmányos  rendjében  a népszuverenitás   gyakorlásának    elsődleges   formája    a képviselet.   Népszavazás    csak   az   Alkotmány   és   az alkotmányosan hozott  törvények keretei  között  dönthet  az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben.      2.  A   népszuverenitásból  fakadó   jogoknak  mind  az Országgyűlés, mind népszavazás útján történő gyakorlása csak az  Alkotmány   rendelkezéseinek  megfelelően  történhet.  A népszavazásra bocsátott  kérdés nem foglalhat magába burkolt alkotmánymódosítást.      3. Mivel  az Alkotmány  28. §  (2)  és  (3)  bekezdései kimerítően meghatározzák  az Országgyűlés  feloszlásának  és feloszlatásának eseteit,  az Országgyűlés  népszavazás útján nem kényszeríthető feloszlásának kimondására.      4. Az  Alkotmánybíróság visszautasítja  az indítvány 3. pontjában    foglaltak     teljesítését,    miszerint     az Alkotmánybíróság   alkotmányértelmezéssel    állapítsa   meg azoknak a  további kérdéseknek  a körét,  amelyek - az 1989. évi XVII.  törvény 6.  §-ában meghatározott  ügyeken  túl  - népszavazásra nem bocsáthatók.                              B.      Az    Alkotmánybíróság    megállapítja:    mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség  jött létre annak folytán, hogy az  Országgyűlés az 1989. évi XVII. törvényt a hatályos Alkotmánnyal  nem   hozta  összhangba.  Az  Alkotmánybíróság felhívja az  Országgyűlést, hogy  e jogalkotási  feladatának 1993. december 31. napjáig tegyen eleget. Az Alkotmánybíróság  ezt a  határozatát a  Magyar Közlönyben közzéteszi.                          Indokolás                              I. Az   Országgyűlés    Alkotmányügyi,   törvényelőkészítő   és igazságügyi bizottsága  az Alkotmánybíróságról  szóló  1989. évi XXXII. törvény ( a továbbiakban : AB tv. ) 1. §-ának g ) pontja, valamint  a  21.  §  (6)   bekezdésének  a )  pontja alapján az alábbi indítványt terjesztette elő: "Az  Alkotmánybíróság   értelmezze  a   Magyar   Köztársaság Alkotmánya 28. §  (2)  bekezdését, és foglaljon állást abban a  kérdésben,   hogy  népszavazás   tárgyát  képezheti-e  az Országgyűlésnek   az  Alkotmány   28.  §  (2)   bekezdésében meghatározott  jogköre,  figyelemmel az Alkotmány 19. §  (2) bekezdésére is. Ennek keretében az Alkotmánybíróság vizsgálja meg, hogy 1. népszavazás  útján alkotmányosan  kikényszeríthetőe, hogy az Országgyűlés  az Alkotmány  28. §  (2)  bekezdése alapján megbízatásának lejárta előtt mondja ki feloszlását, 2.  tekinthető-e   az   ilyen   népszavazási   kezdeményezés "kollektív visszahívásnak",  és ez nem ellentétes-e a Magyar Köztársaság   demokratikus   választójogi   és   képviseleti elveivel,  különös  tekintettel  arra,  hogy  az  Alkotmány, valamint az  országgyűlési  képviselők  választásáról  szóló törvény a képviselők tekintetében megszüntette a visszahívás intézményét, 3.  az    Alkotmány  2.   §  (1)   bekezdésében    deklarált jogállamiság       követelményéből,        valamint       az Alkotmánybíróságnak a  parlamentáris demokráciáról  korábban kifejtett álláspontjából  származnak-e a népszavazásról és a népi kezdeményezésről  szóló 1989.  évi XVII.  törvény 6. §- ában   meghatározott    eseteken   kívül,   a   népszavazást alkotmányossági szempontból tilalmazó más kizáró okok?"                             II.      Az Alkotmány  - néhány  hatásköri szabályon  túl -  nem szabályozza az országos népszavazás intézményét. A  19.  §  (5)  bekezdése   kimondja,  hogy    az   országos népszavazás    elrendelése    az   Országgyűlés  hatáskörébe tartozik, s  a   népszavazás  szabályozását  -  a  jelenlevő képviselők kétharmadának  szavazatával  elfogadott  -  külön törvényre bízza.      A  népszavazásra   vonatkozó  hatályos  szabályokat,  a népszavazásról és  népi  kezdeményezésről  szóló  1989.  évi XVII. törvény ( a továbbiakban : Nsztv. ) tartalmazza. Ez a  törvény az  1989. évi  alkotmánymódosítás  előtt  jött létre, s a korábbi, a módosítást megelőző alkotmányos rendbe illeszkedett. A  népszavazási törvény, amely az államhatalom egységének   elvére   épülő   Alkotmány   alapján   készült, szükségképpen    nincs     összhangban    az    államhatalom megosztásának  alkotmányos  rendszerét  tartalmazó  hatályos Alkotmánnyal.     A  törvénynek   a  hatályos   Alkotmányhoz igazítása  nem   történt  meg  és  ezáltal  alkotmányellenes helyzet állt elő. Erre  vezethető   vissza  az  indítványozó  által  felvetett alkotmányossági probléma is. Az Alkotmány  sem pozitív,  sem negatív  módon nem határozza meg kifejezetten a népszavazásra bocsátható ügyek körét. Ezt - több  külföldi alkotmánytól  eltérően  -  csak  az  Nsztv. szabályozza. Az Nsztv. rendelkezései - az európai országok alkotmányaihoz és  népszavazásról  szóló  törvényeihez  képest  szélesen  - csaknem minden,  az Országgyűlés  hatáskörébe tartozó ügyben lehetővé teszik országos népszavazás kiírását.      A 4.  §  (1)  bekezdésének  rendelkezése   szerint  " a népszavazás  tárgya   lehet  -  e  törvényben  meghatározott kivétellel - az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés. "      Az 5.  §  (1)   bekezdése   kimondja,  hogy  " Országos népszavazás rendelhető el:      a ) az    Országgyűlés   által   elfogadott   törvények megerősítésére; valamint      b ) az  Országgyűlés hatáskörébe  tartozó döntések, így különösen  a  törvényhozás  elhatározása,  törvény  elveinek meghatározása, nem  törvényi  formát  igénylő,  de  országos jelentőségű kérdések eldöntése tárgyában. "      E pozitív  szabályozás után  a 6. § tartalmazza azoknak az ügyeknek  a meghatározását,  amelyekben  népszavazás  nem rendelhető el:       (1) Nem bocsáthatók népszavazásra:        a )  a  költségvetésről, a  központi  adónemekről  és illetékekről, valamint  a helyi  adók központi feltételeiről szóló törvények;        b )  az  Országgyűlés  hatáskörébe  tartozó  személyi kérdésekben való döntések ( kinevezések ) ;        c )    a     nemzetközi     szerződésekben    vállalt kötelezettségek  teljesítése,  illetve  az  e  szerződéseket kihirdető törvények.       (2)  Az (1)  bekezdés  c )  pontjában   megfogalmazott tilalom  nem  vonatkozik  a  nemzetközi  szerződésből  eredő kötelezettségek jövőbeni  vállalásának, illetőleg  a  lejárt nemzetközi szerződések meghosszabbításának népszavazás útján történő megerősítésére vagy elutasítására. " Ha a népszavazást 100. 000nél több állampolgár kezdeményezi, az   Nsztv.  10. §  (1) bekezdése alapján a népszavazást  ki kell írni.   A  népszavazás - eredményessége esetén - a 4. § (2) bekezdése alapján köti az Országgyűlést. Az   indítvány    arra    irányul:    az    Alkotmánybíróság alkotmányértelmezéssel állapítsa  meg, hogy  az Országgyűlés feloszlása kimondásának  tárgyában -  amelynek népszavazásra bocsátását az  Nsztv. nem  zárja ki  -  alkotmányosan  van-e helye népszavazás elrendelésének. Az indítványban foglalt alkotmányossági probléma megoldására elsősorban az Országgyűlés rendelkezik hatáskörrel. Az   Alkotmány  idézett 19.  §  (5) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy  a parlament kétharmados törvényben határozza meg a népszavazásra nem bocsátható ügyek körét. Nincs  jogi   akadálya  annak   sem,   hogy   az   Alkotmány értelmezésével,  az   arra  felhatalmazott   szervek  -   az Alkotmánybíróság, vagy maga az Országgyűlés - további kizáró okokat vezessenek le. Az  Alkotmánybíróság   megállapította,  hogy   az  Alkotmány értelmezésére   irányuló  indítvány   az  AB tv.  21. §  (6) bekezdésében arra feljogosított indítványozótól származik és megfelel  az   alkotmányértelmezésre  irányuló  indítvánnyal szemben támasztott követelményeknek.                             III.      1. Az  alkotmányértelmezés  során  az  Alkotmánybíróság vizsgálta,  hogy   az   Alkotmány   miként   szabályozza   a népszuverenitás gyakorlásában  a képviselet és a népszavazás viszonyát. Az   Alkotmány   2. §  (2) bekezdése  szerint,  "  a  Magyar Köztársaságban   minden    hatalom   a    népé,   amely    a népszuverenitást  választott   képviselői  útján,   valamint közvetlenül gyakorolja". Az Alkotmányból  levezethető általános  elv az  Országgyűlés által   történő    hatalomgyakorlás.    Ehhez    képest    a népszavazással való döntés kivételes. Az Alkotmány  19. §-a  az Országgyűlést a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi szervévé nyilvánítja. Az Országgyűlés  által gyakorolt  államhatalom  azonban  nem korlátlan hatalom.  A parlament  csak az  Alkotmány  keretei között tevékenykedhet,  hatalmának korlátjait  az  Alkotmány rendelkezései -  így az  Alkotmányban szabályozott  alapvető jogok, az  államhatalmi ágak elválasztásának az Alkotmányban szabályozott rendszere - meghatározzák. Az Alkotmány  nem  szabályozza  a  népszavazásra  bocsátandó kérdéseket,  hatásköri   szabályokkal  nem   osztja  meg   a népszuverenitás   gyakorlását    az   Országgyűlés    és   a népszavazáson résztvevő  választópolgárok között.  A  19.  § (5)  bekezdése  a  népszavazás  intézményének   teljes  körű szabályozását  a     parlamentre  bízza,  és az Országgyűlés hatáskörébe  utalja   az  országos népszavazás elrendelését. Ezzel a parlament döntésétől teszi függővé, hogy mely körben enged teret a népszavazás útján történő hatalomgyakorlásnak. Mindezek   alapján    megállapítható,    hogy    a    Magyar Köztársaságban a  népszavazás -  hasonlóan más parlamentáris államok alkotmányos  rendszeréhez  -  az  Alkotmány  keretei között a  parlamenti hatalomgyakorlás  kiegészítésére, annak befolyásolására szolgáló intézmény.      2. A  népszavazás a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti  gyakorlásának  kiegészítésére,  befolyásolására irányul, tehát  komplementer jellegű.  Nem hivatott  és  nem jogosult a parlament megbízatásának visszavonására. Az Nsztv.  olyan értelmezése,  amely szerint az Országgyűlés feloszlásának   kimondása   népszavazásra   bocsátható,   az Alkotmány közvetett  eszközökkel való  módosítását,  burkolt módon az  Országgyűlés visszahívásának Alkotmányba iktatását jelentené. Az  állampolgárok  joga  a  parlament  működését,  döntéseit bírálni és  ezt akár  aláírásukkal is kifejezni, ami azonban sem a  visszahívás  bevezetését,  sem  az  Országgyűlés  idő előtti feloszlásának  kimondását  nem  eredményezheti,  mert népszavazásnak is  csak  az  Alkotmány  keretei  között  van helye.      3.   Az    Alkotmánybíróság   megvizsgálta,   hogy   az Országgyűlés feloszlásának kimondása tárgyában a népszavazás elrendelése összeegyeztethető-e  az Alkotmány 28. §  (2)  és (3)  bekezdésében,  valamint   a  20/A. §  (1)  bekezdésében foglalt rendelkezésekkel.      a )   Az  Alkotmánybíróság   értelmezése   szerint   az Alkotmány   28.  §  (2)   és   (3)   bekezdése    kimerítően felsorolja  azokat   az  eseteket,  amikor  az  Országgyűlés megbízatása a  parlamenti ciklus letelte előtt megszűnik.  A megbízatás lejárta  előtt, a  feloszlás kimondására  maga az Országgyűlés jogosult.  A  feloszlás  kimondása  a  testület szabad elhatározáson  alapuló döntése.  A  feloszlásra  való kényszerítés a  feloszlatással jelentene  egyet. Ezt a jogot az Alkotmány  kizárólag a  köztársasági elnök számára tartja fenn (  28. §.  (3) bekezdés ) . Az Alkotmány  vizsgált  28. §  (2)  bekezdése értelemszerűen  kizárja a  jogi  eszközzel való kényszerítés lehetőségét, vagyis a feloszlás kimondását tartalmazó  döntés   meghozatalára   való   kötelezést.   Az Országgyűlés népszavazással  sem  kényszeríthető  fogalmilag kizárt döntésre. Mivel  az   Országgyűlés  megbízatásának  népszavazás  útján történő megszüntetéséről  az Alkotmány  nem  rendelkezik,  a feloszlás   kimondásának népszavazásra   bocsátása  -  ha  a népszavazás eredménye  kötné az Országgyűlést - a parlamenti megbízatás megszűnésének  új, az  Alkotmány által  eddig nem ismert módját  eredményezné,  vagyis  az  Alkotmány  burkolt módosítását jelentené.  Az Alkotmány módosítása azonban csak az Alkotmányban előírt rendben történhet.      b )   Az   Országgyűlés    feloszlatásának   kérdésében elrendelt  népszavazás   alkotmányossága  ellen  szólnak  az Alkotmánynak a képviselői mandátumra vonatkozó szabályai is. A képviseletnek  - a  képviselő és a választó egymáshoz való viszonya, a  mandátum jellege  szempontjából -  történetileg két alapformája  alakult ki:  a kötött  mandátum és a szabad mandátum. A kötött mandátum azt jelenti, hogy a képviselő és a választó  között jogi függőség marad a választást követően is.  Ez   elsősorban  az   utasítási  jogban,   a  képviselő véleménykérési kötelezettségében ölt testet. Általában ilyen képviselet jellemzi a rendi képviseletet. A szabad  mandátum lényege,  hogy a képviselő és a választók közötti  jogi   függőség  a   választás  után  megszűnik.  A képviselő tehát  nem  utasítható  és  a  képviselő  egyetlen kérdésben sem  köteles a  választók  véleményét  kikérni.  A képviselő   a   parlamentben   szabadon,   meggyőződése   és lelkiismerete alapján  foglal állást,  adja  le  szavazatát. Tevékenységéért és  szavazatáért a  választók  a  megbízatás ideje alatt  felelősségre nem  vonhatják, azaz  mandátuma  a parlament teljes  idejére szól,  a választók  által meg  nem rövidíthető. A képviselő és a választók kapcsolata politikai természetű, azaz  a  felelősség  csak  a  választások  során jelenhet meg  abban a  formában, hogy  a választók  bizalmát elvesztő képviselőt  nem választják  meg újból,  illetőleg a mögötte álló pártot nem támogatják szavazataikkal. Magyarországon  1949.  előtt  egyértelműen  szabad  mandátum volt.  Bár   az  1949ben  elfogadott  Alkotmány  a  kötelező választói  utasítást   nem  mondta   ki  (   csak  közérdekű megbízásról  szólt   )  ,  mégis  beszámolásra  kötelezte  a képviselőket és  a választók általi visszahívást is lehetővé tette. Ezzel  a képviselet  nem vált egyértelműen kötött, de elvileg létrehozta  a képviselők  választók előtti azonnali, az  általános   választások  időpontjáig   nem  késleltetett politikai  felelősségét,  amely  elsősorban  a  visszahívási lehetőség jogi megfogalmazásában jelent meg. Más kérdés, - s ez  már   a  politikai   rendszerrel,  az   egypártrendszerű struktúrával függ össze -, hogy a visszahívásnak évtizedeken át gyakorlatilag alig volt jelentősége. A  hatályos   Alkotmány   kimondja,   hogy   a   "képviselők tevékenységüket   a köz érdekében végzik" ( 20. § (2) bek. ) és a  mandátum megszűnési  esetei között nem állapítja meg a visszahívás lehetőségét  (20/A. § (2) bek.) . Ez természetes következménye a  parlamenti  demokrácia  megteremtésének,  a többpártrendszerű képviseletnek.  Ha a visszahívás megmaradt volna,   szinte   folyamatos   visszahívási   eljárássorozat keletkezne, hiszen  a mandátumot  nem  szerző  vagy  rivális pártok állandóan  vizsgálat tárgyává  tehetnék a  mandátumot szerzett    képviselő,     vagy    párt    többség    általi támogatottságát, illetőleg a választópolgárok visszahívással reagálnának az  országgyűlés egy-egy,  az  ország  érdekében nélkülözhetetlen, de népszerűtlen döntésére. Magyarország  visszatért   a  szabad  mandátumú  képviseleti rendszerre, a  képviselő négy  évre kapja  mandátumát, ez  a megbízatás a  négy éven  belül csak az Alkotmány 21/A. § (1) bekezdésében meghatározott okokból szűnhet meg. Az   Alkotmányban    rögzített   szabad   mandátum   elvéből következik, hogy  megbízatásának  időtartama  alatt  sem  az egyes  képviselővel,   sem  a   képviselők  testületével,  a parlamenttel szemben  nem érvényesíthető  a választók előtti felelősség. Az  olyan népszavazás,  amelyet az  Országgyűlés feloszlásának kimondása  tárgyában rendelnek el, és amelynek eredménye köti  az Országgyűlést,  a képviselők mandátumának megszűnéséhez vezet,  a képviselők,  illetőleg  a  parlament választók előtti  felelősségének  érvényesítését  szolgálja. Népszavazás  álruhájában   ténylegesen  a   parlamentnek   a választók által történő visszahívását jelenti.      Az  Országgyűlés   feloszlásának  kimondása   tárgyában elrendelt népszavazás  annak a  veszélyét is  magában rejti, hogy a  népszavazás  a  parlament  döntéseinek  szankciójává válik olyan ügyekben, amelyekben népszavazásnak nincs helye.      4. Az Alkotmánybíróság visszautasította az indítványnak arra irányuló  részét, hogy  az Nsztv. -ben megállapított, a népszavazás    elrendelését     kizáró     okokon     kívül, alkotmányértelmezéssel  -   az  Országgyűlés   feloszlásának kimondásán túl  - további  kizáró okokat fogalmazzon meg. Az Alkotmánybíróság már  31/1990. (XII.18.)  AB.  határozatában kifejtette,  hogy   nem  vállalhatja  magára  a  törvényhozó felelősségét. A  népszavazásra bocsátható  kérdések  körének meghatározása -  az Alkotmány  19. § (5) bekezdése alapján - az Országgyűlés joga.                             IV.    Az Alkotmánybíróság  az értelmezés  során megállapította, hogy  az  1989-ben  elfogadott   jogállami  Alkotmány  előtt alkotott Nsztv.  -nek a  népszavazásra  bocsátható  kérdések körét   rendező    szabályai   nincsenek    összhangban    a hatalommegosztás elvére épülő új alkotmányi előírásokkal. Az Alkotmánybíróság -  élve az  AB tv. 21. §  (7)  bekezdésében kapott felhatalmazással  - az  indítvány kapcsán,  de  annak kereteit túllépve,  hivatalból megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség fennállását és felhívta az Országgyűlést  jogalkotói   feladatának  teljesítésére.    A népszavazás  intézményének   újraszabályozása  során   -  az Országgyűlés feloszlásának  kimondásán kívül  is -  indokolt megvizsgálni az  Országgyűlés  hatáskörébe  tartozó  ügyeket abból  a  szempontból,  hogy  azok  népszavazásra  bocsátása összeegyeztethető-e az Alkotmány rendelkezéseivel. Az Alkotmánybíróság  e  határozatának  a  Magyar  Közlönyben történő közzétételét az AB tv. 51. §  (2)  bekezdése alapján rendelte el.                       Dr. Sólyom László                  az Alkotmánybíróság elnöke       Dr. Ádám Antal                   Dr. Herczegh Géza       alkotmánybíró                      alkotmánybíró                      Dr. Kilényi Géza                        alkotmánybíró                       Dr. Schmidt Péter                     előadó alkotmánybíró       Dr. Szabó András            Dr. Tersztyánszky Ödön         alkotmánybíró                  alkotmánybíró                      Dr. Zlinszky János                        alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	Representation as the primary form of the exercise of sovereignty
Number of the Decision: .	2/1993. (I. 22.)
Date of the decision: .	01/19/1993
Summary: The Court declared that representation is the primary form of the exercise of sovereignty. The Parliament cannot be dissolved by popular referendum (there had been a popular initiative to hold a referendum on the possible dissolution of the existing Parliament). The Constitution defines the circumstances in which Parliament can be dissolved and a popular referendum is not mentioned among them. The result of a popular referendum cannot result in an implied amendment of the Constitution.
. CODICES summary: http://www.codices.coe.int/NXT/gateway.dll/CODICES/precis/eng/eur/hun/hun-1993-1-001
.