English
	Hungarian

Ügyszám: .	733/G/2003
Előadó alkotmánybíró: Harmathy Attila Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 45/2005. (XII. 14.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2005/569 .

A döntés kelte: Budapest, 12/13/2005 .

.

.

A döntés szövege (pdf): .

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!                                  Az   Alkotmánybíróság  az  Alkotmány  egyes   rendelkezéseinek értelmezésére,   jogszabály  alkotmányellenességének   utólagos vizsgálatára,      valamint     mulasztásban      megnyilvánuló alkotmányellenesség    megállapítására    irányuló    indítvány tárgyában   –   dr.  Bragyova  András  és  dr.   Kovács   Péter alkotmánybírák párhuzamos indokolásával – meghozta a következő                          határozatot:                                                               I. Az  Alkotmánybíróság  alkotmányértelmezési hatáskörben  eljárva megállapítja:   1.Az  Alkotmány  68. § (2) bekezdése védelemben  részesíti  a      nemzeti  és  etnikai kisebbségeket. Az egyes  személyeknek      valamelyik  nemzeti  és etnikai kisebbséghez  tartozásáról      szóló   döntése  és  ennek  nyilvánosságra   hozatala   az      Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése alapján védelmet élvező      –   az   emberi  méltóságból  levezetett  –önazonossághoz,      önrendelkezéshez való jog körébe tartozik.   2.Az  egyénnek  a  valamelyik nemzeti és etnikai kisebbséghez      tartozására vonatkozó személyes adatok kezelése, az adatok      nyilvánosságra  hozatala  – az Alkotmány  59.  §-ának  (1)      bekezdésén alapuló információs önrendelkezési jog  alapján      –  az érintett személy hozzájárulásától függ; ez a jog  az      Alkotmány  8.  §-a (2) bekezdése által megszabott  keretek      között korlátozható.   3.A   nemzeti   és  etnikai  kisebbséghez  tartozó  személyek      közéletben  való  kollektív  részvételének  a   jogát   az      Alkotmány 68. §-ának (2) bekezdése biztosítja.   4.A  nemzeti és etnikai kisebbségek közéletben való kollektív      részvételének  egyik  formája az  Alkotmány  68.  §-a  (4)      bekezdésében  meghatározott nemzeti és etnikai  kisebbségi      önkormányzat.   5.A    nemzeti    és    etnikai   kisebbségi   önkormányzatok      létrehozásáról,  hatásköréről  szóló  rendelkezéseket   az      Alkotmány  nem  határozza  meg, ezeket  a  szabályokat  az      Országgyűlés  az  Alkotmány 68.  §-ának  (5)  bekezdésében      foglaltak  szerint  a  jelenlévő országgyűlési  képviselők      kétharmadának támogató szavazatával alkotja meg.   6.A  nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó      szabályok  megalkotásánál  a  törvényhozó  széles  döntési      jogosultsággal rendelkezik; ennek a döntési szabadságnak a      korlátait  az  Alkotmány rendelkezései, így  különösen  az      alapjogokra vonatkozó szabályok határozzák meg.                               II.                                   1.Az  Alkotmánybíróság  a választási eljárásról  szóló  1997.      évi    C.    törvény   115/E.   §-a    és    115/F.    §-a      alkotmányellenességének         megállapítására         és      megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.   2.Az    Alkotmánybíróság    a   mulasztásban    megnyilvánuló      alkotmányellenesség  megállapítására  irányuló  indítványt      elutasítja. Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                               I.      1.  A  nemzeti  és etnikai kisebbségi jogok  országgyűlési biztosa  az  állampolgári jogok országgyűlési biztosáról  szóló 1993.  évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 22. §-ának  a), d)    és   e)   pontjaiban   biztosított   jogkörében   eljárva indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság –   állapítsa   meg   a  helyi  önkormányzati   képviselők   és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV.  törvény  (a továbbiakban: Övjt.) 50/B. §-a (2) bekezdésének  és  50/C.  §-a (1) bekezdésének alkotmányellenességét és semmisítse meg ezeket a rendelkezéseket, –  állapítson  meg  az  Övjt.  50/A.  §-ának  (2)  bekezdésével kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, –   a   fentiekkel  összefüggésben  értelmezze  együttesen   az Alkotmány   68.  §-ának  (4)  bekezdését  és  59.  §-ának   (1) bekezdését.      Az  indítványozó álláspontját az Alkotmány 2.  §-ának  (1) bekezdésére és 68. §-ára alapította.      2.  Az indítványozó alkotmányellenesnek tartotta, hogy  az Övjt.  50/B. §-ának (2) bekezdése és 50/C. §-ának (1) bekezdése alapján   a   kisebbségi  önkormányzati  választásokon   minden választópolgár  választhat és megválasztható,  nem  csak  azok, akik  a  kisebbségi közösségnek ténylegesen tagjai. Hivatkozott arra,  hogy a 2002-2003. évi választások után nagyon sok panasz érkezett  be,  és  megállapítható,  hogy  valamennyi  kisebbség körében előfordultak visszaélések. Álláspontja szerint  a  jogi szabályozás  hiányosságai a kisebbségi  önkormányzati  rendszer létét    veszélyeztetik.   Kifejtette,   hogy   a    kisebbségi önkormányzati  választások szabályozása csak abban  az  esetben felelne  meg  a  demokratikus legitimáció  követelményének,  ha olyan  rendelkezések születnének, amelyek szerint a  kisebbségi önkormányzati   képviselőket  az  adott   kisebbség   közössége választaná  meg  saját tagjai közül. Tévesnek  tartotta  azt  a felfogást,  amely  az  Alkotmány  70.  §-ának  (1)  bekezdésére alapítja    azt   a   rendelkezést,   amely   szerint    minden választópolgárt    megillet    a    kisebbségi    önkormányzati választásokon  való  választás  és  választhatóság   joga.   Az indítványozó  véleménye szerint az Alkotmány 68. §-ának  (1)  – (4)  bekezdésében meghatározott alapjogok érvényesülését sértik a támadott szabályok.     A  visszaélések  megakadályozása érdekében az  indítványozó kérte   az  alkotmánysértő  szabályok  megsemmisítését  és   az Alkotmány  68.  §-a (4) bekezdésének az 59. § (1)  bekezdésével együttes értelmezését.  Az  indítványozó  a jogalkotó mulasztásának megállapítását  is kérte,   mert  a  jogszabályok  nem  írják  elő  a   kisebbségi választójogi     névjegyzék     bevezetését,     valamint     a választópolgárok  nyilatkozattételi kötelességét  a  kisebbségi közösséghez  tartozásukról,  és e nyilatkozat  helytállóságának ellenőrzéséről.  Ezért kérte „a jogállamiság elvéből  következő jogbiztonság  sérelmének a megállapítását  és  az  Országgyűlés felhívását   a   kisebbségek   önkormányzáshoz   való   jogának érvényesítését biztosító törvényi rendelkezések megalkotására”.      3. Az indítvány benyújtását követően az Országgyűlés 2005. június  13-i  ülésnapján  elfogadta a kisebbségi  önkormányzati képviselők   választásáról,  valamint  a  nemzeti  és   etnikai kisebbségekre  vonatkozó  egyes törvények  módosításáról  szóló törvényt (a továbbiakban: Tv.). A köztársasági elnök azonban  a Tv.-t   nem   írta   alá,  hanem  alkotmányossági   aggályainak közlésével az Alkotmánybíróságnak küldte meg véleményezésre.        A    köztársasági    elnök   indítványa    alapján    az Alkotmánybíróság 34/2005. (IX. 29.) AB határozatában (ABK 2005. szeptember) megállapította, hogy a Tv.-nek a köztársasági elnök által aggályosnak tartott rendelkezései alkotmányellenesek. Ezt követően  az Országgyűlés megalkotta a kisebbségi önkormányzati képviselők   választásáról,  valamint  a  nemzeti  és   etnikai kisebbségekre  vonatkozó  egyes törvények  módosításáról  szóló 2005. évi CXIV. törvényt (a továbbiakban: Módtv.). A Módtv. 72. §-a (5) bekezdésének j) pontja hatályon kívül helyezi az Övjt.- nek   –   többek  között  –  az  indítványozó  által   támadott szabályait.         4.  Az  indítványozó  a  köztársasági  elnök  indítványához kapcsolódó beadványában kifejtette, hogy a Tv. sem garantálja a nemzeti    és   etnikai   kisebbséghez   tartozásra   vonatkozó nyilatkozat valódiságát, a nyilatkozat valótlansága esetére nem határoz  meg  szankciót.  Így az alkotmánysértést  továbbra  is fennállónak     ítélte,    és    mulasztásban     megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte.         5.  A  34/2005. (IX. 29.) AB határozat közzététele után  az indítványozó   újabb   beadványt   nyújtott   be,   és    ebben kiegészítette eredeti kérését. Álláspontja szerint a Módtv. nem orvosolta  a  korábbi  beadványokban kifejtett  alkotmányossági aggályokat.     Az  indítványozó továbbra is kérte az Alkotmány 59. §-a (1) bekezdésének és 68. §-a (4) bekezdésének együttes értelmezését. Az   alkotmányértelmezéssel  azt  akarja  tisztázni,  hogy   „a kisebbségek   önkormányzáshoz  fűződő   jogának   érvényesülése érdekében tekinthető-e a személyes adatok védelméhez fűződő jog alkotmányos – elkerülhetetlen, szükséges mértékű és  arányos  – korlátozásának a választópolgárok nyilatkoztatása a  választási eljárás során a kisebbségi közösséghez tartozásukról, valamint, hogy  ezen  nyilatkozat valóságtartalmát az  állam  (választási bizottság,  bíróság)  törvényben meghatározott  keretek  között ellenőrizheti-e”.     Az  indítványozó véleménye szerint a választási  eljárásról szóló  1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 115/E. §-ának és  115/F. §-ának a Módtv. 65. §-a által megállapított  szövege lehetővé   teszi,  hogy  a  kisebbségi  választói  névjegyzékbe bármely  magyar  állampolgár felvételre kerüljön,  ha  –  egyéb feltételek  teljesítése  mellett  –  a  nemzeti  vagy   etnikai kisebbséghez  tartozását állítja. Az új  szabályok  sem  teszik lehetővé  annak  ellenőrzését,  hogy  ténylegesen  fennáll-e  a kisebbséghez  tartozás,  és nem határoznak  meg  szankciókat  a valósággal   ellentétes  nyilatkozat  megtétele  esetére.   Így visszaélésre  van lehetőség. Ezért az indítványozó  álláspontja szerint  a  támadott  szabály a korábbi  beadványokban  leírtak szerint  „az  Alkotmány  2.  § (1) bekezdésében  megfogalmazott jogállamiság  elvébe ütköztethető, valamint sérti az  Alkotmány 68.  §  (1)  –  (4)  bekezdésében  megfogalmazott  alapjogainak érvényesülését.” Ezért az indítványozó kérte a  Módtv.  65.  §- ának,  illetve  a  Ve. 115/E. §-ának és 115/F. §-ának  hatályba lépése után ezeknek a szabályoknak a megsemmisítését.     Az  indítványozó  –  korábbi  beadványának  a  mulasztásban megnyilvánuló  alkotmányellenesség  megállapítására   vonatkozó kérelmét megismételve – kérte, hogy az Alkotmánybíróság  „hívja fel az Országgyűlést a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának érvényesülését biztosító törvényi szabályozás megalkotására”.                               II.     Az indítványozó a következő jogszabályokra hivatkozott:     az Alkotmány rendelkezései: „2.   §   (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus jogállam.” „54.   §   (1)   A   Magyar  Köztársaságban   minden   embernek veleszületett  joga  van az élethez és az  emberi  méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” „59.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaságban  mindenkit  megillet  a jóhírnévhez,  a  magánlakás  sérthetetlenségéhez,  valamint   a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.” „68.  §  (1)  A  Magyar Köztársaságban élő nemzeti  és  etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők. (2)  A  Magyar  Köztársaság védelemben részesíti a  nemzeti  és etnikai  kisebbségeket.  Biztosítja kollektív  részvételüket  a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az  anyanyelvű  oktatást,  a  saját nyelven  való  névhasználat jogát. (3)  A  Magyar  Köztársaság törvényei az ország  területén  élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják. (4)   A  nemzeti  és  etnikai  kisebbségek  helyi  és  országos önkormányzatokat hozhatnak létre. (5)  A  nemzeti  és etnikai kisebbségek jogairól szóló  törvény elfogadásához    a    jelenlévő    országgyűlési     képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”     a Módtv. rendelkezései: „65. § A Ve. a következő XII/A. és XII/B. fejezettel (115/B. §- 115/U. §) egészül ki: … 115/E. § (1) A helyi választási iroda a választás évében  május 31-ig levél útján tájékoztatja a helyi önkormányzati képviselők és   polgármesterek   választásán  választójoggal   rendelkező, október  1.  napjáig nagykorúvá váló magyar  állampolgárokat  a kisebbségi  választói  jegyzékbe való  felvétellel  kapcsolatos tudnivalókról,  és  megküldi részükre a 11. melléklet  szerinti nyomtatványt.  A  tájékoztató szövegét  a  nemzeti  és  etnikai kisebbségek  ügyében illetékes kormányzati  szerv  az  országos kisebbségi önkormányzatokkal egyezteti. (2) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt a választás évének   július  15.  napjáig  lehet  kérni  a  lakcím  szerint illetékes  helyi választási iroda vezetőjétől a  kérelemnek  az önkormányzat  épületében elhelyezett gyűjtőládába helyezésével. A  kisebbségi  választói jegyzékbe való  felvétel  levélben  is kérhető  úgy,  hogy a legkésőbb a választás évének  július  15. napjáig megérkezzen a helyi választási irodába. (3)  A  kisebbségi  választói jegyzékbe  való  felvétel  iránti kérelmet   a   11.   melléklet  szerinti  nyomtatványon   lehet benyújtani. (4)  A  kisebbségi  választói jegyzékbe  való  felvétel  iránti kérelem tartalmazza a polgár   a)  családi és utónevét, b)  születési családi és utónevét, c)  lakóhelyét, d)  személyi azonosítóját, e)  nyilatkozatát arról, hogy az adott nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozik, továbbá f)  aláírását. (5)  Ha  a polgár több kisebbség választói jegyzékébe  is  kéri felvételét, valamennyi kérelme érvénytelen. 115./F.  §  (1)  A  helyi választási iroda  vezetője  legkésőbb július 15-én határozattal dönt a kérelmező kisebbségi választói jegyzékbe vételéről. (2)   A   helyi   választási   iroda   vezetője   a   kérelmező állampolgárságát   és   választójogát   a   személyiadat-    és lakcímnyilvántartás, valamint a választójoggal  nem  rendelkező nagykorú   polgárok   nyilvántartása   alapján   ellenőrzi.   A választójog    ellenőrzése   céljából   a   személyiadat-    és lakcímnyilvántartás és a választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartása összekapcsolható. (3)   Fel  kell  venni  a  kérelmezőt  a  kisebbségi  választói jegyzékbe, ha a kérelem tartalmazza a 115/E. § (4) bekezdésében foglalt  adatokat, a kérelmező magyar állampolgár  és  a  helyi önkormányzati   képviselők   és   polgármesterek    választásán választójoggal  rendelkezik;  ellenkező  esetben  a  kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt meg kell tagadni. (4) A helyi választási iroda vezetője haladéktalanul értesíti a kérelmezőt  a  kisebbségi  választói jegyzékbe  való  felvételt megtagadó határozatáról. A kisebbségi választói jegyzékbe  való felvételt megtagadó határozatnak tartalmaznia kell a kisebbségi választói  jegyzékbe  vétel  megtagadásának  indokát  és  annak bizonyítékait,  valamint a határozattal  szembeni  jogorvoslati lehetőségről szóló tájékoztatást is. (5)  A  kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt megtagadó határozattal  szemben  az  erről szóló értesítés  kézhezvételét követő   három  napon  belül  nyújtandó  be  kifogás  a   helyi választási iroda vezetőjéhez.” „72.  §  (1)  E  törvény a kihirdetését követő  30.  napon  lép hatályba.” A  Módtv.  szövegét a Magyar Közlöny 2005. október  26-i,  141. száma tette közzé.                              III.      1.  Az  indítványozó az Alkotmány 68. §-a (4) bekezdésének és  59.  §-a (1) bekezdésének együttes értelmezését  kérte.  Az Obtv.  22.  §-ának  e)  pontja, továbbá a  nemzeti  és  etnikai kisebbségek  jogairól  szóló  1993.  évi  LXXVII.  törvény   (a továbbiakban:  Nektv.)  20.  §-ának  (2)  bekezdése  alapján  a nemzeti  és  etnikai  kisebbségi  jogok  országgyűlési  biztosa jogosult az Alkotmány értelmezésének indítványozására.      2.  Az  indítványozó  szerint az  Alkotmány  68.  §-a  (4) bekezdésének  és 59. §-a (1) bekezdésének együttes  értelmezése annak    megállapítását   szolgálja,   hogy   „a    kisebbségek önkormányzáshoz való jogának érvényesülése érdekében tekinthető- e  a  személyes  adatok védelméhez fűződő jog  elkerülhetetlen, szükséges  mértékű és arányos korlátozásának a választópolgárok nyilatkoztatása  a  választási  eljárás  során   a   kisebbségi közösséghez    tartozásukról,   valamint    ezen    nyilatkozat valóságtartalmát  az  állam  (választási  bizottság,   bíróság) törvényben meghatározott keretek között ellenőrizheti-e.”      Az  indítványból megállapítható, hogy bár az  indítványozó kifejezetten  csak a 68. § (4) bekezdését említette,  valójában az  egész  68.  § tekintetében kérte annak tisztázását,  milyen jogok  illetik  meg a kisebbségeket az Alkotmány  70.  §-a  (1) bekezdésének 2002-ben módosított szövegével összefüggésben.  Az indítványozó értelmezése szerint ugyanis az Alkotmány  68.  §-a és  70. §-ának (1) bekezdése között 2002-ig ellentét állt fenn, az  ellentét az Alkotmány 2002. évi módosításával – 2004. május 1-jei  hatállyal – megszűnt, és ennek alapján kell a kisebbségi önkormányzatok  választását  szabályozni.  Az   így   felfogott alkotmányosság azt követeli meg, hogy a kisebbségi önkormányzat tagjait   a   kisebbség  közössége  válassza,   a   választásra jogosultakat  kisebbségi választói névjegyzékbe vegyék  fel,  a kisebbségi  választópolgároknak a kisebbséghez való  tartozását ellenőrizzék.      Az  Alkotmánybíróság  megállapította,  hogy  az  indítvány tartalmilag megfelel az Alkotmány értelmezésével kapcsolatban a korábbi    határozatokban    megfogalmazott    követelményeknek [összefoglalóan:  62/2003. (XII. 15.) AB határozat,  ABH  2003, 637,  643.; 42/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 329, 331- 332.].  Ezért  az  Alkotmánybíróság az  Alkotmány  értelmezését elvégezte.      3.  Az Alkotmánybíróság az alkotmányértelmezés során  –  a kialakult gyakorlatnak megfelelően – a jelen esetben is –  a  hatalommegosztás elve alapján jár  el,  nem  veszi  át  a jogalkotó  feladatát, hanem a konkrét alkotmányjogi problémának az  Alkotmányból levezethető megoldását keresi [31/1990.  (XII. 18.)  AB határozat, ABH 1990, 136, 137-138.; 25/1995. (V.  10.) AB végzés, ABH 1995, 427, 428.], –   a   megszorítóan  felfogott  alkotmányértelmezési  hatáskör gyakorlásához  nem  tekinti  elégséges  alapnak  azt,  hogy  az Alkotmányra  épülő további szabályozás elveinek meghatározására van  szükség  (996/G/1990. AB határozat, ABH  1993,  533,  534- 535.), –  a  jogok alkotmányos, összefüggő rendszerének és a  rendszer működőképességének  szem előtt tartásával, valamint  –  szükség szerint  – a nemzetközi tényanyag, a nemzetközi kötelezettségek figyelembevételével  fejti ki az alapjogok tartalmát  [21/1996. (V. 17.) AB határozat, ABH 1996, 74, 83.].      4.  Az  Alkotmánybíróság  az értelmezési  kérelem  alapján először az Alkotmány 68. §-ának tartalmát vizsgálta.     Az  Alkotmány  68.  §-ának  (1)  bekezdése  kifejezi,  hogy milyen   nagy  szerepe  van  a  kisebbségeknek:  a  kisebbségek államalkotó tényezők. Erre a fontos szerepre tekintettel a  68. §  (2)  bekezdése – egyebek között – kimondja,  hogy  a  Magyar Köztársaság   biztosítja  a  nemzeti  és  etnikai   kisebbségek kollektív  részvételét  a közéletben. A  68.  §  (3)  bekezdése szerint  az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét  törvények biztosítják.  A  68.  §  (4)  bekezdése alapján  a  nemzeti  és etnikai kisebbségek helyi  és  országos önkormányzatokat hozhatnak létre.         5.    Az    indítványozó    kérelmének    megfelelően    az Alkotmánybíróság  vizsgálta a nemzeti  és  etnikai  kisebbségek képviseletével  kapcsolatban  az  Alkotmány  59.   §-ának   (1) bekezdését is. Az indítványozó azonban a kisebbséghez  tartozás vállalásának és ellenőrzésének kérdését is felvetette, és ezért az  Alkotmány  54.  §-ának (1) bekezdését  is  figyelembe  kell venni.      A  nemzeti és etnikai kisebbségek számára az Alkotmány 68. §-ában  meghatározott jogok azokat a személyeket  illetik  meg, akik valamelyik nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartoznak.  A nemzeti  vagy etnikai kisebbséghez tartozás vállalása és  annak nyilvánosságra hozatala az egyén önrendelkezési  jogon  alapuló döntése.   Ahhoz  hasonlóan,  ahogy  a  névhez  való   jog   az önazonossághoz való jog egyik megnyilvánulása és  az  Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése alapján élvez védelmet [58/2001. (XII. 7.)  AB  határozat, ABH 2001, 527, 542.], a valamilyen  nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás vállalása is az önazonosság, az önrendelkezés fontos eleme.     Az   önrendelkezési  jog  az  Alkotmány  54.   §-ának   (1) bekezdésében  kimondott  emberi méltósághoz  való  jogon,  mint általános  személyiségi  jogon alapul  [8/1990.  (IV.  23.)  AB határozat,  ABH  1990, 42, 44-45.]. Az emberi méltósághoz  való jog  szubszidiárius  alapjoga  az egyéni  autonómia  védelmének [56/1994.  (XI.  10.) AB határozat, ABH 1994,  312,  313.].  Az önrendelkezési jog körébe tartozik azonban az is, hogy valaki a valamelyik  kisebbséghez tartozását nem  akarja  nyilvánosságra hozni.  Itt  kapcsolódik az önrendelkezéshez  a  magántitok,  a személyes adatok védelme.      Az  Alkotmány  59.  §-ának  (1) bekezdése  kimondja,  hogy mindenkit  megillet  – egyebek mellett  –  a  magántitok  és  a személyes adatok védelme. Az Alkotmánybíróság 1990-től követett gyakorlata   szerint  ez  a  jog  kivételesen,  törvény   által korlátozható,   de  a  korlátozásnak  meg  kell   felelnie   az Alkotmányban meghatározott követelményeknek [20/1990.  (X.  4.) AB  határozat,  ABH  1990, 69, 70.]. A 15/1991.  (IV.  13.)  AB határozatban  kifejtett  és azóta is  követett  elv  szerint  a személyes adatok védelméhez való jog információs önrendelkezési jogot  jelent.  Ennek tartalmához tartozik, hogy mindenki  maga rendelkezik     személyes     adatainak     feltárásáról     és felhasználásáról.  Személyes adatot  felvenni  és  felhasználni általában csak az érintett személy beleegyezésével szabad  [ABH 1991, 40, 42.; újabban, a gyakorlatot áttekinti: 22/2004.  (VI. 19.) AB határozat, ABH 2004, 367, 370-371.].        A    fenti    alapelvet   tartalmazó   alkotmánybírósági határozatnak  megfelelően  került  meghatározásra  a  személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról  szóló 1992. évi LXIII. törvény 1. §-ának (1) bekezdése. E törvény  2. §-ának  2.  a)  pontja  szerint különleges  adatnak  minősül  a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra vonatkozó adat. A 3. §  (2) bekezdése szerint különleges adat akkor kezelhető, ha az érintett  személy ehhez hozzájárult, vagy – egyebek  mellett  – Alkotmányban   biztosított  alapjog   érvényesítése   érdekében törvény ezt elrendeli.       Az   információs  önrendelkezési  jog  korlátozására   is irányadó  az  az  Alkotmányból levezetett követelmény,  hogy  a korlátozás  akkor fogadható el alkotmányosnak,  ha  kényszerítő okból  és  a  legkisebb korlátozással, a legalkalmasabb  eszköz használatával  történik [a korábbi gyakorlatot összefoglalja  a 35/2002.  (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 206.].  Ennek megfelelően az alapjog korlátozásának megengedhetősége mindig a konkrét  szabályozástól függően állapítható meg [27/2002.  (VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 143, 147.].     A    nemzeti    és    etnikai   kisebbségi   önkormányzatok létrehozásának  joga  alapja  lehet  a  kisebbséghez   tartozás kinyilvánításával  kapcsolatos  önrendelkezési  jog  valamilyen korlátozásának.  A  kisebbséghez  tartozásról  szóló   valótlan nyilatkozat  tömegméretekben  történő  megtétele  zavarhatja  a kisebbségi  önkormányzatok  létrehozását.  Az  ilyen  gyakorlat kialakulásával  szemben  szükség lehet  megfelelő  jogszabályok kidolgozására. Az Alkotmányból nem következik azonban  egyetlen meghatározott megoldás. Alkotmányértelmezéssel nem  határozható meg,  hogy az információs önrendelkezési jog milyen korlátozása fogadható  el  alkotmányosnak a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásról szóló nyilatkozat valódiságának (milyen alapon, kik által,  milyen  eljárásban történő) ellenőrzése  érdekében.  Az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezésével  nem  veszi  át  a jogalkotó  feladatát.  A  jogalkotó  által  elfogadott  konkrét szabály  vizsgálata alapján lehet csak megállapítani,  hogy  az adott korlátozás alkotmányos-e.          6. Az Alkotmány a nemzeti és etnikai kisebbségek jogait az alapjogok között szabályozza. A közéletben való részvétel  joga az alapjogok között szerepel, de az Alkotmány szerint kollektív részvételről  van  szó.  A kisebbségek képviseletére  vonatkozó jogról  szóló  szabályt  követően  mondja  ki  az  Alkotmány  a kisebbségeknek az önkormányzat létesítésére vonatkozó jogát. Az Alkotmány   szabálya  ezekben  az  esetekben  az   elvi   tétel kimondására   korlátozódik,   az   összes   többi   rendelkezés meghatározása  – a 68. § (5) bekezdése alapján  –  a  jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával  elfogadott törvényben  történik.  Az Alkotmány tehát  nem  határozza  meg, hogyan jönnek létre a kisebbségek önkormányzatai, milyen helyet foglalnak  el  ezek az önkormányzatok az államszervezetben,  és hogyan  kapcsolódnak  az  állami  szervekhez  (435/B/1997.   AB határozat, ABH 1998, 711, 714.).     A  kisebbségek képviseletének, valamint a kisebbségi  helyi és   országos   önkormányzatok  szabályozására  vonatkozóan   a törvényalkotónak   adott  felhatalmazásra   is   értelemszerűen irányadó az a megállapítás, amelyet az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzásról általában tett: a törvényhozó a  szabályozásnál széles  döntési  jogosultsággal rendelkezik,  ennek  a  döntési szabadságnak az alapjogok szabnak korlátot [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 206.].        7.   Az   Alkotmány   szabályainak   értelmezésénél   az Alkotmánybíróság  azt is figyelembe vette,  hogy  milyen  módon alakultak    ki   a   kisebbségi   önkormányzatokra   vonatkozó rendelkezések.     Az  Alkotmánynak a kisebbségek jogaira vonatkozó szabályait a    rendszerváltozás    után   ismételt   alkotmánymódosítások formálták.      a/  Az  Alkotmány a rendszerváltozás előtt a  nemzetiségek egyenjogúságát, az anyanyelv használatának, az anyanyelven való oktatásnak,   a   saját  kultúra  megőrzésének  és   ápolásának biztosítását   deklarálta,   de   további   rendelkezést    nem tartalmazott.      Az Alkotmánynak az alapvető jogokról és kötelezettségekről szóló  fejezetét  az Alkotmány módosításáról  szóló  1989.  évi XXXI.   törvény   az   emberi  jogokra   vonatkozó   nemzetközi egyezmények   alapján   lényegesen   átalakította.   A   magyar történelmi sajátosságokra tekintettel – a deklaráció megtartása mellett, a 68. §-ba új (1) bekezdést beiktatva – kimondta, hogy a  nemzeti  és  nyelvi kisebbségek részesei a  nép  hatalmának, államalkotó  tényezők. Az Alkotmány újabb  módosításáról  szóló 1990.  évi  XVI. törvény a 68. §-t (3) bekezdéssel  egészítette ki.   Az   új   szabály  szerint  a  kisebbségek   képviseletét biztosítani  kell  az Országgyűlésben és a  tanácsokban.  Ez  a rendelkezés  írta  elő,  hogy külön  törvényt  kell  alkotni  a kisebbségeknek az Országgyűlésben megvalósuló képviseletéről és a  kisebbségek képviselőinek választása független az  Alkotmány 71.  §-a  (1)  bekezdésében  meghatározott  általános,  egyenlő választójog alapján történő választásoktól.      Az  Alkotmány  módosításáról szóló 1990. évi  XL.  törvény megváltoztatta a 68. § (3) bekezdését. Az új (3) bekezdés  csak azt  állapította  meg,  hogy a Magyar Köztársaság  törvényei  a kisebbségek képviseletét biztosítják. Az új (4) bekezdés  pedig előírta,   hogy   a   kisebbségek   jogairól   szóló    törvény elfogadásához  a  jelenlévő képviselők kétharmadának  szavazata szükséges.  Ennél az alkotmánymódosításnál eltűnt  tehát  az  a szabály,   amely  a  kisebbségek  országgyűlési   képviselőinek megválasztásánál  lehetővé  tette  az  általános   és   egyenlő választójogról  szóló  alkotmányos  szabálytól  való  eltérést. Ilyen  tartalmú  rendelkezés  később  sem  került  be  újra  az Alkotmány szövegébe.      Az önkormányzatokról szóló szabályokat az Alkotmánynak  az 1990.  évi LXIII. törvénnyel történt módosítása iktatta  be  az Alkotmányba.   Ez  az  alkotmánymódosítás  az  Alkotmánynak   a tanácsokról  szóló rendelkezéseit hatályon kívül  helyezte,  és kimondta az önkormányzáshoz való jogot. Az Alkotmány 44. §-ának új   (1)   bekezdése   alapján  a  választópolgárok   a   helyi önkormányzást  az  általuk választott képviselőtestület  útján, illetőleg  a helyi népszavazással gyakorolják. Az  új  44/A.  § meghatározta  az  önkormányzás  alapjogának  tartalmát  is.  Az Alkotmányt  módosító  törvény javaslatának  indokolása  azt  is egyértelművé  tette, hogy a helyi önkormányzáshoz  való  jog  a község,  a  város,  a főváros és kerületei,  valamint  a  megye választópolgárainak  közösségét illeti  meg  a  népfelség  elve alapján;   a   választópolgárok  az   önkormányzás   folyamatos gyakorlására képviselőtestületet választanak.     Ugyancsak  az  1990.  évi  LXIII.  törvény  iktatta  be  az Alkotmányba a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és  országos önkormányzatairól szóló 68. § (4) bekezdését. Ez  a  kisebbségi önkormányzatokra  vonatkozó  új  szabály  azonban  csak  annyit mondott  ki,  hogy  a  kisebbségek  önkormányzatokat  hozhatnak létre.   Ezzel   a  kisebbségek  képviseletének  egyik   módját megállapította,  de  sem  az  önkormányzás  tartalmát,  sem  az önkormányzat létrehozatalának módját, a választások  szabályait nem határozta meg.      Az Alkotmánynak a kisebbségek jogairól szóló, ilyen módon, lépésenként kialakított 68. §-a van jelenleg is hatályban.       b/   Az   Alkotmánybíróság  a  35/1992.  (VI.   10.)   AB határozatban már vizsgálta, milyen lépéseket tett  a  jogalkotó az  Alkotmány  68.  §-ában meghatározott jogok érvényesítésének biztosítása    érdekében,    és   mulasztásban    megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg (ABH 1992, 204, 205.). Ezt követően  alkotta meg az Országgyűlés 1993-ban  a  Nektv.-t.  A Nektv.  szabályozásának  az  az elv  volt  az  alapja,  hogy  a nemzeti,   etnikai  csoporthoz,  kisebbséghez   való   tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos joga, ebben  a tekintetben senki sem kötelezhető nyilatkozattételre (7. §).     A  Nektv.  a  helyi  kisebbségi önkormányzatok  szervezését összefüggésbe  hozta  a  települési  önkormányzati   képviselők választási  rendszerével. Ennek megfelelően  módosult  a  helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról  szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övjt.).     A   Nektv.  64.  §-a  módosította  az  Övjt.-t.  Az   Övjt. módosított   52.   §-ának   (3)   bekezdése   szerint   bármely választópolgár  jelölhető  a  helyi  kisebbségi   önkormányzati testületbe, ha a kisebbség képviseletét vállalja. Az  Övjt.  új szövegezésű   53.  §-ának  (1)  bekezdése  kimondta,   hogy   a települési  önkormányzati  képviselő-választásra  jogosultak  a helyi kisebbségi önkormányzat választásában is részt vehetnek.      c/  A  Nektv.  megalkotása után az Alkotmány módosításáról szóló 1994. évi LXI. törvény 2. §-a az Alkotmány 70. §-ának (1) bekezdését  olyan  szöveggel  állapította  meg,  amely  szerint minden magyar állampolgárnak joga van többek között arra,  hogy a   kisebbségi   önkormányzati  választásokon  választható   és választó  legyen.  Az  Alkotmány  módosításáról  szóló  törvény javaslatának miniszteri indokolása rámutatott arra, hogy  ennek a  változtatásnak  a  célja az alapvető  jogok  körébe  tartozó választójognak a kisebbségi önkormányzati választásokra történő kibővítése, a Nektv.-vel való összhang megteremtése.      Az  alkotmánymódosítással lényegében egyidejűleg az  1994. évi  LXII. törvény a választási rendszer változtatása keretében az  Övjt.-t  és a Nektv.-t is módosította. Ekkor jelentek  meg, ill.  szerkesztési módosítással maradtak meg  az  Övjt.-nek  az indítványozó  által támadott rendelkezései.  Ezek  az  1994-ben végrehajtott  módosítások  azonban a kisebbségi  önkormányzatok tekintetében  elvi változtatást nem hoztak, csak összehangolták az  Alkotmányban,  a  Nektv.-ben és az  Övjt.-ben  megtalálható szabályokat.     Az   Alkotmánybíróság   a   435/B/1997.   AB   határozatban megállapította,  hogy az új szabályozás eredményeként  a  helyi kisebbségi   önkormányzatok,  -  a  települési   önkormányzatok rendszerébe   beépítve,  -  biztosítják  a   kisebbségi   jogok gyakorlását.  A  Nektv.  a  helyi  kisebbségi  önkormányzatokra vonatkozó szabályokat az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban határozta meg (ABH 1998, 711, 714-715.).       d/   Az  Alkotmány  2002.  évi  LXI.  törvénnyel  történt módosítása  megváltoztatta a választójogról szóló szabályt.  Az Alkotmány  70.  §-a  (2) bekezdésének új szövege  –  a  korábbi megfogalmazástól  eltérően – nem említi a  helyi  önkormányzati képviselők és polgármesterek választásával együtt a nemzetiségi és  kisebbségi önkormányzati képviselők választását, illetve  e képviselői tisztségre való választhatóság jogát. Ezt a jogot az Alkotmány módosított szövege másutt sem szabályozza.      e/ A kisebbségi önkormányzati képviselők választásának  új rendszerét  vezette  be  2005-ben a Módtv.  Az  új  szabályozás szerint  a  települési kisebbségi választásokon  az  a  személy választó  és  választható, aki eleget tesz annak  a  2.  §  (1) bekezdésében  –  egyebek  mellett – meghatározott  feltételnek, hogy  kisebbséghez  tartozását  vállalja  és  kinyilvánítja.  A Módtv.  megalkotásával  kapcsolatban  alkotmánymódosításra  nem került sor.      A fentiek alapján az állapítható meg, hogy az Alkotmány az alapvető   jogok  között  mondja  ki  a  nemzeti   és   etnikai kisebbségek  védelmét. Ennek a védelemnek  része  a  közéletben való  kollektív  részvételnek, a kisebbségek  képviseletének  a biztosítása. A közéletben való részvételnek, a képviseletnek  a módja tekintetében azonban 1990. óta egyértelmű alkotmányos elv nem   alakult   ki.   A  törvényhozó  különböző   megoldásokkal kísérletezett  és  ezt  az  útkeresést  az  Alkotmány   szövege lehetővé tette.      8. Az Alkotmánynak a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabálya értelmezéséhez szükséges az Alkotmány más szabályainak a figyelembe vétele is.     Az   Alkotmány   2.  §-ának  (1)  bekezdése    kimondja   a demokratikus    jogállam  elvét.  A  2.  §  (2)   bekezdése   a népszuverenitást  deklarálja és  megállapítja,  hogy  a  nép  a hatalmat képviselői útján vagy közvetlenül gyakorolja.      Az  Alkotmánybíróság a 30/1998. (VI. 25.) AB  határozatban kifejtette, hogy a demokratikus jogállam elve a népszuverenitás elvével   együtt   alapozza  meg  a  demokratikus   legitimáció követelményét.  Ez  a  határozat a jogi normákkal  kapcsolatban állapította  meg  azt  a  követelményt,  hogy  a  normáknak   a népszuverenitásra  visszavezethető,  demokratikus  legitimáción kell alapulniuk (ABH 1998, 220, 233.). Az Alkotmánybíróság  más határozatai  is megállapítják, hogy a közhatalom  legitimációja alapulhat  közvetlen  vagy közvetett választáson.  A  közvetett legitimáció   akkor   állapítható  meg,   ha   a   kinevezések, választások  láncolata  elvezet a választópolgárokig  [38/1993. (VI.  11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 262-263.; 16/1998.  (V. 8.)  AB  határozat, ABH 1998, 140, 146.; 50/1998. (XI. 27.)  AB határozat,  ABH  1998,  387,  399.;  7/2004.  (III.   24.)   AB határozat, ABH 2004, 98, 108-109.].      9. A fentiek alapján az állapítható meg, hogy az Alkotmány alapjogként   szabályozza  a  nemzeti  és  etnikai  kisebbségek közéletben  való  részvételének és képviseletének  a  jogát.  A közéletben való részvételnek és a képviseletnek egyik formája a helyi  és  országos önkormányzatok létrehozásának  a  joga.  Az Alkotmány  nem  határozza  meg azonban  ezeknek  a  jogoknak  a konkrét tartalmát, a joggyakorlás szabályait. A közéletben való részvételnek,   a   képviseletnek  és  így  az   önkormányzatok létrehozásának  a  szabályozása  több  alapvető   alkotmányjogi rendelkezéssel függ össze. Ezek között különösen fontos szerepe van  a  választási  rendszernek,  de  nagy  a  jelentősége   az önkormányzatok   felépítésének,   hatáskörének,   más    állami szervekkel  való kapcsolatának. A törvényhozónak  az  Alkotmány 68.  §-a (5) bekezdése alapján történő törvényalkotásnál széles döntési  joga  van.  Ennek a döntési szabadságnak  a  korlátját jelentik az Alkotmány rendelkezései.      10. Az Alkotmánybíróság azt is megvizsgálta, hogy a Magyar Köztársaságot   milyen  nemzetközi  kötelezettségek   terhelik, illetőleg a nemzetközi gyakorlatban milyen elvek érvényesülnek.      Magyarországon  az  1976. évi 8. törvényerejű  rendelettel kihirdetett   a   Polgári   és   Politikai   Jogok   Nemzetközi Egyezségokmányának 27. cikke kimondta, a nemzeti, vallási  vagy nyelvi kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt  a  jogot,  hogy csoportjuk más tagjaival együttesen  saját kultúrájuk   legyen,   hogy   saját   vallásukat   vallják   és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják.      Az  ENSZ  Közgyűlése 1992-ben a 47/135.  sz.  határozattal elfogadta   a   nemzeti  vagy  etnikai,   vallási   és   nyelvi kisebbségekhez  tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozatot. A  nyilatkozat 2. cikkének 2. bekezdése szerint a  kisebbséghez tartozó  személyeknek  joguk  van  hatékonyan  részt  venni   a kulturális,  vallási,  társadalmi,  gazdasági  életben   és   a közéletben.  A  3. bekezdés a közéletben való  részvétel  jogát azzal  konkretizálja,  hogy kimondja,  a  kisebbséghez  tartozó személyeknek  joguk  van  a kisebbségre  vonatkozó  nemzeti,  - megfelelő  esetben - regionális szintű döntések  meghozatalában való részvételre. A 3. bekezdéshez fűzött magyarázat szerint  a döntéshozatalban   való   részvétel   legmegfelelőbb   módjának kiválasztása  több tényező figyelembevétele alapján  történhet. Így  szerepe  lehet  annak, hogy a kisebbség  az  adott  ország területén  egy tömbben helyezkedik-e el vagy szétszórtan,  nagy vagy   kis  létszámmal.  A  döntést  befolyásolhatja  az  adott országban alkalmazott választási rendszer is.       Az   ENSZ-nek   a  faji  megkülönböztetés   kiküszöbölése kérdéseivel  foglalkozó bizottsága 1990. augusztus 22-i,  VIII. számu   általános  ajánlásában  azt  vizsgálta,  hogyan   lehet meghatározni  az  egyes faji vagy etnikai csoportokhoz  tartozó személyeket. A bizottság álláspontja szerint általános  elvként az egyes személyek által történő önmeghatározás szolgál – ezzel ellentétes   bizonyíték  hiányában  -  a  csoporthoz   tartozás megállapítására  (The  Committee on the Elimination  of  Racial Discrimination, Thirty-Eighth session, 1990, Document A/45/18).      A  Magyar  Köztársaság  az  1999.  évi  XXXIV.  törvénnyel kihirdette az Európa Tanácsnak a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló,     Strasbourgban,    1995.    február    1-jén     kelt Keretegyezményét. A Keretegyezmény 15. cikke szerint az államok vállalják   –  egyebek  mellett  –  azt,  hogy  megteremtik   a feltételeket a nemzeti kisebbségek számára a (különösen az őket érintő) közügyekben való részvételhez.      A  kisebbségek közéletben való részvételére is vonatkozott a  Velence  Bizottság  2002. októberében  elfogadott  irányelve (Opinion  no.  190/2002), amelyet az Európa  Tanács  Parlamenti Közgyűlésének   felkérésére   dolgozott   ki   a    választások szabályairól, és amelyet a Parlamenti Közgyűlés 2003. január 30- án elfogadott határozatában az államoknak alkalmazásra javasolt [resolution   1320  (2003)].  Az  irányelv  2.  d)   pontja   a következőket javasolja a kisebbségek képviseletének biztosítása érdekében: –   engedélyezni   kell   a  kisebbségeket   képviselő   pártok választásokon való részvételét, –    a   szavazatok   egyenlő   értékűségének   követelményével összeegyeztethető  a  kisebbségek számára  meghatározott  számú hely  fenntartása  vagy  a  képviselői  helyek  elosztásánál  a kisebbségek javára az általános szabálytól való eltérés, – sem a jelölteket, sem a szavazókat nem szabad kötelezni arra, hogy kisebbséghez tartozásukat nyilvánossá tegyék.      A fentieket is figyelembe véve fejtette ki álláspontját az Alkotmánybíróság  az  Alkotmány  értelmezéséről   a   határozat rendelkező részében.                                                               IV.                                     1.  Az indítványozó álláspontja szerint a Ve. 115/E. §-a és 115/F. §-a sérti az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését és 68. §- ának (1) – (4) bekezdését.     Az   Alkotmány   2.   §-ának  (1)  bekezdése   kimondja   a jogállamiság   elvét.   A  jogállamiság  tartalmi   kérdéseinek vizsgálatánál  azonban  a  nevesített  alkotmányos  elveket  és jogokat  kell  vizsgálni [32/1991. (VI. 6.) AB  határozat,  ABH 1991,  146,  158.].  Az Alkotmány 2. §-ának (1)  bekezdése  nem tartalmaz  önálló mércét (799/E/1998. AB határozat,  ABH  2001, 1011,   1016.).  A  Ve.  támadott  rendelkezései   nem   állnak ellentétben  az  Alkotmány 68. §-ának (1)  –  (4)  bekezdésében meghatározott   szabályokkal.  Ezért  az  Alkotmánybíróság   az indítványozónak a Ve. 115/E. §-a és 115/F. §-a megsemmisítésére irányuló indítványát elutasította.         2.  Az  indítványozó valójában nem a Ve. 115/E.  §-ában  és 115/F.  §-ában megfogalmazott szabályok tartalmát  kifogásolta, hanem  azt, ami azokból – szerinte - hiányzik. Azon  az  alapon állította  az  alkotmányellenesség  fennállását,  hogy  ezek  a szabályok nem teszik lehetővé annak ellenőrzését, megfelel-e  a valóságnak a kisebbséghez tartozásról tett nyilatkozat, és  nem tartalmaz  szankciót, a valótlan nyilatkozatot tevő  személlyel szemben.  Ezért kérte már a Módtv. megalkotása előtt benyújtott beadványában      is      a     mulasztásban      megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását és a jogalkotónak a  hiányzó jogszabály megalkotására való kötelezését.         Az  Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII.  törvény  (a továbbiakban:   Abtv.)   49.  §-ának  (1)   bekezdése   szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor áll  fenn, ha  a  jogalkotó  szerv  jogszabályi felhatalmazásból  származó jogalkotási      feladatát     elmulasztotta      és      ezzel alkotmányellenességet idézett elő.     Az  etnikai  és nemzeti kisebbség önkormányzat – létesítési jogának  érvényesülése érdekében az Alkotmánybíróság a 35/1992. (VI.    10.)   AB   határozatban   mulasztásban   megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mert az Országgyűlés  nem alkotta  meg a kisebbségek jogairól szóló törvényt  (ABH  1992, 204.). Az Országgyűlés ezt követően a törvényt megalkotta és  a Módtv.  újraszabályozta  a  kisebbségi  önkormányzat  tagjainak megválasztását.     Az  Alkotmánybíróság állandó gyakorlata  szerint  akkor  is megállapítható        a       mulasztásban        megnyilvánuló alkotmányellenesség, ha a jogi szabályozás szükségessége  azért keletkezett,    mert   az   állam   bizonyos    életviszonyokba beavatkozott,  és  ezáltal megfosztotta  az  állampolgárok  egy csoportját  alkotmányos  joguk érvényesítésétől  [22/1990.  (X. 16.)  AB  határozat,  ABH 1990, 83, 86.].  A  jelen  esetben  a választási  szabályok  nem fosztják meg a kisebbséghez  tartozó személyeket  a joggyakorlástól. Ezen az alapon nem  állapítható meg a mulasztás.     Az      Alkotmánybíróság     mulasztásban     megnyilvánuló alkotmányellenességet  állapít  meg  akkor   is,   ha   alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak  [a korábbi  gyakorlatot  is összefoglalja a 15/1998.  (V.  8.)  AB határozat,  ABH  1998,  132,  138.]. Mulasztás  megállapítására kerülhet   sor,  továbbá  akkor  is,  ha  súlyos   szabályozási hiányosságok   állapíthatók   meg,   és   ennek   következtében alkotmányellenes  helyzet  keletkezik  [12/2004.  (IV.  7.)  AB határozat, ABH 2004, 217, 226.].  Az  indítványozó  szerint az alapjog érvényesülését  biztosító szabályok  hiánya azért áll fenn, mert nincs olyan rendelkezés, amely  alapján sor kerülne a nemzeti vagy etnikai  kisebbséghez tartozásról tett nyilatkozat valódiságának ellenőrzésére, és  a valótlan    nyilatkozatot   tevő   féllel   szemben    szankció alkalmazására.  Az  indítvány  alapján  az  Alkotmánybíróságnak meghatározott  tartalmú  ellenőrzési és szankcionálási  szabály megalkotására kellene köteleznie az Országgyűlést.  Az  Alkotmánybíróság a 1621/E/1992. AB határozatban  kimondta, hogy  a  jogalkotásra  tartozik  annak  eldöntése,  szabályoz-e valamilyen   élethelyzetet,   és   ha   igen,   akkor    milyen részletességgel  (ABH  1993, 765, 766.).  A  jelen  esetben  az indítványozó     olyan     szabályokat     hiányol,     amelyek megakadályozhatnák  a  visszaéléseket.  Az  indítványozó  által körvonalazott szabályok hiánya miatt a jogalkalmazásban valóban lehetnek problémák. A szabályozási hiány megszüntetése  azonban maga  után vonná a nyilatkozattevő személyek önrendelkezési  és magántitok védelméhez való jogának korlátozását. A mulasztásban megnyilvánuló    alkotmányellenesség   megállapítása    és    a jogalkotásra    kötelezés   nem   járhat   azzal,    hogy    az Alkotmánybíróság  alapjogok korlátozásával  járó  meghatározott jogszabályok megalkotására kötelezze a jogalkotót. Az  Alkotmánybíróság  az  elmondottak  alapján  a  mulasztásban megnyilvánuló   alkotmányellenesség  megállapítására   irányuló indítványt elutasította. Az  Alkotmánybíróság a határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét a választópolgárok széles körét érintő volta miatt rendelte el.                        Dr. Bihari Mihály                   az Alkotmánybíróság elnöke                                   Dr. Bagi István                          Dr. Balogh Elemér   alkotmánybíró                                alkotmánybíró                                   Dr. Bragyova András                        Dr. Erdei Árpád   alkotmánybíró                                alkotmánybíró                                   Dr. Harmathy Attila                       Dr. Holló András   előadó alkotmánybíró                         alkotmánybíró                                   Dr. Kiss László                           Dr. Kovács Péter   alkotmánybíró                                alkotmánybíró                                   Dr. Kukorelli István    Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva   alkotmánybíró                                alkotmánybíró Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása A többségi határozat rendelkező részével egyetértek. A többségi határozat  indokolását  azonban  három  kérdésben  szükségesnek tartom  kiegészíteni.  Ezek:  a  kisebbségi  jogok  jellege  és alanyai,  az  önrendelkezési  jog és  a  kisebbséghez  tartozás kapcsolata  és végül, a törvényhozó kötelezettsége a kisebbségi választások szabályozásában. 1. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok jellege és alanyai Az etnikai és nemzeti kisebbségek a magyar politikai közösségen belüli  kulturális és politikai közösségek; ezt  fejezi  ki  az Alkotmány 68. § (1) bekezdése, amikor „államalkotó tényezőknek” nevezi  a  nemzeti  és  etnikai  kisebbségeket.  A  kisebbségek különleges  társadalmi csoportot alkotnak, amelyet nemzetiségi- etnikai és ezen alapuló kulturális identitása különböztet meg a többségtől. Az „államalkotó tényezőként” való elismerés  egyben annak az elismerése is, hogy a kisebbségek többséggel egyenlően kezelendők: az államalkotó tényező nem bírhat kevesebb  joggal, mint a többségi nemzethez tartozó egyének. Az  Alkotmány  68.  §-a  többször  is  a  „nemzeti  és  etnikai kisebbségekről”  és  ezek  jogairól  beszél.  Az   Alkotmányból értelmezés  nélkül  nem  világos, hogy  a  nemzeti  és  etnikai kisebbségek  jogainak  ki (vagy mi) az  alanya.  A  nemzeti  és etnikai  kisebbségek alkotmányos jogai értelmezésének  alapvető problémája, hogy — eltérően más alkotmányos jogoktól —  ezek  a jogok  csakis  az  állampolgárok egy  (ex  definitione  kisebb) részének alkotmányos jogai. A megoldás abban keresendő, hogy  a nemzeti  és  etnikai kisebbségek jogai voltaképpen a „többségi” jogokkal  azonos alkotmányos jogok; különlegességük csak  abból ered,  hogy egyes alkotmányos jogok gyakorlásában a nemzeti  és etnikai  kisebbségek eltérő helyzetéből adódó  hátrányok  —  de mindenképpen   különbségek  —  kiegyenlítésére  szolgálnak.   A kisebbségi  jogok  alkotmányos szerepe  a  nemzeti  és  etnikai kisebbségek    egyenlőségének    biztosítása    az    alapjogok gyakorlásában. A  nemzeti  (és etnikai) kisebbségekhez tartozók alapjogait  az Alkotmány  70/A. § (1) bekezdése biztosítja, amely szerint  „az emberi,   illetve  az  állampolgári  jogok”  minden  személynek biztosítandók,  egyebek  között  „nyelv  [….]  nemzeti   […   ] származás  szerinti különbségtétel nélkül.” Ez  az  alkotmányos norma önmagában azonban csak az alkotmányos jogok —  illetve az 54.  § közvetítésével minden jog [lásd: a 9/1990. (IV. 25.)  AB határozat,  ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.)  AB  határozat, ABH  1990,  73,  77-78.; 35/1994. (VI. 24. ) AB határozat,  ABH 1994,    197,    203.,   amelyek   alapjául    szolgáltak    az Alkotmánybíróság  mai  gyakorlatának] — tekintetében  tiltja  a hátrányos  megkülönböztetést, de  nem  biztosít  a  nemzeti  és etnikai kisebbségeknek különleges, csak őket megillető jogokat. A  nemzeti és etnikai kisebbségekhez tartozók alkotmányos jogai eszerint  kettős alapon állnak: az egyik alap  a  70/A.  §  (1) bekezdése,   amely   megkülönböztetés  nélkül   biztosítja   az alapjogokat a nemzeti és etnikai kisebbségek tagjainak. A másik alapjuk  a  68.  §-ban  biztosított különleges,  a  nemzeti  és etnikai    kisebbségek   sajátosságai   miatt    a    hátrányos megkülönböztetés  puszta hiányával létre nem  hozható  alapjog- gyakorlási  feltételek, kivált a kisebbség  tagjai  által  csak közösen (együttesen) gyakorolható jogok biztosítása. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogai elsősorban meghatározott közös  —  nemzeti  és etnikai — tulajdonságokkal  bíró  egyének alkotmányos jogai, másrészt az egyéni jogok együttes  és  közös gyakorlására — önkormányzására, azaz önigazgatására — létrejött intézményekben  való  részvételi  jogosultságok  (elsősorban  a választójog  és a választhatóság), illetve a jog a  nemzeti  és etnikai önkormányzatok szolgáltatásainak igénybevételére.  Ezek a jogok a nemzeti és etnikai kisebbségek különleges [speciális] alkotmányos jogai, amelyeket e kisebbségek — éppen a többségtől eltérő,  elsősorban kulturális sajátosságaik miatt — a  többség számára   létrehozott  intézményekben,  egyáltalán  a  többségi társadalom intézményeiben, nem képesek gyakorolni. (Így például a  nemzeti  kisebbséghez tartozó nyilván nem kaphat  anyanyelvi oktatást a többségnek anyanyelvi oktatást biztosító iskolákban, egyáltalán  nem  lehet képes a kisebbségi nyelvet  használni  a nyelvet  nem  ismerők között.) A nemzeti és etnikai kisebbségek alkotmányos jogai ezért különleges alkotmányos jogok, amelyek a kisebbségekhez  tartozóknak  is lehetővé  teszik  a  többségiek számára    „természetesen”   gyakorolható    jogok    tényleges gyakorlását.  Ezek  a  speciális  alkotmányos  jogok  csakis  a kisebbséghez   tartozókat  illethetik  meg,  mert   a   nemzeti többséghez  tartozók  ezeket a jogokat  a  többségi  társadalom különböző  intézményeiben  „természetesen”  gyakorolhatják.   A nemzeti  és  etnikai  kisebbséghez tartozó egyének  alkotmányos jogai  a  többségtől eltérő kulturális, társadalmi  helyzetükön alapulnak,  és ennek mértékében illetik meg őket. A nemzeti  és etnikai   kisebbségi  jogok  tehát  csak  azokkal  a   jogokkal kapcsolatban lehetségesek, amelyek gyakorlásában a  nemzeti  és etnikai  kisebbségek eltérő helyzetben vannak, mint a  többségi nemzethez tartozók. A  nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak alanyai ezért csakis azok lehetnek, akik a többségtől nemzeti és etnikai tekintetben különböznek;  speciális jogaikat egyedül ez  a  tény  igazolja. Ebből   következik  az  az  alkotmányos  követelmény,  hogy   a kisebbségi  jogokat  csak  a kisebbséghez  tartozók  —  és  nem helyettük mások — gyakorolják. A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzáshoz  való  alkotmányos joga [Alkotmány  68.  §  (4) bekezdés] csak akkor érvényesül, ha ténylegesen ahhoz a nemzeti vagy   etnikai   kisebbséghez  tartozó  egyének  alakítják   az önkormányzatot, amelynek képviseletére és ügyeinek igazgatására az  önkormányzat létrejött. Ugyanis csak a nemzeti  és  etnikai kisebbségi jogok alanyainak van alkotmányos joguk a nemzeti  és etnikai  kisebbségi önkormányzatok létrehozására. A nemzeti  és etnikai   kisebbséghez  nem  tartozóknak  —  kivált  a  nemzeti többséghez tartozóknak — ilyen alkotmányos joguk értelemszerűen nem  lehet,  lévén  a  nemzeti és etnikai kisebbségek  jogai  a többségtől  való eltérő helyzettel igazolható speciális  jogok. Más  kérdés,  hogy  az  egyesülési jog  [Alkotmány  63.  §  (1) bekezdés] egy nem létező — vagy a törvény szerint el nem ismert W  nemzeti  vagy  etnikai  kisebbség képviseletére  létrehozott egyesületet is véd, anélkül, hogy egy ilyen egyesület a nemzeti és   etnikai   kisebbségi  önkormányzatok  közjogi  hatásköreit gyakorolhatná. 2.   A   nemzeti  és  etnikai  kisebbséghez  tartozás   és   az önrendelkezési jog A  kisebbségi  alapjog közösségi mivolta az egyén  kisebbséghez tartozásának    —    nemzeti   vagy   etnikai    identitásának, azonosulásának   —  a  meghatározására  és  ennek   alapján   a gyakorlására való jogán alapszik. Ezért alapvető a  nemzeti  és etnikai  kisebbséghez  tartozás  és  az  önrendelkezés  közötti kapcsolat tisztázása. A határozat szerint a nemzeti és  etnikai kisebbséghez  tartozás  meghatározása az  egyén  önrendelkezési jogán  alapul,  annak egyik alapvető része.  Ez a  megállapítás helyes, de kiegészítésre szorul. Az   egyén  önrendelkezési  joga  —  az  Alkotmány  54.  §  (1) bekezdéséből, az emberi méltósághoz való jogból levezetve —  az Alkotmánybíróság  gyakorlata szerint [Lásd: először  a  8/1990. (IV.  23.) AB határozat, ABH 1990, 42., 44-45., majd az 1/1994. (I.  7.)  AB  határozat, ABH 1994, 29, 35-36.] az  egyénnek  az állam   beavatkozásától  mentesen  gyakorolható  —   ugyanakkor feltétlenül  elismerendő, így felül  nem  vizsgálható  —  jogát jelenti  arra,  hogy   önmagával  (testével,  életével)   saját elhatározása alapján rendelkezzék, életének alapvető  döntéseit maga   hozhassa   meg,  így  személyiségét   és   életét   maga alakíthassa.  E  jog  kiterjed arra is,  hogy  az  egyén  saját életének  tényeit  miként  értelmezi, és  önazonosságát  miként határozza meg, és ezt cselekvésében kifejezésre juttassa. Innen adódik,  hogy az emberi méltósághoz való jog egyik tartalma  az egyén  általános  szabadságjoga [pl: a 27/1990.  (XI.  22.)  AB határozat, ABH 1990, 187, 189. sportolók átigazolása;  valamint a  24/1996.  (VI. 25) AB határozat, ABH 1996, 107, 111-112.,  a képzőművészeti  lektorátus  ügye].  Az  egyén  e  jogát  számos alkotmányos   jog  védi  külön  is,  melyek  mind   egyben   az önrendelkezési jog nevesített esetei. Az    önrendelkezési   (rendelkezési)   jogra   alapította   az Alkotmánybíróság a házasságkötés szabadságának jogát  [22/1992. (IV.  10.)  AB  határozat,  ABH  1992,  122.],  a  fél  perbeli részvételével kapcsolatos rendelkezési jogot [9/1992. (I.  30.) AB  határozat, ABH 1992, 59.; 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29.] a pernyertességből folyó rendelkezési jogot [4/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 71.]. Az önazonossághoz  való jogról külön szól az 57/1991. (XI. 8.) AB határozat (ABH  1991, 272.), amely a vérségi származás — az önazonosság egyik eleme — kiderítéséhez  való  jogot  alapítja az  önrendelkezési  jogra. Ugyancsak az önazonosságot érinti a névjog, amely „legalább két személyiségi joghoz kapcsolódik szervesen: az önazonossághoz és a magánszférához való joghoz” [58/2001. (XII. 7.) AB határozat, ABH  2001,  527,  545.,  névjog-ügy]. Az önrendelkezési  joggal foglalkozó  idézett  határozatok mind olyan kérdést  érintenek, amelyben    az    egyén   egzisztenciális    adottságaival    — származásával,  vagy családjának nevével — szembesül.  Ilyenkor „önrendelkezésről”   aligha   beszélhetünk,    inkább    tények megismeréséről  van  szó;  az egyén önrendelkezése  az  ezekhez fűződő viszonyának  meghatározásában érvényesül.   Az   önrendelkezési  jog  a  nemzeti  és  etnikai  kisebbséghez tartozás  kérdésében azt jelenti, hogy az egyén maga  határozza meg  azonosulását valamely nemzeti vagy etnikai közösséggel.  A közösséggel  azonosuló  egyén  saját  döntésével   e   közösség tagjaként,  odatartozásával  határozza  meg  önmagát.  Ez   azt jelenti,  hogy  az egyén egy nemzeti vagy etnikai  kisebbséghez tartozását  az egyén saját személyisége részének  tekinti.   Az önrendelkezési  jog  ebben  az összefüggésben  az  egyén  jogát jelenti  arra,  hogy önmaga határozza meg saját  személyiségét, benne  nemzeti  vagy etnikai identitását. Ez az  önmeghatározás azonban  nem lehet önkényes, mert az egyén önrendelkezési  joga csak   olyan   dolgokra  terjedhet  ki,  amelyeken   az   egyén változtathat,  azaz amely az egyén döntésével, elhatározásával, és    ezen    alapuló   cselekvésével   befolyásolhatók    vagy megváltoztathatók,  vagyis amiről az egyén egyáltalán  dönthet. Az   egyén  önazonossága  jelentős  részben  életének   tényein alapszik, melyek megváltoztatása nem lehetséges. Ennek  alapján a  nemzeti  és  etnikai identitás az egyén olyan  tulajdonsága, amely   csak  részben  múlik  az  egyén  elhatározásán,   saját döntésén.   Részben   az  egyén  létezésének  (egzisztenciális) adottsága,    amely   az   egyént,   mint   egyént   egyáltalán meghatározza. Ezeken az adottságokon az egyén nem változtathat, de  meghatározhatja  viszonyát ezekhez az adottságokhoz,  saját elgondolása  szerint  értelmezheti azt.  Az  alkotmányos  jogok természetesen  védik  az  egyén  ilyen  döntéseit   az   állami beavatkozástól. Az   ember  alapvető  (az  előbb  egzisztenciálisnak  nevezett) adottságai — mint születési ideje, születési helye, neme, kora, anyanyelve,  családja és sok minden más — az  egyén  akaratától függetlenül  határozza meg identitását.  Az  alkotmányos  jogok pedig  együttesen  és  külön-külön védik az  egyén  szabadságát arra,  hogy adottságai alapján maga határozza meg saját énképét és  azonosságtudatát (identitását). Azt is védik az alkotmányos jogok — így az 54. § (1) bekezdése —, hogy az egyén maga döntse el,   mit  tart  fontosnak  saját  élettényeiből,  mivel  kíván azonosulni, vagy éppen mit kíván megtagadni belőle. Mindez  nem változtat  azon, hogy a nemzeti és etnikai csoporthoz  tartozás nem  egyszerűen az egyén döntésétől függ. Az egyén  információs önrendelkezési  jogánál  fogva  (59.  §)  dönthet  arról,  hogy életének  milyen tényeit és miképpen kívánja másokkal  közölni, emberi   méltósághoz   való   joga   pedig   biztosítja,   hogy személyiségének összetevőit, élete „jelentését”, vagy  értelmét saját  maga  és  a  külvilág  számára  miként  határozza  (vagy konstruálja) meg. Az  önrendelkezési jogok esetében az Alkotmánybíróság legtöbbet az  ember  életével  való önrendelkezéssel foglalkozott  [lásd: 48/1998.  (XI. 23.) AB határozat, ABH 1998, 333, 362.,  az  ún. abortusz-határozat; 22/2003. (IV. 28.) AB határozat, ABH  2003, 235,  287., az ún. eutanázia-határozat;  43/2005. (XI: 14.)  AB határozat, Magyar Közlöny 2005. 149. szám 8581., a művi meddővé tételről   szóló   határozat].  Ezekben   az   Alkotmánybíróság gyakorlata  különbséget  tesz  az  önrendelkezés  gyakorlásának tartalma  és az önrendelkezési jog gyakorlásának módja  között. Az állam az egyén önrendelkező döntését nem vizsgálhatja felül, is  nem  változtathatja  meg, de meggyőződhet  arról,  hogy  az önrendelkezés  tartalmát  a  külvilággal  közlő  megnyilatkozás valóban az egyén saját és komoly döntése-e. „A törvényhozó csak annyiban  engedhet teret a gyógyíthatatlan beteg önrendelkezési joga  érvényesülésének, amennyiben képes  biztosítani,  hogy  a döntés   a   beteg  saját,  valódi,  befolyásolástól   mentesen kialakított  akaratát testesítse meg.” (22/2003. (IV.  28.)  AB határozat, ABH 2003, 235, 265., eutanázia-határozat) Az  állam beavatkozásának tilalma az önrendelkezés körében  nem zárja  ki,  hogy  a  jog ne tartalmazhasson szabályokat  arról, miként  gyakorolja  valaki  az önrendelkezés  jogát,  és  annak ellenőrzését  sem zárja ki, valóban komoly-e,  megfontolt-e  az önrendelkezési  akarat, és azt esetleg meghatározott  formákhoz kösse.  Alkotmányos  követelmény, hogy a törvényhozó  az  egyén döntésének   tartalmát  ne  változtassa  meg,  és  főként,   ne helyettesítse azt saját szervei, vagy általa kijelölt személyek döntésével.  A  kisebbséghez  tartozás  mint  önrendelkezés  fő tartalma,  hogy  senkire nem lehet kívülről ráerőltetni  (netán kötelezővé   tenni)  semmilyen  identitást.  Az  állam   és   a jogszabályok alkotmányosan nem határozhatják meg senki nemzeti- etnikai   azonosságát  (hovatartozását).  Azonban   ebből   nem következik,  hogy a nemzeti-etnikai identitás — hovatartozás  — megválasztása csakis az egyén önrendelkezése (döntése), amelyet senki  nem  vonhat  kétségbe.  A  nemzeti-etnikai  hovatartozás kérdésében  az  egyén  csak  negatíve  szabad,  amennyiben  nem köteles  azonosulni  olyan nemzeti (vagy  etnikai)  csoporttal, amellyel nem akar, bármennyi oka lenne is erre mások szerint. A  nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás, amely az ezeket  a kisebbségeket  (és  csak  őket)  megillető  alkotmányos   jogok gyakorlásának  előfeltétele,  tehát  nem  egyszerűen  az  egyén önrendelkezésének  kérdése. A nemzeti  és  etnikai  kisebbségek létezése társadalmi tény, amelyhez az Alkotmány és ennek nyomán a  jogrendszer  különféle jogkövetkezményeket  —  elsősorban  a kisebbségi   jogokat,   és   a   nemzeti   származás   szerinti megkülönböztetés tilalmát [Alkotmány 70/A. §  (1)  bekezdés]  — kapcsol. A nemzeti és etnikai kisebbségek létezése egyének  egy csoportjának   együttes   létezése,   melyet   az    ő    közös azonosságtudatuk tart fenn. Létezésük ezért soha nem egyszerűen az  egyes  egyének  elhatározásától és  tudatától  függ,  hanem attól,  vannak-e akik közös identitást vallanak. A  nemzeti  és etnikai  kisebbségek létezése abban áll, hogy bizonyos  emberek kölcsönösen  elfogadják  egymást  egy  nemzeti-etnikai  csoport tagjának. Az egyénnek kétségtelenül alkotmányos joga van  arra, hogy  ezt az — ebben az esetben csak lehetséges — hovatartozást ne  vállalja, vagy erről másokkal semmilyen adatot ne közöljön. Nincs  azonban alkotmányos joga arra, hogy önmagát  egyoldalúan (önkényesen)  egy  nemzeti  vagy  kisebbségi  csoport  tagjának nyilvánítsa,  puszta  „önrendelkezése” alapján.  A  nemzeti  és etnikai  kisebbséghez tartozás esetében az egyén önrendelkezési joga csak negatíve áll fenn, pozitív értelemben nem. A  nemzeti  és etnikai hovatartozást illető önrendelkezési  jog viszonylagos korlátozottságából nem következik, hogy  az  egyén nemzeti      (etnikai)     hovatartozásának     [identitásának] meghatározása  mások  jogi hatással bíró  elismerésétől  tehető függővé.  Éppen  ellenkezőleg, ebből  az  is  következik,  hogy mindenkinek   joga   van  arra,  hogy  nemzeti   vagy   etnikai identitását    elismerjék,   egyben    tiltja,    hogy    ennek kinyilvánítását az állam közvetlenül vagy közvetve (azzal, hogy másoknak    lehetővé    teszi   a   kinyilvánított    identitás „helyességének”  ellenőrzését)  korlátozza.  Mindössze   annyit kíván  meg,  hogy a nemzeti (etnikai) identitás  kinyilvánítása bona   fide   [jóhiszeműen]  történjék;  a  külső   állami-jogi ellenőrzés  tehát  csak a nyilatkozat — a külvilág  számára  is ellenőrizhető   —  „komolyságát”  vizsgálhatja   [lásd   előbb: eutanázia-határozat.] Ha a nyilatkozat komolysága nem kétséges, mindenkinek  joga  van  nemzeti  (vagy  etnikai)  identitásának állami  és jogi elismerésére. Ez a jog az egyén önmagához  való viszonyának meghatározásáról szól, és mint ilyen nem  alapozhat meg  jogi  igényt  a  többi  — magát  a  választott  identitás- csoporthoz  tartozónak  valló,  vagy  oda  nem  tartozó,   akár többségi — egyénekkel szemben. A  nemzeti  és etnikai kisebbségek önkormányzatai a kisebbségek alkotmányos   jogainak   gyakorlására  az   alkotmány   alapján törvényben  létrehozott köztestületek.  A  nemzeti  és  etnikai kisebbségek   önkormányzatai  megteremtik  és   fenntartják   a kisebbségek   tagjai   által   csak   együttesen   gyakorolható alkotmányos jogaik gyakorlásához szükséges személyi, anyagi  és szellemi  előfeltételeket.  A nemzeti  és  etnikai  kisebbségek önkormányzatai  önigazgató szervek,  amelyekben  az  igazgatási feladatokat   az   igazgatottak  —   a   nemzeti   és   etnikai kisebbségekhez  tartozók  —  maguk végzik.  Az  önigazgatás  az igazgatás  olyan módja, amely az igazgatottak számára  az  őket érintő igazgatásban széles körű önrendelkezést biztosít.  Ezért külön  alkotmányos  szabály  nélkül is  alkotmányosan  kötelező lehet   az   önigazgatás  („önkormányzat”   vagy   „autonómia”) biztosítása ott, ahol valamely alkotmányos jog gyakorlására  az alapjog  alanyai  csak  többen együtt lehetnek  képesek  [lásd: 41/2005.  (X. 27.) AB határozat, ABK 2005. október,  613,  620- 621.,  felsőoktatási  törvény.]. Az önrendelkezési  jog  és  az önkormányzás (önigazgatás) közötti szoros összefüggés miatt  is alapvető,   hogy  a  kisebbségi  önkormányzatok  választói   és tisztségviselői  valóban  a nemzeti vagy  etnikai  kisebbséghez tartozók közül kerüljenek ki. Ennek következtében alkotmányos követelmény, hogy a törvényhozó teremtse  meg a törvényi előfeltételeit annak, hogy a speciális alkotmányos jogot csak annak alanyai gyakorolják. Ha a  nemzeti és etnikai kisebbségek jogait a kisebbséghez nem a kisebbséghez tartozók  gyakorolják,  akkor ez a ténylegesen  a  kisebbséghez tartozók alkotmányos joga lényeges tartalmának korlátozása,  és ekként  a  törvény által sem korlátozható [Alkotmány 8.  §  (2) bekezdés].  Mivel  a kisebbségek fogalmilag kevesebben  vannak, mint  a többség, a törvényhozónak különös gonddal kell ügyelnie arra,  hogy  a  többséghez tartozók közrehatásától  megvédje  a kisebbségeket jogaik gyakorlásában. 3. A törvényhozó önhelyesbítési kötelezettsége Egyetértek a rendelkező rész II. 1. és 2. pontjával abban, hogy a  választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény nemzeti  és etnikai   kisebbségi  választásokat  szabályozó,  különösen   a névjegyzék  összeállítását szabályozó 115/E. §-a és 115/F.  §-a nem  alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróságnak ebben az  esetben azt  is  ki kellett volna mondania, hogy jóllehet a törvényhozó által   választott   szabályozás   nem   alkotmányellenes,    a törvényhozó  alkotmányos kötelezettsége a fennálló  szabályozás alkalmazását és érvényesülését különös gonddal figyelni, és  az előforduló  visszaéléseket  kellő fellépéssel  —  elsősorban  a törvény szükséges megváltoztatásával — megakadályozni. Az   alkotmányos   jogokkal  való  visszaélés  vagy   kijátszás lehetőségét természetesen a törvényhozó soha nem tudja teljesen kizárni.   A   visszaélések  megelőzése  a  törvényhozó   által megoldandó gyakorlati feladatok közé tartozik, és mint ilyen  a tapasztalat   alapján  lehetséges  csak  a  helyes  szabályozás megtalálása. Alapjogok esetében elvárható, hogy a törvényhozó a fontosabb   —  kivált  a  korábban  előfordult,  vagy   könnyen elgondolható — visszaélési lehetőségek ellen fellépjen és  azok kizárására törekedjen. Ilyenre számos példa idézhető  a  magyar törvényhozásból.    A    határozattal    szorosan    összefüggő tárgykörökben  ilyen  a  személyes  adatok  védelméről   és   a közérdekű  adatok  nyilvánosságáról  szóló  1992.  évi   LXIII. (adatvédelmi) törvény  és a választási eljárásról  szóló  1997. évi  C.  törvény  is,  amely rendkívül  részletes  szabályokkal akadályozza a választási visszaéléseket. Az alapjogok védelme — kivált  a  kollektív,  együttesen  gyakorolható  jogként   (is) felfogott  alapjogoké,  mint a nemzeti és  etnikai  kisebbségek jogai   —  alapvető  feltétel,  hogy  a  kisebbségi  —  nemcsak önkormányzati  —  jogokat valóban kisebbséghez tartozó  egyének gyakorolják. Az   Alkotmánybíróság  hatáskörébe  nem  tartoznak   az   egyes alapjogokkal kapcsolatos visszaélések megelőzésének  gyakorlati kérdései;  az  adott  esetben  azonban  szükséges  lett   volna megállapítani, hogy a törvényhozó köteles ellenőrizni az általa alkotmányosan választott szabályozási megoldás hatékonyságát az alapjogok    biztosításában.   A   törvényhozó    önellenőrzési kötelezettsége   az  alkotmányos  jogok  védelmének   általános kötelezettségén  [Alkotmány (8. § (2) bekezdés]  alapul.  Ha  a gyakorlatban kiderül, hogy a törvényben foglalt szabályozás — a törvényhozó  várakozásával ellentétben — nem  biztosítja  egyes alapvető   jogok  megfelelő  védelmét,  akkor   a   törvényhozó alkotmányos   kötelezettsége  a  hibásnak  bizonyult   törvényi szabályozás     kijavítása.    Hasonlóan     fogalmazott     az Alkotmánybíróság  a  22/2005. (VI.  17.)  AB  határozatában   a választókerületek    kiigazításával   összefüggésben,    amikor megállapította:  „Az egyes választókerületekben nyilvántartásba vett   választópolgárok   számának  folyamatos   változása,   s különösen  a  belső migráció azt indokolja,  hogy  a  jogalkotó időről-időre   vizsgálja  felül  az  egyéni   választókerületek határait,  valamint  az egyes területi listákról  megszerezhető mandátumok   arányait.”  (ABK  2005.  június   363,   366.)   A törvényhozó  általában  nem köteles változtatni  valamely  jogi szabályozáson,  ha  nem érte el kitűzött célját;  az  alapjogok védelmét   vagy   gyakorlásának  biztosítását   szolgáló   jogi szabályozásnál  azonban  a  jogalkotás  célját   az   Alkotmány határozza meg, bár az eszközök megválasztásában nem köti meg  a törvényhozót. A  gyakorlati nehézségek természetéhez tartozik, hogy azok  egy részét  sem a törvényhozó, sem az Alkotmánybíróság nem láthatja előre.   Ezért   az  Alkotmánybíróságnak  meg   kellett   volna állapítania, hogy ilyen esetekben a törvényhozó köteles különös figyelemmel  kísérni  a  szabályozás megvalósulását,  és  ha  a szabályozás  alkotmányellenes  hatásairól  megbizonyosodik,   a lehetséges  leggyorsabb önkorrekcióra, az észlelt  hiányosságok kijavítására köteles. Budapest, 2005. december 13.                                             Dr. Bragyova András                                                   alkotmánybíró Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása                                 I.  Az  Alkotmánybíróság eddigi joggyakorlatában  bár  többször foglalkozott a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatainak kérdésével,  azonban tartózkodott attól, hogy az azok  alapjául szolgáló választási szabályokat érdemben vizsgálja. I/1.   „Az   Alkotmány   68.   §-a  biztosítja   a   kisebbségi önkormányzatok létesítésének alapjogát is. Az Alkotmány azonban nem rendelkezik arról, hogy ezek az önkormányzatok milyen módon jönnek  létre,  hogyan alakuljanak meg és az  államszervezetben elfoglalt    helyüket,    az    állami    szervekhez     fűződő kapcsolatrendszerüket sem határozza meg. Ezekről a  kérdésekről az Alkotmány felhatalmazása alapján külön törvény rendelkezik.” (435/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 711, 714.) Ez azonban  nem jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróság számára indifferens lenne a  megoldás  mikéntje, hiszen - mint arra maga is rámutatott  - ezt   a   kérdést  „az  Alkotmány  rendelkezéseinek   megfelelő mértékben  és módon” kell rendezni, s utalt arra  is,  hogy  az Országgyűlés  feladata, hogy a kisebbségek  helyi  és  országos önkormányzatai   létrehozásának   feltételei   és   körülményei rendezettek  legyenek. [35/1992. (VI. 10.)  AB  határozat,  ABH 1992,   204,   205.]  Így  tehát  a  kisebbségi  önkormányzatok létrehozásának      biztosítása     nem     eszköz-,      hanem eredménykötelezettség: következésképpen az  Alkotmánybíróságnak –  nézetem  szerint – joga van megvizsgálni, hogy a törvényhozó által  választott megoldás alkalmas-e arra, hogy az alkotmányos rendelkezés megvalósuljon. I/2.  A  vizsgálat során azonban - nézetem szerint - figyelembe veendők  azok  a  koordináták is, amelyeket általában  véve  az önkormányzatiság    alapelveit    illetően    vont    meg    az Alkotmánybíróság.  A  felsőoktatási  autonómia  ügyében  hozott egyik  határozatában [41/2005. (X. 27.) AB határozat, ABK 2005. október,  613.] az Alkotmánybíróság ugyanis olyan tételeket  is megfogalmazott, amelyek az autonómiát, mint olyat  is  érintik, ennek megfelelően mutatis mutandis iránymutatásul szolgálnak: ”A  felsőoktatási  intézmény, mint minden autonómiával,  vagyis önkormányzatisággal     rendelkező    intézmény,     választott képviseleti  szervvel, önkormányzattal kell, hogy rendelkezzen. Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása, s  ezek  a  szervek  gyakorolhatják a felsőoktatási  intézményt megillető  önkormányzati jogköröket. A felsőoktatási  autonómia hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók, tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az  oktatók, tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani  kell  az autonóm   képviseleti  szervekben  és  az  autonómiából   eredő önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe az  oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül  külső szakembereket,  az alapító, a fenntartó szervezet  képviselőjét is   be   lehet  vonni,  de  csak  a  felsőoktatási   intézmény autonómiájának  biztosítása mellett. (…) Az Alkotmánybíróságnak az  autonómia,  az  autonómiával rendelkező szervek  védelmében Alkotmányból  származó  feladata van. (…)  Az  Alkotmánybíróság kifejtette,  hogy az autonómia "elsősorban a Kormánnyal  és  az államigazgatás  szerveivel szemben nyújt alkotmányos  garanciát az  önkormányzatok  számára".  Az Alkotmánybíróság  szerint  az önkormányzat   "a   törvényhozóval   szemben   is   alkotmányos védelemben  részesíti az önkormányzatoknak azt  a  jogát,  hogy autonóm módon, önálló felelősséggel alakítsák szervezetüket  és működésük  rendjét".  (…) Nem tekinthető  alkotmányosnak  az  a törvényi szabályozás, amely az önkormányzatok szervezetét olyan módon  szabályozza,  hogy  az a szervezetalakításhoz  való  jog lényeges tartalmát korlátozza, az önkormányzati jog tartalmának kiüresedéséhez, annak tényleges elvonásához vezet, kizárja azt, hogy  az  önkormányzat  önálló felelősséggel  döntsön  a  saját szervezetének kérdéseiben." [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 28-29.]” (ABK 2005. október, 613, 620-621.). I/3.  Nézetem szerint a 41/2005. (X. 27.) AB határozat elméleti vonalvezetése, azaz, hogy az extraneusoknak, azaz az  autonómia hordozóin  kívülieknek  nem  lehet  meghatározó  befolyásuk  az autonómia intézményére, a jelen ügyben is alkalmazható.  Ha  az Alkotmány  68.  §  (4) bekezdése szerint a nemzeti  és  etnikai kisebbségeknek  van  joguk önkormányzatuk létrehozására,  akkor „az  autonómia,  az autonómiával rendelkező szervek  védelmében Alkotmányból származó feladata” (ABK 2005. október, 613,  621.) az,  hogy  meghatározzuk azt a határvonalat, amelyet átlépve  a jelenlegi  rendszerben  benne  rejlő  potenciális  diszfunkciók tényleges realizálódása esetén a helyi vagy országos kisebbségi önkormányzat  alkotmányos hivatását már  nem  tudja  betölteni, azaz  amikor  alkotmányossági kérdéssé  válik  az  önkormányzat létrejöttének választási módja. A törvényhozó szerepét  át  nem véve is világossá tehetők azok a határok, amelyek között a 68.§ szabályai érvényesülnek. I/4. Mivel tehát az önkormányzatiság és a választási mód között fennállhat  olyan  összefüggés, amelyik bizonyos  esetekben  az önkormányzatiság  lényegét  érinti,  az  indítványban  érintett rendelkezések megítélése kapcsán ennek a vizsgálatát  fontosnak tartom.  Mivel  maga az indítványozó is – egymáshoz  kapcsolódó indítványaiban  – a választási rendszer bizonyos  elemeinek  az Alkotmánnyal  való kompatibilitását kérdőjelezi meg,  ezért  az erre   adott   válasznak   az  idevágó   választási   szabályok elemzésével  is  össze kell kapcsolódnia, s  nem  korlátozódhat csak az ún. egyéni önrendelkezési jognak a problematikájára. II.  A  kisebbségi  önkormányzatok  létrehozásának  módjáról  a rendszerváltozáskor  hosszú  viták  folytak,  s  a   választott megoldás  a  magyarországi  nemzeti  és  etnikai  kisebbségeket reprezentáló szervezetekkel egyeztetve jött létre. Azóta ez  az érzékelt   diszfunkciók   nyomán  bizonyos   elemeit   illetően változott,  ahogyan a jelen határozat fogalmaz,  a  törvényhozó többféle megoldással kísérletezett. Ezek meghatározása során  a törvényhozó  épített  azokra  a megközelítésekre,  amelyeket  a Kormány   és  nemzeti  és  etnikai  kisebbségeket  reprezentáló szervezetek   helyébe  lépő,  a  törvény  alapján   létrehozott kisebbségi önkormányzatokkal egyeztetett. III.   Az   indítványozó   által  felvetett   kérdések   olyan természetűek, amelyekről megállapítható, hogy nemzetközi  jogi relevanciájuk van. Igaz ugyan, hogy az indítványozó maga –  az Alkotmánybíróságról  szóló  1989.  évi   XXXII.   törvény   (a továbbiakban:  Abtv.)  21.  §  (3)  bekezdésében  számára  nem biztosított  locus standi híján - nem hivatkozik a  nemzetközi jog és a belső jog összhangjának kérdésére. Szemmel látható és Alkotmánybíróság  által  is  elismert  összefüggés  áll   fenn azonban   az   Alkotmány  2.  §  (1)  bekezdésében   rögzített jogállamiság  és  a  pacta  sunt  servanda  elv   között:   „A jogállamiság  alkotmányos elve jelenti egyrészt  a  jogalanyok belső    jognak    (az   Akotmánynak   és    az    alkotmányos jogszabályoknak) való alávetettségét, másrészt a magyar  állam által   vállalt   nemzetközi  jogi   kötelezettségeknek   való megfelelést.    (...)   A   nemzetközi   kötelezettségvállalás végrehajtása,  (adott esetben a szükséges jogalkotási  feladat teljesítése)  a  jogállamiságot, ezen belül a nemzetközi  jogi kötelezettségek   jóhiszemű   teljesítését   magába    foglaló Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, valamint a nemzetközi jog  és belső  jog összhangját megkövetelő 7. § (1) bekezdésből fakadó kötelezettség.”  [7/2005. (III. 31.) AB határozat,  ABK  2005. március,   112,   114.]  A  pacta  sunt  servanda   elvet   az Alkotmánybíróság  [40/2004. (X. 27.) AB határozat,  ABH  2004, 512,  514.] a 7. § (1) bekezdése szerinti nemzetközi  jogi  és belső   jogi   szabályok   közötti   összhang   alkotóelemének minősítette, s nézetem szerint erre a kérdésre ki kell  térni, a  szoros összefüggés miatt és az Abtv. 21. § (7) bekezdésében rögzített  ex  officio hatáskör alapján.  Az  Alkotmánybíróság maga  is  hangsúlyozta,  hogy az állam  „sem  a  kihirdetéssel összefüggő jogalkotás során, sem azt követőleg (…)  sem  tehet olyan  intézkedéseket,  amelyek  a  nemzetközi  szerződésekben foglalt elvek és követelmények hatályosulását lerontják,  vagy azok   normatív  szabályok  által  körülhatárolt   tartalmának érvényre jutásában torzulásokat okoznak.” [54/2004. (XII. 13.) AB.  határozat,  ABH  2004,  690, 755-756.]  A  Magyarországot terhelő  nemzetközi  jogi kötelezettségek  nem  idegen  jogot, hanem  az  ország  saját  jogát jelentik,  amelynek  szabályai valójában  csak eredetükben különböznek a belső  jogiaktól.  A nemzetközi jog és a belső jog országonként szimbiózisban  van, szinte  együtt  lélegzik. Igaz ugyan, hogy  –  amint  a  jelen határozat  is  felidézi  a legfontosabb  dokumentumokat  –  az egyetemes  és  az  európai nemzetközi jogi  koordinátarendszer önmagában és látszatra kevés konkrétumot tartalmaz e tárgyban. A  nemzetközi  jogi  kötelezettségek  hálózata  azonban  ennél szélesebb,  s  valójában nemzetközi jog  a  lépéskényszert  is alátámasztja és a megoldás útjának megtalálását is segíti. III/1.  A  lépéskényszert  illetően  mindenekelőtt  azt   kell hangsúlyozni,  hogy  Magyarország  kétoldalú  kisebbségvédelmi egyezményeiben (így a Ljubljanában 1992. november 6-án  kötött magyar-szlovén kisebbségvédelmi megállapodás 8.  cikkében,  az Eszéken,    1995.    április   5-én    kötött    magyar-horvát kisebbségvédelmi megállapodás 9. cikkében, a 2003. október 21- in    Budapesten    kötött    magyar-szerb    kisebbségvédelmi megállapodás  9. cikkében) illetve az 1991. május 31-i magyar- ukrán   kisebbségvédelmi  nyilatkozat  6.  cikkében  a   saját önkormányzatok     létrehozásának    biztosítására     vállalt kötelezettséget. Emellett rá kell mutatni arra, hogy az Európa Tanács   égisze   alatt   megkötött,  a  Nemzeti   Kisebbségek Védelmének      Európai     Keretegyezménye      magyarországi végrehajtásáról  készített jelentésében a  magyar  kormány  is utalt  a  közismert problémára, s ezt a végrehajtást ellenőrző testület  nyugtázta is: „a Tanácsadó Bizottság osztja  azt  az országjelentésben is bemutatott illetve más források által  is megerősített aggodalmat, amely a kakukktojás-jelenségre  hívja fel  a  figyelmet,  nevezetesen arra  a  helyzetre,  amikor  a választási   rendszer   nyitottságából   adódóan   az    adott kisebbséghez  nem  tartozó  személyeknek  sikerül   az   adott kisebbség  képviselőiként megválasztatni magukat. A  Tanácsadó Bizottság  tud arról, hogy a megoldásra több kreatív  javaslat is  született,  amelyek  –  noha  nem  jutnak  el  az  etnikai nyilvántartás  bevezetésének  gondolatáig  –  mégis   lehetővé tennék  a  kockázat  csökkentését. A Tanácsadó  Bizottság  úgy látja,  hogy  a magyar hatóságoknak továbbra is  aktívan  kell keresniük  a helyzet orvoslásának módját abból a célból,  hogy az    egész    rendszer   hitele   ne   szenvedjen   csorbát.” (ACFC/INF/OPI(2001)4 jelzetű dokumentum, 52.§)  Ennek  alapján az   Európa  Tanács  Miniszteri  Bizottsága  a  Keretegyezmény magyarországi    végrehajtásáról    elfogadott    jelentésében nyugtázza, hogy „folyamatban vannak a jogi lépések  a  nemzeti és  etnikai  kisebbségek jogairól szóló törvény  módosításának elfogadásával  kapcsolatban  annak  megakadályozása  céljából, hogy   valamely  kisebbséghez  tartozó  személyek  egy   másik kisebbség     nevében    önkormányzatokat     alakíthassanak.” (ResCMN(2001)4 sz. határozat) Igaz  ugyan,  az utóbbi dokumentumok önmagukban nem  kötelezik Magyarországot,  de  nyilvánvaló,  hogy  nemcsak  Magyarország nemzetközi   jogi  kötelezettségeinek  a  belső  joggal   való összhangját  érintik, hanem utalnak arra  is,  hogy  a  magyar Kormány     ígéretet    vállalt    a    kirívó    diszfunkciók megszüntetésére.  Az  ígéret  világosan  benne  volt  a  fenti dokumentumok  alapjául  szolgáló,  1999.  május  21-ei  magyar kormányjelentésben: „A választásra vonatkozó szabályokat felül kell  vizsgálni, hogy ily módon megteremtődjön annak szükséges háttere,  hogy  csak a kisebbségi közösségek által  ismert  és elismert   személyek  legyenek  a  kisebbségi   önkormányzatok tagjaivá választhatók.” III/2.  A  jelenlegi  helyzet mögöttes –  de  a  visszaélésekre lehetőséget   nyújtó   –   alapproblémája   az   ún.    „szabad identitásválasztás”  kapcsán  Magyarországon  vallott  felfogás valamint  az  ún. kisebbségi regisztráció bármilyen  formájával szembeni  elutasítás,  ami ebben a merev  formában  egészen  az indítványban is érintett, a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról,  valamint  a nemzeti  és  etnikai  kisebbségekre vonatkozó  egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi  CXIV. törvényig tartott. Mindkettőt illetően megállapítható,  hogy  a fogalmak  magyarországi  használata nem  konform  a  nemzetközi jogban bevett szóhasználattal. III/2/1.  Önmagában természetesen nem az a probléma, ha  emberi jogi  vonatkozású kérdésekben a hazai jog nagyvonalúbb  illetve bővebb   garanciákat  tartalmaz,  mint  a  Magyarország   által elfogadott   nemzetközi  egyezmények.  Ez  részben   a   dolgok természetéből  is fakad, s rendszerint maguk az egyezmények  is utalnak arra, hogy egyetlen rendelkezésük sem értelmezhető úgy, hogy  az  lerontaná a kedvezőbb nemzeti szabályokat. A  nemzeti jogszabály  viszont  értelemszerűen  minimum  eléri  a  vállalt nemzetközi  jogi szabály által előírt jogvédelmet.  Alkotmányos szempontból  –  és figyelemmel az Alkotmány 7. §  (1)  bekezdés szerinti  összhang követelményre – elméletileg semmiképpen  sem helyeselhető, a gyakorlatban pedig komoly problémákat teremt  a nemzetközi   szerződésekben  foglalt  kifejezések   avant-garde értelmezése,   megalapozatlan  „továbbfejlesztése”.   Mivel   a jogalkotó   és   a   jogalkalmazó  nem  adhat  egy   nemzetközi szerződésnek a nemzetközi joggal nem konform értelmezést, ezért különös   figyelmet   kell  fordítania  azokra   a   nemzetközi dokumentumokra,   amelyekben  a  szerződő  felek   által   arra feljogosított testületek értelmezést végeznek. Ez a  figyelembe vételi  kötelezettség független attól, hogy az azt  megjelenítő nemzetközi jogi dokumentum jogi természetét illetően  önmagában Magyarországra nézve közvetlenül ró-e vagy sem kötelezettséget. Ezek  szem  előtt tartásával – nézetem szerint  –  nem  csak  a nemzetközi  jogot sértő, de a nyilvánvalóan abszurd  eredményre vezető   értelmezés   sem   tekinthető   olyannak,   mint   ami összeegyeztethető  lenne  az  Alkotmány  7.  §  (1)   bekezdése követelményével. III/2/2.    A    Nemzeti   Kisebbségek   Védelmének    Európai Keretegyezményének  3.  cikke 1. § szerint  „Minden,  valamely nemzeti  kisebbséghez  tartozó személynek  joga  van  szabadon megválasztani,  hogy  kisebbségiként kezeljék-e  vagy  sem  és ebből a választásából vagy e választásával összefüggő jogainak gyakorlásából    semmiféle   hátránya   ne   származzék.”    A Keretegyezmény hivatalos – vele egyidőben, s az azt  kidolgozó szakbizottság által elkészített – kommentárjának  35.pontja  a 3.  cikk  1.§-ról  világosan kimondja: „E  pont  nem  foglalja magában  az egyén tetszés szerinti választási jogát valamelyik nemzeti   kisebbséghez   tartozás   tekintetében.   Az   egyén szubjektív  választása elválaszthatatlanul kötődik  a  személy identitását  meghatározó  lényeges  objektív  kritériumokhoz.” Nyilvánvaló   tehát,  hogy  identitásvállalásról,   a   saját, öröklött  identitás felvállalásáról vagy annak  elutasításáról van  szó,  azaz, hogy kivülről ne lehessen az illetőt  akarata ellenére egy bizonyos csoporthoz sorolni. III/2/3.   Mint  a  Keretegyezmény  fent  említett   Tanácsadó Bizottságának   hivatkozott  jelentése  is   megállapítja   „a Tanácsadó  Bizottság  látja, hogy Magyarországon  széles  körű egységes   álláspont   alakult  ki  a   nemzeti   és   etnikai hovatartozással kapcsolatos személyes adatok regisztrációjával szemben.  Ugyanakkor  úgy látja, hogy a Kormánynak  vizsgálnia kellene,  milyen módon szerezhetők be megbízható  statisztikai adatok.   A  magyar  hatóságoknak  nagyon  nehéz  eredményesen működniük  anélkül, hogy ilyen adatok állnának rendelkezésükre és a nemzetközi ellenőrző testületeknek is nehéz meggyőződniük arról,    hogy    Magyarország    valóban    teljesíti-e     a Keretegyezményből           fakadó          kötelezettségeit.” (ACFC/INF/OPI(2001)4 jelzetű dokumentum, 17.§) Az   Európa  Tanács  egy  másik  bizottsága,  a  rasszizmus  és intolerancia  elleni  bizottság  (European  Commission  against Racism  and  Intolerance - ECRI), maga is utalt arra,  hogy  az adatvédelemmel   és   a  magánszféra  tiszteletben   tartásával összhangban   álló  adatbázis  illetve  lakossági   statisztika megalkotása  célszerű azért, mivel enélkül az országok  nehezen tudnak  együttműködni  a rasszizmus elleni  közös  küzdelemben. (General  policy  recommendation n°1 CRI (96) 43  rev.  jelzetű dokumentum és General policy recommendation n°4  CRI  (98)  30. jelzetű dokumentum) Az  Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a statisztikai  célú adatok  gyűjtéséről szóló ajánlása (Recommendation n° R(97)  18 concerning  the  protection  of  personal  data  collected  and processed  for  statistical purposes) az  ún.  érzékeny  adatok tekintetében (amelyek közé sorolja az etnikai hátteret is)  azt hangsúlyozza, hogy az ilyen típusú adatok csak személyre be nem azonosítható  formában  gyűjthetők,  kivéve  ha  annak  legitim statisztikai  céljai  vannak  –  feltéve,  hogy   megvannak   a megfelelő   jogi   garanciák   –,  illetve   ha   nyilvánvalóan ésszerűtlen  vagy megvalósíthatatlan lenne másként.  Az  Európa Tanácsnak  az  egyének  védelméről  a  személyes  adatok   gépi feldolgozása során, Strasbourgban, 1981. január 28. napján kelt Egyezménye  (kihirdetve  az 1998.  évi  VI.  törvénnyel)  a  6. cikkében  azt  mondja,  hogy az etnikai hátteret  (és  a  többi érzékeny    adatot)   feltáró   személyi   adatok   automatikus feldolgozása nem engedhető meg, hacsak a hazai jog nem biztosít megfelelő garanciákat. Látható  tehát,  hogy  nem  minden,  etnikai  típusú  regiszter illetve   statisztika   tilos  ab  ovo,   hanem   a   személyre azonosíthatóság és a biztonsági garanciák hiánya  az,  amit  az Európa Tanács elutasít. III/3.  Valójában  a  fenti szabályok – a  második  világháború utáni  korszak  tapasztalatai fényében is – csak megerősítették azt, amit az Állandó Nemzetközi Bíróság 1928-ban, az ún. felső- sziléziai  kisebbségi  iskolák ügyében hozott  ítéletében  elvi éllel  kimondott. Ebben az ügyben az 1922-ben, Genfben,  Felső- Sziléziáról  kötött  német-lengyel  szerződés  értelmezését  az Állandó Nemzetközi Bíróság  a következőképpen végezte el: E  szerződés „74. cikke a következőképpen szól: "Azt a kérdést, hogy  valaki faji, nyelvi vagy vallási kisebbséghez tartozik-e, a  hatóságok  nem  ellenőrizhetik, és nem  vitathatják."  Ez  a rendelkezés  elegendő alapot szolgáltat-e ahhoz a  levezetéshez (…)  hogy  végsősoron egyedül a szándék kérdéséről van  szó  (a «szubjektív  elv»)?  A  Bíróság  nem  így  gondolja.  (…)   „Az ellenőrzésnek  vagy  a  vitatásnak a  cikkbe  foglalt  tilalmát egészen   könnyen  meg  lehet  érteni.  (…)  Ha   a   hatóságok ellenőrizni     vagy     vitatni     akarnák     a      személy akaratnyilatkozatának  lényegét, igen kevéssé  valószínű,  hogy ezekben az esetekben [ti. az ún. kettős identitásnak illetve  a nyelvismeret bizonytalanságának kérdését érintette  a  megelőző bekezdésben  az  Állandó Nemzetközi Bíróság – KP]  a  jelenlegi tényhelyzetet   jobban   megközelítő  eredményre   juthatnának. Ráadásul  azonban  egy  ilyen eljárás a  hatóságok  részéről  a közvéleményben a zaklatás benyomását keltené, ami  a  politikai indulatokat  gyújtana  fel,  és  így  ellene  hatna  azoknak  a megbékítési     céloknak,    amelyekre    a    kisebbségvédelmi rendelkezések  épülnek.  A  Bíróság  álláspontja   szerint   az ellenőrzés  és  a vitatás tilalmának a célja  nem  egy  új  elv bevezetése  azért, hogy az felváltson egy olyat, ami  a  dolgok természetéből   következik  és  a  kisebbségvédelmi   szerződés rendelkezései  szerint  meghatározza a  faji,  nyelvi,  vallási kisebbség  tagságát,  hanem  csak azokat a hátrányokat  kívánja elkerülni  (….)  amelyek annak kapcsán  merülnének  fel,  ha  a hatóságok  ellenőriznék vagy vitatnák az  ilyen  odatartozást.. (…)  Tudomásul  kell venni, hogy az ellenőrzés vagy  a  vitatás tilalma  arra ösztönözhet bizonyos személyeket, akik  valójában nem  is  tartoznak  egy kisebbséghez, hogy úgy  kezeljék  őket, mintha  a  kisebbséghez tartoznának. Ez, a Bíróság  álláspontja szerint,  a  következménye annak, amit a szerződő  felek  azért fogadtak el, hogy elkerüljék azokat a még nagyobb nehézségeket, amelyek   a  hatóságok  általi  ellenőrzésből  vagy  vitatásból erednének.  Ha  tehát - a fentiek értelmében - egy  nyilatkozat nyilvánvalóan  nem  konform  a genfi  egyezménnyel,  ebből  nem következik,(…)  hogy  az ellenőrzés és a  vitatás  tilalmát  ne kellene  vonatkoztatni erre az esetre. Az egyértelmű  szavakkal megfogalmazott  tilalom  nem  korlátozható.  De  mindebből  nem következik  az, hogy a fent hivatkozott levezetés,  nevezetesen hogy  a  nyilatkozatnak  elvben a  tényekkel  összhangban  kell állnia, semmiféle értékkel nem bírna. Valójában van jelentősége annyiban,  hogy  megállapítható legyen,  mi  a  jogi  helyzet.” (PCIJ:   Rights  of  Minorities  in  Upper  Silesia   (Minority schools), n°12 April 26, 1928, Collection of Judgments,  Series A n°15, 33-35. oldalak) III/4.  Az  Emberi  Jogok Európai Bírósága több  alkalommal  is tárgyalt  olyan ügyeket, amelyek az önkormányzati nyilvántartás megítélése   szempontjából  relevánsak  (Gillow   c.   Egyesült Királyság  1986.  november 24, ), az  adott  esetben  a  nyelvi kisebbséggel   egybeeső,   vallási   kisebbségi   önkormányzati választásokat  (Serif c. Görögország ügy, 1999.  december  14.; Hasan  és Chaush c. Bulgária ügy, 2000. október 26.) a  vallási identitás  (Besszarábiai metropolita  egyház  c.  Moldova  ügy, 2001.   december   13.)  illetve  az  ún.  etnikai   idenititás megítélését (Sidiropoulos c. Görögország ügy, 1998. július  10; Gorzelik  c.  Lengyelország ügy, 2001. december  20.)  illetően relevánsak.  Ezekből a törvényhozónak le kell  tudni  vonnia  a megfelelő    következtetéseket,   különös    figyelemmel,    de természetesen  mutatis  mutandis  arra  is,  hogy  „a   vallási közösségek  autonóm léte elengedhetetlen eleme egy demokratikus társadalom pluralizmusának (...) közvetlenül érinti  nemcsak  a közösség  szervezetét, de összes aktív tagjának vallási  életét is.  Ha a közösségnek a szervezeti életét nem védené (...), úgy az  egyén  vallási  szabadságának összes egyéb  aspektusa  igen sérülékennyé  válna.”  (Hasan és Chaush ügyben  hozott  ítélet, 62.§) IV.  Hogyan illeszkedik ebbe a koordinátarendszerbe a hatályos, az indítványban is érintett szabályozás? IV/1. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII.   törvényben  (a  továbbiakban:  Nektv.)  az  identitás kérdését  a  7.  és  8. §-ok érintik. Ezek hatályos  szövege  a következő: „7.§  (1)  Valamely  kisebbséghez való  tartozás  vállalása  és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. A  kisebbséghez  való tartozás kérdésében – a  (2)  bekezdésben foglalt kivétellel – nyilatkozatra senki sem kötelezhető. (2)  Törvény vagy a végrehajtására kiadott jogszabály  valamely kisebbségi jog gyakorlását az egyén nyilatkozatához kötheti. (3) A nemzeti és az etnikai önazonossághoz való jog és az ilyen kisebbséghez  való  tartozás vállalása  és  kinyilvánítása  nem zárja ki a kettős vagy a többes kötődés elismerését.” „8.§   A   kisebbséghez  tartozó  joga,  hogy  a   kisebbséghez tartozását  az  országos népszámlálás alkalmával  anonim  módon (névtelenül) megvallhassa.” A   nemzeti  és  etnikai  kisebbségek  jogairól  szóló  törvény címéből, az idézett 7. és 8. §-okat tartalmazó fejezet  címéből („Egyéni kisebbségi jogok”) világosan kitűnik, hogy a jogalkotó szándéka  egybeesik  a hivatkozott nemzetközi  dokumentumok,  s különösen    a    Nemzeti   Kisebbségek   Védelmének    Európai Keretegyezménye    fent   idézett    3.    cikk    1.    §-ának megközelítésével.  Azaz  csak  a  kisebbséghez  tartozó  egyént illeti meg ez a sajátos facultas alternativa. IV/2.  1998-ban az adatvédelmi és a kisebbségi ombudsman  közös állásfoglalást  (317/K/1998) adtak  ki  arról,  hogy  származás tényéről    nem,    hanem   csak   az   etnikai    hovatartozás kinyilvánításának megtörténtéről adható ki igazolás: „Bármiféle "Származásigazolás" kiadása álláspontunk szerint ellentétes  az Avtv.  [a  személyes  adatok védelméről és a  közérdekű  adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény]  és  a  Nektv. rendelkezéseivel.  Hatósági  igazolás  nemzetiségi  és  etnikai származásról  nem  szólhat,  ugyanis  ilyen  tényről  semmiféle állami  szervnek  nem lehet hivatalos tudomása, nyilvántartása. Az  ilyen  tartalmú  igazolás azt a  látszatot  kelti,  hogy  a kibocsátója  rendelkezik  az  igazolásban  foglalt  tényállítás alapjául  szolgáló dokumentációval, nyilvántartással. A  Nektv. és  az  Áe.  [az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény] rendelkezései szerint a kisebbségi önkormányzat  nem hatóság, ezért nem jogosult  kiadni  valamely tény  vagy  állapot  igazolásáról  hatósági  bizonyítványt.  Az etnikai  hovatartozás kinyilvánítása, az erről szóló dokumentum kiállítása  a  következő  esetekben  lehet  jogszerű:    i.   a kisebbségi  önkormányzat,  vagy bármely  kisebbségi  társadalmi szervezet  igazolást  ad  ki  arról,  hogy  az  illető   tagja, tisztségviselője, esetleg választásokon jelöltje volt,  ii.  az előbbi  szervezetek előtt megjelenik (esetleg néhány  társával) az  igazolást  kérő és kéri írásba foglalni azt  az  állítását, hogy ő az adott kisebbséghez tartozónak tartja magát, amelyet a jelenlévők megerősítenek, iii. a helyi önkormányzat is  kiadhat jogszerűen  igazolást arról, hogy az adott személy a kisebbségi önkormányzati választásokon jelölt volt, illetve  a  kisebbségi önkormányzat  tagja. Nincs akadálya annak, hogy  –  noha  ennek semmilyen   közjogi  jellege  nem  lehet  –  kisebbségi   párt, kulturális  egyesület,  társadalmi  szervezet  tagja   kérésére etnikai  adatot  tartalmazó  igazolást  kiadjon.”  2002-ben  az adatvédelmi   és  a  kisebbségi  ombudsman  egy   újabb   közös allásfoglalásban (58/K/2002) megerősítette a fentieket. IV/3.   Nézetem   szerint   figyelemre  méltó   tapasztalatokat szolgáltatnak – a vallási hovatartozás szintén érzékeny adatnak minősülése  miatt  is  –  azok a megoldások,  amelyek  révén  a magyarországi  egyházak – ott, ahol ez az egyház struktúrájából következik – saját belső választásukat megszervezik, választási listáikat  összeállítják, azokat illetően a megfelelő  formában híveiknek     betekintési    és    felszólamlási    lehetőséget biztosítanak, jogorvoslatokat kezelnek. V.  A  fentiek  alapján  azonban  az  is  látható,  hogy  annak biztosítása,   hogy  csak  illetve  meghatározó   jelleggel   a kisebbséghez  tartozók vegyenek részt a választásokon,  nemcsak az  egyéni  nyilatkozatok egyenkénti – a nemzetközi  jog  által egyébként is aggályosnak tartott – s a jelen határozat által is elutasított  ellenőrzése  révén lenne  megvalósítható.  Nézetem szerint a kisebbségi önkormányzatok létrehozására is vonatkozó, a  választási  eljárásról szóló 1997. évi  C.  törvény  3.§  d) pontját  a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlásról,  mint érvényre  juttatandó alapelvről, a 115/I.  §  (5)  bekezdés  d) pontját    a    választási   eljárást   érdemben    befolyásoló törvénysértés  észlelése  esetén teendő  lépésekről  kell  csak megfelelően  értelmeznie  a  választási  bizottságnak,  különös tekintettel  arra,  ahogyan  az  Alkotmány  70.§-ának  2004-ben hatályba  lépett módosítása a kérdést világosan  eldöntötte.  A törvényhozó  szabadságába  tartozik  annak  eldöntése,  hogy  a választási  eljárásról szóló törvény 115/I. § (6)  bekezdés  a) pontja   jelenlegi   formájában   s   a   jelzett   alkotmányos értelmezéssel  elégséges biztosítékot jelent-e: e  kérdésben  a kisebbségi   választások   lebonyolításának   gyakorlatát    és tapasztalatait figyelembe kell vennie. VI.   A   fentiekből  következően  nézetem  szerint  meg  lehet határozni  azokat a koordinátákat, amelyek között a törvényhozó mozgásszabadsággal rendelkezik: -  biztosítania kell azt, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatai valóban az érintettek által gyakorolt  aktív  és passzív választójogra épüljenek; -  alkotmányossági  és nemzetközi jogi problémát  jelentene  az egyénekre lebontott, állami hatóságok által végzett ellenőrzés, azonban  nem  ütközik  az  adatvédelmi  vonatkozású  hazai   és nemzetközi    szabályokba   a   hiteles    népességstatisztikák felhasználása; -  a  választójogi eljárási szabályok figyelembe vételével kell megteremteni  a  lehetőséget, hogy a nyilvánvalóan  abszurd,  a valóságnak   meg  nem  felelő  kezdeményezések,  a   kisebbségi választás  realitását  torzító anomáliák meggátolhatók  illetve kiszűrhetők   legyenek,   adott  esetben   az   érvénytelenítés szankciójának alkalmazásával; -  az  anomáliák mértékének megítélése során különös  figyelmet kell  fordítani az adott kisebbség országos önkormányzatának  a tárgyban tett hivatalos állásfoglalására. VII.   Minderre  tekintettel  azonban  egyetértek  a  határozat rendelkezéseivel és osztom azt az álláspontot, hogy a jelenlegi módosítással  együtt  a  kisebbségi  önkormányzati   választási eljárás nem összeegyeztethetetlen az Alkotmánnyal. Budapest, 2005. december 13.                                                Dr. Kovács Péter                                                   alkotmánybíró .

English:
English: .
Petition filed: .
Subject of the case: .	Section 50/B para. (2) and Section 50/C para. (1) of Act LXIV of 1990 on Electing the Members of Representative Bodies of Local Governments and Mayors
Number of the Decision: .	45/2005. (XII. 14.)
Date of the decision: .	12/13/2005
.
. en_0045_2005.pdf