A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány egyes rendelkezéseinek
értelmezésére, jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány
tárgyában – dr. Bragyova András és dr. Kovács Péter
alkotmánybírák párhuzamos indokolásával – meghozta a következő
határozatot:
I.
Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési hatáskörben eljárva
megállapítja:
1.Az Alkotmány 68. § (2) bekezdése védelemben részesíti a
nemzeti és etnikai kisebbségeket. Az egyes személyeknek
valamelyik nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásáról
szóló döntése és ennek nyilvánosságra hozatala az
Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése alapján védelmet élvező
– az emberi méltóságból levezetett –önazonossághoz,
önrendelkezéshez való jog körébe tartozik.
2.Az egyénnek a valamelyik nemzeti és etnikai kisebbséghez
tartozására vonatkozó személyes adatok kezelése, az adatok
nyilvánosságra hozatala – az Alkotmány 59. §-ának (1)
bekezdésén alapuló információs önrendelkezési jog alapján
– az érintett személy hozzájárulásától függ; ez a jog az
Alkotmány 8. §-a (2) bekezdése által megszabott keretek
között korlátozható.
3.A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó személyek
közéletben való kollektív részvételének a jogát az
Alkotmány 68. §-ának (2) bekezdése biztosítja.
4.A nemzeti és etnikai kisebbségek közéletben való kollektív
részvételének egyik formája az Alkotmány 68. §-a (4)
bekezdésében meghatározott nemzeti és etnikai kisebbségi
önkormányzat.
5.A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok
létrehozásáról, hatásköréről szóló rendelkezéseket az
Alkotmány nem határozza meg, ezeket a szabályokat az
Országgyűlés az Alkotmány 68. §-ának (5) bekezdésében
foglaltak szerint a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának támogató szavazatával alkotja meg.
6.A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó
szabályok megalkotásánál a törvényhozó széles döntési
jogosultsággal rendelkezik; ennek a döntési szabadságnak a
korlátait az Alkotmány rendelkezései, így különösen az
alapjogokra vonatkozó szabályok határozzák meg.
II.
1.Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997.
évi C. törvény 115/E. §-a és 115/F. §-a
alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2.Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt
elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési
biztosa az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló
1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 22. §-ának a),
d) és e) pontjaiban biztosított jogkörében eljárva
indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság
– állapítsa meg a helyi önkormányzati képviselők és
polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a
továbbiakban: Övjt.) 50/B. §-a (2) bekezdésének és 50/C. §-a
(1) bekezdésének alkotmányellenességét és semmisítse meg ezeket
a rendelkezéseket,
– állapítson meg az Övjt. 50/A. §-ának (2) bekezdésével
kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet,
– a fentiekkel összefüggésben értelmezze együttesen az
Alkotmány 68. §-ának (4) bekezdését és 59. §-ának (1)
bekezdését.
Az indítványozó álláspontját az Alkotmány 2. §-ának (1)
bekezdésére és 68. §-ára alapította.
2. Az indítványozó alkotmányellenesnek tartotta, hogy az
Övjt. 50/B. §-ának (2) bekezdése és 50/C. §-ának (1) bekezdése
alapján a kisebbségi önkormányzati választásokon minden
választópolgár választhat és megválasztható, nem csak azok,
akik a kisebbségi közösségnek ténylegesen tagjai. Hivatkozott
arra, hogy a 2002-2003. évi választások után nagyon sok panasz
érkezett be, és megállapítható, hogy valamennyi kisebbség
körében előfordultak visszaélések. Álláspontja szerint a jogi
szabályozás hiányosságai a kisebbségi önkormányzati rendszer
létét veszélyeztetik. Kifejtette, hogy a kisebbségi
önkormányzati választások szabályozása csak abban az esetben
felelne meg a demokratikus legitimáció követelményének, ha
olyan rendelkezések születnének, amelyek szerint a kisebbségi
önkormányzati képviselőket az adott kisebbség közössége
választaná meg saját tagjai közül. Tévesnek tartotta azt a
felfogást, amely az Alkotmány 70. §-ának (1) bekezdésére
alapítja azt a rendelkezést, amely szerint minden
választópolgárt megillet a kisebbségi önkormányzati
választásokon való választás és választhatóság joga. Az
indítványozó véleménye szerint az Alkotmány 68. §-ának (1) –
(4) bekezdésében meghatározott alapjogok érvényesülését sértik
a támadott szabályok.
A visszaélések megakadályozása érdekében az indítványozó
kérte az alkotmánysértő szabályok megsemmisítését és az
Alkotmány 68. §-a (4) bekezdésének az 59. § (1) bekezdésével
együttes értelmezését.
Az indítványozó a jogalkotó mulasztásának megállapítását is
kérte, mert a jogszabályok nem írják elő a kisebbségi
választójogi névjegyzék bevezetését, valamint a
választópolgárok nyilatkozattételi kötelességét a kisebbségi
közösséghez tartozásukról, és e nyilatkozat helytállóságának
ellenőrzéséről. Ezért kérte „a jogállamiság elvéből következő
jogbiztonság sérelmének a megállapítását és az Országgyűlés
felhívását a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának
érvényesítését biztosító törvényi rendelkezések megalkotására”.
3. Az indítvány benyújtását követően az Országgyűlés 2005.
június 13-i ülésnapján elfogadta a kisebbségi önkormányzati
képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai
kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló
törvényt (a továbbiakban: Tv.). A köztársasági elnök azonban a
Tv.-t nem írta alá, hanem alkotmányossági aggályainak
közlésével az Alkotmánybíróságnak küldte meg véleményezésre.
A köztársasági elnök indítványa alapján az
Alkotmánybíróság 34/2005. (IX. 29.) AB határozatában (ABK 2005.
szeptember) megállapította, hogy a Tv.-nek a köztársasági elnök
által aggályosnak tartott rendelkezései alkotmányellenesek. Ezt
követően az Országgyűlés megalkotta a kisebbségi önkormányzati
képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai
kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló
2005. évi CXIV. törvényt (a továbbiakban: Módtv.). A Módtv. 72.
§-a (5) bekezdésének j) pontja hatályon kívül helyezi az Övjt.-
nek – többek között – az indítványozó által támadott
szabályait.
4. Az indítványozó a köztársasági elnök indítványához
kapcsolódó beadványában kifejtette, hogy a Tv. sem garantálja a
nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra vonatkozó
nyilatkozat valódiságát, a nyilatkozat valótlansága esetére nem
határoz meg szankciót. Így az alkotmánysértést továbbra is
fennállónak ítélte, és mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítását kérte.
5. A 34/2005. (IX. 29.) AB határozat közzététele után az
indítványozó újabb beadványt nyújtott be, és ebben
kiegészítette eredeti kérését. Álláspontja szerint a Módtv. nem
orvosolta a korábbi beadványokban kifejtett alkotmányossági
aggályokat.
Az indítványozó továbbra is kérte az Alkotmány 59. §-a (1)
bekezdésének és 68. §-a (4) bekezdésének együttes értelmezését.
Az alkotmányértelmezéssel azt akarja tisztázni, hogy „a
kisebbségek önkormányzáshoz fűződő jogának érvényesülése
érdekében tekinthető-e a személyes adatok védelméhez fűződő jog
alkotmányos – elkerülhetetlen, szükséges mértékű és arányos –
korlátozásának a választópolgárok nyilatkoztatása a választási
eljárás során a kisebbségi közösséghez tartozásukról, valamint,
hogy ezen nyilatkozat valóságtartalmát az állam (választási
bizottság, bíróság) törvényben meghatározott keretek között
ellenőrizheti-e”.
Az indítványozó véleménye szerint a választási eljárásról
szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 115/E. §-ának
és 115/F. §-ának a Módtv. 65. §-a által megállapított szövege
lehetővé teszi, hogy a kisebbségi választói névjegyzékbe
bármely magyar állampolgár felvételre kerüljön, ha – egyéb
feltételek teljesítése mellett – a nemzeti vagy etnikai
kisebbséghez tartozását állítja. Az új szabályok sem teszik
lehetővé annak ellenőrzését, hogy ténylegesen fennáll-e a
kisebbséghez tartozás, és nem határoznak meg szankciókat a
valósággal ellentétes nyilatkozat megtétele esetére. Így
visszaélésre van lehetőség. Ezért az indítványozó álláspontja
szerint a támadott szabály a korábbi beadványokban leírtak
szerint „az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott
jogállamiság elvébe ütköztethető, valamint sérti az Alkotmány
68. § (1) – (4) bekezdésében megfogalmazott alapjogainak
érvényesülését.” Ezért az indítványozó kérte a Módtv. 65. §-
ának, illetve a Ve. 115/E. §-ának és 115/F. §-ának hatályba
lépése után ezeknek a szabályoknak a megsemmisítését.
Az indítványozó – korábbi beadványának a mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó
kérelmét megismételve – kérte, hogy az Alkotmánybíróság „hívja
fel az Országgyűlést a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának
érvényesülését biztosító törvényi szabályozás megalkotására”.
II.
Az indítványozó a következő jogszabályokra hivatkozott:
az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek
veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz,
amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
„68. § (1) A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai
kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők.
(2) A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és
etnikai kisebbségeket. Biztosítja kollektív részvételüket a
közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát,
az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat
jogát.
(3) A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő
nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják.
(4) A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos
önkormányzatokat hozhatnak létre.
(5) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény
elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.”
a Módtv. rendelkezései:
„65. § A Ve. a következő XII/A. és XII/B. fejezettel (115/B. §-
115/U. §) egészül ki:
…
115/E. § (1) A helyi választási iroda a választás évében május
31-ig levél útján tájékoztatja a helyi önkormányzati képviselők
és polgármesterek választásán választójoggal rendelkező,
október 1. napjáig nagykorúvá váló magyar állampolgárokat a
kisebbségi választói jegyzékbe való felvétellel kapcsolatos
tudnivalókról, és megküldi részükre a 11. melléklet szerinti
nyomtatványt. A tájékoztató szövegét a nemzeti és etnikai
kisebbségek ügyében illetékes kormányzati szerv az országos
kisebbségi önkormányzatokkal egyezteti.
(2) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt a választás
évének július 15. napjáig lehet kérni a lakcím szerint
illetékes helyi választási iroda vezetőjétől a kérelemnek az
önkormányzat épületében elhelyezett gyűjtőládába helyezésével.
A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel levélben is
kérhető úgy, hogy a legkésőbb a választás évének július 15.
napjáig megérkezzen a helyi választási irodába.
(3) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel iránti
kérelmet a 11. melléklet szerinti nyomtatványon lehet
benyújtani.
(4) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel iránti
kérelem tartalmazza a polgár
a) családi és utónevét,
b) születési családi és utónevét,
c) lakóhelyét,
d) személyi azonosítóját,
e) nyilatkozatát arról, hogy az adott nemzeti és etnikai
kisebbséghez tartozik, továbbá
f) aláírását.
(5) Ha a polgár több kisebbség választói jegyzékébe is kéri
felvételét, valamennyi kérelme érvénytelen.
115./F. § (1) A helyi választási iroda vezetője legkésőbb
július 15-én határozattal dönt a kérelmező kisebbségi választói
jegyzékbe vételéről.
(2) A helyi választási iroda vezetője a kérelmező
állampolgárságát és választójogát a személyiadat- és
lakcímnyilvántartás, valamint a választójoggal nem rendelkező
nagykorú polgárok nyilvántartása alapján ellenőrzi. A
választójog ellenőrzése céljából a személyiadat- és
lakcímnyilvántartás és a választójoggal nem rendelkező nagykorú
polgárok nyilvántartása összekapcsolható.
(3) Fel kell venni a kérelmezőt a kisebbségi választói
jegyzékbe, ha a kérelem tartalmazza a 115/E. § (4) bekezdésében
foglalt adatokat, a kérelmező magyar állampolgár és a helyi
önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán
választójoggal rendelkezik; ellenkező esetben a kisebbségi
választói jegyzékbe való felvételt meg kell tagadni.
(4) A helyi választási iroda vezetője haladéktalanul értesíti a
kérelmezőt a kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt
megtagadó határozatáról. A kisebbségi választói jegyzékbe való
felvételt megtagadó határozatnak tartalmaznia kell a kisebbségi
választói jegyzékbe vétel megtagadásának indokát és annak
bizonyítékait, valamint a határozattal szembeni jogorvoslati
lehetőségről szóló tájékoztatást is.
(5) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt megtagadó
határozattal szemben az erről szóló értesítés kézhezvételét
követő három napon belül nyújtandó be kifogás a helyi
választási iroda vezetőjéhez.”
„72. § (1) E törvény a kihirdetését követő 30. napon lép
hatályba.”
A Módtv. szövegét a Magyar Közlöny 2005. október 26-i, 141.
száma tette közzé.
III.
1. Az indítványozó az Alkotmány 68. §-a (4) bekezdésének
és 59. §-a (1) bekezdésének együttes értelmezését kérte. Az
Obtv. 22. §-ának e) pontja, továbbá a nemzeti és etnikai
kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a
továbbiakban: Nektv.) 20. §-ának (2) bekezdése alapján a
nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa
jogosult az Alkotmány értelmezésének indítványozására.
2. Az indítványozó szerint az Alkotmány 68. §-a (4)
bekezdésének és 59. §-a (1) bekezdésének együttes értelmezése
annak megállapítását szolgálja, hogy „a kisebbségek
önkormányzáshoz való jogának érvényesülése érdekében tekinthető-
e a személyes adatok védelméhez fűződő jog elkerülhetetlen,
szükséges mértékű és arányos korlátozásának a választópolgárok
nyilatkoztatása a választási eljárás során a kisebbségi
közösséghez tartozásukról, valamint ezen nyilatkozat
valóságtartalmát az állam (választási bizottság, bíróság)
törvényben meghatározott keretek között ellenőrizheti-e.”
Az indítványból megállapítható, hogy bár az indítványozó
kifejezetten csak a 68. § (4) bekezdését említette, valójában
az egész 68. § tekintetében kérte annak tisztázását, milyen
jogok illetik meg a kisebbségeket az Alkotmány 70. §-a (1)
bekezdésének 2002-ben módosított szövegével összefüggésben. Az
indítványozó értelmezése szerint ugyanis az Alkotmány 68. §-a
és 70. §-ának (1) bekezdése között 2002-ig ellentét állt fenn,
az ellentét az Alkotmány 2002. évi módosításával – 2004. május
1-jei hatállyal – megszűnt, és ennek alapján kell a kisebbségi
önkormányzatok választását szabályozni. Az így felfogott
alkotmányosság azt követeli meg, hogy a kisebbségi önkormányzat
tagjait a kisebbség közössége válassza, a választásra
jogosultakat kisebbségi választói névjegyzékbe vegyék fel, a
kisebbségi választópolgároknak a kisebbséghez való tartozását
ellenőrizzék.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány
tartalmilag megfelel az Alkotmány értelmezésével kapcsolatban a
korábbi határozatokban megfogalmazott követelményeknek
[összefoglalóan: 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003,
637, 643.; 42/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 329, 331-
332.]. Ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezését
elvégezte.
3. Az Alkotmánybíróság az alkotmányértelmezés során – a
kialakult gyakorlatnak megfelelően – a jelen esetben is
– a hatalommegosztás elve alapján jár el, nem veszi át a
jogalkotó feladatát, hanem a konkrét alkotmányjogi problémának
az Alkotmányból levezethető megoldását keresi [31/1990. (XII.
18.) AB határozat, ABH 1990, 136, 137-138.; 25/1995. (V. 10.)
AB végzés, ABH 1995, 427, 428.],
– a megszorítóan felfogott alkotmányértelmezési hatáskör
gyakorlásához nem tekinti elégséges alapnak azt, hogy az
Alkotmányra épülő további szabályozás elveinek meghatározására
van szükség (996/G/1990. AB határozat, ABH 1993, 533, 534-
535.),
– a jogok alkotmányos, összefüggő rendszerének és a rendszer
működőképességének szem előtt tartásával, valamint – szükség
szerint – a nemzetközi tényanyag, a nemzetközi kötelezettségek
figyelembevételével fejti ki az alapjogok tartalmát [21/1996.
(V. 17.) AB határozat, ABH 1996, 74, 83.].
4. Az Alkotmánybíróság az értelmezési kérelem alapján
először az Alkotmány 68. §-ának tartalmát vizsgálta.
Az Alkotmány 68. §-ának (1) bekezdése kifejezi, hogy
milyen nagy szerepe van a kisebbségeknek: a kisebbségek
államalkotó tényezők. Erre a fontos szerepre tekintettel a 68.
§ (2) bekezdése – egyebek között – kimondja, hogy a Magyar
Köztársaság biztosítja a nemzeti és etnikai kisebbségek
kollektív részvételét a közéletben. A 68. § (3) bekezdése
szerint az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek
képviseletét törvények biztosítják. A 68. § (4) bekezdése
alapján a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos
önkormányzatokat hozhatnak létre.
5. Az indítványozó kérelmének megfelelően az
Alkotmánybíróság vizsgálta a nemzeti és etnikai kisebbségek
képviseletével kapcsolatban az Alkotmány 59. §-ának (1)
bekezdését is. Az indítványozó azonban a kisebbséghez tartozás
vállalásának és ellenőrzésének kérdését is felvetette, és ezért
az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdését is figyelembe kell
venni.
A nemzeti és etnikai kisebbségek számára az Alkotmány 68.
§-ában meghatározott jogok azokat a személyeket illetik meg,
akik valamelyik nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartoznak. A
nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás vállalása és annak
nyilvánosságra hozatala az egyén önrendelkezési jogon alapuló
döntése. Ahhoz hasonlóan, ahogy a névhez való jog az
önazonossághoz való jog egyik megnyilvánulása és az Alkotmány
54. §-ának (1) bekezdése alapján élvez védelmet [58/2001. (XII.
7.) AB határozat, ABH 2001, 527, 542.], a valamilyen nemzeti
vagy etnikai kisebbséghez tartozás vállalása is az önazonosság,
az önrendelkezés fontos eleme.
Az önrendelkezési jog az Alkotmány 54. §-ának (1)
bekezdésében kimondott emberi méltósághoz való jogon, mint
általános személyiségi jogon alapul [8/1990. (IV. 23.) AB
határozat, ABH 1990, 42, 44-45.]. Az emberi méltósághoz való
jog szubszidiárius alapjoga az egyéni autonómia védelmének
[56/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 312, 313.]. Az
önrendelkezési jog körébe tartozik azonban az is, hogy valaki a
valamelyik kisebbséghez tartozását nem akarja nyilvánosságra
hozni. Itt kapcsolódik az önrendelkezéshez a magántitok, a
személyes adatok védelme.
Az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy
mindenkit megillet – egyebek mellett – a magántitok és a
személyes adatok védelme. Az Alkotmánybíróság 1990-től követett
gyakorlata szerint ez a jog kivételesen, törvény által
korlátozható, de a korlátozásnak meg kell felelnie az
Alkotmányban meghatározott követelményeknek [20/1990. (X. 4.)
AB határozat, ABH 1990, 69, 70.]. A 15/1991. (IV. 13.) AB
határozatban kifejtett és azóta is követett elv szerint a
személyes adatok védelméhez való jog információs önrendelkezési
jogot jelent. Ennek tartalmához tartozik, hogy mindenki maga
rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és
felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni
általában csak az érintett személy beleegyezésével szabad [ABH
1991, 40, 42.; újabban, a gyakorlatot áttekinti: 22/2004. (VI.
19.) AB határozat, ABH 2004, 367, 370-371.].
A fenti alapelvet tartalmazó alkotmánybírósági
határozatnak megfelelően került meghatározásra a személyes
adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló
1992. évi LXIII. törvény 1. §-ának (1) bekezdése. E törvény 2.
§-ának 2. a) pontja szerint különleges adatnak minősül a
nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra vonatkozó adat. A 3.
§ (2) bekezdése szerint különleges adat akkor kezelhető, ha az
érintett személy ehhez hozzájárult, vagy – egyebek mellett –
Alkotmányban biztosított alapjog érvényesítése érdekében
törvény ezt elrendeli.
Az információs önrendelkezési jog korlátozására is
irányadó az az Alkotmányból levezetett követelmény, hogy a
korlátozás akkor fogadható el alkotmányosnak, ha kényszerítő
okból és a legkisebb korlátozással, a legalkalmasabb eszköz
használatával történik [a korábbi gyakorlatot összefoglalja a
35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 206.]. Ennek
megfelelően az alapjog korlátozásának megengedhetősége mindig a
konkrét szabályozástól függően állapítható meg [27/2002. (VI.
28.) AB határozat, ABH 2002, 143, 147.].
A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok
létrehozásának joga alapja lehet a kisebbséghez tartozás
kinyilvánításával kapcsolatos önrendelkezési jog valamilyen
korlátozásának. A kisebbséghez tartozásról szóló valótlan
nyilatkozat tömegméretekben történő megtétele zavarhatja a
kisebbségi önkormányzatok létrehozását. Az ilyen gyakorlat
kialakulásával szemben szükség lehet megfelelő jogszabályok
kidolgozására. Az Alkotmányból nem következik azonban egyetlen
meghatározott megoldás. Alkotmányértelmezéssel nem határozható
meg, hogy az információs önrendelkezési jog milyen korlátozása
fogadható el alkotmányosnak a nemzeti és etnikai kisebbséghez
tartozásról szóló nyilatkozat valódiságának (milyen alapon, kik
által, milyen eljárásban történő) ellenőrzése érdekében. Az
Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezésével nem veszi át a
jogalkotó feladatát. A jogalkotó által elfogadott konkrét
szabály vizsgálata alapján lehet csak megállapítani, hogy az
adott korlátozás alkotmányos-e.
6. Az Alkotmány a nemzeti és etnikai kisebbségek jogait az
alapjogok között szabályozza. A közéletben való részvétel joga
az alapjogok között szerepel, de az Alkotmány szerint kollektív
részvételről van szó. A kisebbségek képviseletére vonatkozó
jogról szóló szabályt követően mondja ki az Alkotmány a
kisebbségeknek az önkormányzat létesítésére vonatkozó jogát. Az
Alkotmány szabálya ezekben az esetekben az elvi tétel
kimondására korlátozódik, az összes többi rendelkezés
meghatározása – a 68. § (5) bekezdése alapján – a jelenlévő
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott
törvényben történik. Az Alkotmány tehát nem határozza meg,
hogyan jönnek létre a kisebbségek önkormányzatai, milyen helyet
foglalnak el ezek az önkormányzatok az államszervezetben, és
hogyan kapcsolódnak az állami szervekhez (435/B/1997. AB
határozat, ABH 1998, 711, 714.).
A kisebbségek képviseletének, valamint a kisebbségi helyi
és országos önkormányzatok szabályozására vonatkozóan a
törvényalkotónak adott felhatalmazásra is értelemszerűen
irányadó az a megállapítás, amelyet az Alkotmánybíróság a helyi
önkormányzásról általában tett: a törvényhozó a szabályozásnál
széles döntési jogosultsággal rendelkezik, ennek a döntési
szabadságnak az alapjogok szabnak korlátot [56/1996. (XII. 12.)
AB határozat, ABH 1996, 204, 206.].
7. Az Alkotmány szabályainak értelmezésénél az
Alkotmánybíróság azt is figyelembe vette, hogy milyen módon
alakultak ki a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó
rendelkezések.
Az Alkotmánynak a kisebbségek jogaira vonatkozó szabályait
a rendszerváltozás után ismételt alkotmánymódosítások
formálták.
a/ Az Alkotmány a rendszerváltozás előtt a nemzetiségek
egyenjogúságát, az anyanyelv használatának, az anyanyelven való
oktatásnak, a saját kultúra megőrzésének és ápolásának
biztosítását deklarálta, de további rendelkezést nem
tartalmazott.
Az Alkotmánynak az alapvető jogokról és kötelezettségekről
szóló fejezetét az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi
XXXI. törvény az emberi jogokra vonatkozó nemzetközi
egyezmények alapján lényegesen átalakította. A magyar
történelmi sajátosságokra tekintettel – a deklaráció megtartása
mellett, a 68. §-ba új (1) bekezdést beiktatva – kimondta, hogy
a nemzeti és nyelvi kisebbségek részesei a nép hatalmának,
államalkotó tényezők. Az Alkotmány újabb módosításáról szóló
1990. évi XVI. törvény a 68. §-t (3) bekezdéssel egészítette
ki. Az új szabály szerint a kisebbségek képviseletét
biztosítani kell az Országgyűlésben és a tanácsokban. Ez a
rendelkezés írta elő, hogy külön törvényt kell alkotni a
kisebbségeknek az Országgyűlésben megvalósuló képviseletéről és
a kisebbségek képviselőinek választása független az Alkotmány
71. §-a (1) bekezdésében meghatározott általános, egyenlő
választójog alapján történő választásoktól.
Az Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény
megváltoztatta a 68. § (3) bekezdését. Az új (3) bekezdés csak
azt állapította meg, hogy a Magyar Köztársaság törvényei a
kisebbségek képviseletét biztosítják. Az új (4) bekezdés pedig
előírta, hogy a kisebbségek jogairól szóló törvény
elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata
szükséges. Ennél az alkotmánymódosításnál eltűnt tehát az a
szabály, amely a kisebbségek országgyűlési képviselőinek
megválasztásánál lehetővé tette az általános és egyenlő
választójogról szóló alkotmányos szabálytól való eltérést.
Ilyen tartalmú rendelkezés később sem került be újra az
Alkotmány szövegébe.
Az önkormányzatokról szóló szabályokat az Alkotmánynak az
1990. évi LXIII. törvénnyel történt módosítása iktatta be az
Alkotmányba. Ez az alkotmánymódosítás az Alkotmánynak a
tanácsokról szóló rendelkezéseit hatályon kívül helyezte, és
kimondta az önkormányzáshoz való jogot. Az Alkotmány 44. §-ának
új (1) bekezdése alapján a választópolgárok a helyi
önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján,
illetőleg a helyi népszavazással gyakorolják. Az új 44/A. §
meghatározta az önkormányzás alapjogának tartalmát is. Az
Alkotmányt módosító törvény javaslatának indokolása azt is
egyértelművé tette, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog a
község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye
választópolgárainak közösségét illeti meg a népfelség elve
alapján; a választópolgárok az önkormányzás folyamatos
gyakorlására képviselőtestületet választanak.
Ugyancsak az 1990. évi LXIII. törvény iktatta be az
Alkotmányba a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos
önkormányzatairól szóló 68. § (4) bekezdését. Ez a kisebbségi
önkormányzatokra vonatkozó új szabály azonban csak annyit
mondott ki, hogy a kisebbségek önkormányzatokat hozhatnak
létre. Ezzel a kisebbségek képviseletének egyik módját
megállapította, de sem az önkormányzás tartalmát, sem az
önkormányzat létrehozatalának módját, a választások szabályait
nem határozta meg.
Az Alkotmánynak a kisebbségek jogairól szóló, ilyen módon,
lépésenként kialakított 68. §-a van jelenleg is hatályban.
b/ Az Alkotmánybíróság a 35/1992. (VI. 10.) AB
határozatban már vizsgálta, milyen lépéseket tett a jogalkotó
az Alkotmány 68. §-ában meghatározott jogok érvényesítésének
biztosítása érdekében, és mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet állapított meg (ABH 1992, 204, 205.). Ezt
követően alkotta meg az Országgyűlés 1993-ban a Nektv.-t. A
Nektv. szabályozásának az az elv volt az alapja, hogy a
nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez való tartozás
vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos joga, ebben a
tekintetben senki sem kötelezhető nyilatkozattételre (7. §).
A Nektv. a helyi kisebbségi önkormányzatok szervezését
összefüggésbe hozta a települési önkormányzati képviselők
választási rendszerével. Ennek megfelelően módosult a helyi
önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló
1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övjt.).
A Nektv. 64. §-a módosította az Övjt.-t. Az Övjt.
módosított 52. §-ának (3) bekezdése szerint bármely
választópolgár jelölhető a helyi kisebbségi önkormányzati
testületbe, ha a kisebbség képviseletét vállalja. Az Övjt. új
szövegezésű 53. §-ának (1) bekezdése kimondta, hogy a
települési önkormányzati képviselő-választásra jogosultak a
helyi kisebbségi önkormányzat választásában is részt vehetnek.
c/ A Nektv. megalkotása után az Alkotmány módosításáról
szóló 1994. évi LXI. törvény 2. §-a az Alkotmány 70. §-ának (1)
bekezdését olyan szöveggel állapította meg, amely szerint
minden magyar állampolgárnak joga van többek között arra, hogy
a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és
választó legyen. Az Alkotmány módosításáról szóló törvény
javaslatának miniszteri indokolása rámutatott arra, hogy ennek
a változtatásnak a célja az alapvető jogok körébe tartozó
választójognak a kisebbségi önkormányzati választásokra történő
kibővítése, a Nektv.-vel való összhang megteremtése.
Az alkotmánymódosítással lényegében egyidejűleg az 1994.
évi LXII. törvény a választási rendszer változtatása keretében
az Övjt.-t és a Nektv.-t is módosította. Ekkor jelentek meg,
ill. szerkesztési módosítással maradtak meg az Övjt.-nek az
indítványozó által támadott rendelkezései. Ezek az 1994-ben
végrehajtott módosítások azonban a kisebbségi önkormányzatok
tekintetében elvi változtatást nem hoztak, csak összehangolták
az Alkotmányban, a Nektv.-ben és az Övjt.-ben megtalálható
szabályokat.
Az Alkotmánybíróság a 435/B/1997. AB határozatban
megállapította, hogy az új szabályozás eredményeként a helyi
kisebbségi önkormányzatok, - a települési önkormányzatok
rendszerébe beépítve, - biztosítják a kisebbségi jogok
gyakorlását. A Nektv. a helyi kisebbségi önkormányzatokra
vonatkozó szabályokat az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban
határozta meg (ABH 1998, 711, 714-715.).
d/ Az Alkotmány 2002. évi LXI. törvénnyel történt
módosítása megváltoztatta a választójogról szóló szabályt. Az
Alkotmány 70. §-a (2) bekezdésének új szövege – a korábbi
megfogalmazástól eltérően – nem említi a helyi önkormányzati
képviselők és polgármesterek választásával együtt a nemzetiségi
és kisebbségi önkormányzati képviselők választását, illetve e
képviselői tisztségre való választhatóság jogát. Ezt a jogot az
Alkotmány módosított szövege másutt sem szabályozza.
e/ A kisebbségi önkormányzati képviselők választásának új
rendszerét vezette be 2005-ben a Módtv. Az új szabályozás
szerint a települési kisebbségi választásokon az a személy
választó és választható, aki eleget tesz annak a 2. § (1)
bekezdésében – egyebek mellett – meghatározott feltételnek,
hogy kisebbséghez tartozását vállalja és kinyilvánítja. A
Módtv. megalkotásával kapcsolatban alkotmánymódosításra nem
került sor.
A fentiek alapján az állapítható meg, hogy az Alkotmány az
alapvető jogok között mondja ki a nemzeti és etnikai
kisebbségek védelmét. Ennek a védelemnek része a közéletben
való kollektív részvételnek, a kisebbségek képviseletének a
biztosítása. A közéletben való részvételnek, a képviseletnek a
módja tekintetében azonban 1990. óta egyértelmű alkotmányos elv
nem alakult ki. A törvényhozó különböző megoldásokkal
kísérletezett és ezt az útkeresést az Alkotmány szövege
lehetővé tette.
8. Az Alkotmánynak a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó
szabálya értelmezéséhez szükséges az Alkotmány más szabályainak
a figyelembe vétele is.
Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja a
demokratikus jogállam elvét. A 2. § (2) bekezdése a
népszuverenitást deklarálja és megállapítja, hogy a nép a
hatalmat képviselői útján vagy közvetlenül gyakorolja.
Az Alkotmánybíróság a 30/1998. (VI. 25.) AB határozatban
kifejtette, hogy a demokratikus jogállam elve a népszuverenitás
elvével együtt alapozza meg a demokratikus legitimáció
követelményét. Ez a határozat a jogi normákkal kapcsolatban
állapította meg azt a követelményt, hogy a normáknak a
népszuverenitásra visszavezethető, demokratikus legitimáción
kell alapulniuk (ABH 1998, 220, 233.). Az Alkotmánybíróság más
határozatai is megállapítják, hogy a közhatalom legitimációja
alapulhat közvetlen vagy közvetett választáson. A közvetett
legitimáció akkor állapítható meg, ha a kinevezések,
választások láncolata elvezet a választópolgárokig [38/1993.
(VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 262-263.; 16/1998. (V.
8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 146.; 50/1998. (XI. 27.) AB
határozat, ABH 1998, 387, 399.; 7/2004. (III. 24.) AB
határozat, ABH 2004, 98, 108-109.].
9. A fentiek alapján az állapítható meg, hogy az Alkotmány
alapjogként szabályozza a nemzeti és etnikai kisebbségek
közéletben való részvételének és képviseletének a jogát. A
közéletben való részvételnek és a képviseletnek egyik formája a
helyi és országos önkormányzatok létrehozásának a joga. Az
Alkotmány nem határozza meg azonban ezeknek a jogoknak a
konkrét tartalmát, a joggyakorlás szabályait. A közéletben való
részvételnek, a képviseletnek és így az önkormányzatok
létrehozásának a szabályozása több alapvető alkotmányjogi
rendelkezéssel függ össze. Ezek között különösen fontos szerepe
van a választási rendszernek, de nagy a jelentősége az
önkormányzatok felépítésének, hatáskörének, más állami
szervekkel való kapcsolatának. A törvényhozónak az Alkotmány
68. §-a (5) bekezdése alapján történő törvényalkotásnál széles
döntési joga van. Ennek a döntési szabadságnak a korlátját
jelentik az Alkotmány rendelkezései.
10. Az Alkotmánybíróság azt is megvizsgálta, hogy a Magyar
Köztársaságot milyen nemzetközi kötelezettségek terhelik,
illetőleg a nemzetközi gyakorlatban milyen elvek érvényesülnek.
Magyarországon az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel
kihirdetett a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi
Egyezségokmányának 27. cikke kimondta, a nemzeti, vallási vagy
nyelvi kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni
azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját
kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és
gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják.
Az ENSZ Közgyűlése 1992-ben a 47/135. sz. határozattal
elfogadta a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi
kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozatot.
A nyilatkozat 2. cikkének 2. bekezdése szerint a kisebbséghez
tartozó személyeknek joguk van hatékonyan részt venni a
kulturális, vallási, társadalmi, gazdasági életben és a
közéletben. A 3. bekezdés a közéletben való részvétel jogát
azzal konkretizálja, hogy kimondja, a kisebbséghez tartozó
személyeknek joguk van a kisebbségre vonatkozó nemzeti, -
megfelelő esetben - regionális szintű döntések meghozatalában
való részvételre. A 3. bekezdéshez fűzött magyarázat szerint a
döntéshozatalban való részvétel legmegfelelőbb módjának
kiválasztása több tényező figyelembevétele alapján történhet.
Így szerepe lehet annak, hogy a kisebbség az adott ország
területén egy tömbben helyezkedik-e el vagy szétszórtan, nagy
vagy kis létszámmal. A döntést befolyásolhatja az adott
országban alkalmazott választási rendszer is.
Az ENSZ-nek a faji megkülönböztetés kiküszöbölése
kérdéseivel foglalkozó bizottsága 1990. augusztus 22-i, VIII.
számu általános ajánlásában azt vizsgálta, hogyan lehet
meghatározni az egyes faji vagy etnikai csoportokhoz tartozó
személyeket. A bizottság álláspontja szerint általános elvként
az egyes személyek által történő önmeghatározás szolgál – ezzel
ellentétes bizonyíték hiányában - a csoporthoz tartozás
megállapítására (The Committee on the Elimination of Racial
Discrimination, Thirty-Eighth session, 1990, Document A/45/18).
A Magyar Köztársaság az 1999. évi XXXIV. törvénnyel
kihirdette az Európa Tanácsnak a Nemzeti Kisebbségek Védelméről
szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt
Keretegyezményét. A Keretegyezmény 15. cikke szerint az államok
vállalják – egyebek mellett – azt, hogy megteremtik a
feltételeket a nemzeti kisebbségek számára a (különösen az őket
érintő) közügyekben való részvételhez.
A kisebbségek közéletben való részvételére is vonatkozott
a Velence Bizottság 2002. októberében elfogadott irányelve
(Opinion no. 190/2002), amelyet az Európa Tanács Parlamenti
Közgyűlésének felkérésére dolgozott ki a választások
szabályairól, és amelyet a Parlamenti Közgyűlés 2003. január 30-
án elfogadott határozatában az államoknak alkalmazásra javasolt
[resolution 1320 (2003)]. Az irányelv 2. d) pontja a
következőket javasolja a kisebbségek képviseletének biztosítása
érdekében:
– engedélyezni kell a kisebbségeket képviselő pártok
választásokon való részvételét,
– a szavazatok egyenlő értékűségének követelményével
összeegyeztethető a kisebbségek számára meghatározott számú
hely fenntartása vagy a képviselői helyek elosztásánál a
kisebbségek javára az általános szabálytól való eltérés,
– sem a jelölteket, sem a szavazókat nem szabad kötelezni arra,
hogy kisebbséghez tartozásukat nyilvánossá tegyék.
A fentieket is figyelembe véve fejtette ki álláspontját az
Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezéséről a határozat
rendelkező részében.
IV.
1. Az indítványozó álláspontja szerint a Ve. 115/E. §-a és
115/F. §-a sérti az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését és 68. §-
ának (1) – (4) bekezdését.
Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja a
jogállamiság elvét. A jogállamiság tartalmi kérdéseinek
vizsgálatánál azonban a nevesített alkotmányos elveket és
jogokat kell vizsgálni [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH
1991, 146, 158.]. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése nem
tartalmaz önálló mércét (799/E/1998. AB határozat, ABH 2001,
1011, 1016.). A Ve. támadott rendelkezései nem állnak
ellentétben az Alkotmány 68. §-ának (1) – (4) bekezdésében
meghatározott szabályokkal. Ezért az Alkotmánybíróság az
indítványozónak a Ve. 115/E. §-a és 115/F. §-a megsemmisítésére
irányuló indítványát elutasította.
2. Az indítványozó valójában nem a Ve. 115/E. §-ában és
115/F. §-ában megfogalmazott szabályok tartalmát kifogásolta,
hanem azt, ami azokból – szerinte - hiányzik. Azon az alapon
állította az alkotmányellenesség fennállását, hogy ezek a
szabályok nem teszik lehetővé annak ellenőrzését, megfelel-e a
valóságnak a kisebbséghez tartozásról tett nyilatkozat, és nem
tartalmaz szankciót, a valótlan nyilatkozatot tevő személlyel
szemben. Ezért kérte már a Módtv. megalkotása előtt benyújtott
beadványában is a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítását és a jogalkotónak a hiányzó
jogszabály megalkotására való kötelezését.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 49. §-ának (1) bekezdése szerint
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor áll fenn,
ha a jogalkotó szerv jogszabályi felhatalmazásból származó
jogalkotási feladatát elmulasztotta és ezzel
alkotmányellenességet idézett elő.
Az etnikai és nemzeti kisebbség önkormányzat – létesítési
jogának érvényesülése érdekében az Alkotmánybíróság a 35/1992.
(VI. 10.) AB határozatban mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet állapított meg, mert az Országgyűlés nem
alkotta meg a kisebbségek jogairól szóló törvényt (ABH 1992,
204.). Az Országgyűlés ezt követően a törvényt megalkotta és a
Módtv. újraszabályozta a kisebbségi önkormányzat tagjainak
megválasztását.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint akkor is
megállapítható a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség, ha a jogi szabályozás szükségessége azért
keletkezett, mert az állam bizonyos életviszonyokba
beavatkozott, és ezáltal megfosztotta az állampolgárok egy
csoportját alkotmányos joguk érvényesítésétől [22/1990. (X.
16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. A jelen esetben a
választási szabályok nem fosztják meg a kisebbséghez tartozó
személyeket a joggyakorlástól. Ezen az alapon nem állapítható
meg a mulasztás.
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog
érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [a
korábbi gyakorlatot is összefoglalja a 15/1998. (V. 8.) AB
határozat, ABH 1998, 132, 138.]. Mulasztás megállapítására
kerülhet sor, továbbá akkor is, ha súlyos szabályozási
hiányosságok állapíthatók meg, és ennek következtében
alkotmányellenes helyzet keletkezik [12/2004. (IV. 7.) AB
határozat, ABH 2004, 217, 226.].
Az indítványozó szerint az alapjog érvényesülését biztosító
szabályok hiánya azért áll fenn, mert nincs olyan rendelkezés,
amely alapján sor kerülne a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez
tartozásról tett nyilatkozat valódiságának ellenőrzésére, és a
valótlan nyilatkozatot tevő féllel szemben szankció
alkalmazására. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak
meghatározott tartalmú ellenőrzési és szankcionálási szabály
megalkotására kellene köteleznie az Országgyűlést.
Az Alkotmánybíróság a 1621/E/1992. AB határozatban kimondta,
hogy a jogalkotásra tartozik annak eldöntése, szabályoz-e
valamilyen élethelyzetet, és ha igen, akkor milyen
részletességgel (ABH 1993, 765, 766.). A jelen esetben az
indítványozó olyan szabályokat hiányol, amelyek
megakadályozhatnák a visszaéléseket. Az indítványozó által
körvonalazott szabályok hiánya miatt a jogalkalmazásban valóban
lehetnek problémák. A szabályozási hiány megszüntetése azonban
maga után vonná a nyilatkozattevő személyek önrendelkezési és
magántitok védelméhez való jogának korlátozását. A mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása és a
jogalkotásra kötelezés nem járhat azzal, hogy az
Alkotmánybíróság alapjogok korlátozásával járó meghatározott
jogszabályok megalkotására kötelezze a jogalkotót.
Az Alkotmánybíróság az elmondottak alapján a mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló
indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság a határozatnak a Magyar Közlönyben történő
közzétételét a választópolgárok széles körét érintő volta miatt
rendelte el.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István Dr. Balogh Elemér
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bragyova András Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Holló András
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A többségi határozat rendelkező részével egyetértek. A többségi
határozat indokolását azonban három kérdésben szükségesnek
tartom kiegészíteni. Ezek: a kisebbségi jogok jellege és
alanyai, az önrendelkezési jog és a kisebbséghez tartozás
kapcsolata és végül, a törvényhozó kötelezettsége a kisebbségi
választások szabályozásában.
1. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok jellege és alanyai
Az etnikai és nemzeti kisebbségek a magyar politikai közösségen
belüli kulturális és politikai közösségek; ezt fejezi ki az
Alkotmány 68. § (1) bekezdése, amikor „államalkotó tényezőknek”
nevezi a nemzeti és etnikai kisebbségeket. A kisebbségek
különleges társadalmi csoportot alkotnak, amelyet nemzetiségi-
etnikai és ezen alapuló kulturális identitása különböztet meg a
többségtől. Az „államalkotó tényezőként” való elismerés egyben
annak az elismerése is, hogy a kisebbségek többséggel egyenlően
kezelendők: az államalkotó tényező nem bírhat kevesebb joggal,
mint a többségi nemzethez tartozó egyének.
Az Alkotmány 68. §-a többször is a „nemzeti és etnikai
kisebbségekről” és ezek jogairól beszél. Az Alkotmányból
értelmezés nélkül nem világos, hogy a nemzeti és etnikai
kisebbségek jogainak ki (vagy mi) az alanya. A nemzeti és
etnikai kisebbségek alkotmányos jogai értelmezésének alapvető
problémája, hogy — eltérően más alkotmányos jogoktól — ezek a
jogok csakis az állampolgárok egy (ex definitione kisebb)
részének alkotmányos jogai. A megoldás abban keresendő, hogy a
nemzeti és etnikai kisebbségek jogai voltaképpen a „többségi”
jogokkal azonos alkotmányos jogok; különlegességük csak abból
ered, hogy egyes alkotmányos jogok gyakorlásában a nemzeti és
etnikai kisebbségek eltérő helyzetéből adódó hátrányok — de
mindenképpen különbségek — kiegyenlítésére szolgálnak. A
kisebbségi jogok alkotmányos szerepe a nemzeti és etnikai
kisebbségek egyenlőségének biztosítása az alapjogok
gyakorlásában.
A nemzeti (és etnikai) kisebbségekhez tartozók alapjogait az
Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése biztosítja, amely szerint „az
emberi, illetve az állampolgári jogok” minden személynek
biztosítandók, egyebek között „nyelv [….] nemzeti [… ]
származás szerinti különbségtétel nélkül.” Ez az alkotmányos
norma önmagában azonban csak az alkotmányos jogok — illetve az
54. § közvetítésével minden jog [lásd: a 9/1990. (IV. 25.) AB
határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat,
ABH 1990, 73, 77-78.; 35/1994. (VI. 24. ) AB határozat, ABH
1994, 197, 203., amelyek alapjául szolgáltak az
Alkotmánybíróság mai gyakorlatának] — tekintetében tiltja a
hátrányos megkülönböztetést, de nem biztosít a nemzeti és
etnikai kisebbségeknek különleges, csak őket megillető jogokat.
A nemzeti és etnikai kisebbségekhez tartozók alkotmányos jogai
eszerint kettős alapon állnak: az egyik alap a 70/A. § (1)
bekezdése, amely megkülönböztetés nélkül biztosítja az
alapjogokat a nemzeti és etnikai kisebbségek tagjainak. A másik
alapjuk a 68. §-ban biztosított különleges, a nemzeti és
etnikai kisebbségek sajátosságai miatt a hátrányos
megkülönböztetés puszta hiányával létre nem hozható alapjog-
gyakorlási feltételek, kivált a kisebbség tagjai által csak
közösen (együttesen) gyakorolható jogok biztosítása.
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogai elsősorban meghatározott
közös — nemzeti és etnikai — tulajdonságokkal bíró egyének
alkotmányos jogai, másrészt az egyéni jogok együttes és közös
gyakorlására — önkormányzására, azaz önigazgatására — létrejött
intézményekben való részvételi jogosultságok (elsősorban a
választójog és a választhatóság), illetve a jog a nemzeti és
etnikai önkormányzatok szolgáltatásainak igénybevételére. Ezek
a jogok a nemzeti és etnikai kisebbségek különleges [speciális]
alkotmányos jogai, amelyeket e kisebbségek — éppen a többségtől
eltérő, elsősorban kulturális sajátosságaik miatt — a többség
számára létrehozott intézményekben, egyáltalán a többségi
társadalom intézményeiben, nem képesek gyakorolni. (Így például
a nemzeti kisebbséghez tartozó nyilván nem kaphat anyanyelvi
oktatást a többségnek anyanyelvi oktatást biztosító iskolákban,
egyáltalán nem lehet képes a kisebbségi nyelvet használni a
nyelvet nem ismerők között.) A nemzeti és etnikai kisebbségek
alkotmányos jogai ezért különleges alkotmányos jogok, amelyek a
kisebbségekhez tartozóknak is lehetővé teszik a többségiek
számára „természetesen” gyakorolható jogok tényleges
gyakorlását. Ezek a speciális alkotmányos jogok csakis a
kisebbséghez tartozókat illethetik meg, mert a nemzeti
többséghez tartozók ezeket a jogokat a többségi társadalom
különböző intézményeiben „természetesen” gyakorolhatják. A
nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó egyének alkotmányos
jogai a többségtől eltérő kulturális, társadalmi helyzetükön
alapulnak, és ennek mértékében illetik meg őket. A nemzeti és
etnikai kisebbségi jogok tehát csak azokkal a jogokkal
kapcsolatban lehetségesek, amelyek gyakorlásában a nemzeti és
etnikai kisebbségek eltérő helyzetben vannak, mint a többségi
nemzethez tartozók.
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak alanyai ezért csakis
azok lehetnek, akik a többségtől nemzeti és etnikai tekintetben
különböznek; speciális jogaikat egyedül ez a tény igazolja.
Ebből következik az az alkotmányos követelmény, hogy a
kisebbségi jogokat csak a kisebbséghez tartozók — és nem
helyettük mások — gyakorolják. A nemzeti és etnikai kisebbségek
önkormányzáshoz való alkotmányos joga [Alkotmány 68. § (4)
bekezdés] csak akkor érvényesül, ha ténylegesen ahhoz a nemzeti
vagy etnikai kisebbséghez tartozó egyének alakítják az
önkormányzatot, amelynek képviseletére és ügyeinek igazgatására
az önkormányzat létrejött. Ugyanis csak a nemzeti és etnikai
kisebbségi jogok alanyainak van alkotmányos joguk a nemzeti és
etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozására. A nemzeti és
etnikai kisebbséghez nem tartozóknak — kivált a nemzeti
többséghez tartozóknak — ilyen alkotmányos joguk értelemszerűen
nem lehet, lévén a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai a
többségtől való eltérő helyzettel igazolható speciális jogok.
Más kérdés, hogy az egyesülési jog [Alkotmány 63. § (1)
bekezdés] egy nem létező — vagy a törvény szerint el nem ismert
W nemzeti vagy etnikai kisebbség képviseletére létrehozott
egyesületet is véd, anélkül, hogy egy ilyen egyesület a nemzeti
és etnikai kisebbségi önkormányzatok közjogi hatásköreit
gyakorolhatná.
2. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás és az
önrendelkezési jog
A kisebbségi alapjog közösségi mivolta az egyén kisebbséghez
tartozásának — nemzeti vagy etnikai identitásának,
azonosulásának — a meghatározására és ennek alapján a
gyakorlására való jogán alapszik. Ezért alapvető a nemzeti és
etnikai kisebbséghez tartozás és az önrendelkezés közötti
kapcsolat tisztázása. A határozat szerint a nemzeti és etnikai
kisebbséghez tartozás meghatározása az egyén önrendelkezési
jogán alapul, annak egyik alapvető része. Ez a megállapítás
helyes, de kiegészítésre szorul.
Az egyén önrendelkezési joga — az Alkotmány 54. § (1)
bekezdéséből, az emberi méltósághoz való jogból levezetve — az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint [Lásd: először a 8/1990.
(IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42., 44-45., majd az 1/1994.
(I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29, 35-36.] az egyénnek az
állam beavatkozásától mentesen gyakorolható — ugyanakkor
feltétlenül elismerendő, így felül nem vizsgálható — jogát
jelenti arra, hogy önmagával (testével, életével) saját
elhatározása alapján rendelkezzék, életének alapvető döntéseit
maga hozhassa meg, így személyiségét és életét maga
alakíthassa. E jog kiterjed arra is, hogy az egyén saját
életének tényeit miként értelmezi, és önazonosságát miként
határozza meg, és ezt cselekvésében kifejezésre juttassa. Innen
adódik, hogy az emberi méltósághoz való jog egyik tartalma az
egyén általános szabadságjoga [pl: a 27/1990. (XI. 22.) AB
határozat, ABH 1990, 187, 189. sportolók átigazolása; valamint
a 24/1996. (VI. 25) AB határozat, ABH 1996, 107, 111-112., a
képzőművészeti lektorátus ügye]. Az egyén e jogát számos
alkotmányos jog védi külön is, melyek mind egyben az
önrendelkezési jog nevesített esetei.
Az önrendelkezési (rendelkezési) jogra alapította az
Alkotmánybíróság a házasságkötés szabadságának jogát [22/1992.
(IV. 10.) AB határozat, ABH 1992, 122.], a fél perbeli
részvételével kapcsolatos rendelkezési jogot [9/1992. (I. 30.)
AB határozat, ABH 1992, 59.; 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH
1994, 29.] a pernyertességből folyó rendelkezési jogot [4/1998.
(III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 71.]. Az önazonossághoz való
jogról külön szól az 57/1991. (XI. 8.) AB határozat (ABH 1991,
272.), amely a vérségi származás — az önazonosság egyik eleme —
kiderítéséhez való jogot alapítja az önrendelkezési jogra.
Ugyancsak az önazonosságot érinti a névjog, amely „legalább két
személyiségi joghoz kapcsolódik szervesen: az önazonossághoz és
a magánszférához való joghoz” [58/2001. (XII. 7.) AB határozat,
ABH 2001, 527, 545., névjog-ügy]. Az önrendelkezési joggal
foglalkozó idézett határozatok mind olyan kérdést érintenek,
amelyben az egyén egzisztenciális adottságaival —
származásával, vagy családjának nevével — szembesül. Ilyenkor
„önrendelkezésről” aligha beszélhetünk, inkább tények
megismeréséről van szó; az egyén önrendelkezése az ezekhez
fűződő viszonyának meghatározásában érvényesül.
Az önrendelkezési jog a nemzeti és etnikai kisebbséghez
tartozás kérdésében azt jelenti, hogy az egyén maga határozza
meg azonosulását valamely nemzeti vagy etnikai közösséggel. A
közösséggel azonosuló egyén saját döntésével e közösség
tagjaként, odatartozásával határozza meg önmagát. Ez azt
jelenti, hogy az egyén egy nemzeti vagy etnikai kisebbséghez
tartozását az egyén saját személyisége részének tekinti. Az
önrendelkezési jog ebben az összefüggésben az egyén jogát
jelenti arra, hogy önmaga határozza meg saját személyiségét,
benne nemzeti vagy etnikai identitását. Ez az önmeghatározás
azonban nem lehet önkényes, mert az egyén önrendelkezési joga
csak olyan dolgokra terjedhet ki, amelyeken az egyén
változtathat, azaz amely az egyén döntésével, elhatározásával,
és ezen alapuló cselekvésével befolyásolhatók vagy
megváltoztathatók, vagyis amiről az egyén egyáltalán dönthet.
Az egyén önazonossága jelentős részben életének tényein
alapszik, melyek megváltoztatása nem lehetséges. Ennek alapján
a nemzeti és etnikai identitás az egyén olyan tulajdonsága,
amely csak részben múlik az egyén elhatározásán, saját
döntésén. Részben az egyén létezésének (egzisztenciális)
adottsága, amely az egyént, mint egyént egyáltalán
meghatározza. Ezeken az adottságokon az egyén nem változtathat,
de meghatározhatja viszonyát ezekhez az adottságokhoz, saját
elgondolása szerint értelmezheti azt. Az alkotmányos jogok
természetesen védik az egyén ilyen döntéseit az állami
beavatkozástól.
Az ember alapvető (az előbb egzisztenciálisnak nevezett)
adottságai — mint születési ideje, születési helye, neme, kora,
anyanyelve, családja és sok minden más — az egyén akaratától
függetlenül határozza meg identitását. Az alkotmányos jogok
pedig együttesen és külön-külön védik az egyén szabadságát
arra, hogy adottságai alapján maga határozza meg saját énképét
és azonosságtudatát (identitását). Azt is védik az alkotmányos
jogok — így az 54. § (1) bekezdése —, hogy az egyén maga döntse
el, mit tart fontosnak saját élettényeiből, mivel kíván
azonosulni, vagy éppen mit kíván megtagadni belőle. Mindez nem
változtat azon, hogy a nemzeti és etnikai csoporthoz tartozás
nem egyszerűen az egyén döntésétől függ. Az egyén információs
önrendelkezési jogánál fogva (59. §) dönthet arról, hogy
életének milyen tényeit és miképpen kívánja másokkal közölni,
emberi méltósághoz való joga pedig biztosítja, hogy
személyiségének összetevőit, élete „jelentését”, vagy értelmét
saját maga és a külvilág számára miként határozza (vagy
konstruálja) meg.
Az önrendelkezési jogok esetében az Alkotmánybíróság legtöbbet
az ember életével való önrendelkezéssel foglalkozott [lásd:
48/1998. (XI. 23.) AB határozat, ABH 1998, 333, 362., az ún.
abortusz-határozat; 22/2003. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2003,
235, 287., az ún. eutanázia-határozat; 43/2005. (XI: 14.) AB
határozat, Magyar Közlöny 2005. 149. szám 8581., a művi meddővé
tételről szóló határozat]. Ezekben az Alkotmánybíróság
gyakorlata különbséget tesz az önrendelkezés gyakorlásának
tartalma és az önrendelkezési jog gyakorlásának módja között.
Az állam az egyén önrendelkező döntését nem vizsgálhatja felül,
is nem változtathatja meg, de meggyőződhet arról, hogy az
önrendelkezés tartalmát a külvilággal közlő megnyilatkozás
valóban az egyén saját és komoly döntése-e. „A törvényhozó csak
annyiban engedhet teret a gyógyíthatatlan beteg önrendelkezési
joga érvényesülésének, amennyiben képes biztosítani, hogy a
döntés a beteg saját, valódi, befolyásolástól mentesen
kialakított akaratát testesítse meg.” (22/2003. (IV. 28.) AB
határozat, ABH 2003, 235, 265., eutanázia-határozat)
Az állam beavatkozásának tilalma az önrendelkezés körében nem
zárja ki, hogy a jog ne tartalmazhasson szabályokat arról,
miként gyakorolja valaki az önrendelkezés jogát, és annak
ellenőrzését sem zárja ki, valóban komoly-e, megfontolt-e az
önrendelkezési akarat, és azt esetleg meghatározott formákhoz
kösse. Alkotmányos követelmény, hogy a törvényhozó az egyén
döntésének tartalmát ne változtassa meg, és főként, ne
helyettesítse azt saját szervei, vagy általa kijelölt személyek
döntésével. A kisebbséghez tartozás mint önrendelkezés fő
tartalma, hogy senkire nem lehet kívülről ráerőltetni (netán
kötelezővé tenni) semmilyen identitást. Az állam és a
jogszabályok alkotmányosan nem határozhatják meg senki nemzeti-
etnikai azonosságát (hovatartozását). Azonban ebből nem
következik, hogy a nemzeti-etnikai identitás — hovatartozás —
megválasztása csakis az egyén önrendelkezése (döntése), amelyet
senki nem vonhat kétségbe. A nemzeti-etnikai hovatartozás
kérdésében az egyén csak negatíve szabad, amennyiben nem
köteles azonosulni olyan nemzeti (vagy etnikai) csoporttal,
amellyel nem akar, bármennyi oka lenne is erre mások szerint.
A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás, amely az ezeket a
kisebbségeket (és csak őket) megillető alkotmányos jogok
gyakorlásának előfeltétele, tehát nem egyszerűen az egyén
önrendelkezésének kérdése. A nemzeti és etnikai kisebbségek
létezése társadalmi tény, amelyhez az Alkotmány és ennek nyomán
a jogrendszer különféle jogkövetkezményeket — elsősorban a
kisebbségi jogokat, és a nemzeti származás szerinti
megkülönböztetés tilalmát [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés] —
kapcsol. A nemzeti és etnikai kisebbségek létezése egyének egy
csoportjának együttes létezése, melyet az ő közös
azonosságtudatuk tart fenn. Létezésük ezért soha nem egyszerűen
az egyes egyének elhatározásától és tudatától függ, hanem
attól, vannak-e akik közös identitást vallanak. A nemzeti és
etnikai kisebbségek létezése abban áll, hogy bizonyos emberek
kölcsönösen elfogadják egymást egy nemzeti-etnikai csoport
tagjának. Az egyénnek kétségtelenül alkotmányos joga van arra,
hogy ezt az — ebben az esetben csak lehetséges — hovatartozást
ne vállalja, vagy erről másokkal semmilyen adatot ne közöljön.
Nincs azonban alkotmányos joga arra, hogy önmagát egyoldalúan
(önkényesen) egy nemzeti vagy kisebbségi csoport tagjának
nyilvánítsa, puszta „önrendelkezése” alapján. A nemzeti és
etnikai kisebbséghez tartozás esetében az egyén önrendelkezési
joga csak negatíve áll fenn, pozitív értelemben nem.
A nemzeti és etnikai hovatartozást illető önrendelkezési jog
viszonylagos korlátozottságából nem következik, hogy az egyén
nemzeti (etnikai) hovatartozásának [identitásának]
meghatározása mások jogi hatással bíró elismerésétől tehető
függővé. Éppen ellenkezőleg, ebből az is következik, hogy
mindenkinek joga van arra, hogy nemzeti vagy etnikai
identitását elismerjék, egyben tiltja, hogy ennek
kinyilvánítását az állam közvetlenül vagy közvetve (azzal, hogy
másoknak lehetővé teszi a kinyilvánított identitás
„helyességének” ellenőrzését) korlátozza. Mindössze annyit
kíván meg, hogy a nemzeti (etnikai) identitás kinyilvánítása
bona fide [jóhiszeműen] történjék; a külső állami-jogi
ellenőrzés tehát csak a nyilatkozat — a külvilág számára is
ellenőrizhető — „komolyságát” vizsgálhatja [lásd előbb:
eutanázia-határozat.] Ha a nyilatkozat komolysága nem kétséges,
mindenkinek joga van nemzeti (vagy etnikai) identitásának
állami és jogi elismerésére. Ez a jog az egyén önmagához való
viszonyának meghatározásáról szól, és mint ilyen nem alapozhat
meg jogi igényt a többi — magát a választott identitás-
csoporthoz tartozónak valló, vagy oda nem tartozó, akár
többségi — egyénekkel szemben.
A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatai a kisebbségek
alkotmányos jogainak gyakorlására az alkotmány alapján
törvényben létrehozott köztestületek. A nemzeti és etnikai
kisebbségek önkormányzatai megteremtik és fenntartják a
kisebbségek tagjai által csak együttesen gyakorolható
alkotmányos jogaik gyakorlásához szükséges személyi, anyagi és
szellemi előfeltételeket. A nemzeti és etnikai kisebbségek
önkormányzatai önigazgató szervek, amelyekben az igazgatási
feladatokat az igazgatottak — a nemzeti és etnikai
kisebbségekhez tartozók — maguk végzik. Az önigazgatás az
igazgatás olyan módja, amely az igazgatottak számára az őket
érintő igazgatásban széles körű önrendelkezést biztosít. Ezért
külön alkotmányos szabály nélkül is alkotmányosan kötelező
lehet az önigazgatás („önkormányzat” vagy „autonómia”)
biztosítása ott, ahol valamely alkotmányos jog gyakorlására az
alapjog alanyai csak többen együtt lehetnek képesek [lásd:
41/2005. (X. 27.) AB határozat, ABK 2005. október, 613, 620-
621., felsőoktatási törvény.]. Az önrendelkezési jog és az
önkormányzás (önigazgatás) közötti szoros összefüggés miatt is
alapvető, hogy a kisebbségi önkormányzatok választói és
tisztségviselői valóban a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez
tartozók közül kerüljenek ki.
Ennek következtében alkotmányos követelmény, hogy a törvényhozó
teremtse meg a törvényi előfeltételeit annak, hogy a speciális
alkotmányos jogot csak annak alanyai gyakorolják. Ha a nemzeti
és etnikai kisebbségek jogait a kisebbséghez nem a kisebbséghez
tartozók gyakorolják, akkor ez a ténylegesen a kisebbséghez
tartozók alkotmányos joga lényeges tartalmának korlátozása, és
ekként a törvény által sem korlátozható [Alkotmány 8. § (2)
bekezdés]. Mivel a kisebbségek fogalmilag kevesebben vannak,
mint a többség, a törvényhozónak különös gonddal kell ügyelnie
arra, hogy a többséghez tartozók közrehatásától megvédje a
kisebbségeket jogaik gyakorlásában.
3. A törvényhozó önhelyesbítési kötelezettsége
Egyetértek a rendelkező rész II. 1. és 2. pontjával abban, hogy
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény nemzeti és
etnikai kisebbségi választásokat szabályozó, különösen a
névjegyzék összeállítását szabályozó 115/E. §-a és 115/F. §-a
nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróságnak ebben az esetben
azt is ki kellett volna mondania, hogy jóllehet a törvényhozó
által választott szabályozás nem alkotmányellenes, a
törvényhozó alkotmányos kötelezettsége a fennálló szabályozás
alkalmazását és érvényesülését különös gonddal figyelni, és az
előforduló visszaéléseket kellő fellépéssel — elsősorban a
törvény szükséges megváltoztatásával — megakadályozni.
Az alkotmányos jogokkal való visszaélés vagy kijátszás
lehetőségét természetesen a törvényhozó soha nem tudja teljesen
kizárni. A visszaélések megelőzése a törvényhozó által
megoldandó gyakorlati feladatok közé tartozik, és mint ilyen a
tapasztalat alapján lehetséges csak a helyes szabályozás
megtalálása. Alapjogok esetében elvárható, hogy a törvényhozó a
fontosabb — kivált a korábban előfordult, vagy könnyen
elgondolható — visszaélési lehetőségek ellen fellépjen és azok
kizárására törekedjen. Ilyenre számos példa idézhető a magyar
törvényhozásból. A határozattal szorosan összefüggő
tárgykörökben ilyen a személyes adatok védelméről és a
közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII.
(adatvédelmi) törvény és a választási eljárásról szóló 1997.
évi C. törvény is, amely rendkívül részletes szabályokkal
akadályozza a választási visszaéléseket. Az alapjogok védelme —
kivált a kollektív, együttesen gyakorolható jogként (is)
felfogott alapjogoké, mint a nemzeti és etnikai kisebbségek
jogai — alapvető feltétel, hogy a kisebbségi — nemcsak
önkormányzati — jogokat valóban kisebbséghez tartozó egyének
gyakorolják.
Az Alkotmánybíróság hatáskörébe nem tartoznak az egyes
alapjogokkal kapcsolatos visszaélések megelőzésének gyakorlati
kérdései; az adott esetben azonban szükséges lett volna
megállapítani, hogy a törvényhozó köteles ellenőrizni az általa
alkotmányosan választott szabályozási megoldás hatékonyságát az
alapjogok biztosításában. A törvényhozó önellenőrzési
kötelezettsége az alkotmányos jogok védelmének általános
kötelezettségén [Alkotmány (8. § (2) bekezdés] alapul. Ha a
gyakorlatban kiderül, hogy a törvényben foglalt szabályozás — a
törvényhozó várakozásával ellentétben — nem biztosítja egyes
alapvető jogok megfelelő védelmét, akkor a törvényhozó
alkotmányos kötelezettsége a hibásnak bizonyult törvényi
szabályozás kijavítása. Hasonlóan fogalmazott az
Alkotmánybíróság a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatában a
választókerületek kiigazításával összefüggésben, amikor
megállapította: „Az egyes választókerületekben nyilvántartásba
vett választópolgárok számának folyamatos változása, s
különösen a belső migráció azt indokolja, hogy a jogalkotó
időről-időre vizsgálja felül az egyéni választókerületek
határait, valamint az egyes területi listákról megszerezhető
mandátumok arányait.” (ABK 2005. június 363, 366.) A
törvényhozó általában nem köteles változtatni valamely jogi
szabályozáson, ha nem érte el kitűzött célját; az alapjogok
védelmét vagy gyakorlásának biztosítását szolgáló jogi
szabályozásnál azonban a jogalkotás célját az Alkotmány
határozza meg, bár az eszközök megválasztásában nem köti meg a
törvényhozót.
A gyakorlati nehézségek természetéhez tartozik, hogy azok egy
részét sem a törvényhozó, sem az Alkotmánybíróság nem láthatja
előre. Ezért az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna
állapítania, hogy ilyen esetekben a törvényhozó köteles különös
figyelemmel kísérni a szabályozás megvalósulását, és ha a
szabályozás alkotmányellenes hatásairól megbizonyosodik, a
lehetséges leggyorsabb önkorrekcióra, az észlelt hiányosságok
kijavítására köteles.
Budapest, 2005. december 13.
Dr. Bragyova András
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
I. Az Alkotmánybíróság eddigi joggyakorlatában bár többször
foglalkozott a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatainak
kérdésével, azonban tartózkodott attól, hogy az azok alapjául
szolgáló választási szabályokat érdemben vizsgálja.
I/1. „Az Alkotmány 68. §-a biztosítja a kisebbségi
önkormányzatok létesítésének alapjogát is. Az Alkotmány azonban
nem rendelkezik arról, hogy ezek az önkormányzatok milyen módon
jönnek létre, hogyan alakuljanak meg és az államszervezetben
elfoglalt helyüket, az állami szervekhez fűződő
kapcsolatrendszerüket sem határozza meg. Ezekről a kérdésekről
az Alkotmány felhatalmazása alapján külön törvény rendelkezik.”
(435/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 711, 714.) Ez azonban nem
jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróság számára indifferens lenne
a megoldás mikéntje, hiszen - mint arra maga is rámutatott -
ezt a kérdést „az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelő
mértékben és módon” kell rendezni, s utalt arra is, hogy az
Országgyűlés feladata, hogy a kisebbségek helyi és országos
önkormányzatai létrehozásának feltételei és körülményei
rendezettek legyenek. [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH
1992, 204, 205.] Így tehát a kisebbségi önkormányzatok
létrehozásának biztosítása nem eszköz-, hanem
eredménykötelezettség: következésképpen az Alkotmánybíróságnak
– nézetem szerint – joga van megvizsgálni, hogy a törvényhozó
által választott megoldás alkalmas-e arra, hogy az alkotmányos
rendelkezés megvalósuljon.
I/2. A vizsgálat során azonban - nézetem szerint - figyelembe
veendők azok a koordináták is, amelyeket általában véve az
önkormányzatiság alapelveit illetően vont meg az
Alkotmánybíróság. A felsőoktatási autonómia ügyében hozott
egyik határozatában [41/2005. (X. 27.) AB határozat, ABK 2005.
október, 613.] az Alkotmánybíróság ugyanis olyan tételeket is
megfogalmazott, amelyek az autonómiát, mint olyat is érintik,
ennek megfelelően mutatis mutandis iránymutatásul szolgálnak:
”A felsőoktatási intézmény, mint minden autonómiával, vagyis
önkormányzatisággal rendelkező intézmény, választott
képviseleti szervvel, önkormányzattal kell, hogy rendelkezzen.
Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása,
s ezek a szervek gyakorolhatják a felsőoktatási intézményt
megillető önkormányzati jogköröket. A felsőoktatási autonómia
hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók,
tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az oktatók,
tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani kell az
autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő
önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe
az oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül külső
szakembereket, az alapító, a fenntartó szervezet képviselőjét
is be lehet vonni, de csak a felsőoktatási intézmény
autonómiájának biztosítása mellett. (…) Az Alkotmánybíróságnak
az autonómia, az autonómiával rendelkező szervek védelmében
Alkotmányból származó feladata van. (…) Az Alkotmánybíróság
kifejtette, hogy az autonómia "elsősorban a Kormánnyal és az
államigazgatás szerveivel szemben nyújt alkotmányos garanciát
az önkormányzatok számára". Az Alkotmánybíróság szerint az
önkormányzat "a törvényhozóval szemben is alkotmányos
védelemben részesíti az önkormányzatoknak azt a jogát, hogy
autonóm módon, önálló felelősséggel alakítsák szervezetüket és
működésük rendjét". (…) Nem tekinthető alkotmányosnak az a
törvényi szabályozás, amely az önkormányzatok szervezetét olyan
módon szabályozza, hogy az a szervezetalakításhoz való jog
lényeges tartalmát korlátozza, az önkormányzati jog tartalmának
kiüresedéséhez, annak tényleges elvonásához vezet, kizárja azt,
hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön a saját
szervezetének kérdéseiben." [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH
1993, 27, 28-29.]” (ABK 2005. október, 613, 620-621.).
I/3. Nézetem szerint a 41/2005. (X. 27.) AB határozat elméleti
vonalvezetése, azaz, hogy az extraneusoknak, azaz az autonómia
hordozóin kívülieknek nem lehet meghatározó befolyásuk az
autonómia intézményére, a jelen ügyben is alkalmazható. Ha az
Alkotmány 68. § (4) bekezdése szerint a nemzeti és etnikai
kisebbségeknek van joguk önkormányzatuk létrehozására, akkor
„az autonómia, az autonómiával rendelkező szervek védelmében
Alkotmányból származó feladata” (ABK 2005. október, 613, 621.)
az, hogy meghatározzuk azt a határvonalat, amelyet átlépve a
jelenlegi rendszerben benne rejlő potenciális diszfunkciók
tényleges realizálódása esetén a helyi vagy országos kisebbségi
önkormányzat alkotmányos hivatását már nem tudja betölteni,
azaz amikor alkotmányossági kérdéssé válik az önkormányzat
létrejöttének választási módja. A törvényhozó szerepét át nem
véve is világossá tehetők azok a határok, amelyek között a 68.§
szabályai érvényesülnek.
I/4. Mivel tehát az önkormányzatiság és a választási mód között
fennállhat olyan összefüggés, amelyik bizonyos esetekben az
önkormányzatiság lényegét érinti, az indítványban érintett
rendelkezések megítélése kapcsán ennek a vizsgálatát fontosnak
tartom. Mivel maga az indítványozó is – egymáshoz kapcsolódó
indítványaiban – a választási rendszer bizonyos elemeinek az
Alkotmánnyal való kompatibilitását kérdőjelezi meg, ezért az
erre adott válasznak az idevágó választási szabályok
elemzésével is össze kell kapcsolódnia, s nem korlátozódhat
csak az ún. egyéni önrendelkezési jognak a problematikájára.
II. A kisebbségi önkormányzatok létrehozásának módjáról a
rendszerváltozáskor hosszú viták folytak, s a választott
megoldás a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségeket
reprezentáló szervezetekkel egyeztetve jött létre. Azóta ez az
érzékelt diszfunkciók nyomán bizonyos elemeit illetően
változott, ahogyan a jelen határozat fogalmaz, a törvényhozó
többféle megoldással kísérletezett. Ezek meghatározása során a
törvényhozó épített azokra a megközelítésekre, amelyeket a
Kormány és nemzeti és etnikai kisebbségeket reprezentáló
szervezetek helyébe lépő, a törvény alapján létrehozott
kisebbségi önkormányzatokkal egyeztetett.
III. Az indítványozó által felvetett kérdések olyan
természetűek, amelyekről megállapítható, hogy nemzetközi jogi
relevanciájuk van. Igaz ugyan, hogy az indítványozó maga – az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 21. § (3) bekezdésében számára nem
biztosított locus standi híján - nem hivatkozik a nemzetközi
jog és a belső jog összhangjának kérdésére. Szemmel látható és
Alkotmánybíróság által is elismert összefüggés áll fenn
azonban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített
jogállamiság és a pacta sunt servanda elv között: „A
jogállamiság alkotmányos elve jelenti egyrészt a jogalanyok
belső jognak (az Akotmánynak és az alkotmányos
jogszabályoknak) való alávetettségét, másrészt a magyar állam
által vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeknek való
megfelelést. (...) A nemzetközi kötelezettségvállalás
végrehajtása, (adott esetben a szükséges jogalkotási feladat
teljesítése) a jogállamiságot, ezen belül a nemzetközi jogi
kötelezettségek jóhiszemű teljesítését magába foglaló
Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, valamint a nemzetközi jog és
belső jog összhangját megkövetelő 7. § (1) bekezdésből fakadó
kötelezettség.” [7/2005. (III. 31.) AB határozat, ABK 2005.
március, 112, 114.] A pacta sunt servanda elvet az
Alkotmánybíróság [40/2004. (X. 27.) AB határozat, ABH 2004,
512, 514.] a 7. § (1) bekezdése szerinti nemzetközi jogi és
belső jogi szabályok közötti összhang alkotóelemének
minősítette, s nézetem szerint erre a kérdésre ki kell térni,
a szoros összefüggés miatt és az Abtv. 21. § (7) bekezdésében
rögzített ex officio hatáskör alapján. Az Alkotmánybíróság
maga is hangsúlyozta, hogy az állam „sem a kihirdetéssel
összefüggő jogalkotás során, sem azt követőleg (…) sem tehet
olyan intézkedéseket, amelyek a nemzetközi szerződésekben
foglalt elvek és követelmények hatályosulását lerontják, vagy
azok normatív szabályok által körülhatárolt tartalmának
érvényre jutásában torzulásokat okoznak.” [54/2004. (XII. 13.)
AB. határozat, ABH 2004, 690, 755-756.] A Magyarországot
terhelő nemzetközi jogi kötelezettségek nem idegen jogot,
hanem az ország saját jogát jelentik, amelynek szabályai
valójában csak eredetükben különböznek a belső jogiaktól. A
nemzetközi jog és a belső jog országonként szimbiózisban van,
szinte együtt lélegzik. Igaz ugyan, hogy – amint a jelen
határozat is felidézi a legfontosabb dokumentumokat – az
egyetemes és az európai nemzetközi jogi koordinátarendszer
önmagában és látszatra kevés konkrétumot tartalmaz e tárgyban.
A nemzetközi jogi kötelezettségek hálózata azonban ennél
szélesebb, s valójában nemzetközi jog a lépéskényszert is
alátámasztja és a megoldás útjának megtalálását is segíti.
III/1. A lépéskényszert illetően mindenekelőtt azt kell
hangsúlyozni, hogy Magyarország kétoldalú kisebbségvédelmi
egyezményeiben (így a Ljubljanában 1992. november 6-án kötött
magyar-szlovén kisebbségvédelmi megállapodás 8. cikkében, az
Eszéken, 1995. április 5-én kötött magyar-horvát
kisebbségvédelmi megállapodás 9. cikkében, a 2003. október 21-
in Budapesten kötött magyar-szerb kisebbségvédelmi
megállapodás 9. cikkében) illetve az 1991. május 31-i magyar-
ukrán kisebbségvédelmi nyilatkozat 6. cikkében a saját
önkormányzatok létrehozásának biztosítására vállalt
kötelezettséget. Emellett rá kell mutatni arra, hogy az Európa
Tanács égisze alatt megkötött, a Nemzeti Kisebbségek
Védelmének Európai Keretegyezménye magyarországi
végrehajtásáról készített jelentésében a magyar kormány is
utalt a közismert problémára, s ezt a végrehajtást ellenőrző
testület nyugtázta is: „a Tanácsadó Bizottság osztja azt az
országjelentésben is bemutatott illetve más források által is
megerősített aggodalmat, amely a kakukktojás-jelenségre hívja
fel a figyelmet, nevezetesen arra a helyzetre, amikor a
választási rendszer nyitottságából adódóan az adott
kisebbséghez nem tartozó személyeknek sikerül az adott
kisebbség képviselőiként megválasztatni magukat. A Tanácsadó
Bizottság tud arról, hogy a megoldásra több kreatív javaslat
is született, amelyek – noha nem jutnak el az etnikai
nyilvántartás bevezetésének gondolatáig – mégis lehetővé
tennék a kockázat csökkentését. A Tanácsadó Bizottság úgy
látja, hogy a magyar hatóságoknak továbbra is aktívan kell
keresniük a helyzet orvoslásának módját abból a célból, hogy
az egész rendszer hitele ne szenvedjen csorbát.”
(ACFC/INF/OPI(2001)4 jelzetű dokumentum, 52.§) Ennek alapján
az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága a Keretegyezmény
magyarországi végrehajtásáról elfogadott jelentésében
nyugtázza, hogy „folyamatban vannak a jogi lépések a nemzeti
és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény módosításának
elfogadásával kapcsolatban annak megakadályozása céljából,
hogy valamely kisebbséghez tartozó személyek egy másik
kisebbség nevében önkormányzatokat alakíthassanak.”
(ResCMN(2001)4 sz. határozat)
Igaz ugyan, az utóbbi dokumentumok önmagukban nem kötelezik
Magyarországot, de nyilvánvaló, hogy nemcsak Magyarország
nemzetközi jogi kötelezettségeinek a belső joggal való
összhangját érintik, hanem utalnak arra is, hogy a magyar
Kormány ígéretet vállalt a kirívó diszfunkciók
megszüntetésére. Az ígéret világosan benne volt a fenti
dokumentumok alapjául szolgáló, 1999. május 21-ei magyar
kormányjelentésben: „A választásra vonatkozó szabályokat felül
kell vizsgálni, hogy ily módon megteremtődjön annak szükséges
háttere, hogy csak a kisebbségi közösségek által ismert és
elismert személyek legyenek a kisebbségi önkormányzatok
tagjaivá választhatók.”
III/2. A jelenlegi helyzet mögöttes – de a visszaélésekre
lehetőséget nyújtó – alapproblémája az ún. „szabad
identitásválasztás” kapcsán Magyarországon vallott felfogás
valamint az ún. kisebbségi regisztráció bármilyen formájával
szembeni elutasítás, ami ebben a merev formában egészen az
indítványban is érintett, a kisebbségi önkormányzati képviselők
választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre
vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV.
törvényig tartott. Mindkettőt illetően megállapítható, hogy a
fogalmak magyarországi használata nem konform a nemzetközi
jogban bevett szóhasználattal.
III/2/1. Önmagában természetesen nem az a probléma, ha emberi
jogi vonatkozású kérdésekben a hazai jog nagyvonalúbb illetve
bővebb garanciákat tartalmaz, mint a Magyarország által
elfogadott nemzetközi egyezmények. Ez részben a dolgok
természetéből is fakad, s rendszerint maguk az egyezmények is
utalnak arra, hogy egyetlen rendelkezésük sem értelmezhető úgy,
hogy az lerontaná a kedvezőbb nemzeti szabályokat. A nemzeti
jogszabály viszont értelemszerűen minimum eléri a vállalt
nemzetközi jogi szabály által előírt jogvédelmet. Alkotmányos
szempontból – és figyelemmel az Alkotmány 7. § (1) bekezdés
szerinti összhang követelményre – elméletileg semmiképpen sem
helyeselhető, a gyakorlatban pedig komoly problémákat teremt a
nemzetközi szerződésekben foglalt kifejezések avant-garde
értelmezése, megalapozatlan „továbbfejlesztése”. Mivel a
jogalkotó és a jogalkalmazó nem adhat egy nemzetközi
szerződésnek a nemzetközi joggal nem konform értelmezést, ezért
különös figyelmet kell fordítania azokra a nemzetközi
dokumentumokra, amelyekben a szerződő felek által arra
feljogosított testületek értelmezést végeznek. Ez a figyelembe
vételi kötelezettség független attól, hogy az azt megjelenítő
nemzetközi jogi dokumentum jogi természetét illetően önmagában
Magyarországra nézve közvetlenül ró-e vagy sem kötelezettséget.
Ezek szem előtt tartásával – nézetem szerint – nem csak a
nemzetközi jogot sértő, de a nyilvánvalóan abszurd eredményre
vezető értelmezés sem tekinthető olyannak, mint ami
összeegyeztethető lenne az Alkotmány 7. § (1) bekezdése
követelményével.
III/2/2. A Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai
Keretegyezményének 3. cikke 1. § szerint „Minden, valamely
nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga van szabadon
megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem és
ebből a választásából vagy e választásával összefüggő jogainak
gyakorlásából semmiféle hátránya ne származzék.” A
Keretegyezmény hivatalos – vele egyidőben, s az azt kidolgozó
szakbizottság által elkészített – kommentárjának 35.pontja a
3. cikk 1.§-ról világosan kimondja: „E pont nem foglalja
magában az egyén tetszés szerinti választási jogát valamelyik
nemzeti kisebbséghez tartozás tekintetében. Az egyén
szubjektív választása elválaszthatatlanul kötődik a személy
identitását meghatározó lényeges objektív kritériumokhoz.”
Nyilvánvaló tehát, hogy identitásvállalásról, a saját,
öröklött identitás felvállalásáról vagy annak elutasításáról
van szó, azaz, hogy kivülről ne lehessen az illetőt akarata
ellenére egy bizonyos csoporthoz sorolni.
III/2/3. Mint a Keretegyezmény fent említett Tanácsadó
Bizottságának hivatkozott jelentése is megállapítja „a
Tanácsadó Bizottság látja, hogy Magyarországon széles körű
egységes álláspont alakult ki a nemzeti és etnikai
hovatartozással kapcsolatos személyes adatok regisztrációjával
szemben. Ugyanakkor úgy látja, hogy a Kormánynak vizsgálnia
kellene, milyen módon szerezhetők be megbízható statisztikai
adatok. A magyar hatóságoknak nagyon nehéz eredményesen
működniük anélkül, hogy ilyen adatok állnának rendelkezésükre
és a nemzetközi ellenőrző testületeknek is nehéz meggyőződniük
arról, hogy Magyarország valóban teljesíti-e a
Keretegyezményből fakadó kötelezettségeit.”
(ACFC/INF/OPI(2001)4 jelzetű dokumentum, 17.§)
Az Európa Tanács egy másik bizottsága, a rasszizmus és
intolerancia elleni bizottság (European Commission against
Racism and Intolerance - ECRI), maga is utalt arra, hogy az
adatvédelemmel és a magánszféra tiszteletben tartásával
összhangban álló adatbázis illetve lakossági statisztika
megalkotása célszerű azért, mivel enélkül az országok nehezen
tudnak együttműködni a rasszizmus elleni közös küzdelemben.
(General policy recommendation n°1 CRI (96) 43 rev. jelzetű
dokumentum és General policy recommendation n°4 CRI (98) 30.
jelzetű dokumentum)
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a statisztikai célú
adatok gyűjtéséről szóló ajánlása (Recommendation n° R(97) 18
concerning the protection of personal data collected and
processed for statistical purposes) az ún. érzékeny adatok
tekintetében (amelyek közé sorolja az etnikai hátteret is) azt
hangsúlyozza, hogy az ilyen típusú adatok csak személyre be nem
azonosítható formában gyűjthetők, kivéve ha annak legitim
statisztikai céljai vannak – feltéve, hogy megvannak a
megfelelő jogi garanciák –, illetve ha nyilvánvalóan
ésszerűtlen vagy megvalósíthatatlan lenne másként. Az Európa
Tanácsnak az egyének védelméről a személyes adatok gépi
feldolgozása során, Strasbourgban, 1981. január 28. napján kelt
Egyezménye (kihirdetve az 1998. évi VI. törvénnyel) a 6.
cikkében azt mondja, hogy az etnikai hátteret (és a többi
érzékeny adatot) feltáró személyi adatok automatikus
feldolgozása nem engedhető meg, hacsak a hazai jog nem biztosít
megfelelő garanciákat.
Látható tehát, hogy nem minden, etnikai típusú regiszter
illetve statisztika tilos ab ovo, hanem a személyre
azonosíthatóság és a biztonsági garanciák hiánya az, amit az
Európa Tanács elutasít.
III/3. Valójában a fenti szabályok – a második világháború
utáni korszak tapasztalatai fényében is – csak megerősítették
azt, amit az Állandó Nemzetközi Bíróság 1928-ban, az ún. felső-
sziléziai kisebbségi iskolák ügyében hozott ítéletében elvi
éllel kimondott. Ebben az ügyben az 1922-ben, Genfben, Felső-
Sziléziáról kötött német-lengyel szerződés értelmezését az
Állandó Nemzetközi Bíróság a következőképpen végezte el:
E szerződés „74. cikke a következőképpen szól: "Azt a kérdést,
hogy valaki faji, nyelvi vagy vallási kisebbséghez tartozik-e,
a hatóságok nem ellenőrizhetik, és nem vitathatják." Ez a
rendelkezés elegendő alapot szolgáltat-e ahhoz a levezetéshez
(…) hogy végsősoron egyedül a szándék kérdéséről van szó (a
«szubjektív elv»)? A Bíróság nem így gondolja. (…) „Az
ellenőrzésnek vagy a vitatásnak a cikkbe foglalt tilalmát
egészen könnyen meg lehet érteni. (…) Ha a hatóságok
ellenőrizni vagy vitatni akarnák a személy
akaratnyilatkozatának lényegét, igen kevéssé valószínű, hogy
ezekben az esetekben [ti. az ún. kettős identitásnak illetve a
nyelvismeret bizonytalanságának kérdését érintette a megelőző
bekezdésben az Állandó Nemzetközi Bíróság – KP] a jelenlegi
tényhelyzetet jobban megközelítő eredményre juthatnának.
Ráadásul azonban egy ilyen eljárás a hatóságok részéről a
közvéleményben a zaklatás benyomását keltené, ami a politikai
indulatokat gyújtana fel, és így ellene hatna azoknak a
megbékítési céloknak, amelyekre a kisebbségvédelmi
rendelkezések épülnek. A Bíróság álláspontja szerint az
ellenőrzés és a vitatás tilalmának a célja nem egy új elv
bevezetése azért, hogy az felváltson egy olyat, ami a dolgok
természetéből következik és a kisebbségvédelmi szerződés
rendelkezései szerint meghatározza a faji, nyelvi, vallási
kisebbség tagságát, hanem csak azokat a hátrányokat kívánja
elkerülni (….) amelyek annak kapcsán merülnének fel, ha a
hatóságok ellenőriznék vagy vitatnák az ilyen odatartozást..
(…) Tudomásul kell venni, hogy az ellenőrzés vagy a vitatás
tilalma arra ösztönözhet bizonyos személyeket, akik valójában
nem is tartoznak egy kisebbséghez, hogy úgy kezeljék őket,
mintha a kisebbséghez tartoznának. Ez, a Bíróság álláspontja
szerint, a következménye annak, amit a szerződő felek azért
fogadtak el, hogy elkerüljék azokat a még nagyobb nehézségeket,
amelyek a hatóságok általi ellenőrzésből vagy vitatásból
erednének. Ha tehát - a fentiek értelmében - egy nyilatkozat
nyilvánvalóan nem konform a genfi egyezménnyel, ebből nem
következik,(…) hogy az ellenőrzés és a vitatás tilalmát ne
kellene vonatkoztatni erre az esetre. Az egyértelmű szavakkal
megfogalmazott tilalom nem korlátozható. De mindebből nem
következik az, hogy a fent hivatkozott levezetés, nevezetesen
hogy a nyilatkozatnak elvben a tényekkel összhangban kell
állnia, semmiféle értékkel nem bírna. Valójában van jelentősége
annyiban, hogy megállapítható legyen, mi a jogi helyzet.”
(PCIJ: Rights of Minorities in Upper Silesia (Minority
schools), n°12 April 26, 1928, Collection of Judgments, Series
A n°15, 33-35. oldalak)
III/4. Az Emberi Jogok Európai Bírósága több alkalommal is
tárgyalt olyan ügyeket, amelyek az önkormányzati nyilvántartás
megítélése szempontjából relevánsak (Gillow c. Egyesült
Királyság 1986. november 24, ), az adott esetben a nyelvi
kisebbséggel egybeeső, vallási kisebbségi önkormányzati
választásokat (Serif c. Görögország ügy, 1999. december 14.;
Hasan és Chaush c. Bulgária ügy, 2000. október 26.) a vallási
identitás (Besszarábiai metropolita egyház c. Moldova ügy,
2001. december 13.) illetve az ún. etnikai idenititás
megítélését (Sidiropoulos c. Görögország ügy, 1998. július 10;
Gorzelik c. Lengyelország ügy, 2001. december 20.) illetően
relevánsak. Ezekből a törvényhozónak le kell tudni vonnia a
megfelelő következtetéseket, különös figyelemmel, de
természetesen mutatis mutandis arra is, hogy „a vallási
közösségek autonóm léte elengedhetetlen eleme egy demokratikus
társadalom pluralizmusának (...) közvetlenül érinti nemcsak a
közösség szervezetét, de összes aktív tagjának vallási életét
is. Ha a közösségnek a szervezeti életét nem védené (...), úgy
az egyén vallási szabadságának összes egyéb aspektusa igen
sérülékennyé válna.” (Hasan és Chaush ügyben hozott ítélet,
62.§)
IV. Hogyan illeszkedik ebbe a koordinátarendszerbe a hatályos,
az indítványban is érintett szabályozás?
IV/1. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi
LXXVII. törvényben (a továbbiakban: Nektv.) az identitás
kérdését a 7. és 8. §-ok érintik. Ezek hatályos szövege a
következő:
„7.§ (1) Valamely kisebbséghez való tartozás vállalása és
kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga.
A kisebbséghez való tartozás kérdésében – a (2) bekezdésben
foglalt kivétellel – nyilatkozatra senki sem kötelezhető.
(2) Törvény vagy a végrehajtására kiadott jogszabály valamely
kisebbségi jog gyakorlását az egyén nyilatkozatához kötheti.
(3) A nemzeti és az etnikai önazonossághoz való jog és az ilyen
kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása nem
zárja ki a kettős vagy a többes kötődés elismerését.”
„8.§ A kisebbséghez tartozó joga, hogy a kisebbséghez
tartozását az országos népszámlálás alkalmával anonim módon
(névtelenül) megvallhassa.”
A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény
címéből, az idézett 7. és 8. §-okat tartalmazó fejezet címéből
(„Egyéni kisebbségi jogok”) világosan kitűnik, hogy a jogalkotó
szándéka egybeesik a hivatkozott nemzetközi dokumentumok, s
különösen a Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai
Keretegyezménye fent idézett 3. cikk 1. §-ának
megközelítésével. Azaz csak a kisebbséghez tartozó egyént
illeti meg ez a sajátos facultas alternativa.
IV/2. 1998-ban az adatvédelmi és a kisebbségi ombudsman közös
állásfoglalást (317/K/1998) adtak ki arról, hogy származás
tényéről nem, hanem csak az etnikai hovatartozás
kinyilvánításának megtörténtéről adható ki igazolás: „Bármiféle
"Származásigazolás" kiadása álláspontunk szerint ellentétes az
Avtv. [a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok
nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény] és a Nektv.
rendelkezéseivel. Hatósági igazolás nemzetiségi és etnikai
származásról nem szólhat, ugyanis ilyen tényről semmiféle
állami szervnek nem lehet hivatalos tudomása, nyilvántartása.
Az ilyen tartalmú igazolás azt a látszatot kelti, hogy a
kibocsátója rendelkezik az igazolásban foglalt tényállítás
alapjául szolgáló dokumentációval, nyilvántartással. A Nektv.
és az Áe. [az államigazgatási eljárás általános szabályairól
szóló 1957. évi IV. törvény] rendelkezései szerint a kisebbségi
önkormányzat nem hatóság, ezért nem jogosult kiadni valamely
tény vagy állapot igazolásáról hatósági bizonyítványt. Az
etnikai hovatartozás kinyilvánítása, az erről szóló dokumentum
kiállítása a következő esetekben lehet jogszerű: i. a
kisebbségi önkormányzat, vagy bármely kisebbségi társadalmi
szervezet igazolást ad ki arról, hogy az illető tagja,
tisztségviselője, esetleg választásokon jelöltje volt, ii. az
előbbi szervezetek előtt megjelenik (esetleg néhány társával)
az igazolást kérő és kéri írásba foglalni azt az állítását,
hogy ő az adott kisebbséghez tartozónak tartja magát, amelyet a
jelenlévők megerősítenek, iii. a helyi önkormányzat is kiadhat
jogszerűen igazolást arról, hogy az adott személy a kisebbségi
önkormányzati választásokon jelölt volt, illetve a kisebbségi
önkormányzat tagja. Nincs akadálya annak, hogy – noha ennek
semmilyen közjogi jellege nem lehet – kisebbségi párt,
kulturális egyesület, társadalmi szervezet tagja kérésére
etnikai adatot tartalmazó igazolást kiadjon.” 2002-ben az
adatvédelmi és a kisebbségi ombudsman egy újabb közös
allásfoglalásban (58/K/2002) megerősítette a fentieket.
IV/3. Nézetem szerint figyelemre méltó tapasztalatokat
szolgáltatnak – a vallási hovatartozás szintén érzékeny adatnak
minősülése miatt is – azok a megoldások, amelyek révén a
magyarországi egyházak – ott, ahol ez az egyház struktúrájából
következik – saját belső választásukat megszervezik, választási
listáikat összeállítják, azokat illetően a megfelelő formában
híveiknek betekintési és felszólamlási lehetőséget
biztosítanak, jogorvoslatokat kezelnek.
V. A fentiek alapján azonban az is látható, hogy annak
biztosítása, hogy csak illetve meghatározó jelleggel a
kisebbséghez tartozók vegyenek részt a választásokon, nemcsak
az egyéni nyilatkozatok egyenkénti – a nemzetközi jog által
egyébként is aggályosnak tartott – s a jelen határozat által is
elutasított ellenőrzése révén lenne megvalósítható. Nézetem
szerint a kisebbségi önkormányzatok létrehozására is vonatkozó,
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 3.§ d)
pontját a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlásról, mint
érvényre juttatandó alapelvről, a 115/I. § (5) bekezdés d)
pontját a választási eljárást érdemben befolyásoló
törvénysértés észlelése esetén teendő lépésekről kell csak
megfelelően értelmeznie a választási bizottságnak, különös
tekintettel arra, ahogyan az Alkotmány 70.§-ának 2004-ben
hatályba lépett módosítása a kérdést világosan eldöntötte. A
törvényhozó szabadságába tartozik annak eldöntése, hogy a
választási eljárásról szóló törvény 115/I. § (6) bekezdés a)
pontja jelenlegi formájában s a jelzett alkotmányos
értelmezéssel elégséges biztosítékot jelent-e: e kérdésben a
kisebbségi választások lebonyolításának gyakorlatát és
tapasztalatait figyelembe kell vennie.
VI. A fentiekből következően nézetem szerint meg lehet
határozni azokat a koordinátákat, amelyek között a törvényhozó
mozgásszabadsággal rendelkezik:
- biztosítania kell azt, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek
önkormányzatai valóban az érintettek által gyakorolt aktív és
passzív választójogra épüljenek;
- alkotmányossági és nemzetközi jogi problémát jelentene az
egyénekre lebontott, állami hatóságok által végzett ellenőrzés,
azonban nem ütközik az adatvédelmi vonatkozású hazai és
nemzetközi szabályokba a hiteles népességstatisztikák
felhasználása;
- a választójogi eljárási szabályok figyelembe vételével kell
megteremteni a lehetőséget, hogy a nyilvánvalóan abszurd, a
valóságnak meg nem felelő kezdeményezések, a kisebbségi
választás realitását torzító anomáliák meggátolhatók illetve
kiszűrhetők legyenek, adott esetben az érvénytelenítés
szankciójának alkalmazásával;
- az anomáliák mértékének megítélése során különös figyelmet
kell fordítani az adott kisebbség országos önkormányzatának a
tárgyban tett hivatalos állásfoglalására.
VII. Minderre tekintettel azonban egyetértek a határozat
rendelkezéseivel és osztom azt az álláspontot, hogy a jelenlegi
módosítással együtt a kisebbségi önkormányzati választási
eljárás nem összeegyeztethetetlen az Alkotmánnyal.
Budapest, 2005. december 13.
Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró
. |