A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés
alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló
indítvány tárgyában - Dr. Sólyom László alkotmánybíró
párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot :
Az Alkotmánybíróság a pártok működéséről és gazdálkodásáról
szóló 1989. évi XXXIII. törvény 3. § (3) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. A pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi
XXXIII. törvény ( a továbbiakban : Ptv. ) 3. § (1) - (4)
bekezdése a pártok megszűnéséről a következő előírásokat
tartalmazza.
" (1) A párt megszűnhet :
a) más párttal való egyesüléssel,
b) két vagy több pártra való szétválással,
c) feloszlással,
d) a bíróság által való feloszlatással vagy
e) megszűnésének megállapításával.
(2) A bíróság az ügyészség indítványára megállapítja a párt
megszűnését, ha az tevékenységével felhagy és vagyonáról nem
rendelkezik.
(3) A bíróság az ügyészség indítványára - a párt társadalmi
szervezetként való további működésének érintetlenül
hagyásával - megállapítja a párt működésének megszűnését, ha
a párt egymást követő két általános országgyűlési képviselői
választáson nem állít jelöltet.
(4) A (3) bekezdésben említett esetben a társadalmi
szervezet megszűnésének vagyoni következményeire továbbra is
e törvény rendelkezései az irányadóak. "
2. Az indítványozó a Ptv. 3. § (3) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését
kérte. Álláspontja szerint a Ptv. e rendelkezése sérti az
Alkotmány 3. § (1) - (2) bekezdését, 63. § (1) bekezdését és
70/C. § (1) bekezdését.
Az indítványozó véleménye szerint az Alkotmány a pártok
működését illetően nem tartalmaz olyan korlátozást, amelyből
az következik, hogy a pártok előre megszabott időtartamon
belül országgyűlési képviselőjelöltet kötelesek állítani és
nem tekinthető pártnak az a szervezet, amelyik valamilyen
okból e feladatának nem tesz eleget. Nem következik ilyen
korlátozás az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében foglalt
rendelkezésből sem, mert a vélemény kialakításának és
kinyilvánításának többféle formája van. Ezek többségéhez nem
szükséges az országgyűlési képviselet, sőt még
képviselőjelölt állítása sem.
Az indítványozó megállapítása alapján a kifogásolt
rendelkezés a pártok közötti jogegyenlőséget sértő
diszkriminációra is lehetőséget ad, mert az ügyészség
belátására bízza, hogy országgyűlési képviselőjelöltet nem
állított pártok közül melyek működésének megszűnését
indítványozza.
II.
Az indítvány az alábbiak miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmány preambuluma olyan jogállamba való békés
politikai átmenet elősegítését határozza meg az alkotmányi
rendelkezések rendeltetéseként, amely a szociális
piacgazdaság mellett a többpártrendszer és a parlamenti
demokrácia együttes megvalósulását szolgálja.
Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése kinyilvánítja a népfelség
elvét, amely szerint "A Magyar Köztársaságban minden hatalom
a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői
útján, valamint közvetlenül gyakorolja. "
Az Alkotmány 3. § (1) - (2) bekezdése a pártokról a
következőket tartalmazza :
" (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az
alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett
szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek.
(2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és
kinyilvánításában".
Az Alkotmány 63. § (1) bekezdése szerint : "A Magyar
Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga
van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket
létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni". E § (3)
bekezdése alapján "Az egyesülési jogról szóló, valamint a
pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló törvény
elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges".
Az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdése megállapítja :
"Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi
érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet
alakítson vagy ahhoz csatlakozzon".
Az Alkotmány több rendelkezést tartalmaz az Országgyűlésben
képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak
jogosultságairól. A 19/B. § (2) bekezdése alapján a
Honvédelmi Tanács tagjai közé tartoznak az Országgyűlésben
képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak
vezetői. A 28. § (5) bekezdése szerint az Országgyűlés
feloszlatása előtt a köztársasági elnök köteles kikérni az
Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok
képviselőcsoportjai vezetőinek véleményét is. A 32/A. § (4)
bekezdése értelmében pedig az Alkotmánybíróság tagjaira az
Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok
képviselőcsoportjainak egy-egy tagjából álló jelölő
bizottság tesz javaslatot.
2. Az Alkotmány 3. § (1) bekezdése a pártok alapításának és
tevékenységének szabadságát az általános rendelkezések
körében az egyesülési szabadság részét képező, nevesített
alapjogként határozza meg és részesíti alkotmányos
védelemben. Ez az előírás a pártok szabad alapítását,
tevékenységét és ezek védelmét az Alkotmány és az
alkotmányos jogszabályok keretei között biztosítja, vagyis
feltételekhez kötött védelmet állapít meg.
Az Alkotmány 63. § (3) bekezdése felhatalmazást ad az
Országgyűlésnek, hogy az egyesülési jogról, valamint a
pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló részletes
szabályokat kétharmados szavazataránnyal elfogadott
törvényben állapítsa meg. E felhatalmazás alapján alkotta
meg az Országgyűlés a Ptv. -t és ehhez az alkotmányi
rendelkezéshez kapcsolódik az egyesülési jogról szóló 1989.
évi II. törvény is.
A Ptv. 1. §-a szerint "E törvény hatálya azokra a társadalmi
szervezetekre terjed ki, amelyek nyilvántartott tagsággal
rendelkeznek, és amelyek a nyilvántartásba vételüket végző
bíróság előtt kinyilvánítják, hogy e törvény rendelkezéseit
magukra nézve kötelezőnek ismerik el".
A Ptv. 15. §-a alapján "Ha már bejegyzett társadalmi
szervezet pártként kíván működni, köteles bejelenteni a
bíróságnak, hogy a pártok működéséről és gazdálkodásáról
szóló törvényt magára nézve kötelezőnek ismeri el, és
alapszabályát egyidejűleg a bíróságnak benyújtani".
A Ptv. az egyesülési jog alapján az arra jogosult polgárokra
és a létrejött társadalmi szervezetekre bízza, hogy
politikai tevékenységüket a különleges jogosultságokkal
rendelkező pártokként kívánják-e kifejteni. A pártként való
működéshez a Ptv. a nyilvántartott tagsággal való
rendelkezést és a nyilvántartásba vételt végző bíróság előtt
annak kinyilvánítását támasztja, hogy a társadalmi szervezet
e törvény rendelkezéseit magára nézve kötelezőnek ismeri el.
3. A Ptv. preambuluma szerint; "A pártok társadalmi
rendeltetése, hogy a népakarat kialakításához és
kinyilvánításához, valamint a politikai életben való
állampolgári részvételhez szervezeti kereteket nyújtsanak".
Az Országgyűlés ezért "az állampolgárok egyesülési
szabadságának és politikai jogainak érvényesülése, valamint
a társadalomban meglévő különböző érdekek és értékek
demokratikus megjelenítésének és érvényesítésének
előmozdítása érdekében" alkotta meg a Ptv. -t.
Amint ez az idézett alkotmányi rendelkezésekből is kitűnik,
többpártrendszerű alkotmányos jogállami keretek között a
népakarat alakításának és kinyilvánításának kiemelkedő
eszköze és formája a népképviseleti intézmények
létrehozásában és működésük előmozdításában való politikai
részvétel. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése a népfelség
érvényesülésének eszközei és formái között első helyen
jelöli meg a népképviseletet. A pártok elsődleges
rendeltetése az, hogy politikai eszközökkel működjenek közre
a népakarat alakításában, kinyilvánításában, vegyenek részt
a népképviseleti testületek tagjai választásának
szervezésében és az általuk támogatott képviselők, valamint
a megválasztott országgyűlési és önkormányzati testületek
működésének előmozdításában.
A pártoknak rendeltetésükből fakadó sajátos törekvése, hogy
a népképviseleti választások eredményei alapján képviselőik
részt vegyenek a közhatalom gyakorlásában. A pártok a magyar
jogállamban az egyesülési szabadság alapján létrehozott
olyan alkotmányos intézmények, amelyek nélkülözhetetlen
szerepet töltenek be a társadalom és az államhatalom
politikai kapcsolataiban.
A törvény az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében meghatározott
szerep szolgálatában, valamint a 63. § (3) bekezdésében
meghatározott felhatalmazás alapján számos feladatot,
jogosultságot és tevékenységi formát jelölhet meg a pártok
számára. Ezáltal tehát törvény állapíthatja meg a politikai
pártok közelebbi jellemzőit. Ennek megfelelően a pártokat a
hatályos alkotmányi és törvényi szabályozás szerint - az
egyesülési jog alapján létrejövő egyéb szervezetekhez
viszonyítva - többletjogosítványok illetik meg és sajátos
kötelességek terhelik. A Ptv. preambulumában megjelölt és a
pártok által is érvényesítendő politikai jogok körében
kiemelkedő helyet foglal el az aktív és passzív választójog.
E megállapítás megalapozottságát támasztják alá a hatályos
választójogi törvények. A kapcsolódó jogosultságokat,
feladatokat és az eljárási rendet az országgyűlési
képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény ( a
továbbiakban : Vjt. ) , valamint a helyi önkormányzati
képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi
LXIV. törvény ( a továbbiakban : Övjt. ) tartalmazza. A
pártok vázolt szerepéhez kapcsolódik a Ptv. -ben
megállapított költségvetési támogatás.
A Vjt. 5. § (1) - (4) bekezdése az országgyűlési képviselők
jelöléséről a következőket tartalmazza.
" (1) Az egyéni választókerületben a választópolgárok és
azok a társadalmi szervezetek, amelyek megfelelnek a pártok
működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény
rendelkezéseinek ( a továbbiakban : párt ) - a (2)
bekezdésben foglalt feltételekkel - jelölhetnek. Két vagy
több párt közösen is ajánlhat és jelölhet. Ha két vagy több
párt közösen ajánl egy választópolgárt, akkor valamennyi
párt nevét fel kell tüntetni az ajánlószelvényen.
(2) Az egyéni választókerületben a jelöléshez legalább
hétszázötven választópolgárnak az aláírásával hitelesített
ajánlása szükséges...
(3) A területi választókerületben - területi listán - pártok
jelölhetnek. Az a párt állíthat területi listát, amely a
területi választókerületben - e törvény melléklete szerint
meghatározott számban - az egyéni választókerületek
egynegyedében, de legalább két egyéni választókerületben
jelöltet állított. Nem érinti a listaállítás jogát az, ha az
egyéni választókerületben a pártjelölt a szavazás első
fordulója előtt visszalépett.
(4) Országos listát az a párt állíthat, amely legalább hét
területi választókerületben állított listát".
A Vjt. idézett rendelkezései alapján egyéni
választókerületben két vagy több párt közösen is állíthat
jelöltet. A Ptv. támadott szabálya alapján tehát csak annak
a pártnak a megszűnése állapítható meg, amely az egymást
követő két általános választáson egy alkalommal sem állított
egyéni választókerületben egyedül, vagy más pártokkal
közösen országgyűlési képviselőjelöltet.
A Ptv. lehetővé teszi, hogy a megszűnt párt társadalmi
szervezetként tovább működjön. A Ptv. nem zárja ki, hogy az
ilyen társadalmi szervezet később az alkotmányi és törvényi
feltételeknek megfelelően pártként újra alakuljon. A
továbbműködő társadalmi szervezet kiterjedt közérdekű
munkásságot fejthet ki. Az Övjt. alapján pedig az
önkormányzati választásokon a Ptv. szerint megalakult és
működő pártokon kívül a bejegyzett társadalmi szervezetek és
kisebbségi szervezetek is állíthatnak jelöltet ( 26. §,
54/A. § k ) pontja ) .
A Ptv. 3. § (3) bekezdése az országgyűlési képviselői
választások tekintetében nem eredményességet, vagyis
országgyűlési képviseletet ír elő, hanem csak a fentiek
szerinti jelöltállítási kötelezettséget állapít meg. A Ptv.
e rendelkezése az indítványozó által kifogásolt
országgyűlési képviselői jelöltállítási kötelezettség
teljesítését a pártként működés egyik kötelező
feltételeként, mellőzhetetlen ismérveként jelöli meg,
amelynek hiánya a párt megszűnését és a megszűnés kötelező
bírósági megállapítását vonja maga után. A törvényalkotó az
Alkotmány 63. § (3) bekezdésében kapott felhatalmazás
alapján, tehát alkotmányosan állapította meg a kifogásolt
működési feltételt, amelyet a Ptv. -be foglalt egyéb
rendelkezésekkel együtt a pártként való nyilvántartásba
vételt kérők a nyilvántartásba vételt végző bíróság előtt
magukra nézve kötelezőnek ismernek el.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Ptv. 3. § (3) bekezdése nem sérti az Alkotmány 3. § (1) -
(2) bekezdését és 63. § (1) bekezdését.
4. Az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdése az érdekvédelmi
szervezetek alakításához való jogot fogalmazza meg. Az
egyesülési szabadság részét képező ezzel a nevesített joggal
azonban a Ptv. vizsgált rendelkezése nem áll közvetlen
összefüggésben, ezért abba nem is ütközik.
5. A Ptv. támadott rendelkezése alapján a bíróság az
ügyészség indítványára megállapítja a párt működésének
megszűnését, ha a párt egymást követő két általános
országgyűlési képviselői választáson nem állít jelöltet. Az
e rendelkezésben megfogalmazott feltételek fennállása esetén
az indítvány megtétele az ügyészségnek törvényből fakadó
kötelezettsége. A megszűnés bírói megállapításának
indítványozása, illetve annak mellőzése ilyenkor nem
tartozik az ügyészség mérlegelési jogkörébe. A Ptv.
sérelmezett rendelkezése tehát nem sérti a diszkrimináció
tilalmát és nem ütközik az Alkotmány 70/A. § (1)
bekezdésébe.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt
megalapozatlannak találta és elutasította.
Az Alkotmánybíróság a vizsgált tárgykör jelentőségére
tekintettel rendelte el e határozatának közzétételét a
Magyar Közlönyben.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozattal mindenben egyetértve, az indokolást az
alábbiakkal egészítem ki.
1. Az Alkotmány nem különböztet olyan alapjogok között,
amelyek korlátait maga az alkotmány tartalmazza, s további
törvényekben nem korlátozhatók, illetve olyan alapjogok
között, amelyekkel kapcsolatban törvények korlátokat is
megállapíthatnak. A 8. § (2) bekezdése minden alapjogra
további törvényi szabályozást enged, amely azonban az
alapvető jog lényeges tartalmát nem korlátozhatja. Ezért az
egyes alapjogoknál a törvényi szabályozásról szóló
rendelkezések közül - a megszövegezéstől függetlenül -
csupán a minősített többség követelményét előíróknak van
jelentősége. Hasonlóan nem jelent tartalmi különbözőséget az
Alkotmányban szabályozott állami szervek és egyéb
szervezetek törvényi szabályozására vonatkozóan az, hogy az
Alkotmány velük kapcsolatban említi-e - akár a részletes
rendelkezést megengedően, akár annak korlátjaként - a
további törvényi szabályozást. Amennyiben valamely alapjog
szabályozása nem terjedne ki egyébként is a vele kapcsolatos
szervezetre vagy intézményre, az Alkotmány 78. § (2)
bekezdése az Alkotmány végrehajtásához szükséges minden
tárgykörben lehetővé teszi a törvényi szabályozást. A
törvényi szabályozás általános megengedettsége semmit sem
lazít azonban azon, hogy a törvényeknek az Alkotmány
tartalmi keretein belül kell maradniok. Ahhoz, hogy a párt
fogalmát törvény határozza meg, nincs szükség külön
felhatalmazásra; e fogalomnak azonban az Alkotmánynak a
pártokra vonatkozó minden rendelkezésével összhangban kell
állnia.
2. A politikai párt fogalmát az Alkotmány éppúgy nem
határozza meg, ahogyan például az egyház fogalmát sem. Az
Alkotmány rendelkezései, s különösen ezek részletessége,
határolják be a törvényalkotó szabadságát az adott intézmény
fogalmának kialakításában. Az egyház törvényi fogalmának
alkotmányosságát az Alkotmánybíróság aszerint vizsgálta,
sérti-e a fogalommeghatározás a vallásgyakorlás szabadságát,
illetve eleget tesz-e az állam és egyház elválasztása
elvének. ( 8/1993. (II. 27.) AB határozat, ABH 1993, 99. )
A pártokra nézve azonban az Alkotmány részletesebb
előírásokat is tartalmaz, amelyeknek a párt törvényi
fogalmában is meg kell jelenniük.
Álláspontom szerint a párttörvény támadott rendelkezése,
amely a párt fogalmi elemévé teszi, hogy egymást követő két
általános országgyűlési képviselői választáson jelöltet
állítson, nem csupán nem ellentétes az Alkotmánnyal, hanem
lényegét, a pártok országgyűlési szerepét illetően egyenesen
az Alkotmányból következő fogalmi elem; az egyetlen olyan
alkotmányi fogalmi ismérv, amely a pártot más társadalmi
szervezetektől megkülönbözteti.
A határozatban szereplő érvek : az Alkotmány preambulumában
a többpártrendszer célul tűzése, a pártok feladatának
meghatározása az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében, összevetve
a képviseleti demokrácia intézményével ( 2. § (2) bekezdés )
megalapozzák azt, hogy a pártoknak alapvető alkotmányos
szerepe van a képviseleti demokráciában, s ezért a
párttörvénynek a képviselőállításra vonatkozó követelménye
nem alkotmányellenes. Hozzátehető ehhez, hogy a pártok
közvetlen közhatalomgyakorlásának tilalma ( 3. § (3)
bekezdés - másrészt az Alkotmány számos összeférhetetlenségi
szabálya a párttagság vonatkozásában ) szintén amellett
szóló általános érv, hogy a pártok által közvetített
"népakarat kinyilvánítása" csakis a képviseleti szervekben
válhat közvetlenül közhatalom gyakorlásává.
Az azonban, hogy a pártoknak nemcsak általában van közvetítő
szerepe az állam és a társadalom között, s nem csupán
általában fő - de nem kizárólagosan nekik járó - működési
területük a népképviselet, hanem az Alkotmány kifejezetten
olyan "többpártrendszert" valósít meg, ahol a pártoknak az
Országgyűlésben jelen kell lenniük, az azokból a
részletszabályokból vezethető le, amelyek a pártoknak az
alkotmányos intézményrendszer működéséhez nélkülözhetetlen
feladatokat írnak elő. Így az Alkotmánynak a határozatban is
idézett 19. § (2) bekezdéséből, a 28. § (5) bekezdéséből,
valamint a 32/A. § (4) bekezdéséből.
E rendelkezéseket is figyelembe véve az Alkotmányból
következik a pártoknak a párttörvény által használt az a
megkülönböztető ismérve, hogy a társadalmi szervezetek közül
csak az a politikai szervezet "párt", amely törekszik arra,
hogy a "népakaratot" az Országgyűlésben képviselettel
rendelkezve "nyilvánítsa ki". A törvényhozó döntésére
tartozik, hogy e törekvés komolyságát, azaz a párt
alkalmasságát feladata betöltésére mivel látja
bizonyítottnak. A jelöltállításhoz szükséges támogatásnak a
párttörvény szerinti megkövetelése olyan ismérv, amely ellen
alkotmányossági kifogás nem emelhető. Hasonló támogatottsági
követelmény alkotmányosságát egyébként az Alkotmánybíróság
az egyház fogalmáról szóló, idézett határozatában is
megállapította.
Budapest, 1996. november 18.
Dr. Sólyom László
alkotmánybíró
. |