Hungarian
Ügyszám:
.
229/B/1999
Előadó alkotmánybíró: Holló András Dr.
.
Az indítvány lényege:
.
A határozat száma: 31/2001. (VII. 11.) AB határozat
.
ABH oldalszáma: 2001/258
.
A határozat kelte: Budapest, 07/09/2001
.
.
A határozat szövege:
.
A határozat szövege:
                    A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

    Az    Alkotmánybíróság   jogszabály   alkotmányellenességének
    utólagos  vizsgálatára irányuló indítvány alapján – Dr.  Bagi
    István,  Dr.  Erdei Árpád, Dr. Harmathy Attila,  Dr.  Strausz
    János,  és  Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók
    különvéleményével – meghozta az alábbi

                            határozatot:

    1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Adó- és Pénzügyi
    Ellenőrzési Hivatal egyes feladatairól szóló 1998. évi XCIII.
    törvény 5. § (2)-(3) bekezdése, a 9. § (2) bekezdése,  20.  §
    (3)  bekezdése, 20. § (4) bekezdés a) pontja  és  20.  §  (5)
    bekezdése,  továbbá  a  bírói engedélyhez  kötött  különleges
    eszközök   és  módszerek  engedélyezésével,  igénybevételével
    kapcsolatos szabályokról szóló 11/1999. (V. 12.) PM  rendelet
    alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket 2002. december  31-
    ei hatállyal megsemmisíti.

    2.  Az  Alkotmánybíróság  az  Adó-  és  Pénzügyi  Ellenőrzési
    Hivatal egyes feladatairól szóló 1998. évi XCIII. törvény 15.
    §  (2)  bekezdése alkotmányellenességének megállapítására  és
    megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

    Az  Alkotmánybíróság  ezt a határozatát a  Magyar  Közlönyben
    közzéteszi.
                                Indokolás

                                   I.

      Az  indítványozók  az  Adó- és Pénzügyi  Ellenőrzési  Hivatal
      egyes   feladatairól  szóló  1998.  évi  XCIII.  törvény   (a
      továbbiakban: Atv.) 5. § (2) bekezdése, 9. § (2) bekezdése és
      15.   §   (2)   bekezdése  alkotmányossági   vizsgálatát   és
      megsemmisítését kérték. Az Atv. vizsgálni kért  rendelkezései
      utaló  szabályt tartalmaznak a Rendőrségről szóló  1994.  évi
      XXXIV.    törvény   (a   továbbiakban:   Rtv.)   szabályainak
      alkalmazására.  Az Atv. megtámadott szabályai  felhatalmazzák
      az  Adó-  és  Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalt (a  továbbiakban:
      APEH),   hogy  -  a  rendőrséggel  azonos  módon   -   titkos
      információgyűjtést folytathat.

      Az    indítványozók    az   Atv.   jelölt    rendelkezéseinek
      alkotmányellenességét  abban  látják,  hogy  az  Atv.   (mint
      egyszerű  szótöbbséggel  elfogadott törvény)  az  Rtv.  (mint
      minősített   többséggel  elfogadott  törvény)  rendelkezéseit
      átveszi.  Az  Alkotmány  40/A.  §  (2)  bekezdése  szerint  -
      érvelnek  az  indítványozók - megalkotásra  került  az  Rtv.,
      annak   tartalmában   az  Országgyűlés   megállapodott,   így
      rendelkezéseinek   az   Atv.-be  -   egyszerű   szótöbbséggel
      elfogadható  törvénybe  - való átvétele  az  Alkotmány  fenti
      rendelkezését     sérti.     Az    indítványozók     kérelmük
      alátámasztására idéztek a 4/1993. (II. 12.) AB és az  1/1999.
      (II.  23.)  AB  határozat megállapításaiból. Az indítványozók
      kifejtették,  hogy  az Atv. által alkalmazott  “törvényhozási
      gyakorlat  azt eredményezné, hogy alkotmányos alapjogoknak  -
      az Alkotmányban kifejezetten kétharmados törvény szabályozási
      körébe   utalt   -  korlátozására  sor  kerülhetne   egyszerű
      többséggel megalkotott törvényben is.”
      Az  indítványozók  szerint  a  törvényhozási  eljárás  formai
      szabályainak  a megsértése az Alkotmány 2. § (1)  bekezdésébe
      foglalt jogállamiság elvével is ellentétes.

                                   II.

      1. Az indítvány által hivatkozott alkotmányi rendelkezések  a
      következők:

      “2.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság  független,  demokratikus
      jogállam.”

      “40/A. § (2) A rendőrség alapvető feladata a közbiztonság  és
      a  belső  rend  védelme. A rendőrségről és a nemzetbiztonsági
      tevékenységgel   összefüggő  részletes   szabályokról   szóló
      törvény  elfogadásához  a jelenlévő országgyűlési  képviselők
      kétharmadának szavazata szükséges.”

      2. Az Atv. indítvánnyal érintett rendelkezései szerint:
      “5.  §  (2) A Hivatal nyomozó hatósága a hatáskörébe  tartozó
      bűncselekmény    elkövetésének    megelőzése,    felderítése,
      megszakítása,   az   elkövető  kilétének  megállapítása,   az
      elkövető    elfogása,   a   körözött   személy   felkutatása,
      tartózkodási  helyének megállapítása, továbbá a  bizonyítékok
      megszerzése  céljából  titkos információgyűjtést  végezhet  a
      Rendőrségről  szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban:
      Rtv.) VII. fejezetében meghatározott szabályok szerint.
      (3)  A  bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés
      alkalmazását   a   bűnügyi  igazgató,  a   bűnügyi   igazgató
      helyettese   vagy   a  területi  nyomozó   hivatal   vezetője
      engedélyezi.  A  területi  nyomozó  hivatal  vezetője   által
      kiadott  engedélyt a bűnügyi igazgató vagy a bűnügyi igazgató
      helyettese   öt   munkanapon  belül  jóváhagyja.   A   titkos
      információgyűjtés végrehajtását az engedélyező ellenőrzi.”

      “9.  §  (2)  A Hivatal bűnüldözési tevékenysége és  a  titkos
      információgyűjtés során végzett adatkezelésére az Rtv.  VIII.
      fejezete  76-89.  §-ainak  rendelkezéseit  és  az  Rtv.  VII.
      fejezetének  rendelkezéseit kell alkalmazni az  e  törvényben
      foglalt eltérésekkel. Ennek során a Rendőrség alatt a Hivatal
      Bűnügyi   Igazgatóságát,   rendőr   alatt   az   adónyomozót,
      feladatokon  a Hivatal Bűnügyi Igazgatóságának  e  törvényben
      előírt feladatait kell érteni.”

      “15.  § (2) A jelzés elhelyezésére és megszüntetésére az Rtv.
      89. §-ának (2)-(4) bekezdéseit kell alkalmazni.”

      “20. § (3) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy megállapítsa  a
      Hivatal    fedőintézmény    létrehozásával,    fenntartásával
      kapcsolatos eljárásának részletes szabályait.
      (4)  Felhatalmazást kap a pénzügyminiszter, hogy  rendeletben
      határozza meg
      a)  a Legfelsőbb Bíróság elnökével egyetértésben a különleges
      eszközök    és    más    módszerek    engedélyezésével     és
      igénybevételével kapcsolatos szabályokat,
      (...)
      (5)    A   titkos   információgyűjtés   eszközei,   módszerei
      (rendőrségi  törvény  VII. fejezet) alkalmazásának  részletes
      szabályait a pénzügyminiszter állapítja meg.”

                                  III.

      Az  Alkotmánybíróság  - az indítvány alapján  -  elsőként  az
      országgyűlési  képviselők kétharmadának  szavazatához  kötött
      törvények  alkotmányos funkcióját és az  ennek  értelmezésére
      irányuló alkotmánybírósági gyakorlatot tekintette át.

      1.  Az  1989.  évi XXXI. törvénnyel - 1989. október  23-án  -
      hatályba    lépett,   a   jogállami   értékeket    megteremtő
      alkotmánymódosítás, az “alkotmányerejű törvény”  kategóriáját
      vezette  be. Az alkotmányerejű törvény az Alkotmány közvetlen
      végrehajtására   megalkotandó  törvény  volt   (elfogadásához
      ugyanolyan szavazatarányt kívánt meg az akkori Alkotmány  24.
      §  (3) bekezdése, mint az Alkotmány módosításához). Ebben  az
      alkotmányos  megoldásban az egyszerű  többséggel  elfogadható
      törvények  és az alkotmányerejű törvények között hierarchikus
      viszony  jött  létre. Az akkori Alkotmány 8. § (2)  bekezdése
      szerint   az   alapjogokra  vonatkozó  bármilyen  szabályozás
      alkotmányerejű  törvényt kívánt meg, a  8.  §  (3)  bekezdése
      értelmében pedig az alapjogok korlátozásának formai feltétele
      volt,  hogy  a  korlátozást  alkotmányerejű  törvényben  kell
      megállapítani.  Lásd:  4/1990. (III. 4.)  AB  határozat,  ABH
      1990. 28.
      Az   Alkotmánynak   az  1990.  évi  XL.  törvénnyel   történő
      módosítása e közjogi megoldást lényegesen megváltoztatta.  Az
      alkotmányerejű törvény megszűnt, s helyette az Alkotmány - az
      egyes alkotmányos szabályozási tárgykörökhöz kapcsolódóan - a
      kétharmados szavazatarányú törvényhozást írta elő.  Az  1990.
      június  25-én  hatályba lépett alkotmánymódosítás  szerint  a
      kétharmados   és   az   egyszerű  szótöbbséggel   elfogadható
      törvények  között (szemben az alkotmányerejű törvénnyel)  nem
      áll fenn hierarchikus kapcsolat. Az Alkotmány csupán eljárási
      szempontból,    a   meghozatalukhoz   szükséges    minősített
      többséggel  különbözteti  meg  az  egyéb  törvényektől  Lásd:
      4/1993.  (II. 12.) AB határozat, ABH 1992, 48., 63.  .  Ezzel
      egy időben módosult az Alkotmány 8. §-a is.

      E  változás  nyomán, a jelenleg hatályos megoldás szerint  az
      alapjogok  korlátozásához az Alkotmány  általában  nem  kíván
      minősített többséget. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint
      egyszerű  szótöbbséggel elfogadott törvény az  alapjogokat  -
      azok  lényeges  tartalmán kívüli körben -  korlátozhatja.  Az
      alkotmánymódosítás   során  létrejött  “új   helyzetben”   az
      alapjogokra       vonatkozó      szabályozás      alkotmányos
      követelményrendszere    részben    elvált    az     alapjogok
      korlátozásának  formai feltételeitől, differenciáltabb  lett.
      Az   Alkotmány   egyes   helyeken  az  alapjogokra   (illetve
      alkotmányos intézményekre) vonatkozó szabályozásnál  a  jelen
      lévő   országgyűlési  képviselők  kétharmadának  szavazatával
      elfogadott  törvényt követeli meg. Ahol nincs ilyen  kitétel,
      ott  az  Alkotmány  8.  § (2) bekezdése  az  irányadó,  amely
      egyszerű   szótöbbséggel  elfogadandó  törvényről  szól.   Az
      alapjogokra   vonatkozó  szabályozást  az   alkotmánybírósági
      gyakorlat  tovább  differenciálta azzal,  hogy  kimondta:  az
      alapjoggal kapcsolatos közvetett és távoli összefüggés esetén
      -  hangsúlyozandó, hogy kizárólag a szabályozásra  és  nem  a
      korlátozásra   vonatkozóan  -  a  rendeleti  szabályozás   is
      elfogadható.  64/1991.  (XII. 17.) AB  határozat,  ABH  1991.
      297.,  300.  Tehát amíg a szabályozásra vonatkozó alkotmányos
      előírások   “többrétegűek”  (minősített   többségű   törvény,
      egyszerű szótöbbségű törvény és kivételesen rendelet) addig a
      korlátozást   érintően   az  Alkotmány   törvényt,   egyszerű
      szótöbbségű  törvényt kíván meg. Ez alól egy kivétel  van:  a
      minősített   többséghez   kötött  törvényekben   szabályozott
      alapjog-korlátozás. Ebben az esetben azonban a kétharmadosság
      igénye  immár  nem azért áll fenn, mert az alapjog-korlátozás
      alkotmányos  garanciája  a minősített  többség  követelménye,
      hanem  csupán  azért, mert a korlátozás e körben  (minősített
      többségű  törvényben) nyert szabályozást. Az Alkotmánybíróság
      ezt  a  4/1993.  (II. 12.) AB határozatában (a  továbbiakban:
      Abh.1.)  az  alábbiak  szerint foglalta össze:  “Az  "alapjog
      korlátozása"   nem   külön   minősített   többséget    kívánó
      törvényhozási   tárgy   ...,  vagyis  nem   hasonlítható   az
      Alkotmányban  külön  megnevezett, egy  alapjog  szabályozásán
      belül  kétharmados törvényt igénylő törvényhozási tárgyakhoz.
      Mind   az   "alapjogról  szóló",  mind  a  külön  megnevezett
      tárgyakat szabályozó, minősített többséget kívánó törvényekre
      vonatkozik  ugyanis a szabály, hogy az alapjogok  korlátozása
      csakis  kétharmados többséggel történhet, ha az alapjogot  is
      kétharmados  többségű törvény szabályozza.  (ABH  1993.  48.,
      69.)

      2.  A  jelzett  alkotmánymódosítás  után  az  alkotmányossági
      vizsgálat  elsősorban  a  minősített többség  szabályozásbeli
      követelményeinek való megfelelőség vizsgálatára irányult.  Az
      Alkotmánybíróság - e helyzetnek megfelelően -  az  Abh.1.-ben
      hangsúlyozta,  hogy  a  kétharmados szabályozáson  kívül,  az
      adott   tárgykört  érintően  a  végrehajtásra  vagy   további
      garanciák  kiépítésére  az egyszerű  szótöbbséggel  meghozott
      törvény  is  elfogadható.  (ABH  1993.  48.,  62.)  Mindennek
      következménye,  hogy  a  minősített  többség  alkotmányossági
      megítélése   során   alapvető  jelentőségű:   az   alkotmányi
      felhatalmazás  alapján megalkotott alapjogi  vagy  intézményi
      tárgyköröket  szabályozó  kétharmados  törvény  tartalmát  az
      Országgyűlés  miként  alakítja ki (a szabályozási  köre  mire
      terjed  ki,  milyen  kérdéseket rendez a  minősített  többség
      igényével).  Ezt  követően  azonban  -  amelyet  a   formális
      jogállamiság  elveinek  a  megtartása  is  megkövetel   -   a
      törvényhozás  korábbi  döntéséhez  kötve  van.  Az  Abh.1.  e
      kérdésben addig ment el, hogy egyszerű többségű törvénnyel  a
      minősített többségű törvényt nem lehet módosítani. (ABH 1993.
      48., 69.)
      Az  Abh.1. a kérdés másik oldalát úgy fogalmazta meg, hogy az
      egyszerű  többséggel  elfogadható törvénynek  “a  kétharmados
      törvényre  tartozó koncepcionális kérdéseken kívül”-i  körben
      van helye. (ABH 1993. 48., 62.)

      Az  Abh.1.  meghozatalának időszakában a  minősített  többség
      problémája  abban a kontextusban is felmerült, hogy  ezidőben
      az  alkotmányi  felhatalmazásoknak  megfelelő  törvények  egy
      része  még  nem született meg. Így hiányoztak - a  jelen  ügy
      által  érintett - az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése szerinti
      rendőrségi  és  nemzetbiztonsági  törvények  is.  Mára  ez  a
      helyzet  annyiban  megváltozott,  hogy  az  Alkotmány   által
      megkívánt    minősített   többségű   törvények   megalkotásra
      kerültek.  Az alkotmányossági problémák ezáltal szükségképpen
      átkerültek  azon kérdéskörbe, hogy a már meglévő  kétharmados
      törvényeket  az egyszerű szótöbbséggel elfogadható  törvények
      akár  tartalmilag (pl. eltérő rendelkezéseket fogalmaz  meg),
      akár  formailag  (pl.  tételesen  módosítja,  hatályon  kívül
      helyezi)  miként érinthetik. A formai kérdéseket is tisztázta
      az  1/1999. (II. 24.) AB határozat (a továbbiakban:  Abh.2.).
      Az  Alkotmánybíróság e döntés rendelkező részében mondta  ki,
      hogy  “a  minősített többség követelménye  nemcsak  az  adott
      alkotmányi  rendelkezés  közvetlen  végrehajtásaként  kiadott
      törvény    megalkotására   vonatkozik,   hanem   e    törvény
      módosítására       (rendelkezéseinek       megváltoztatására,
      kiegészítésére)   és  hatályon  kívül  helyezésére   is.   Az
      Alkotmány    rendelkezése   alapján   minősített   többséggel
      elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel
      nem  lehet  módosítani, vagy hatályon kívül  helyezni.”  (ABH
      1999. 25.).
      Tehát e döntés a kétharmados törvény Abh.1.-ben meghatározott
      módosításának   -   feles  törvényben  történő   -   tilalmát
      pontosította,   kimondta,   hogy  ugyanolyan   szavazatarányú
      törvényben kell módosítani (megváltoztatni, kiegészíteni)  és
      hatályon kívül helyezni is.
      Az  Abh.2. a formai ismérvek részletezésével lényegében a már
      meglévő szabályozási “állapot” védelmét fogalmazta meg, így e
      döntésben  benne rejlik a már meglévő (minősített  többséggel
      meghatározott)  szabályozási koncepció  védelme  az  egyszerű
      többséggel elfogadott törvény általi módosítástól. Ugyanakkor
      a  Abh.2.  nem  zárta ki az Abh.1.-ben is hangsúlyozott  azon
      lehetőséget,   hogy   egyszerű   szótöbbséggel   megalkotandó
      törvények - a kétharmados törvények normatartalmát nem érintő
      módon   -   az   alapjog  érvényesítéséhez  vagy  alkotmányos
      intézmény működéséhez kapcsolódó részletszabályokat,  további
      garanciákat megállapítsanak (ABH 1999. 25., 40.).

      A bemutatott alkotmányi változások, illetve alkotmánybírósági
      gyakorlat  alapján megállapítható, hogy azokban az esetekben,
      amikor   az   a  probléma,  hogy  az  egyszerű  szótöbbséggel
      elfogadott törvény a minősített többségű törvényt (a fogalmat
      tágan    értelmezve)   módosította-e    -    és    formálisan
      (szövegszerűen)  nem egyértelmű a módosítás  (megváltoztatás,
      kiegészítés)  és a hatályon kívül helyezés -, minden  esetben
      vizsgálandó  az  is,  hogy  mi a  kétharmados  törvény  által
      meghatározott  szabályozási  koncepció  lényegi  eleme,  azaz
      érinti-e  a lényeges normatartalmat az egyszerű szótöbbséggel
      megalkotott törvény.

      3.   A  minősített  többség  igényének  a  vizsgálatánál  nem
      hagyható  továbbá  figyelmen  kívül  “a  minősített   többség
      funkciója”   sem.   Az  1990.  évi  XL.  törvénnyel   történő
      alkotmánymódosítás - az alkotmányerejű törvény  kiiktatása  a
      jogforrási   rendszerből   -   közismert   oka   az    ország
      kormányozhatóságának és a kormányzati felelősség egyértelművé
      tételének    a    biztosítása   volt.   Az   Alkotmánybíróság
      tevékenységének    kezdetétől    hangsúlyt    helyezett     a
      parlamentáris  rendszer működőképességének fenntartására,  az
      Országgyűlés   döntéshozatali  képességének  megőrzésére,   a
      szilárd  és  hatékony kormányzás igényére Lásd: 3/1991.  (II.
      7.) AB határozat, ABH 1991. 15., 17.. A minősített többséghez
      kötött  törvényekkel összefüggésben felmerült alkotmányossági
      problémák   kapcsán   az  Alkotmánybíróság   az   alkotmányos
      berendezkedés stabilitását hangsúlyozta. (ABH 1993. 48., 62,;
      ABH  1999.  25.,  38.)  Az alkotmányerejű  törvényt  felváltó
      (szűkebb  körű  és  kevesebb szavazatot igénylő)  kétharmados
      törvényi   szabályozás   iránti   igény   ugyanis   éppen   a
      kormányozhatóság biztosítása érdekében született.

      Az  Alkotmánybíróság  megítélése  szerint  az  alkotmányerejű
      törvénynek közjogi funkciója az adott szabályozási tárgyaknak
      (alapjogoknak)  és  intézményeknek (pl.  Alkotmánybíróságnak)
      kiemelkedő jelentőségét hangsúlyozandó, az Alkotmány rangjára
      emelése   volt.   Az   alkotmányerejű  törvény   hierarchikus
      elhelyezkedéséből   következően  az  egyszerű   szótöbbséggel
      elfogadott  törvény  felett  állt.  4/1990.  (III.   4.)   AB
      határozat, ABH 1990. 28., 30.
      Az   alkotmánymódosítást  követő  kétharmados   szótöbbséggel
      elfogadandó   törvénynek  azonban  más  a  közjogi   szerepe,
      nevezetesen   az,   hogy  a  szabályozás   az   országgyűlési
      képviselők  széles  körű megegyezésén  nyugodjon  (lásd:  ABH
      1993.  48.,  61-62.).  A  konszenzuskényszeren  nyugvó   ezen
      alkotmányos  garanciát  az Abh.2. a következőképpen  foglalta
      össze:   “Az  Alkotmánybíróság  megállapítja:  valamely,   az
      Alkotmány által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt
      minősített  többség nem egyszerűen a törvényalkotási  eljárás
      formai  előírása, hanem olyan alkotmányos garancia,  amelynek
      lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti  széles
      körű egyetértés.” (ABH 1999. 25.)

      A  minősített  többség  ezen széleskörű  egyetértést  igénylő
      funkciójából     adódóan    a    kétharmados    szavazatarány
      szükségességének  a  vizsgálata során  elkerülhetetlen  annak
      elemzése,  hogy  a  széleskörű  konszenzus  igénye  az  adott
      tárgykörben mire vonatkozott. Ez adott esetben megköveteli az
      alkotmányozó  hatalom  szándékának, a  kialakult  szabályozás
      történetiségének  az  elemzését  is.  Ezt   a   módszert   az
      Alkotmánybíróság – döntése meghozatalánál –  már  alkalmazta.
      Lásd  pl.: 4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997. 41., 45.;
      66/1997.  (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997. 397.,  402-403.;
      4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 52., 57-59.

      Mindemellett természetesen érvényesülnie kell annak, hogy “az
      Alkotmánybíróság   álláspontja   szerint   önmagában   az   a
      körülmény,  hogy  a  hatályos Alkotmány  szerinti  minősített
      többséget   igénylő  alapjogok  és  alapintézmények   körének
      kialakításában  politikai megfontolások játszottak  szerepet,
      nem  csökkenti  az  adott alkotmányos rendelkezések  kötelező
      erejét;  azok az Alkotmánybíróságot ugyanúgy kötik,  mint  az
      Alkotmány egyéb szabályai.” (ABH 1999. 25., 38.)

      A  föntiek  alapján az Alkotmánybíróságnak jelen  ügyben  két
      szempontot  szükséges  megvizsgálni. Egyrészt  azt,  hogy  az
      Alkotmány  40/A.  §  (2)  bekezdésébe  foglalt,  a  jelenlévő
      országgyűlési   képviselők  kétharmadának   szavazatarányához
      kötött  törvény  milyen  tárgykörű szabályozásra  vonatkozik,
      másrészt  azt,  hogy  az  ennek  alapján  létrejött  hatályos
      szabályozás   (rendőrségi   és  nemzetbiztonsági   törvények)
      koncepciójának melyek a lényegi elemei. (ABH 1993. 48.,  62.)
      Ezek  alapján  dönthető  el  az APEH-nek  biztosított  titkos
      eszközök  és  módszerek  használatát lehetővé  tevő  törvényi
      rendelkezések alkotmányossága.

                                   IV.

      1.  Az  1989. évi XXXI. törvénnyel történő alkotmánymódosítás
      az Alkotmány 40/A. §-át a következőképpen állapította meg.:
       “40/A.   §   (1)   A  fegyveres  erők  (Magyar  Néphadsereg,
      Határőrség)  alapvető kötelessége a haza katonai  védelme.  A
      fegyveres  erők  feladatait  és a rájuk  vonatkozó  részletes
      szabályokat alkotmányerejű törvény határozza meg.
      (2)  A  rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső
      rend  védelme.  A  rendőrséggel  és  az  állam  biztonságával
      összefüggő   részletes  szabályokat  alkotmányerejű   törvény
      határozza meg.”

      Az   Alkotmány   40/A.   §  (2)  bekezdésének   a   közvetlen
      végrehajtására   született   a  különleges   titkosszolgálati
      eszközök     és    módszerek    engedélyezésének     átmeneti
      szabályozásáról  szóló  1990. évi X.  törvény.  E  jogszabály
      alkotmányerejű  törvény  volt, a  törvényjavaslat  indokolása
      szerint nemcsak a törvényben lehetővé tett alapjog-korlátozás
      miatt  kellett  e  jogforrási szinten szabályozni,  hanem  az
      Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésének végrehajtása miatt  is.  A
      törvény 1990. február 14-én lépett hatályba.

      Ezt  követően  az  Alkotmány 40/A. §-ának (1)  bekezdését  az
      1990.  évi XVI. törvény 5. §-ával és az 1990. évi XL. törvény
      32.  §  (1)  bekezdésével történő, az Alkotmány 40/A.  §  (2)
      bekezdését  pedig  az  1990.  évi  XL.  törvény  32.  §   (2)
      bekezdésével történő alkotmánymódosítás változtatta  meg.  Az
      Alkotmány  40/A. § (1) bekezdése a későbbiekben az 1993.  évi
      CVII. törvény 2. §-ával és a 2000. évi XCI. törvény 5. §-ával
      tovább módosult. Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésének  jelen
      ügyben  releváns szövege az 1990. évi XL. törvény 32.  §  (2)
      bekezdése   alapján  megállapított  tartalommal   változatlan
      maradt.

      A   fenti  változások  alapján,  az  Alkotmány  40/A.  §-ának
      hatályos szövege a következőképpen rendelkezik:
       “40/A.   §   (1)   A   fegyveres  erők  (Magyar   Honvédség,
      Határőrség)  alapvető  kötelessége a  haza  katonai  védelme,
      valamint  nemzetközi  szerződésből  eredő  kollektív  védelmi
      feladatok  ellátása.  A Határőrség rendészeti  feladatkörében
      ellátja  az  államhatár őrzését, a határforgalom ellenőrzését
      és a határrend fenntartását. A fegyveres erők feladatairól és
      a   rájuk  vonatkozó  részletes  szabályokról  szóló  törvény
      elfogadásához    a    jelenlévő   országgyűlési    képviselők
      kétharmadának szavazata szükséges.
      (2)  A  rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső
      rend   védelme.   A   rendőrségről  és   a   nemzetbiztonsági
      tevékenységgel   összefüggő  részletes   szabályokról   szóló
      törvény  elfogadásához  a jelenlévő országgyűlési  képviselők
      kétharmadának szavazata szükséges.”

      Az  előbb  említett – az Alkotmány 40/A. §  (2)  bekezdésének
      felhatalmazása alapján született – 1990. évi X. törvényre  az
      Alkotmány  fenti módosításai közvetlenül nem hatottak  ki,  a
      titkos  információgyűjtés  alkalmazásának  lehetőségét  1996.
      március  26-áig e törvény szabályozta. Az Alkotmány  –  1990.
      évi  XL. törvény 32. § (2) bekezdésével megállapított – 40/A.
      §  (2)  bekezdése szerinti minősített többség követelményének
      az  1990.  évi  X.  törvény  nyilvánvalóan  eleget  tett,   a
      módosított  alkotmánynak megfelelő törvények később  kerültek
      megalkotásra: először a rendőrségről szóló 1994.  évi  XXXIV.
      törvény,  majd a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló  1995.
      évi  CXXV. törvény. Mindkét törvény a jelenlévő országgyűlési
      képviselők  kétharmadának  szavazatához  kötött  törvény,  és
      mindkettőben szabályozásra került a titkos információgyűjtés.
      Az  1990.  évi  X. törvényt a nemzetbiztonsági szolgálatokról
      szóló  1995.  évi  CXXV. törvény 79.  §  a)  pontja  helyezte
      hatályon kívül.

      A  fentiek alapján megállapítható, hogy az Alkotmány 40/A.  §
      (2)  bekezdésének  “eredeti tartalma” a  titkos  eszközök  és
      módszerek   alkalmazására  vonatkozó  minősített   többséghez
      kötött  törvényi szabályozás formájában hatályosult a  magyar
      jogrendszerben.  Kezdetben  alkotmányerejű,  majd  később  az
      országgyűlési    képviselők    kétharmadának     szavazatával
      elfogadott törvények formájában. A fentebb bemutatott 1994-es
      és   1995-ös  jogalkotás  nem  szakított  azzal   a   korábbi
      szándékkal,   hogy   a   titkos  információgyűjtés   –   mint
      tevékenység  – kiemelt jelentőséget kapjon. Az alkotmányerejű
      törvény  közjogi súlyát, a minősített többség  funkciója:  az
      országgyűlési képviselők széleskörű egyetértése váltotta fel.

      2.  Az  Alkotmánybíróság megvizsgálta  az  Rtv.  és  a  Nbtv.
      szabályozási  koncepcióját is. Ennek  jelentősége  –  mint  a
      föntiekből kiderül – azért kiemelt, mert ha a törvényhozás  a
      minősített többség kérdését érintően már szabályozott  (tehát
      a  szabályozás tartalmában megegyezett), úgy ebben a körben a
      megváltoztatás  is  ugyanilyen szavazatarányt  kíván  meg.  E
      követelmény az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint vonatkozik
      a  tételes  megváltoztatásra, és  vonatkozik  a  szabályozási
      koncepció lényeges elemére.

      Az  Nbtv.  1. §-a pontosan meghatározza a törvény  szervezeti
      hatályát,  tételesen felsorolja, hogy mely szerveket  kell  a
      nemzetbiztonsági  szolgálatok  alatt  érteni.  E  szerint  “a
      Magyar  Köztársaság  nemzetbiztonsági  szolgálatai:   a)   az
      Információs  Hivatal,  b) a Nemzetbiztonsági  Hivatal,  c)  a
      Katonai  Felderítő Hivatal, d) a Katonai Biztonsági  Hivatal,
      e)  a  Nemzetbiztonsági Szakszolgálat (a továbbiakban együtt:
      nemzetbiztonsági szolgálatok)”.

      Megállapítható   továbbá,   hogy   az   Nbtv.    szabályozási
      koncepciójának  központi  eleme – csakúgy,  mint  a  korábban
      hatályban  lévő  1990.  évi X. törvénynek  volt  –  a  titkos
      módszerekkel  való  információgyűjtés (a  törvény  lényegében
      ennek,  a  nemzetbiztonsági szolgálatokra vonatkozó részletes
      szabályait tartalmazza).

      Az  Rtv.  szervezeti hatálya – az Alkotmány megfogalmazásából
      eredően is – alapvetően a Rendőrségre vonatkozik, a Rendőrség
      jogállását, szervezetét és működését szabályozza. Az Rtv.,  a
      Rendőrség működésére irányadó szabályozás keretében egy külön
      fejezetet szán a titkos információgyűjtésnek. Ennek keretében
      a  Rendőrség mellett feladatot kap az ügyészség és a bíróság.
      Az  Rtv.  63.  §  (5)  bekezdése szerint  “a  Rendőrség  erre
      felhatalmazott  szerve,  valamint a  beszerzett  adat  és  az
      információgyűjtés ténye tekintetében az ügyész és  a  bíró  a
      titkos   információgyűjtés  során   külön   engedély   nélkül
      megismerheti  a  védett  államtitok  tartalmát.”   A   titkos
      információgyűjtés    feladatával   összefüggésben    bizonyos
      tevékenységek csak az ügyész engedélyével és hozzájárulásával
      végezhetőek  pl.:64.  §  (1) bekezdés  f)  pont,  67.  §  (1)
      bekezdés,  a  titkos információgyűjtés egy része pedig  bírói
      engedélyhez kötött. 69-75. §-ok. A titkos információgyűjtésre
      is vonatkozik az Rtv. VIII., a “Rendőrség adatkezelése” címet
      viselő fejezete.
      Megállapítható,  hogy  a  titkos  információgyűjtés  az  Rtv.
      szabályozási  koncepciójának lényeges eleme,  egy  önálló  és
      egységes, körülhatárolható tárgykör a törvény egészén  belül.
      Az  Rtv.  VII. fejezetében meghatározottak részét  képezik  a
      Rendőrség  működésének, csakúgy mint az Rtv. VIII. fejezetébe
      foglalt adatkezelési szabályok.

                                   V.

      A jelen ügyben vizsgált probléma lényege, hogy az Atv. – mint
      egyszerű  szótöbbséggel elfogadott törvény  –  az  5.  §  (2)
      bekezdésében,  a  9.  §  (2) bekezdésében  és  a  15.  §  (2)
      bekezdésében  a  minősített  többséget  igénylő  és  az   így
      elfogadott Rtv.-ből rendelkezéseket vesz át.

      1.  Az  Alkotmánybíróság sem az Abh.1.-ben, sem az Abh.2.-ben
      nem  foglalkozott  kifejezetten azzal a  problémával,  amikor
      egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvény minősített többségű
      törvény  rendelkezéseit  veszi  át.  Az  Alkotmánybíróság  az
      Abh.2.-ben   a   minősített   többségű   törvény    (tételes)
      módosítására      (a     rendelkezések     megváltoztatására,
      kiegészítésére),    illetve   hatályon   kívül    helyezésére
      irányadóan  mondta ki, hogy mindezek is minősített  többséget
      igényelnek. Az Abh.2. hangsúlyozta, hogy ez a követelmény, ha
      tételes módosításról van szó, a részletszabályok tekintetében
      is  irányadó. (ABH 1999. 25., 39.) Egyébiránt pedig az Abh.2.
      rámutatott  a következőkre: “Az Alkotmánybíróság  álláspontja
      szerint   a   kétharmados   törvények   közvetlen   (tételes)
      módosítása   a   kétharmados  törvény  szabályozási   köréhez
      közelálló,  azzal esetleg részben egybevágó, másik,  egyszerű
      többséggel meghozható önálló törvény módosításával,  vagy  új
      törvény  alkotásával alkotmányosan nem kerülhető meg.  Mindez
      ugyanis  odavezethetne, hogy a kétharmados törvények formális
      érintetlenül  hagyása  ellenére  az  alapjogi,   illetve   az
      alapintézményi törvény a módosított, illetve újonnan alkotott
      – formálisan egyszerű többséghez kötött – törvényekhez képest
      elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét. Az,  hogy
      egy  adott  törvény  módosítása vagy megalkotása  ténylegesen
      ezzel   a  következménnyel  jár-e,  csak  tartalmi  vizsgálat
      alapján állapítható meg.” (ABH 1999. 25., 41.)
      Az  Alkotmánybíróság  álláspontja  szerint  a  kétharmadosság
      alkotmányos  védelmére  vonatkozó  elvi  álláspont   ugyanúgy
      irányadó  a  kétharmados  törvényből  az  egyszerű  törvénybe
      történő  átemelést realizáló törvényalkotási eljárásra,  mint
      az  Abh.2.  által  részletezett eljárásra.  A  kétharmadosság
      megkerülésének  alkotmányos  tilalma  ugyanúgy  vonatkozik  a
      módosítás  (megváltoztatás, kiegészítés)  és  hatályon  kívül
      helyezés mellett az ún. átemelés egyes eseteire is.

      Az Alkotmánybíróság ezért a jelen ügyben tartalmi vizsgálatot
      folytatott  le.  Az  Alkotmánybíróság  e  tartalmi  vizsgálat
      szempontját akként határozta meg, hogy vizsgálja: az egyszerű
      szótöbbséggel meghozott törvény a minősített többségű törvény
      koncepciójának lényeges elemét (tartalmát) érinti-e,  továbbá
      –   történeti  megközelítés  alapján  –  vizsgálja,  hogy  az
      egyszerű   szótöbbséggel  elfogadott  törvénynek   milyen   a
      viszonya az alkotmányi felhatalmazás alapján a jogrendszerben
      minősített többségű tárgykörként hatályosult normákhoz.

      2.  Az  Atv.  az APEH szervezetét és különösképpen működését,
      továbbá  feladatait  szabályozza. A  szabályozás  irányát  és
      koncepcióját  tekintve  az  Rtv. is  szervezeti  és  működési
      kérdéseket    szabályoz   a   rendőrség   tekintetében.    Az
      Alkotmánybíróság    a    minősített    többség    alkotmányos
      intézményének  az  elemzésekor rámutatott, hogy  “egy  állami
      szerv   organizációját  és  működési  alapelveit   tartalmazó
      törvény   nem   azonos  a  szervezet  hatáskörét  megállapító
      törvényi szabályozással. 26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH
      1992.  143.  A  minősített  többség követelményével  érintett
      szervezetek tekintetében a szervezeti felépítés és a működési
      rend   lényeges   szabályozási  elemeit   (mint   kétharmados
      tárgykört)  az Alkotmánybíróság az Abh.2.-ben is hangsúlyozta
      (ABH 1999. 25., 41.). Jelen esetben az Atv.-ben az Rtv. által
      a   rendőrség  “működése”  körében  meghatározott   szabályok
      átvételéről  van szó. Az Alkotmánybíróság megítélése  szerint
      ennek  azért  van  alkotmányos jelentősége, mert  a  probléma
      közjogi   megítélésétől  különálló  kérdés,  hogy   az   APEH
      nyomozóhatósági  jogkörrel rendelkezik (Atv.  18.  §-a),  így
      önmagában  nincs relevanciája annak, hogy a büntetőeljárásról
      szóló  1973. évi I. törvény (Be.) alkalmazása során  az  APEH
      mint nyomozó hatóság jár el, ilyen hatásköröket gyakorol.

      3.  Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Atv. 5. § (2)
      bekezdése és 9. § (2) bekezdése alkotmányellenes.

      3.1. Az Atv. fenti rendelkezései sértik az Alkotmány 40/A.  §
      (2)  bekezdését,  mert  az  Rtv. szabályozási  koncepciójának
      lényeges   elemeit  –  a  szabályozás  fő  irányába   tartozó
      kérdéseket a maguk egészében és teljességében – veszik át. Az
      Atv.  nem  az APEH működéséhez igazodóan szabályoz,  hanem  a
      rendőrség    működésével    szorosan    összefüggő     titkos
      információgyűjtést   adaptálja  teljes   egészében.   Ez   az
      adaptálás  az  Rtv.  két  fejezetére  vonatkozik.   Mivel   a
      rendőrség  működése minősített többséghez kötött szabályozási
      tárgykör,   ezért  annak  –  a  feladatellátással  összefüggő
      szervezeti  kapcsolat hiányában történő – átvétele minősített
      többséget  kíván.  Az  APEH  nem az  Alkotmányban  nevesített
      szerv,   az   Rtv.   mint  kétharmados   törvény   a   titkos
      információgyűjtés  körében nem biztosít érdemi  feladatot  az
      APEH-nak.  Az  Alkotmány 40/A. § (2)  bekezdés  első  mondata
      szerint  “a rendőrség alapvető feladata a közbiztonság  és  a
      belső  rend védelme”, az APEH mint szervezet ezen alkotmányos
      feladatellátásban   közvetlenül   nem   vesz   részt,   ilyen
      feladatokkal   nem   rendelkezik   (az   APEH   feladata   az
      államháztartás   törvényes  bevételeinek   biztosítása).   Az
      alkotmányellenesség   megállapításánál  az   Alkotmánybíróság
      figyelembe  vette  azt is, hogy az átvett tárgykör  a  titkos
      információgyűjtésre  vonatkozik. Ennek  azért  van  hatása  a
      kérdés  megítélésére,  mert  – mind  az  alkotmányi,  mind  a
      törvényi  szabályozás  történetiségét  tekintve  –  a  magyar
      közjogi   berendezkedésben  olyan  tevékenységről  van   szó,
      amelynek lényeges kérdéseit érintő szabályozása alapvetően az
      országgyűlési  képviselők széleskörű egyetértését  igényelte.
      Tehát  a  minősített  többségű törvényből átvett  rendelkezés
      “koncepcionális   jellegét”   a   történeti   értelmezés   is
      alátámasztja.  Az Rtv.-ben nincs utalás arra,  hogy  az  APEH
      titkos   eszközöket  alkalmazhat,  az  APEH   e   tevékenység
      ellátásában semmilyen érdemi szerepet nem kap.

      3.2.  Az  Alkotmánybíróság  megítélése  szerint  az  Rtv.-ben
      szabályozott  titkos információgyűjtésre vonatkozó  szabályok
      átvétele  az egyszerű szótöbbséggel elfogadott Atv.-be  azért
      is  sérti  az  Alkotmány  40/A.  §  (2)  bekezdését,  mert  a
      minősített  többséggel elfogadott törvény  lényeges  elemének
      átvétele a szabályozás eredményét tekintve – közvetett  módon
      –    kiterjeszti    az   Rtv.   szervezeti    hatályát.    Az
      Alkotmánybíróság  fentebb  már  kifejtette,  hogy   az   Rtv.
      (illetve   az  Rtv.-ben  szabályozott  és  az  abból   átvett
      rendelkezések)   alapvetően  a  rendőrségre  vonatkoznak.   E
      tevékenységgel összefüggésben feladatot – a rendőrségen kívül
      – az ügyészség és a bíróság kap. Az Rtv. szervezeti hatályára
      vonatkozó   rendelkezések  ugyanúgy  részei   a   kétharmados
      szabályozási  tárgykörnek, mint az Rtv. egyéb  rendelkezései.
      Az   Alkotmány  40/A.  §  (2)  bekezdése  alapján   létrejött
      minősített    többségű    törvény    szervezeti    hatályának
      módosításához,   megváltoztatásához  is  minősített   többség
      szükséges.  Az  Atv. 9. § (2) bekezdése az  Rtv.  módosítását
      tételesen  is elvégzi, amikor úgy rendelkezik, hogy rendőrség
      alatt  a  Hivatal  Bűnügyi  Igazgatóságát,  rendőr  alatt  az
      adónyomozót (...) kell érteni. Az Atv. tehát azzal,  hogy  az
      Rtv.-ből  rendelkezéseket vett át, a kétharmados szabályozási
      tárgykörben  meghatározott  rendelkezések  alkalmazási  körét
      megváltoztatta,  mégpedig  az  Rtv.  koncepciójához   tartozó
      szabályok  körében. Az Atv. 5. § (2) bekezdése megalkotásával
      és  9.  §  (2)  bekezdése az Alkotmány 40/A. § (2)  bekezdése
      ezáltal is sérül.

      3.3. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Atv. 5. §  (2)
      bekezdésében és 9. § (2) bekezdésében alkalmazott átvétel  az
      Alkotmány  2.  §  (1) bekezdésébe foglalt  jogbiztonságot  is
      sérti.    Az   Alkotmánybíróság   a   törvényhozási   eljárás
      garanciális  kérdéseivel már több határozatában foglalkozott.
      lásd:  11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992.  77.,  85.;
      29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 122.; 52/1997. (X.
      14.)  AB  határozat ABH 1997. 332.; 66/1997.  (XII.  29.)  AB
      határozat  ABH  1997. 397., 401. stb. Az  Alkotmánybíróság  e
      határozataiban   kifejtette,  hogy  a   formalizált   eljárás
      garanciális szabályainak figyelmen kívül hagyása az Alkotmány
      2.   §   (1)   bekezdésének  sérelmén   keresztül   a   norma
      megsemmisítéséhez vezet.
      Az  Alkotmánybíróság  megítélése szerint  az  Alkotmányban  a
      kétharmadossággal  hangsúlyozott  törvény  nem  tekinthető  a
      törvényhozói   akarat  olyan  “általános  megelőlegezésének”,
      amely  ezáltal automatikusan biztosítja a kétharmados törvény
      normatartalmának  a rendes törvényalkotási  eljárásba  hozott
      törvényekbe való átvételének, beépítésének lehetőségét. Ahogy
      az  Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtette,  a  kétharmados
      törvényhez koncepcionálisan kapcsolódó rendelkezések, illetve
      a   törvény  lényegéhez  tartozó  normák  átvétele  általában
      ugyanazt a kétharmados többségű törvényhozói döntést igényli,
      mint  amit  az  Alkotmány  a  kétharmados  körben  eredetileg
      előírt.  Az  átvett  kétharmados  törvényi  rendelkezés   egy
      minőségileg új szabályozási összefüggés részévé válik,  része
      lesz  egy új törvényalkotási eljárásnak. Az egyszerű többségű
      törvényhozói  akarat  nem olvaszthatja magába  az  eredetileg
      minősített  törvényhozói  akaratot.  Amennyiben  –  általános
      gyakorlatként  –  a  kétharmados törvény egyszerű  többséggel
      elfogadott  törvényekbe illesztve “szétszedésre” kerülne,  az
      Alkotmányban előírt “kétharmadosság”, a kiemelt törvényhozási
      tárgy  értelmezése relativizálódna, s az Alkotmány 2.  §  (1)
      bekezdésének   sérelmét  előidézve,  elvesztené   garanciális
      jelentőségét.
      Lényegében  ezt  a megállapítást tartalmazza  az  Abh.2.  is,
      amikor  az  alkotmánysértés  veszélyét  feltételezi,   ha   a
      kétharmados   törvények   “formális   érintetlenül    hagyása
      ellenére”  az  újonnan  alkotott egyszerű  többséghez  kötött
      törvényekhez  képest  “elvesztené  alkotmányosan  meghatározó
      jelentőségét.” (ABH 1999. 25., 41.)
      Az  Alkotmánybíróság ezért úgy ítélte meg, hogy az Atv. 5.  §
      (2)  bekezdésébe és a 9. § (2) bekezdésébe foglalt,  az  Rtv.
      VII. fejezetének és VIII. fejezete 76-89. §-ainak átvétele  a
      törvényhozási    eljárás   minősített    többséghez    kötött
      garanciáját   lerontja,  ezért  az   Alkotmány   2.   §   (1)
      bekezdésével is ellentétben áll.

      Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az
      Atv. 5. § (2) bekezdése és 9. § (2) bekezdése az Alkotmány 2.
      §  (1)  bekezdését és 40/A. § (2) bekezdését egyaránt  sérti,
      ezért  az Atv. e rendelkezéseit – élve az Alkotmánybíróságról
      szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43.  §
      (4)  bekezdésében biztosított jogával – 2002.  december  31-i
      hatállyal   megsemmisítette.   Az   Alkotmánybíróság   eddigi
      gyakorlatának megfelelően lásd: 6/1992. (I. 30.) AB határozat
      ABH 1992. 40., 41.; 25/1993. (IV. 23.) AB határozat ABH 1993.
      188.,  193.;  4/1998. (III. 1.) AB határozat ABH  1998.  71.,
      72.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat ABH 1998. 140., 173. stb.;
      10/2001.  (IV.  12.) AB határozat, ABK 2001.  április,  171.,
      184.  a szoros összefüggés okán – szintén 2002. december 31-i
      hatállyal  –  megsemmisítette az Atv. 5. §  (3)  bekezdésében
      található – az 1999. évi XCIX. törvény által megállapított  –
      a  bírói  engedélyhez  nem  kötött titkos  információgyűjtést
      érintő szabályt, továbbá a 20. § (3) bekezdésében a 20. § (4)
      bekezdés a) pontjában és 20. § (5) bekezdésében található,  a
      titkos  információgyűjtés további szabályozásra  felhatalmazó
      rendelkezéseket,  illetve  a 20. §  (4)  bekezdés  a)  pontja
      alapján  megalkotott, a bírói engedélyhez  kötött  különleges
      eszközök   és  módszerek  engedélyezésével,  igénybevételével
      kapcsolatos   szabályokról  szóló  11/1999.   (V.   12.)   PM
      rendeletet. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Atv. 5.
      §   (2)   bekezdésének   és  a  9.  §  (2)   bekezdésének   a
      megsemmisítésével az Atv. jelölt rendelkezései  és  az  annak
      alapján   megalkotásra  került  PM  rendelet   önállóan   nem
      alkalmazható,   ezért   a   jogbiztonságra   tekintettel    a
      megsemmisítés hatályát e rendelkezésekre is kiterjesztette.
      Az  Alkotmánybíróság szerint az a törvényhozói cél,  hogy  az
      adóbűncselekmények hatékonyabb felderítése érdekében az  APEH
      rendelkezzék  bizonyos  titkos eszközökkel  és  módszerekkel,
      önmagában,  alkotmányossági  szempontból  nem  kifogásolható.
      Ennek  megvalósítására a törvényhozásnak több  lehetősége  is
      van. Az Alkotmánybíróság jelen határozatában formai okból,  a
      minősített  többséghez  kapcsolódó garanciális  rendelkezések
      megsértése miatt állapított meg alkotmányellenességet.

      Az  Alkotmánybíróság eljárása során észlelte,  hogy  az  Atv.
      elfogadását követően más törvényekbe is bekerült az  Atv.-ben
      jelenleg vizsgált szabállyal hasonló tartalmú rendelkezés. Az
      Alkotmánybíróság  mégsem  tartotta  indokoltnak  az   eljárás
      kiterjesztését,  mert  – ahogy e határozatban  is  kifejtésre
      került  –  a  minősített többségű törvényből történő  átvétel
      alkotmányossága külön-külön, eseti vizsgálat alapján dönthető
      el.

      4.   Az   Alkotmánybíróság  az  Atv.  15.  §  (2)   bekezdése
      alkotmányellenességét nem állította meg.

      Az   Atv.   15.  §-a  értelmében:  “(1)  A  Hivatal   Bűnügyi
      Igazgatósága,  illetőleg területi nyomozó hivatala  nyomozati
      tevékenységének  elősegítése és a  bűncselekmény  felderítése
      céljából jelzés elhelyezését rendelheti el a személyi  adatok
      és   lakcímek  nyilvántartásában,  valamint  a  határforgalom
      ellenőrzését   szolgáló   nyilvántartási   rendszerekben,   a
      cégnyilvántartásban, az egyéni vállalkozók nyilvántartásában,
      a   társadalombiztosítási   nyilvántartásban,   valamint   az
      adóigazgatási nyilvántartásban.
      (2) A jelzés elhelyezésére és megszüntetésére az Rtv. 89.  §-
      ának (2)-(4) bekezdéseit kell alkalmazni.”

      Mindenek  előtt  az állapítható meg, hogy  az  Atv.  15.  §-a
      szerinti   átvétel  az  Rtv.  89.  §  (1)   bekezdésére   nem
      vonatkozik. Az Rtv. 89. § (1) bekezdése meghatározza, hogy  a
      rendőrség a bűnüldözési feladatainak ellátása érdekében  mely
      esetekben,   milyen   érdekből   és   milyen   nyilvántartási
      rendszerekben  helyezhet el jelzést. Az Rtv. e  rendelkezései
      89.  §  (1)  bekezdés kizárólag a rendőrségre irányadóak,  az
      Atv. rendelkezései 15. § (1) bekezdés pedig kizárólag az APEH
      Bűnügyi Igazgatóságát érintik. Az Atv. 15. § (1) bekezdésében
      a  jelzés elhelyezése az adónyomozás sajátosságaihoz igazodik
      (pl.         egyéni        vállalkozók        nyilvántartása,
      társadalombiztosítási,      adóigazgatási       nyilvántartás
      eseteiben), a szabályozott tényállás tehát nem azonos az Rtv.-
      ben és az Atv.-ben.
      Az   Atv.   15.  §  (2)  bekezdése  az  Rtv.-ből   a   jelzés
      elhelyezéséhez kapcsolódó, a jogintézmény lényegét nem érintő
      technikai  szabályokat vesz át. Az Rtv.  89.  §-ának  további
      rendelkezései értelmében:
      “(2)  A  jelzés  elhelyezésének  megszüntetését  a  Rendőrség
      köteles  kezdeményezni, illetőleg megszüntetni,  ha  az  arra
      okot adó körülmény megszűnt.
      (3)    A    jelzés    elhelyezésének    elrendeléséért     és
      megszüntetéséért,  illetve  a kért  intézkedéséért  a  jelzés
      elhelyezését kérő rendőri szerv vezetője a felelős.
      (4) A jelzés elhelyezéséről, annak okáról és a jelzés alapján
      tett intézkedésről – bűnüldözési érdekből – a Rendőrség és  a
      jelzést  tartalmazó nyilvántartást kezelő szerv az érintettet
      nem tájékoztathatja.”

      Az  Alkotmánybíróság megítélése szerint az  Atv.  15.  §  (2)
      bekezdésében   szereplő   átvétel  alkotmányellenessége   nem
      állapítható meg, hiszen önmagában a “jelzés elhelyezése” mint
      jogintézmény nem tekinthető az Rtv. szabályozási  koncepciója
      lényeges  elemének, az átvétel továbbá nem is a  jogintézmény
      egészét  érinti,  hanem csupán annak egyes részletszabályait,
      technikai rendelkezéseit.
      Erre tekintettel az Alkotmánybíróság Atv. 15. § (2) bekezdése
      megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

      Az  Alkotmánybíróság határozatának a Magyar  Közlönyben  való
      közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
                              Dr. Németh János
                         az Alkotmánybíróság elnöke
                                     
          Dr. Bagi István                        Dr. Bihari Mihály
          alkotmánybíró                              alkotmánybíró
                                     
             Dr. Németh János                  Dr. Németh János
          az Alkotmánybíróság elnöke       Alkotmánybíróság elnöke
          az aláírásban akadályozott    az aláírásban akadályozott
          Dr. Czúcz Ottó                           Dr. Erdei Árpád
          alkotmánybíró helyett              alkotmánybíró helyett
                                     
          Dr. Harmathy Attila                     Dr. Holló András
          alkotmánybíró                       előadó alkotmánybíró

          Dr. Kiss László                     Dr. Kukorelli István
          alkotmánybíró                              alkotmánybíró
                                     
          Dr. Strausz János     Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva
          alkotmánybíró                              alkotmánybíró
        Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye

        Álláspontom  szerint az Alkotmánybíróságnak az indítványt  el
        kellett volna utasítania.

        1. A hatályos Alkotmány szerint nincs hierarchikus viszony az
        egyszerű,  illetve a minősített szavazattöbbséggel meghozható
        törvények   között.   Az  eltérő  szavazattöbbséghez   kötött
        törvények  viszonyrendszeréből levonható az  a  következtetés
        is,  hogy  egy  adott  alapjog vagy  intézmény  alkotmányosan
        kiemelkedő  fontossága önmagában nem alapozza  meg  az  erről
        szóló  vagy  ezt érintő törvénynek a kétharmados szabályozási
        körbe   utalását.  A  szabályozás  fontossága   egyedül   nem
        kényszerítheti  ki  a  törvényalkotás  során   a   széleskörű
        egyetértés megteremtésének kötelezettségét, s erre  vonatkozó
        alkotmányi   előírás   hiányában  ezt   a   követelményt   az
        Alkotmánybíróság  sem  állapíthatja  meg.  Az   Atv.-nek   az
        indítvánnyal   támadott,  az  Rtv.-ből  átvett  rendelkezései
        kétségkívül érintenek alkotmányos alapjogokat, de ez a tény –
        az   előzőekben   kifejtettek  szerint  –   nem   eredményezi
        automatikusan  azt,  hogy  a  vitatott  rendelkezéseket  csak
        minősített többséggel lehet meghozni.

        Az  Abh.1.-ben  az Alkotmánybíróság leszögezte:  “A  hatályos
        Alkotmány   kifejezi   azt   a   szándékot,   hogy   bizonyos
        alapintézmények  és  bizonyos – főleg politikai  –  alapjogok
        szabályozása széles körű megegyezéssel történjék.  Ez  a  cél
        megvalósul,  ha  – az Alkotmány szövegének megfelelően  –  az
        illető    intézményről   vagy   alapjogról   szóló   törvényt
        kétharmados szavazataránnyal fogadják el.” (ABH 1993, 48., 61-
        62.)

        Az   idézett   megállapítás  szerint  a  minősített   többség
        elérésének  követelménye nem valamely  törvényhozási  tárgyra
        vonatkozik,   hanem   azt  csak  az  Alkotmányban   tételesen
        megjelölt törvény elfogadására – megszorítóan – kell  érteni.
        Az  Alkotmány  az Atv.-t, vagyis a központi adóhatóság  egyes
        feladatairól   szóló  törvényt  nem  sorolja   a   minősített
        többséghez kötött törvényekhez.

        Az  Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben fejtette ki a  kétharmados
        és az egyszerű többséghez kötött törvények viszonyrendszerét.
        Eszerint: “A hatályos rendszer elvileg különbözik a  korábbi,
        alkotmányerejű    törvényeket    ismerő    rendszertől.    Az
        alkotmányerejű  törvények valamennyi alapvető jogra,  továbbá
        ezek      bármely     szabályozására     a     kizárólagosság
        kötelezettségével   vonatkoztak.   Az   Alkotmány    és    az
        alkotmányerejű  törvények  egyfelől,  illetve   az   egyszerű
        többséggel  elfogadható  törvények másfelől,  tartalmilag  és
        formailag is tiszta hierarchikus rendet alkottak.

        Amióta   azonban  a  hatályos  Alkotmány  egyes  alapjogokról
        hozandó   törvényekre  kétharmados  többséget  írt  elő,   az
        alkotmányos  alapjogok  között  többféle,  egymást  nem  fedő
        fontossági  rend is megállapítható. Nem szerepel a minősített
        törvények  között a legfontosabb alapjogok szabályozása:  sem
        az  élethez  és  az  emberi  méltósághoz  való  jog,  sem   a
        jogképesség, sem a személyes szabadság és biztonság –  köztük
        a szabadságtól való megfosztás – alapvető garanciái. Hiányzik
        közülük a bírósági eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való
        jog;  ugyanígy  hiányoznak az elemi büntetőjogi biztosítékok:
        az  ártatlanság vélelme, a védelem joga, a nullum  crimen  és
        nulla poena sine lege elve is, továbbá nem tartozik közéjük a
        tulajdonjog  sem. Mindezek a jogok tehát egyszerű  többséggel
        szabályozhatók. Az Alkotmány 8. § (4) bekezdésében különleges
        garanciával  (azzal,  hogy gyakorlásuk szükségállapot  idején
        sem  korlátozható) megkülönböztetett jogok  közül  is  csupán
        háromhoz járul kétharmados törvény (vallásszabadság,  nemzeti
        és  etnikai kisebbségek jogai, állampolgárság – 60., 68., 69.
        §),  míg  többségükhöz elég az egyszerű többséggel  meghozott
        törvény  (54-56. §, 57. § (2)-(4) bekezdés, 66.,  67.,  70/E.
        §). A jelenlegi kétharmados kiemelés nem állapít meg tehát az
        alapjogok  között  elvileg megalapozott hierarchiát;  pusztán
        politikai   fontosságukat   jelzi  az   alkotmánymódosításban
        megállapodó politikai erők számára.” (ABH 1993, 48., 59-60.)

        Saját álláspontom megegyezik az idézett okfejtéssel.

        2.  Az Abh.2.-ben foglaltakra figyelemmel abban kellett volna
        az   Alkotmánybíróságnak  állást  foglalnia,  hogy  az   Atv.
        indítvánnyal érintett rendelkezései módosítják-e  az  Rtv.-t,
        helyeznek-e hatályon kívül Rtv.-beli rendelkezéseket, illetve
        ezeken  túlmenően  tartalmaz-e az  Atv.  olyan  szabályozást,
        amely  ugyan  nem  sérti meg a minősített  többséghez  kötött
        törvényekkel  kapcsolatos  eljárás  rendjét,  de  tartalmilag
        mégis  ütközik  a  széleskörű konszenzus  megteremtésének  az
        Alkotmány 40/A. §-ában foglalt követelményével.

        Az   Abh.2.   ugyanis   a   következőképpen   fogalmaz:   “Az
        Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kétharmados  törvények
        közvetlen   (tételes)   módosítása  a   kétharmados   törvény
        szabályozási   köréhez  közelálló,  azzal   esetleg   részben
        egybevágó,  másik,  egyszerű  többséggel  meghozható   önálló
        törvény    módosításával,   vagy   új   törvény   alkotásával
        alkotmányosan    nem    kerülhető   meg.    Mindez    ugyanis
        odavezethetne,   hogy   a  kétharmados   törvények   formális
        érintetlenül  hagyása  ellenére  az  alapjogi,   illetve   az
        alapintézményi törvény a módosított, illetve újonnan alkotott
        – formálisan egyszerű többséghez kötött – törvényekhez képest
        elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét. Az,  hogy
        egy  adott  törvény  módosítása vagy megalkotása  ténylegesen
        ezzel   a  következménnyel  jár-e,  csak  tartalmi  vizsgálat
        alapján állapítható meg.” (ABH 1999, 25., 40-41.)

        Az  Alkotmány  40/A.  § (2) bekezdésének  második  mondata  a
        rendőrség,  mint  szervezet  tekintetében  állapítja  meg   a
        kétharmados szavazattöbbséghez kötöttséget. Az Alkotmány ezen
        rendelkezése   magát  a  rendőrséget  határozza   meg   olyan
        szervezetnek, amelyre vonatkozóan megköveteli,  hogy  a  róla
        szóló  törvény  elfogadása  során széleskörű  –  az  egyszerű
        többséget  meghaladó – konszenzust kell elérni.  A  jogalkotó
        akkor   térne   el  ezen  alkotmányos  kötöttségtől,   ha   a
        rendőrségre   vonatkozó   szabályok   megalkotásakor,    azok
        módosításakor   vagy  az  ilyen  szabályok   hatályon   kívül
        helyezésekor  hagyná  figyelmen kívül  a  minősített  többség
        elérésének követelményét.

        Az  Atv. esetében ezt a követelményt a jogalkotó nem sértette
        meg.   Az   Atv.  ugyanis  a  kétharmados  szavazattöbbséggel
        elfogadott Rtv. egyes rendelkezéseit nem módosította,  azokat
        nem   helyezte  hatályon  kívül,  hanem  bizonyos   Rtv.-beli
        szabályokat átvett egy másik szervezet szabályozásába.  Arról
        sincs továbbá szó, hogy az Atv.-vel, mint egyszerű többséggel
        elfogadott   törvénnyel  a  jogalkotó  megkerülte   volna   a
        kétharmados  törvényi  szabályozás alá  vont  normatartalmat,
        mert   az  Atv.  a  rendőrség  tekintetében  a  már  korábban
        elfogadott   szabályozáshoz   képest   további   rendelkezést
        egyáltalán nem tartalmaz. Tekintettel arra, hogy az  Atv.-nek
        nincs   a   rendőrséggel  kapcsolatos  újonnan  megállapított
        normatartalma, az Abh.2.-ben jelzett tartalmi  vizsgálat  nem
        folytatható le. Erre akkor nyílt volna lehetőség, ha az  Atv.
        –  mint  egyszerű  szótöbbségű törvény  –  a  rendőrségre  is
        vonatkozó szabályokat állapított volna meg.

        3.  A tartalmi vizsgálatnak ugyanakkor véleményem szerint  is
        helye   volt.   Annak  ellenére,  hogy  az  indítvány   által
        kifogásolt  helyzet  az Abh.2.-ben körülírt  szituációra  nem
        vonatkoztatható,   az  Alkotmánybíróságnak   a   következőket
        kellett volna figyelembe vennie az Atv. indítvánnyal támadott
        rendelkezései anyagi alkotmányellenességét illetően:

        Az  Alkotmány  40/A.  §  (2) bekezdése  szerint  a  rendőrség
        alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme, míg
        a  rendőrség nyomozási tevékenységéről az Alkotmány külön nem
        szól.  Ezen  alkotmányi rendelkezésből egyenesen  következik,
        hogy  a  rendőrség és ezzel együtt az Rtv. – mint kétharmados
        törvény – alkotmányosan meghatározó jelentőségét elsődlegesen
        nem  a  nyomozási tevékenység és az ehhez kapcsolódó jogkörök
        határozzák   meg,   hanem  a  szervezet   állami,   fegyveres
        rendvédelmi   jellege.  Az  Alkotmány  alapján  a   fegyveres
        rendfenntartás  – a szükségállapot idejétől  eltekintve  –  a
        rendőrség  kizárólagos jogköre. Ebből  következően  az  olyan
        törvényi   rendelkezés,   amely  ezt   a   jogkört   akárcsak
        részlegesen      egy      másik     szervhez      telepítené,
        alkotmányellenesnek minősülne. Nem ez a helyzet  a  nyomozási
        tevékenységet illetően.

        Az    Alkotmánybíróság   a   152/B/1998.   AB    határozatban
        megállapította:  “Az  Alkotmányból  nem  vezethető  le  olyan
        követelmény, amely alapján a nyomozási hatáskört kizárólag  a
        rendőrség  gyakorolhatná,  e hatáskört  nem  nevesíti  sem  a
        fegyveres   erők,  sem  a  rendőrség  feladatai  között.   Az
        Alkotmány   az   ügyészség   jogai   között   rendelkezik   a
        nyomozásról;   kimondja,   hogy   az   ügyészség   törvényben
        meghatározott  jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben,
        képviseli   a  vádat  a  bírósági  eljárásban  [51.   §   (2)
        bekezdés].” (ABH 1999, 653., 656.)

        Tekintettel  arra, hogy nyomozási tevékenységet a rendőrségen
        kívül  más szerv is végezhet, az Alkotmánybíróságnak a  jelen
        eljárásban  azt  kellett  volna  vizsgálnia,  hogy  az   APEH
        nyomozóhatósági jogkörrel, és ebből következően  bizonyos,  a
        nyomozás   eredményességéhez   kötődő   eszközökkel   történő
        felruházása   jelenti-e  az  Rtv.  alkotmányosan  meghatározó
        súlyának az Alkotmány, valamint a kétharmados törvény védelme
        szempontjából releváns csökkenését.

        A  hatályos  magyar  jog  szerint az a  szervezet  tekintendő
        nyomozó hatóságnak, amelyet a büntető eljárásról szóló  1973.
        évi  I. törvény (a továbbiakban: Be.) annak nyilvánít. A  Be.
        többszörösen módosított 16. §-a szerint az általános  nyomozó
        hatóság  a  rendőrség  és  az  ügyészség.  Speciális  nyomozó
        hatóság  a Vám-és Pénzügyőrség, a Határőrség, az APEH nyomozó
        hatósága,  valamint bizonyos esetekben a  hajó,  illetőleg  a
        légi jármű parancsnoka. (A katonai nyomozó hatóságokat a  Be.
        XV. fejezete nevezi meg.)
         
        Az  elfogadását  tekintve egyszerű szavazattöbbséghez  kötött
        Be.  nemcsak  a  nyomozó  hatósági  jogkört  telepíti,  hanem
        egyúttal  meghatározza  azokat  a  garanciákat,  amelyek   az
        állampolgárokkal   kapcsolatos   legsúlyosabb    korlátozások
        alkalmazása törvényességét biztosítják. Azzal, hogy  az  Atv.
        18.  §-a módosította a Be. 16. §-át, amellyel az APEH nyomozó
        hatóságát  beemelte  a nyomozó hatóságok körébe,  egyúttal  a
        büntető  eljárás  szabályrendszerét is kiterjesztette  az  új
        szervezetre.  Mindez  azt jelenti,  hogy  ezen  “új”  nyomozó
        hatóság   által   igénybe   vehető  eszközök   alkalmazásának
        törvényességét  a Be. az ügyészi felügyelettel,  illetőleg  a
        súlyosabb   jogkorlátozás  esetkörében  a  bírói  engedélyhez
        kötéssel   biztosítja.  Ezen  garanciális  szabályok   minden
        nyomozó hatóság tekintetében egyaránt érvényesülnek.

        A  Be.-vel  való  összefüggésen  túlmenően  hangsúlyozandónak
        tartom azt is, hogy a kétharmados többséggel elfogadott Rtv.-
        ben  a  jogalkotó a titkos információgyűjtés külön garanciáit
        is   meghatározta.  A  bírói  engedélyhez  nem  kötött  ilyen
        tevékenység   esetén   a  beszerzett  adatok   nem   hozhatók
        nyilvánosságra,  a rendőrség csak az ügyész  hozzájárulásával
        állapodhat  meg  a  bűncselekmény  elkövetőjével,  úgyszintén
        ügyészi  jóváhagyás  szükséges  a  más  adatkezelőktől   való
        adatszolgáltatás igénylésére, stb.

        Az  előzőekben kifejtettek azt mutatják, hogy az APEH nyomozó
        hatósága  csak  olyan jogosítványokat kapott, amilyenekkel  a
        rendőrségen  kívül  más  nyomozó hatóság  is  rendelkezik,  a
        tevékenysége vonatkozásában pedig a többi nyomozó  hatósággal
        azonos,  a  Be.  szabályozása szerinti  kontroll  érvényesül.
        Külön  kiemelendő, hogy a titkos információgyűjtésre a  bírói
        engedélyezés  követelménye is teljes egészében vonatkozik.  A
        titkos   információgyűjtés  során  elkövethető  jogalkalmazói
        visszaélések    (pl.    az   ilyen   eszközök    indokolatlan
        igénybevétele)  ellen  a  valódi garanciát  nem  a  szabályok
        megalkotásához megkövetelt minősített többség, hanem a  bírói
        kontroll  (engedélyhez  kötés)  megteremtése  biztosítja.  Ez
        pedig az APEH nyomozó hatósága esetében is előírás.

        Az  Atv. megalkotásakor a törvényalkotó figyelemmel volt arra
        is,  hogy  az  APEH  nyomozó hatósága  nem  általános,  hanem
        speciális nyomozási hatáskörrel felruházott szervezet,  ezért
        az  Rtv.-ből  átvett  rendelkezések egy részét  (adatkezelés)
        csak   az   adóhatóság   által   végzett   nyomozó   hatósági
        tevékenységgel összefüggésben engedi alkalmazni.

        Mindezek  alapján  az Alkotmánybíróságnak azt  kellett  volna
        megállapítania, hogy a szabályozás átvétele nem  vezetett  az
        Rtv.    alkotmányosan   meghatározó   jelentőségének   anyagi
        alkotmányellenességet eredményező csökkenéséhez.

        4. A jelen eljárás során az Alkotmánybíróságnak egy további –
        a  gyakorlatában eddig még fel nem merült – kérdésben kellett
        állást  foglalnia: azt kellett eldöntenie, hogy alkotmányosan
        elfogadható-e   az  a  módszer,  amellyel   a   jogalkotó   a
        kétharmados    törvény   szabályozási   tartalmát    egyszerű
        szavazattöbbséggel elfogadott törvénybe emeli át.

        Egy   korábban  elfogadott  jogszabályra,  vagy   jogszabályi
        rendelkezésre való utalás, annak hivatkozásszerű beemelése az
        új  jogszabályba általánosan bevett jogtechnikai megoldásként
        érvényesül   a  jogalkotásban.  Ezen  jogtechnikai   megoldás
        konkrét   eseteit  elemezve  megállapítható,  hogy   egyaránt
        előfordul  azonos,  illetve eltérő szavazattöbbséghez  kötött
        törvények esetén.

        Az  első  esetkörnek  tekinthető az, amikor  a  törvényalkotó
        kétharmados   törvényben  egy  másik  kétharmados   törvényre
        hivatkozik   vissza.   Így  pl.   a   határőrizetről   és   a
        Határőrségről  szóló  1997. évi  XXXII.  törvény  54.  §-a  a
        következőképpen  rendelkezik: “A Határőrség a határrendészeti
        feladatkör  ellátása  során a Rendőrségről  szóló  1994.  évi
        XXXIV.  törvény  (a  továbbiakban: Rtv.) IV-IX.  fejezeteinek
        rendelkezéseit  az  e  törvényben meghatározott  eltérésekkel
        alkalmazza.  Ennek  során  a  Rendőrség  alatt  Határőrséget,
        rendőr  alatt határőrt, feladatokon a Határőrség e törvényben
        előírt feladatait kell érteni.”

        A  következő  esetkör,  amikor kétharmados  törvény  egyszerű
        szavazattöbbséghez kötött, már korábban elfogadott törvényre,
        vagy annak rendelkezésére utal vissza, és emeli be így azt  a
        saját szabályozásába. Így pl. a helyi önkormányzatokról szóló
        1990.  évi LXV. törvény 111. §-a szerint: “E törvény  alapján
        indított  perben  –  a  33/B.  §  kivételével  –  a   polgári
        perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. fejezetének
        rendelkezéseit kell alkalmazni.”

        Harmadik  esetkörként határozható meg az, amikor  az  utalás,
        illetve az átvétel egyszerű szavazattöbbségű törvények között
        történik.  Így pl. az alkalmi munkavállalói könyvvel  történő
        foglalkoztatásról   és   az   ahhoz   kapcsolódó    közterhek
        egyszerűsített  befizetéséről szóló 1997. évi LXXIV.  törvény
        11.  §  (1) bekezdése szerint: “Az e törvény szerinti alkalmi
        foglalkoztatás  esetén  az  Mt. szabályai  közül  a)  az  Mt.
        Harmadik rész VI. fejezetéből a 123-125. §, 130-137. §,  138.
        §  (1)-(4) bekezdése, 139. §, 140. §, a VII. fejezet 142.  §,
        145.  §, 148. § rendelkezéseit nem kell, b) a Harmadik  rész,
        VII.  fejezet  egyéb  rendelkezéseit az e törvényben  foglalt
        eltérésekkel kell alkalmazni.”

        A   negyedik  esetkörben  egyszerű  szavazattöbbségű  törvény
        inkorpolálja  korábban  hatályba lépett  kétharmados  törvény
        szabályozási  tartalmát.  A jelen  eljárásban  vizsgált  Atv.
        rendelkezései  ezt  teszik, de ugyanez a megoldás  érvényesül
        pl.  a vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról
        szóló 1995. évi C. törvény 174. § (4) bekezdésében is: “A Vám-
        és  Pénzügyőrségnek  az  országos parancsnok  által  kijelölt
        nyomozó hatóságai a büntetőeljárásról szóló törvény alapján a
        vámszervezet    nyomozó    hatósági    hatáskörébe    tartozó
        bűncselekmények   elkövetésének   megelőzése,    felderítése,
        megszakítása,   az   elkövető  kilétének  megállapítása,   az
        elkövető    elfogása,   a   körözött   személy   felkutatása,
        tartózkodási  helyének megállapítása, továbbá a  bizonyítékok
        megszerzése  céljából a Rendőrségről szóló 1994.  évi  XXXIV.
        törvény (a továbbiakban: rendőrségi törvény) VII. fejezetében
        meghatározottak szerint titkos információgyűjtést végeznek. A
        rendőrségi  törvény  68/D.  §  (1)  bekezdésének  alkalmazása
        szempontjából  a  173.  § (1) bekezdésében  foglaltakat  kell
        kivételként tekinteni.” Úgyszintén ez a megfogalmazás a helyi
        önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló  1996.  évi
        XXV.  törvényben: “36. § Az adósságrendezési eljárás alatt  a
        helyi  önkormányzat  működésére az Ötv. rendelkezéseit  az  e
        törvényben  foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.”  A  Magyar
        Köztársaság  ügyészségéről szóló 1972.  évi  V.  törvény,  az
        ügyészségi    szolgálati   viszonyról   és   az    ügyészségi
        adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény, valamint  egyéb
        törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXI. törvény 5.  §-a
        ugyanezt    a    módszert   követi   az   ügyészség    titkos
        információgyűjtési  jogkörrel  történő  felruházásakor,  azaz
        utal az Rtv. VII. fejezetében foglaltakra.

        A    vizsgált    jogtechnikai   megoldásról    összefoglalóan
        megállapítható: a jogalkotó ilyenkor utal arra  a  szabályra,
        amit  már  korábban megfogalmazott, habár azt is  megtehetné,
        hogy  a rendelkezést az eredeti megfogalmazás helyére történő
        utalás   nélkül,  szövegszerűen  megismétli.  A   jogrendszer
        ugyanis – a maga tagoltságában – egységes egész. A rendszeren
        belüli   –  az  egyes  jogszabályok  közötti  –  átjárhatóság
        (utalás,  átemelés) biztosítása a koherencia  megteremtésének
        egyik fontos eszköze. A kétharmados szavazattöbbséghez kötött
        törvényeknek   e   tekintetben  nincs  mereven   elkülönített
        normatartalma. A jogrendszer egyes elemeiben kimutatható akár
        véletlen,    akár    szándékolt    szövegegybeesések     vagy
        szövegösszefüggések       önmagukban       nem       vezetnek
        alkotmányellenességhez.    Az    alkotmányellenesség    akkor
        következik  be,  ha  a normaátvétel tételesen  megfogalmazott
        tilalomba (pl. jogforrási hierarchia nem megfelelő szintje, a
        jogalkotó kizárja a további szabályozás lehetőségét) ütközik,
        illetve  e  nélkül is, ha az Alkotmány valamely rendelkezését
        egyébként megsérti.

        Az  Atv.-be  átemelt Rtv.-beli rendelkezésekre vonatkozóan  a
        törvényalkotó átvételi tilalmat nem állapított meg.  Az  Rtv.
        elfogadásakor  a  széleskörű egyetértés nem  foglalta  magába
        külön  azt  a  korlátozást, hogy a jelen eljárásban  vizsgált
        normatartalom    csak    és    kizárólag    a     rendőrségre
        vonatkoztatható.   A  törvényalkotó  a  jelenlegi   helyzetet
        bármikor  megváltoztathatja,  ha  az  Rtv.  módosításával,  a
        széleskörű    konszenzus    ismételt    megteremtésével     a
        normaátvételi tilalmat vagy korlátozást megállapítja.

        Az  Alkotmánybíróság  direkt  normaátvételi  korlátozást  nem
        mondhat   ki.   A   minősített   szavazattöbbséghez    kötött
        törvényekkel  kapcsolatban  azt  köteles  vizsgálni,  hogy  a
        törvényalkotó  az  elfogadás  illetőleg  a  módosítás   során
        figyelembe   vette-e   az   Abh.1.-ben   és   az   Abh.2.-ben
        összefoglalt   követelményeket,   valamint   azt,   hogy    a
        kétharmados   normatartalom  átvétele   eredményez-e   anyagi
        alkotmányellenességet.   Az   Alkotmánybíróságnak    ezt    a
        vizsgálatot  kellett  volna  elvégeznie,  és  ennek   alapján
        megállapítania,  hogy  az Atv.-nek az  indítvánnyal  érintett
        rendelkezései   nem   sértik  az  Alkotmány   40/A.   §   (2)
        bekezdésében foglaltakat.

        5.  Nem  osztom  a többségi álláspontot a vizsgálat  tárgyává
        tett   rendelkezéseknek   a   jogállamiság   elvéből   fakadó
        alkotmányos követelményekbe való ütközését illetően sem.

        A  jogállamiság  tartalmáról az Alkotmánybíróság  kifejtette:
        “Az  Alkotmány  2. § (1) bekezdése kimondja, hogy  ‘a  Magyar
        Köztársaság    független,    demokratikus    jogállam’.    Az
        Alkotmánynak  ez  az  általános  rendelkezése  a  köztársaság
        alapértékeit nyilvánítja ki: a függetlenséget, a  demokráciát
        és  a  jogállamiságot.  A jogállamiság elvét  az  alaptörvény
        további rendelkezései részletezik, e szabályok ugyanakkor nem
        töltik ki teljes egészében ezen alapérték tartalmát, ezért  a
        jogállam fogalom értelmezése az Alkotmánybíróság egyik fontos
        feladata.  A  jogállamiság  alapértékét  kitöltő  elveket  az
        Alkotmánybíróság  egy-egy  konkrét ügy  kapcsán,  fokozatosan
        fejti   ki.   Noha   az   Alkotmánybíróság   a   jogszabályok
        alkotmányossági    felülvizsgálata    során    a     vizsgált
        rendelkezésnek  elsősorban  az  Alkotmány  valamely   konkrét
        rendelkezésével való összhangját vizsgálja,  ez  nem  jelenti
        azt, hogy az általános rendelkezéseket formális deklarációnak
        tekinti,  s  az  alapelveknek  pusztán  kisegítő,  másodlagos
        szerepet  szánna. Az Alkotmányban tételesen szereplő jogállam
        alapértékének  sérelme  önmagában  is  megalapozza   valamely
        jogszabály  alkotmányellenességét.”  [9/1992.  (I.  30.)   AB
        határozat, ABH 1992, 59., 64-65.]

        Ennek  megfelelően a vizsgálat eredményeképpen azt a  kérdést
        kellett volna az Alkotmánybíróságnak eldöntenie, hogy az Atv.
        indítvánnyal támadott rendelkezései – függetlenül az Rtv.-vel
        való  összefüggéstől – tartalmukat tekintve  megkívánják-e  a
        minősített  szavazattöbbség elérését. A válasz annak  alapján
        adható   meg,   hogy   van-e   az  Alkotmánynak   kétharmados
        szavazattöbbség  elérését  előíró olyan  rendelkezése,  amely
        vonatkoztatható az indítvánnyal érintett szabályozásra.

        Áttekintve  az Alkotmány minősített szavazattöbbséget  előíró
        rendelkezéseit, megállapítható: az Atv. indítvánnyal érintett
        szabályozása ezek közül az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésében
        foglaltakkal,    azon    belül    is    a    nemzetbiztonsági
        tevékenységgel,   valamint  az   59.   §   (2)   bekezdésében
        meghatározottakkal,  vagyis  a  személyes  adatok  védelmével
        hozható  összefüggésbe. A tartalmi összefüggés megállapítását
        egyrészt  az alapozza meg, hogy a titkos információgyűjtés  a
        nemzetbiztonsági szolgálatok egyik eszközrendszere,  másrészt
        az,  hogy  az APEH nyomozó hatósága által végzett adatkezelés
        feltétlenül érint személyes adatokat.
         
        Elsőként  azt a kérdést indokolt feltenni, hogy az alkotmányi
        rendelkezések    végrehajtására    megalkotott    kétharmados
        szavazattöbbséghez     kötött     törvények,     vagyis     a
        nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény
        (a  továbbiakban: Nt.), illetve a személyes adatok védelméről
        és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII.
        törvény   (a   továbbiakban:  Avtv.)  szabályozása   mennyire
        megengedő az esetleges további szabályozás tekintetében.
         
        Az  Nt.  8.  §  (1)  bekezdés  a)  és  b)  pontja  szerint  a
        Nemzetbiztonsági Szakszolgálat a jogszabályok keretei  között
        a   titkos   információgyűjtés  különleges   eszközeivel   és
        módszereivel  –  írásbeli megkeresésre – szolgáltatást  végez
        törvény   által   erre   feljogosított   szervezetek   titkos
        információgyűjtő tevékenységéhez; törvény által feljogosított
        szervezetek    igényei    alapján   biztosítja    a    titkos
        információgyűjtő    tevékenységhez    szükséges    különleges
        technikai  eszközöket és anyagokat. Az Atv. megalkotásával  a
        törvényalkotó egy ilyen “feljogosított” szervet hozott létre.

        Az  Avtv.  3.  § (1) bekezdése szerint személyes  adat  akkor
        kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul, vagy azt  törvény
        vagy – törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott
        körben  –  helyi önkormányzat rendelete elrendeli.  Ugyanezen
        szakasz (2) bekezdésének értelmében különleges adat –  többek
        között – akkor kezelhető, ha a bűnmegelőzés vagy a bűnüldözés
        irdekében  törvény  elrendeli. Ennek alapján  megállapítható,
        hogy  az  Atv.  vizsgált  szabályozása ezen  követelményeknek
        megfelel.  Ugyanerre a következtetésre lehet jutni az  Avtv.-
        nek az adatfeldolgozásra, az adatkezelés célhoz kötöttségére,
        az   adattovábbításra   és   az   adatbiztonságra   vonatkozó
        rendelkezései áttekintése után is.

        A  hivatkozott  rendelkezésekben a “törvény”-re  való  utalás
        értelemszerűen  egyszerű szavazattöbbséghez  kötött  törvényt
        jelent,  hiszen a minősített többség elérésének követelményét
        kizárólag az Alkotmány határozhatja meg. Ebből az következik,
        hogy  az  Nt. és az Avtv. mint kétharmados törvények bizonyos
        szabályozási    tartalom   kibontását    további,    egyszerű
        szavazattöbbséghez kötött törvények tárgykörébe  utalják.  Az
        Atv. vizsgált szabályozása is ilyen tárgykörnek minősül.

        Az Alkotmánybíróságnak a fentiekben kifejtettekre tekintettel
        azt  kellett  volna megállapítania, hogy az Atv. indítvánnyal
        érintett  rendelkezései szabályozási  tartalmuk  alapján  sem
        tartoznak   minősített   többséghez  kötött   törvényalkotási
        tárgykörbe,   így   azok   ebben   az   összefüggésben    sem
        alkotmányellenesek.

        Budapest, 2001. július 9.
                                                      Dr. Erdei Árpád
                                                        alkotmánybíró
        A különvéleményhez csatlakozom:
           Dr. Bagi István                       Dr. Strausz János
           alkotmánybíró                             alkotmánybíró

        Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye

        Álláspontom  szerint  el kell utasítani  azt  az  indítványt,
        amely arra irányul, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az
        Adó-  és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban:  APEH)
        egyes   feladatairól  szóló  1998.  évi  XCIII.  törvény   (a
        továbbiakban:  Atv.)  5.  §-a (2) bekezdésének,  9.  §-a  (2)
        bekezdésének,    valamint   15.    §-a    (2)    bekezdésének
        alkotmányellenességét   és   semmisítse    meg    ezeket    a
        rendelkezéseket.

        Indokaim a következők:

                                     I.

        Az  indítvány szerint az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében
        kimondott   jogállamiság  elvével  ellentétes   az   Atv.-ben
        alkalmazott  az  a  megoldás,  hogy  a  jelenlévő  képviselők
        egyszerű többségének szavazatával elfogadott törvény  részévé
        tették    a   Rendőrségről   szóló,   minősített   többséggel
        megalkotott  1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban:  Rtv.)
        rendelkezéseit.
                                     
                                     II.

        1.  Az  Atv.  támadott  szabályai nem tartalmaznak  részletes
        meghatározást,   hanem  az  Rtv.  különböző   rendelkezéseire
        hivatkozással szabják meg,
        –  milyen esetekben és milyen feltételek mellett végezhet  az
        APEH titkos információgyűjtést,
        –  miként  kell  az APEH-nek a bűnüldözési tevékenység  és  a
        titkos információgyűjtés során az adatokat kezelnie,
        – miként helyezhet el és szüntethet meg az APEH jelzéseket.

        2. Az Alkotmánybíróság működésének kezdeti időszakától kezdve
        követett gyakorlata szerint a jogállam alapvető kritériuma  a
        jogrendszerre  vonatkozó elvek érvényesülése. A  jogállamiság
        sérelme    önmagában   alapja   lehet   valamely   jogszabály
        alkotmányellenessége kimondásának [11/1992. AB határozat, ABH
        1992,    77.,    81.,    84.].   A   támadott    jogszabályok
        alkotmányellenessége  megállapítható  tehát,  ha   ezeket   a
        szabályokat    egyszerű   többséggel    elfogadott    törvény
        tartalmazza  annak  ellenére, hogy  az  Alkotmány  minősített
        többséggel történő elfogadást írt elő.

        3.  Meghatározott  törvények  minősített  többséggel  történő
        elfogadásának   követelménye  a   rendszerváltás   időszakára
        vezethető vissza. Az Alkotmány módosításáról szóló 1989.  évi
        XXXI.   törvény   számos  új  szabályt  határozott   meg   és
        rendelkezett   az  úgynevezett  alkotmányerejű   (az   összes
        országgyűlési     képviselő    kétharmadának     szavazatával
        elfogadott)  törvényekről.  Ez  a  törvény  iktatta   be   az
        Alkotmányba a fegyveres erőkről és a rendőrségről szóló VIII.
        fejezetet  is.  Az Alkotmánynak a módosítással  megállapított
        40/A.  §-a  mondta ki, hogy alkotmányerejű törvény  határozza
        meg egyrészt a fegyveres erők feladatait és a rájuk vonatkozó
        részletes  szabályokat, másrészt a rendőrséggel és  az  állam
        biztonságával összefüggő részletes szabályokat.
        Az  Alkotmány alapvető jogokról szóló 8. §-ának az 1989.  évi
        XXXI.   törvénnyel   megállapított   szövege   szerint   csak
        alkotmányerejű törvény határozhatott meg alapvető jogokra  és
        kötelességekre  vonatkozó  szabályokat.  Az  alapvető   jogok
        korlátozása    szintén    csak   alkotmányerejű    törvényben
        történhetett  meg. A korlátozásnak az volt a feltétele,  hogy
        az  állam  biztonsága,  a  belső  rend,  a  közbiztonság,   a
        közegészség,  a  közerkölcs vagy mások alapvető  jogainak  és
        szabadságának   védelme  érdekében  a  korlátozás   szükséges
        legyen.
        Az  Alkotmány  módosításáról  szóló  1990.  évi  XL.  törvény
        megszüntette az alkotmányerejű törvény kategóriáját. Ennek  a
        módosításnak    eredményeként   a   törvények   elfogadásához
        általában egyszerű szótöbbség kell, az Alkotmány kivételként,
        esetenként jelöli meg, hogy egy törvényjavaslatnál minősített
        többségi  szavazatra  van  szükség.  Az  alkotmánymódosításra
        irányuló  törvényjavaslat  indokolása  azt  emelte  ki,  hogy
        azoknak a nem kormányzati kérdésekre vonatkozó törvényeknek a
        meghozatalánál    követelmény    a    jelenlévő    képviselők
        kétharmadának   igenlő   szavazata,   amelyeknél   fokozottan
        figyelembe  kell venni az ellenzék véleményét.  Az  indokolás
        ugyanebbe a csoportba tartozóként jelölte meg az egyes emberi
        szabadságjogokról,  valamint egyéb fontos  kérdésekről  szóló
        szabályokat is.
        Az  Alkotmány  módosításáról  szóló  1990.  évi  XL.  törvény
        hatályon  kívül helyezte az Alkotmány 8. §-a (3) bekezdésének
        azt  a  szabályát, amely szerint az alapvető  jogok  csak  az
        országgyűlési  képviselők kétharmadának  igenlő  szavazatával
        elfogadott  törvénnyel korlátozhatók, és  olyan  szabályozást
        alakított   ki,   amelyben  az  alapvető  jogokra   vonatkozó
        szabályok  megalkotásához (ideértve a jogok korlátozását  is)
        általános  jelleggel  elég  a jelenlévő  képviselők  egyszerű
        többsége által történő elfogadás. Az Alkotmány 40/A. §-a  úgy
        módosult,   hogy   a   rendőrségről  és  a   nemzetbiztonsági
        tevékenységgel   összefüggő  részletes   szabályokról   szóló
        törvény  elfogadásához  szükséges a  jelenlévő  országgyűlési
        képviselők kétharmadának igenlő szavazata.

        4.   A  rendőrségről  és  a  nemzetbiztonsági  tevékenységgel
        összefüggő    szabályokról   szóló   törvény    elfogadásához
        megkövetelt  szavazati arány kérdésével  az  Alkotmánybíróság
        már   foglalkozott.  Az  Alkotmánybíróság  ebben  a   korábbi
        határozatában   az   alapjogok   szabályozásához    szükséges
        kétharmados többség kérdését vizsgálta és rámutatott, hogy az
        Alkotmány azoknak az egyes eseteknek a meghatározása mellett,
        amelyekben  az  alapjog  szabályozásához  minősített  többség
        szükséges, több esetben még egyes olyan szabályozási  témákat
        is  megjelöl,  amelyeknél  szintén  a  törvény  elfogadásának
        feltételévé teszi a jelenlévő képviselők kétharmadának igenlő
        szavazatát.   Ennek  a  szabályozási  módnak   –   és   egyéb
        szempontoknak  –  az  alapján  az  Alkotmánybíróság  arra   a
        következtetésre  jutott, hogy nincs szükség a  jogi  rendezés
        minden  részleténél kétharmados szavazati  támogatásra  akkor
        sem,  ha  a  kérdéskört  az Alkotmány  minősített  többséggel
        szabályozandóként   jelöli   meg.   Ezzel   kapcsolatban   az
        Alkotmánybíróság arra is hivatkozott, hogy  ha  az  Alkotmány
        40/A.  §-ának  a  fegyveres erőkről és a  rendőrségről  szóló
        részletes  szabályok megalkotására vonatkozó  rendelkezése  a
        szabályozás   minden   részleténél   kétharmados    szavazati
        többséget igényelne, akkor nem kellene külön előírni a  40/B.
        §-ban  [a  határozat  meghozatalakor  hatályos  (4)  bekezdés
        szövegében]  kétharmados többséggel  megalkotott  törvényt  a
        fegyveres  erők  és  a  rendőrség tényleges  állományú  tagja
        pártban való tevékenységének korlátozására [4/1993. (II. 12.)
        AB határozat, ABH 1993, 48., 61.].
        Az    Alkotmánybíróság   később   hozott   határozatában   is
        megismételte  azt  az álláspontját, hogy az  Alkotmány  által
        minősített  többséggel szabályozandó kérdés részletszabályait
        egyszerű  többséggel  meghozott  törvény  is  meghatározhatja
        abban az esetben, ha ezek a részletszabályok nem tartoznak  a
        kétharmados   szótöbbséggel   rendezendő   körbe.    Tartalmi
        vizsgálatnak   kell  eldöntenie,  hogy  egy   adott   törvény
        megalkotása vagy módosítása melyik körbe tartozik, elegendő-e
        a   törvény   elfogadásához  az  egyszerű   szótöbbség   vagy
        minősített  többségre  van  szükség  [1/1999.  (II.  24.)  AB
        határozat, ABH 1999, 25., 40-41.].

        5.  Az  Alkotmány  40/A. §-a (2) bekezdésének  értelmezéséhez
        figyelembe  kell  venni  a szabály keletkezésének  történelmi
        körülményeit.
        A  rendszerváltozás időszakában a hatályos jogszabályok  több
        kérdésben  együtt kezelték a fegyveres erőket és a  fegyveres
        testületeket. Ez található meg a fegyveres erők és  fegyveres
        testületek   hivatásos  állományának  szolgálati  viszonyáról
        szóló  1971.  évi  10.  törvényerejű  rendeletben.  Ennek   a
        törvényerejű rendeletnek a 2. §-a szerint fegyveres erőnek  a
        néphadsereg  és a határőrség, fegyveres testületnek  pedig  a
        rendőrség,  munkásőrség  és a büntetés-végrehajtási  testület
        minősült.  Az állam- és közbiztonságról szóló 1974.  évi  17.
        törvényerejű  rendelet  szerint  az  állam-  és  közbiztonság
        védelmében és fenntartásában a fegyveres erők és a  fegyveres
        testületek  működnek közre; a Belügyminisztérium  szerveiként
        pedig  a rendőrséget, a határőrséget és a Tűzoltóság Országos
        Parancsnokságát tüntették fel [3. § (2) bekezdése, 11. §  (2)
        bekezdése]. A törvényerejű rendelet az állam- és közbiztonság
        védelme és fenntartása körébe tartozó feladatként jelölte meg
        az állam belső rendjének védelmét, a bűnözés elleni harcot, a
        közrend  védelmét,  a közlekedés rendjének  biztosítását,  az
        igazgatásrendészet  ellátását,  az  államhatár  őrzését,   az
        országos   tűzvédelmet   (2.   §),   tehát   politikai   súly
        tekintetében eltérő teendőket.
        Az  Alkotmány  módosításáról szóló 1989.  évi  XXXI.  törvény
        iktatta  be a 40/A. §-t és határozta meg szövegét oly  módon,
        hogy  a rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső
        rend  védelme;  a  rendőrséggel  és  az  állam  biztonságával
        összefüggő   részletes  szabályokat  alkotmányerejű   törvény
        határozza  meg.  Az alkotmányerejű törvény kifejezés  helyébe
        lépett   az  Alkotmány  1990.  évi  XL.  törvénnyel   történt
        módosításának   következtében   a   jelenlévő   országgyűlési
        képviselők  kétharmadának  szavazatával  elfogadott   törvény
        követelménye.   A  rendőrségről  szóló  részletes   szabályok
        tekintetében   az  alkotmányerejű  törvény  követelményét   a
        rendőrség  fegyveres testületi minősége  és  ennek  megfelelő
        politikai  jelentősége  alapozta meg. A  rendőrség  bűnüldöző
        tevékenysége  azonban – egyes kivételektől eltekintve  –  nem
        tartozik az állambiztonság védelmének körébe.
        Az Atv. támadott szabályainak vizsgálatánál figyelembe veendő
        az   is,  hogy  a  különleges  titkosszolgálati  eszközök  és
        módszerek  engedélyezésének  átmeneti  szabályozásáról  szóló
        1990.   évi   X.  törvény  javaslatához  készült   miniszteri
        indokolás az Alkotmány 8. §-ának (3) bekezdésére és 40/A.  §-
        ának   (2)  bekezdésére  hivatkozással  állapította  meg   az
        alkotmányerejű   törvényben  való  rendezés   szükségességét:
        egyrészt   alapvető   állampolgári  jogokat   korlátozhat   a
        titkosszolgálati eszközök, módszerek alkalmazása, másrészt az
        állam  biztonságával  összefüggő  szabályokról  van  szó.   A
        törvényjavaslat  indokolása nem tesz említést  a  rendőrségre
        vonatkozó különleges szabályozási előírásról.
        Az  1990.  évi X. törvény jelentős részben a nemzetbiztonsági
        szolgálatokról   szólt,   a   nemzetbiztonsági    szolgálatok
        szervezetének  változását rendezte és csak e  szervezetnek  a
        rendőrséggel  korábban fennállott kapcsolata megszüntetésének
        kiegészítéseként  mondta  ki,  hogy  a  rendőrség   bűnüldöző
        tevékenységének   meghatározott  eseteiben   titkosszolgálati
        eszközöket is alkalmazhat (6. §). A törvény kimondta, hogy  a
        nemzetbiztonsági  szolgálatok hivatásos és polgári  állományú
        tagjának   a  rendőrséggel  fennálló  szolgálati,   illetőleg
        munkaviszonya  megszűnt, a nemzetbiztonsági  szolgálat  ettől
        kezdve  nem a belügyminiszter irányítása alá tartozott  (7-9.
        §).

        6.  Az  elmondottak  szerint az Alkotmány  40/A.  §-ának  (2)
        bekezdése  nem  támasztja  alá azt,  hogy  az  Atv.  támadott
        szabályainál   azért  volna  szükség  minősített   többséggel
        megszavazott törvényre, mert a titkosszolgálati  eszközök  és
        módszerek   alkalmazása  elválaszthatatlanul  kapcsolódik   a
        rendőrséghez.  A  titkosszolgálati  eszközök   és   módszerek
        alkalmazásáról   szóló   rendelkezések   nem   tartoznak    a
        rendőrségről szóló szabályozást meghatározó elvek körébe.
        A  vizsgált témával kapcsolatban figyelembe veendő egyébként,
        hogy  a titkosszolgálati eszközök alkalmazásával kapcsolatban
        az  ügyészségnek is jelentkeztek feladatai (1989-ben  már  az
        ügyészségi kizárólagos nyomozási hatáskörbe tartoztak  többek
        között  a rendőrség, a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos
        állományú tagjai által elkövetett bűncselekmények.) Mindennek
        ellenére  az  Alkotmány 53. §-ának (4) bekezdése  szerint  az
        ügyészségről    szóló    szabályokat   egyszerű    többséggel
        megalkotandó  törvény  állapítja  meg.  Az  1990.   évi   XL.
        törvénnyel történt alkotmánymódosítás itt sem tartotta fenn a
        minősített többséggel megalkotandó törvény követelményét.

        7.  Az  Atv.  támadott szabályai nem módosítják a  minősített
        többséggel  elfogadott Rtv. szövegét. Egyes szabályok  teljes
        körű  megismétlése helyett utaló rendelkezéssel való átvétele
        pedig olyan jogalkotási technika alkalmazása, amely nem teszi
        szükségessé a minősített többséggel való elfogadást abban  az
        esetben,  ha  maguk  az  átvett  szabályok  nem  tartoznak  a
        kétharmados többséggel megalkotandó szabályok körébe. Az Rtv.-
        nek  a  titkos  információgyűjtésre, adatkezelésre,  jelzések
        elhelyezésére  és  megszüntetésére  vonatkozó   szabályai   a
        fentiek  szerint  nem  tekinthetők  a  rendőrségről,  mint  a
        közbiztonság   és   belső  rend  védelmét  ellátó   fegyveres
        testületről   szóló   szabályozási   koncepciót   meghatározó
        elemeknek,  és ezért az Atv. támadott szabályai  a  kialakult
        alkotmánybírósági   gyakorlat   szerint   még    akkor    sem
        igényelnének minősített többséggel elfogadott törvényben való
        szabályozást, ha módosítanák az Rtv.-t [4/1993. (II. 12.)  AB
        határozat, ABH 1993, 48., 62.].

                                    III.

        Az  Atv.  támadott  szabályaival  szemben  az  indítvány  nem
        hivatkozik arra, hogy ezek a szabályok – az Alkotmány 40/A. §-
        ának  (2)  bekezdésétől függetlenül – nem jelentik-e valamely
        alapjog  olyan korlátozását, amely csak minősített többséggel
        elfogadott törvényben lehetséges. Megjegyzendő, hogy a  8.  §
        (3)  bekezdésének hatályon kívül helyezése óta  az  alapjogok
        korlátozásával  szemben  nincs  ilyen  általános  védelem.  A
        figyelembe   veendő  alapjogok  közül  a   személyes   adatok
        védelméről szóló törvény megalkotásához írja elő az Alkotmány
        59.  §-ának (2) bekezdése a minősített többséget. A személyes
        adatok  védelméről  és  a  közérdekű adatok  nyilvánosságáról
        szóló  1992. évi LXIII. törvény azonban lehetővé teszi,  hogy
        törvény (itt nem az Alkotmányban előírt minősített többséggel
        elfogadott   törvényről  van  szó)  a   személyes   adatokkal
        kapcsolatos  jogokat  korlátozza,  különösen  akkor,   ha   a
        bűnüldözés,  bűnmegelőzés,  az  állam  pénzügyi  érdekei  ezt
        indokolják (16. §).

        Az  Alkotmánybíróság  gyakorlatában mindig  nagy  jelentősége
        volt az Országgyűlés döntéshozatali képessége megőrzésének, a
        szilárd  és  hatékony  kormányzásnak [4/1993.  (II.  12.)  AB
        határozat,  ABH  1993,  48.,  62.,  1/1999.  (II.   24.)   AB
        határozat,   ABH  1999,  25.,  38.].  Ennek   megfelelően   a
        kétharmados  szótöbbséggel megalkotandó törvények funkcióját,
        alkotmányos  célját  alapul véve nem indokolt  a  kétharmados
        szavazati   követelményt  kiterjeszteni  kétharmados   igenlő
        szavazattal   elfogadott   törvényben   megtalálható    olyan
        szabályoknak  egy  másik  törvénybe  utaló  szabállyal   való
        átvételére,   amelyek  a  minősített  többségű   elfogadással
        történő   szabályozás   iránya   szempontjából   nem   voltak
        meghatározók.

        Budapest, 2001. július 9.
                                                  Dr. Harmathy Attila
                                                        alkotmánybíró
        A különvéleményhez csatlakozom.
                                   Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
                                                        alkotmánybíró
          .
          English:
          .
          Petition filed:
          .
          .
          Number of the Decision:
          .
          31/2001. (VII. 11.)
          Date of the decision:
          .
          07/09/2001
          .
          .