A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló
indítvány alapján - Dr. Lábady Tamás, Dr. Sólyom László
és Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleményével -
meghozta a következő
határozatot :
A bírói függetlenség alkotmányos alapelvével ellentétes,
ha a bírák részére a Kormány bármely tagja a bírói
hatalmi ág érdemi közrehatása nélkül kitüntetést
adományozhat vagy kitüntetés adományozására tehet
előterjesztést.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az igazságügyi
szerveknél adományozható miniszteri elismerésről szóló
8/1992. (IV. 4.) IM rendelet 8/A. §-a a bírákra vonatkozó
részében alkotmányellenes, ezért e §-t a határozat
kihirdetésének napjával megsemmisíti.
Ezt meghaladó részében a rendelet alkotmányellenességének
megállapítására irányuló indítványt és megsemmisítésére
vonatkozó kérelmet az Alkotmánybíróság elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az indítványozó szerint az igazságügyi szerveknél
adományozható miniszteri elismerésekről szóló 8/1992.
(IV. 4.) IM rendelete ( a továbbiakban : R. ) 2. §-ának
a bírák vonatkozásában ellentétes az Alkotmány 50. § (3)
bekezdés első mondatának a bírák függetlenségére
vonatkozó rendelkezésével. Véleménye szerint a hatalmi
ágak megosztását szolgáló ez az alkotmányos alapelv nem
teszi lehetővé, hogy az igazságügyminiszter, mint a
végrehajtó hatalom képviselője a bírót, mint egy másik
hatalmi ág megtestesítőjét szakmai, ítélkező tevékenysége
honorálásaként kitüntesse.
Az R. 1. §-a értelmében a jogszabály hatálya az
Igazságügyi Minisztérium, a területi bíróságok és az
igazságügyi szakértői intézmények dolgozóira ( együttesen
: igazságügyi dolgozókra ) terjed ki. Az R. 2. §-a és
több rendelkezése ( 4. § (2) bekezdés, 5. § (2) bekezdés,
7. § (2) bekezdés ) alapján egyértelmű, hogy annak
személyi hatálya alá tartoznak a bírák is.
II.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a
bírói függetlenségnek az Alkotmány 50. §-ában foglalt
elvével, annak garanciális tartalmával. ( 53/1991.
( X. 31. ) AB ( ABH 1991, 226. ), 38/1993. ( VI. 11.) AB
(ABH 1993, 256.), 117/1994. (III. 29.) AB ( ABK 1994.
április, 123. határozatok. )
A 38/1993. (VI. 11.) AB határozatban részletesen
foglalkozott az Alkotmánybíróság a bírói függetlenség
alkotmányos követelményével, ugyancsak a végrehajtó
hatalmat képviselő igazságügyminiszter vonatkozásában. Az
Alkotmánybíróság határozatában megállapította, hogy a
bírói függetlenségnek az Alkotmány 50. § (3) bekezdésében
megfogalmazott elve az ítélkezésre vonatkozik. A további,
státuszbeli és szervezeti garanciák is a független
ítélkezéshez szükségesek. ( ABH 1993, 256. 261. )
A bírák és a bírósági vezetők kinevezésével
összefüggésben az Alkotmánybíróság alkotmányos
követelményként fogalmazta meg, hogy a más hatalmi ághoz
tartozó kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag
meghatározó előterjesztő - politikai meghatározottságának
hatását vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása,
vagy más a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly
semlegesítse.
A határozat értelmében a bírói hatalmi ág közrehatásának
úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói
függetlenséget és a bírói hatalmi ág semlegességét
megtestesítő bírák állásfoglalása jusson kifejezésre, és
állásfoglalásuk érdemi befolyást gyakoroljon a döntésre.
( ABH 1993. 256. )
A bírói hatalom ellensúlyozó szerepét a döntés értelmében
bírósági vezetők egyedül nem láthatják el. A kinevezés
érdemi befolyásolásának viszont többféle megoldása is
lehetséges : pl. egyetértési jog, együttes
előterjesztés, javaslattétel, vétójog stb. )
E határozatában az Alkotmánybíróság állást foglalt az
igazságügyminiszternek a bíróságokról szóló 1972. évi IV.
törvény 56. § (5) bekezdésében szabályozott
címadományozási joga alkotmányosságáról is. ( A
miniszter a helyi bírónak megyei bírósági tanácselnöki
címet adományozhat. )
Az Alkotmánybíróság ebben a tekintetben alaptalannak
minősítette az indítványokat, mert úgy ítélte meg, hogy a
címadományozás nem eredményezheti a bíróra egyébként
irányadó és külön törvényben meghatározott előmeneteli
szabályok szerinti besorolás megváltoztatását. Az
elutasítás másik indoka volt, hogy a címekhez nem
kapcsolódik olyan előny, amelynek elérésére törekvés
objektív veszélyt jelentene a pártatlan és részrehajlás
nélküli ítélkezésre. ( ABH 1993. 256. 269. )
A 17/1994. (III. 29.) AB határozat ismételten
megállapította, hogy az Alkotmánybíróság értelmezése
szerint a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos
szerkezetében a bírói hatalom legfőbb sajátossága a másik
két "politikai" jellegű hatalmi ággal szemben az, hogy
állandó és semleges. Eszerint a bíróság nincs olyan
kölcsönös meghatározottságban és függőségben a többi
hatalmi ágtól, mint amilyenben azok egymás között vannak.
( ABK 1994. április, 123, 124. )
A határozat megerősítette az Alkotmánybíróság állandó és
következetes gyakorlatát, amely szerint az Alkotmány 50.
§ (3) bekezdése alapján a minden külső befolyástól
független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény,
és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll.
A bíró szervezetet érintő külső hatalmi jogkör
érvényesülése - alkotmányos indokok megléte esetén - csak
a független ítélkezés sérelme nélkül fogadható el
alkotmányosnak. ( ABK 1994. április 123, 125. )
III.
Bár az indítványozó támadott rendelkezésként az R. 2. §-
ának b/ és c/ pontját jelölte meg, beadványában utalt a
R. több más rendelkezésére is, s véleményét abban
összegezte : "Meggyőződésem, hogy a miniszteri
rendeletnek a bírákra vonatkozó része alkotmányellenes és
indítványom arra irányul, hogy a T. Alkotmánybíróság ezt
állapítsa meg és a szükséges intézkedést hozza meg. "
Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az alkotmányossági
felülvizsgálatot nem korlátozta a R. 2. §-ának b/ és c/
pontjára, hanem azt - az indítványozó indokait figyelembe
véve - kiterjesztette a R. -nek a bírákat érintő
valamennyi rendelkezésére, így egyebek között a 8/A. §-
ára is. E felülvizsgálat során a testület egyedül a 8/A.
§ kapcsán állapította meg : annak alkalmazásánál - a
többi vizsgált rendelkezéstől eltérően - nem érvényesül a
bírói hatalmi ág érdemi közrehatása.
A 8/A. § (1) bekezdése szerint : A Deák Ferenc díjat az
igazságügyminiszter - erre irányuló javaslat nélkül, a
3. § (2) bekezdésben meghatározott kereten felül - saját
hatáskörében is adományozhat.
(2) Deák Ferenc díj posztumusz adományozható annak, aki a
3. § (1) bekezdésben foglaltaknak megfelel.
Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban megállapítja, hogy
a bíró szakmai, ítélkező munkájának értékelése a
miniszter, mint a végrehajtó hatalom képviselője által, -
minthogy ebben benne rejlik az elismerésre való törekvés,
a befolyás lehetősége - a bírói hatalom ellensúlya nélkül
objektív veszélyt jelenthet a pártatlan és részrehajlás
nélküli ítélkezésre.
Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 8/A.
§- a bírák vonatkozásában alkotmányellenes, és
megsemmisítette azt.
Az Alkotmánybíróság a róla szóló 1989. évi XXXII. törvény
( Abtv. ) 40. §-a értelmében, ha a jogszabály
alkotmányellenességét megállapítja, azt teljesen vagy
részben megsemmisíti. Az elbírált esetben - hasonlóan a
3/1994. (I. 24.) AB határozattal elbírált ügyhöz - az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 8/A. §-ának
részleges megsemmisítése nem lehetséges, annak
alkotmányossá tétele csak a rendelkezés megfelelő
módosításával történhet meg, amely jogalkotói
kompetencia. Ezért az Alkotmánybíróság e rendelkezés
alkotmányellenességének következményeit az Abtv. 40. §-a
alapján az egész 8/A. § megsemmisítésével oldotta meg.
Ezzel lehetőséget kíván adni a jogalkotónak, hogy az
alkotmányellenességet a szabály megfelelő módosításával
küszöbölje ki.
A rendelkezés hatályvesztésének időpontjaként a
rendelkező részben foglaltak szerint a határozat
közzététele napját jelölte meg az Alkotmánybíróság.
Dr. Sólyom László
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
előadó alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás Dr. Schmidt Péter
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Szabó András Dr. Tersztyánszky Ödön
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Sólyom László alkotmánybíró különvéleménye
1. A bírói függetlenség alkotmányos alapelvével
összeegyeztethetetlen, hogy bíró ítélkező tevékenységének
értékelésén nyugvó kitüntetésben részesüljön.
Ezt az összeegyeztethetetlenséget a hatályos jog szerinti
kitüntetési rendben sem szünteti meg a bírói hatalmi ág
érdemi közrehatása a kitüntetés adományozásában vagy a
kitüntetésre való előterjesztésben.
2. Az ítélkezés értékelésén alapuló kitüntetés
alkotmányossági feltételei nem azonosak a bírák és a
bírósági vezetők kinevezésére megállapított alkotmányos
követelménnyel, vagyis azzal, hogy a más hatalmi ághoz
tartozó kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag
meghatározó előterjesztő - politikai meghatározottságának
hatását vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy
más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse.
A semlegesítő ellensúly megkövetelését maga az
Alkotmányban meghatározott kinevezési rendszer tette
elkerülhetetlenné. Az Alkotmány szerint ugyanis a bírák
bírói hatalmukat nem közvetlen választással, hanem a
bírói hatalmi ágon kívüli szervek közvetítésével nyerik
el. Másrészt a kinevezések nélkül a bírói hatalom nem
képes működni. A más hatalmi ág befolyásának lehetősége
tehát az Alkotmány alapján adott, de az Alkotmány alapján
ki is küszöbölendő.
A bírák kinevezése - amely tehát más hatalmi ág kezében
van - azonban fogalmilag sem alapulhat ítélkező
tevékenységük értékelésén; a bírósági vezető
hasonlóképpen "külső" kinevezésénél pedig a vezetői
alkalmasság a kiválasztási ismérv, amelynek a bírói munka
színvonala csupán egy része lehet. Ezekben az esetekben a
semlegesítő ellensúly alkotmányosan szükséges, de
elegendő is a bírói függetlenség biztosításához.
A bírói tevékenység megvizsgálása és értékelése kizárólag
a bírói tisztségre való alkalmatlanság megállapítására
szolgálhat. Az alkalmatlan bíró eltávolítása éppolyan
szükségszerű működési feltétel, mint a kinevezések, s az
ítélkező bírák testületének döntési hatásköre az
igazgatási jogkörében eljáró bírósági elnök felmentési
indítványáról szintén a bírói hatalom függetlenségének
felel meg. Az ítéletek vizsgálata itt a bírói hatalmi
ágon belül marad.
3. A bíró kitüntetése nem a bírói hatalmi ág szükségszerű
működési feltétele. A köztársasági elnök miniszterelnöki
ellenjegyzéshez között kitüntetés-adományozási jogköréből
nem következik, hogy a "törvényben meghatározott
kitüntetéseket" mindenkinek adományoznia is kell. A
kitüntetéssel való befolyásolás veszélyének megítélésekor
tehát nem kell abból kiindulni, hogy a befolyásolás
lehetősége az Alkotmányon nyugszik, s ezen alkotmányi
adottság keretei között egyensúlyozható csak ki.
A 8/1992. (IV. 4.) IM rendelet szerint a "szakmai munkát"
elismerő kitüntetésekre való javaslattételhez - amely
bíró esetén a megyei bíróság elnöke, a megyei elnök
vonatkozásában pedig a közigazgatási államtitkár joga -
bíró esetében a kollégium egyetértése szükséges. Ez
azonban nem elégséges garancia, mivel a javaslatok
értékelése és a javasoltak közül a ténylegesen
kitüntetettek kiválasztása a miniszter jogköre. A
kollégium véleményének figyelmen kívül hagyása éppúgy az
ítélkező tevékenység értékelése és éppúgy alkalmas a
kormányzati értékítélet általi befolyásolásra, mint a
8/A. § (1) bekezdése szerint a miniszter - javaslat
nélkül - saját hatáskörében adományozott díja. Mivel a
bírói függetlenség mindezen korlátozásai sem az
Alkotmányból nem következnek, sem a bíróságok működéséhez
nem szükségesek, a rendelet alkalmazásakor alkotmányos
követelmény, hogy az igazságügyminiszter ítélkezési
tevékenységük elismerésére ne adományozzon kitüntetést
bíráknak.
4. A 38/1993. (VI. 11.) AB határozat a jelen döntés
indokolásában idézett megállapításokon kívül azt is
kifejti, hogy "a bírónak mindenkitől - más bíróktól is -
függetlennek kell lennie, függetlenségét hasonló
garanciákkal kell biztosítani az elvileg hasonló
igazgatási befolyás ellen, származzék az akár a bírósági
szervezeten belülről, akár azon kívülről. A bírói
függetlenség garantálása tehát nem azonosítható a bírói
hatalom elválasztásával a másik két hatalmi ágtól, hanem
általánosabb, s bírósági szervezeten belül is megoldandó
probléma. " ( ABH 1993, 256, 260 )
A jelen ügynek nem tárgya a bíró nem kormány vagy
kormánytag általi, illetőleg nem kormányjavaslatra
történő állami kitüntetése. A hatályos jog nem is ismer
ilyen kitüntetést, de lehetőségét sem zárja ki.
Véleményem szerint a bírói hivatás lényegével, s az
ítélkezésében bírótársaitól is független bíró
méltóságával nem fér össze, hogy az aktív bíró ítélkező
tevékenységéért kitüntetést kapjon. A bíró ítélkezési
tevékenységének értékelésén alapuló kitüntetés az
Alkotmány 50. § (3) bekezdésébe ütközik. A jogállami
kultúra azonban még azt is kizárja, hogy bíró bármely más
tevékenységéért, amely bírói minőségével kapcsolatba
hozható, kitüntetést fogadjon el.
Budapest, 1994. október 18.
Dr. Sólyom László
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom.
Budapest, 1994. október 18.
Dr. Lábady Tamás Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |