A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az
országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés
aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata
ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 462/2007.
(X. 24.) OVB határozatát – a jelen határozatban kifejtett
további indokok alapján – helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) a
462/2007. (X. 24.) OVB határozatával úgy döntött, hogy
magánszemély által benyújtott országos népszavazási
kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítését megtagadja. Az
aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepel:
„Akarja-e Ön, hogy a soron következő, különböző szintű (megyei
jogú városi, megyei közgyűlésben, fővárosi közgyűlésben továbbá
100 lakos feletti helyi önkormányzatok testületeiben)
önkormányzati választásokon az önkormányzati testületeket
alkotó képviselők száma egységesen, az 1990. évi LXIV.
törvényben foglaltaknak felére csökkenjen oly módon, hogy tört
szám esetén a páratlan szám felé kell kerekíteni ?”
Az OVB megtagadta az aláírásgyűjtő ív hitelesítését.
Megállapította, hogy a kérdésben tartott eredményes népszavazás
az 1500 fő alatti településeken a képviselő-testületek
létszámát olyan mértékben csökkentené, hogy az Alkotmány 42. §-
ában foglalt önkormányzáshoz való jog lényeges tartalmának
sérelmével járna. Sértené továbbá a választójog egyenlőségét
is, mert a javasolt számítási mód figyelembe vételével a 100-
1500 lélekszámú településeken egyaránt háromfős képviselő-
testületet lehetne megválasztani.
A népszavazást kezdeményező magánszemély – a törvényben írt
határidőn belül – kifogást terjesztett elő az OVB határozatával
szemben. Rámutat arra, hogy a hatályos törvényben nincs 1500-as
lélekszám. Megítélése szerint nem sérülne az Alkotmány 42. §-
ába foglalt önkormányzáshoz való jog, ellenkezőleg: az erősödne
az igen költséges és kezelhetetlen nagy létszámú képviselő-
testületek felére csökkentésével. Álláspontja szerint a 100 és
1300 fő közötti településeken pontosan elegendő a 3 képviselő
és a polgármester, így valóban a legrátermettebbek kerülnek a
testületekbe.
II.
Az Alkotmánybíróság a kifogást az Alkotmány, az országos
népszavazásról és népi kezdeményzésről szóló 1998. évi III.
törvény (a továbbiakban: Nsztv.), a választási eljárásról szóló
1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.), valamint a helyi
önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló
1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övtv.) alábbi
rendelkezései alapján vizsgálta meg.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a
megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi
önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok
közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése,
a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”
„44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk
választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi
népszavazással gyakorolják.”
„70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel
rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a
jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és
választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi
kezdeményezésben részt vegyen.
(2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező
minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más
tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel
rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a
helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán
választható és – amennyiben a választás, illetve a népszavazás
napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó
legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben
részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré
magyar állampolgár választható.
(3) A Magyar Köztársaságban minden menekültként,
bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú
személyt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati
képviselők és a polgármesterek választásán – amennyiben a
választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság
területén tartózkodik – választó legyen, valamint a helyi
népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.”
„71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament
képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a
polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok
általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos
szavazással választják.”
2. Az Övtv. rendelkezései:
„8. § A 10 000 vagy ennél kevesebb lakosú település – kislistás
választási rendszerben (42. §) – egy választókerületet alkot,
amelyben a képviselők száma
a) 100 lakosig 3,
b) 600 lakosig 5,
c) 1 300 lakosig 7,
d) 3 000 lakosig 9,
e) 5 000 lakosig 11,
f) 10 000 lakosig 13.
9. § (1) A 10 000-nél több lakosú településen és fővárosi
kerületben a képviselőket vegyes választási rendszerben (43-45.
§) választják.
(2) Az egyéni választókerületek és a kompenzációs listás
mandátumok száma:
a) 25 000 lakosig 10 egyéni választókerület és 7 listás
mandátum;
b) 50 000 lakosig 14 egyéni választókerület és 9 listás
mandátum;
c) 60 000 lakosig 15 egyéni választókerület és 10 listás
mandátum;
d) 70 000 lakosig 16 egyéni választókerület és 11 listás
mandátum.
(3) Minden további 10 000 lakos után eggyel nő az egyéni
választókerületben, és minden további 15 000 lakos után eggyel
nő a kompenzációs listán választott képviselők száma.”
„10. § (2) A megyei közgyűlési választás tekintetében minden
megyében két választókerület van, külön a 10 000 vagy ennél
kevesebb lakosú, és külön a 10 000-nél több lakosú települések
számára.”
„4. számú melléklet az 1990. évi LXIV törvényhez
Megyei közgyűlés tagjainak száma
10 000 10 000
A lakos lakos
Megyenév közgy feletti alatti
űlés telepü- telepü-
tagja lésekre lésekre
inak jutó jutó
száma képvi- képvi-
selő selő
Baranya 40 11 29
Bács-Kiskun 46 19 27
Békés 40 18 22
Borsod-Abaúj-Zemplén 59 19 40
Csongrád 40 15 25
Fejér 40 6 34
Győr-Moson-Sopron 41 9 32
Hajdú-Bihar 40 16 24
Heves 40 10 30
Jász-Nagykun-Szolnok 40 18 22
Komárom-Esztergom 40 18 22
Nógrád 40 10 30
Pest 80 42 38
Somogy 40 9 31
Szabolcs-Szatmár-Bereg 48 9 39
Tolna 41 15 26
Vas 40 11 29
Veszprém 40 16 24
Zala 40 5 35
3. Az Nsztv. rendelkezései:
„10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az
aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
(…)
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
(…).”
4. A Ve. rendelkezései:
„130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az
aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével
kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét
követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz
címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(…)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az
Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az
Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti,
és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az
Országgyűlést új eljárásra utasítja.”
III.
A kifogás nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontja alapján a Ve. 130. §-a
határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben
jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB
határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt
vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítéséről
szóló döntése során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek
megfelelően járt-e el [63/2002. (XIII. 3.) AB határozat, ABH
2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörében
eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével
összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH
1999, 251, 256.].
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az Alkotmány 42. §-ának a
sérelmét vizsgálta. Az aláírásgyűjtő ív hitelesítését
megtagadva az OVB azt állapította meg, hogy a kérdésben tartott
eredményes népszavazás az 1500 fő alatti településeken a
képviselő-testületek létszámát olyan mértékben csökkentené,
hogy az az Alkotmány 42. §-ában foglalt önkormányzáshoz való
jog lényeges tartalmának sérelmével járna.
Az Alkotmány 42. §-a alapján a község, a város, a főváros és
kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét
megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a
választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló,
demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság
érdekében való gyakorlása. Helyi önkormányzati rendszerünk
településcentrikus, a lakosságot szolgáló alapvető
önkormányzati közszolgáltatásokról elsősorban a települési
önkormányzatok gondoskodnak. A községi önkormányzatok feladat-
és hatásköre is széles. A mintegy ezer lakosú községi
önkormányzatok feladatainak mennyisége már olyan, ami három
képviselővel nehezen vagy egyáltalán nem oldható meg, például
kizárja a feladatok ellátásához szükséges bizottságok
létrehozását, működését. Ennek következtében mindössze három
önkormányzati képviselő választása esetén – változatlan feladat-
és hatáskörrel – sérülhet e községek önkormányzáshoz való
alkotmányos alapjoga.
2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban az OVB határozata
indokolásának azt a részét vizsgálta, amely szerint a kérdésben
tartott eredményes népszavazás sértené a választójog
egyenlőségét, mert a javasolt számítási mód figyelembevételével
a 100–1500 lélekszámú településeken egyaránt háromfős képviselő-
testületet lehetne megválasztani. A kifogás megalapozottan utal
arra, hogy az Övtv.-ben nincs 1500 lakosú kategória, helyesen
az 1300-ig terjedő lakosszámú településekről van szó. A kifogás
szerint a 100 és 1300 fő közötti településeken pontosan
elegendő a három képviselő és a polgármester.
Az Alkotmány 71. § (1) bekezdése alapján az országgyűlési
képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi
önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a
fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és
egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással
választják.
Az Alkotmánybíróság a választójog egyenlőségének elvét, annak
gyakorlati érvényesülését az országgyűlési képviselők
választásával összefüggésben vizsgálta, a 22/2005. (VI. 17.) AB
határozat szerint: „Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva –
megállapítja: az Országgyűlés jogalkotói feladatának
elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal,
hogy nem teremtette meg maradéktalanul az Alkotmány 71. § (1)
bekezdésébe foglalt egyenlő választójog alapelvéből következő
követelmények érvényesülését biztosító jogszabályi
feltételeket.” (ABH 2005, 246.)
Az Alkotmány 71. § (1) bekezdése alapján a választójog
egyenlőségének a követelménye az önkormányzati képviselők és
polgármesterek (a főpolgármester) választására is vonatkozik.
Az Övtv. a választójog egyenlőségének elvét a lakosságszámhoz
igazodó számú önkormányzati képviselők megválasztásának a
szabályaival oldja meg a 10 000 alatti lakosszámú települések
esetén (kislistás rendszer). Az Övtv. alapján ez a következő:
„8. § A 10 000 vagy ennél kevesebb lakosú település – kislistás
választási rendszerben (42. §) – egy választókerületet alkot,
amelyben a képviselők száma
a) 100 lakosig 3,
b) 600 lakosig 5,
c) 1 300 lakosig 7,
d) 3 000 lakosig 9,
e) 5 000 lakosig 11,
f) 10 000 lakosig 13.”
Az OVB határozata ellen benyújtott kifogás szerint „a 100 és
1300 fő közötti településeken pontosan elegendő a 3 képviselő
és a polgármester.”
Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján azt kellett
vizsgálnia, hogyan érvényesül az Alkotmány 71. §
(1) bekezdésébe foglalt választójog egyenlőségének elve a
javasolt megoldás esetén. A legutóbbi, a 2006. évi
önkormányzati választás adatait figyelembe véve a javasolt
számítási mód alapján a következő számú képviselőket lehetne
választani:
a) 100 lakosig 3 képviselő, (109 község),
b) 600 lakosig 3 képviselő, (1070 község),
c) 1300 lakosig 3 képviselő, (791 község). (A javasolt
számítási mód szerint 7-nek a fele 3,5, de törtszám esetén a
páratlan szám felé kell kerekíteni. Együttesen 1970 községben
lenne 3 önkormányzati képviselő.)
A javaslat elfogadása esetén végeredményében a községek
mintegy kétharmadában azonos számú 3 önkormányzati képviselőt
lehetne választani. Az önkormányzati képviselők számának
javasolt csökkentése azt eredményezné, hogy az egyes
községekben számottevő eltérés alakulna ki a választójogban: a
választópolgárok valamennyi 1300 lakos alatti községben
egyformán csak három képviselőt választhatnának. Tehát 3
önkormányzati képviselőt választanának a 20 lakosú községben és
az 1299 lakosú községben is. Ez olyan nagyarányú különbség a
szavazatok súlyában, ami alkotmányosan nem indokolható, és
súlyosan sértené az Alkotmány 71. § (1) bekezdésbe foglalt
választójog egyenlőségének elvét.
3. A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy
tartható-e kötelező erejű országos népszavazás az aláírásgyűjtő
íven szereplő kérdésben. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése
szerint nem lehet országos népszavazást tartani:
„a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a
központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a
helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről,
illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények
tartalmáról,
c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló
rendelkezéseiről,
d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és
szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről,
e) az Országgyűlés feloszlásáról,
f) a Kormány programjáról,
g) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és
szükségállapot kihirdetéséről,
h) a Magyar Honvédség külföldi vagy országon belüli
alkalmazásáról,
i) a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról,
j) a közkegyelem gyakorlásáról.”
Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése alapján országos
népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés
hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A válaszható önkormányzati
képviselők számának meghatározása nem vitathatóan az
Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykör – az Övtv.
szabályozza – és olyan tárgykör, ami nem szerepel az Alkotmány
28/C. § (5) bekezdésében megállapított, országos népszavazásra
és népi kezdeményezésre nem bocsátható, tárgykörök között.
Az Alkotmánybíróság hatáskörével összefüggésben a 15/2003. (IV.
18.) AB határozatában kiemelte: „Az Alkotmány elsőbbségének a
törvényhozással szembeni biztosítása az Alkotmánybíróság
legfőbb feladata. Az alkotmányos szempontok érvényre juttatása
történhet előzetesen, a jogi norma megszületése előtt, illetve
utólag, a jogszabály kihirdetését követően. Előfordulhat
azonban – például a kétszázezer választópolgár által
kezdeményezett eredményes ügydöntő népszavazás esetében -, hogy
a népszavazásra bocsátandó kérdés alapján valamely alapjogot
nyilvánvaló módon súlyosan sértő vagy tömeges egyéni
jogsérelmet okozó jogszabály megalkotására lesz köteles a
törvényhozó hatalom. Ebben az esetben a népszavazásra
bocsátandó kérdés hitelesítési eljárásban történő előzetes
alkotmányossági vizsgálata nyújthat megfelelő védelmet.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a népszavazásra
bocsátandó kérdés alapján általában nem állapítható meg, hogy a
jogalkotó pontosan milyen tartalmú jogi norma alkotására lesz
köteles. Az alkotmánysértő norma létrejöttét elkerülendő a
törvényhozó köteles a jogszabályt olyan tartalommal elfogadni,
amely megfelel ugyan a kérdésben foglalt követelményeknek, de
egyszersmind összhangban áll az alaptörvény rendelkezéseivel.
A magyar jogrendszer több olyan jogintézményt ismer, amely a
népszavazáshoz való politikai alapjog Alkotmánynak megfelelő
gyakorlását segíti. Az Alkotmány rendelkezései, és különösen a
8. § alapján alkotmányos védelemben részesülő alapvető jogok
érvényesülése azonban nem tehető attól függővé, hogy az erre
jogosult intézmények a népszavazási eljárás későbbi
szakaszaiban élnek-e az Alkotmányban, illetve az Abtv.-ben
biztosított lehetőségekkel és Alkotmánybírósághoz fordulnak-e.
Az Alkotmány egésze és az alkotmányos rendelkezések [elsősorban
az Alkotmány 8. § (2) bekezdés, a 28/C. § (3) bekezdés,
valamint a 77. § (2) bekezdés] összefüggései, valamint azok
együttes vizsgálata alapján megállapítható, hogy az
Alkotmánybíróság – alkotmányos rendeltetésével összhangban – a
kifogás és az OVB határozat keretein belül adott ügyben
megvizsgálhatja a kérdést abból a szempontból is, hogy az annak
alapján lefolytatott népszavazás eredménye nyilvánvaló módon
nem kötelezi-e a jogalkotót alapjog lényeges tartalmát sértő
törvény megalkotására.” (ABH 2003, 208, 212 -213.)
Az Alkotmánybíróság az OVB határozata és az ellene benyújtott
kifogás keretei között vizsgálta, hogy a javaslat szerint
lefolytatott népszavazás eredménye milyen tartalmú törvény
megalkotására kötelezné az Országgyűlést.
Az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadását, az
önkormányzati képviselő számának javasolt csökkentését, az
Alkotmány 42. §-ának és a választójog egyenlőségének sérelmével
indokolta.
Az Alkotmánybíróság nem vizsgálta átfogóan az önkormányzati
képviselői választás szabályozásának alkotmányosságát a
képviselők számának felére csökkentése esetén, hanem az OVB
határozata és a kifogás keretei között részben tekintette azt
át a választójog egyenlősége szempontjából.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: az Alkotmány 71. § (1)
bekezdésében foglalt egyenlő választójog követelményét az
vnkormányzati képviselők választásának szabályozásánál is
érvényesíteni kell. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a
22/2005. (VI. 17.) AB határozatban (ABH 2005, 246.) foglaltak
irányadók a helyi önkormányzati képviselők választásánál is,
figyelembe véve az egyes önkormányzati típusok sajátosságait.
Az Alkotmánybíróság megállapította: ha a javasolt
szabályozást érvényes és eredményes országos népszavazás
támogatná, azzal olyan törvény megalkotására kötelezné az
Országgyűlést, amely nyilvánvalóan alkotmányellenes, az
Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe ütköző. Az alkotmányellenesség
az 1300 alatti lakosságszámú községekben a szavazatok eltérő
súlyában jelentkező, ezen keresztül a választójog egyenlőségét
és arányosságát is sértő, az egyes községekben különösen nagy
mértékű különbségek miatt állapítható meg, ami alkotmányosan
nem indokolható. Tekintettel arra, hogy az így érvényes és
eredményes országos népszavazás nyilvánvalóan alkotmányellenes
törvény megalkotására is kötelezné az Országgyűlést, az
Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével
összhangban – az OVB határozatát helybenhagyta.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péte Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |