A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítására irányuló indítvány, valamint folyamatban lévő
ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének
megállapítására irányuló bírói kezdeményezések tárgyában
meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Rendőrségről
szóló 1994. évi XXXIV. törvény 69. § (3) bekezdése
alkotmányellenes, ezért azt 2007. december 31. napjával
megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a büntetőeljárásról
szóló 1998. évi XIX. törvény 201. § (1) bekezdésének b) pontja,
c) pontja, d) pontjának „sorozatban vagy szervezett
elkövetéssel megvalósuló (ideértve az”, továbbá „elkövetést
is)” szövegrészei, e) pontja és f) pontja alkotmányellenes,
ezért azokat 2007. december 31. napjával megsemmisíti.
A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 201. § (1)
bekezdése ezt követően az alábbi szöveggel marad hatályban:
„201. § (1) Titkos adatszerzésnek akkor van helye, ha az
eljárás
a) ötévi vagy ennél súlyosabb szabadságvesztéssel büntetendő
szándékos, továbbá
b)
c)
d) üzletszerűen, bűnszövetségben vagy bűnszervezetben történő
e)
f)
g) fegyveresen elkövetett
bűncselekmény vagy ilyen bűncselekmény kísérletének,
illetőleg előkészületének gyanúja miatt folyik.”
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a büntetőeljárásról
szóló 1998. évi XIX. törvény 206. § (3) bekezdésének 2006.
június 30. napjáig hatályos szövege alkotmányellenes volt.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a büntetőeljárásról
szóló 1998. évi XIX. törvény 206. § (3) bekezdésének 2006.
június 30 napjáig hatályban volt szövege a Debreceni Ítélőtábla
előtt Bf. II. 81/2005. szám alatt folyamatban lévő ügyben nem
alkalmazható.
5. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jövedéki adóról
és a jövedéki termék forgalmazásának különös szabályairól szóló
2003. CXXVII. törvény 111. § (2) bekezdés g) pontja
alkotmányellenes, ezért azt a határozat kihirdetésének napjával
megsemmisíti.
6. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jövedéki adóról
és a jövedéki termék forgalmazásának különös szabályairól szóló
2003. CXXVII. törvény 111. § (2) bekezdés g) pontja a
Sátoraljaújhelyi Városi Bíróság előtt Bk. 29/2006. szám alatt
folyamatban lévő ügyben nem alkalmazható.
7. Az Alkotmánybíróság a büntetőeljárásról szóló 1998. évi
XIX. törvény 201. § (1) bekezdésének d) pontja „üzletszerűen,
bűnszövetségben vagy bűnszervezetben történő” szövegrésze,
valamint g) pontja alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
8. Az Alkotmánybíróság a büntetőeljárásról szóló 1998. évi
XIX. törvény 201. § (1) bekezdésével összefüggő, mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló
indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz egy bírói kezdeményezés és egy
indítvány érkezett a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV.
törvény (a továbbiakban: Rtv.) és a büntetőeljárásról szóló
1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) egyes, a titkos
információgyűjtésre és a titkos adatszerzésre vonatkozó
rendelkezései alkotmányellenességének megállapítása és
megsemmisítése tárgyában. Az indítványozó ezen kívül a Be.
rendelkezéseivel összefüggésben, mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítását is kezdeményezte. Egy
további bírói kezdeményezés a jövedéki adóról és a jövedéki
termék forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. CXXVII.
törvény (a továbbiakban: Jöt.) 111. § (2) bekezdés g) pontja
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését
kérte.
Az Alkotmánybíróság az ügyeket szoros összefüggésükre
figyelemmel egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2.1. Az egyik bírói kezdeményezés a Be. 206. § (3) bekezdése
alkotmányellenességét állította, az Alkotmánynak a jogbiztonság
követelményét meghatározó 2. § (1) bekezdésére, az ember
alapvető jogainak védelmére és ezek lényeges tartalmának
korlátozhatatlanságára vonatkozó 8. §-ára, a bírói
függetlenséget oltalmazó 50. § (1) bekezdésére, a bíróság
előtti egyenlőséget garantáló 57. § (1) bekezdésére, a
védelemhez való jogot előíró 57. § (3) bekezdésére, valamint a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, a magántitok és
a személyes adatok védelméhez való jogot biztosító 59. § (1)
bekezdésére hivatkozással.
Az indítvány szerint a sérelmezett rendelkezésből hiányzik „a
világos és a jogalkalmazás során felismerhetően értelmezhető és
egyértelmű normatartalom”, a titkos információgyűjtés és a
titkos adatszerzés célhoz kötöttsége a büntetőeljárásban vagy
más büntetőeljárásban történő felhasználása tekintetében. A Be.
206. § (3) bekezdése arra kényszeríti az ügyben érdemi döntést
hozó bíróságot, hogy a titkos információgyűjtésnek az Rtv. 63.
§ (1) bekezdésében, a 69. § (3) bekezdésében, valamint a titkos
adatszerzésnek a Be. 201. §-ban rögzített, egymástól eltérő
feltételrendszerét feleltesse meg egymásnak, miközben egyik
jogszabályból sem állapítható meg a célhoz kötöttség fogalma.
Az ügyet tárgyaló bíró minden esetben el van zárva attól, hogy
az ún. „előzetes” eljárásban alkalmazott titkos
információgyűjtés dokumentumait legalább a jogszerűség
kérdésében ellenőrizhesse. Az erre vonatkozó iratokat
egyáltalán nem ismerheti meg, akkor sem, ha az ügyész azokat az
eljárás során felhasználja. Hasonlóképpen teljes terjedelmükben
„titkosak” maradnak mindezen iratok a védelem számára, míg az
ügyész a felhasználásukról való döntés előtt nyilvánvalóan
megismeri a tartalmukat.
Utal az indítvány arra is, hogy a titkos információgyűjtés
eljárási szabályai, az erről szóló bírói döntés formai és
tartalmi követelményei egyébként is kidolgozatlanok (lényegében
nincsenek is szabályok), ami már eleve megnehezíti a célhoz
kötöttség ellenőrzését. Mindennek következtében az adott
konkrét eljárásban egyedül az ügyész rendelkezik ismeretekkel a
titkos információgyűjtés okairól, lefolyásáról, a bíróság és a
védelem által ellenőrizhetetlen indokok alapján dönt a célhoz
kötöttség, s így a felhasználhatóság kérdésében. Ez a megoldás
sérti a tisztességes eljárás követelményét, a hatékony
védelemhez való jogot és a bírói függetlenséget. A jogállami
garanciák hiánya veszélybe sodorja továbbá a magánlakás, a
magántitok, a személyes adatokhoz való jog érvényesülését is.
A kezdeményező bíró minderre tekintettel a támadott
rendelkezés ex nunc hatályú megsemmisítését kérte.
2.2. Az indítványozó az Rtv. 69. § (3) bekezdése a)–h)
pontjait és a Be. 201. § (1) bekezdésének b)–g) pontjait az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság
követelményének sérelmére hivatkozással támadta. E mellett a
Be. 201. § (1) bekezdés a) pontja kapcsán alkotmányellenes
mulasztás megállapítására is indítványt tett.
Indokolásában részletesen kifejtette, hogy a titkos
információgyűjtésnek az Rtv. 69. § (3) bekezdése a)–h)
pontjaiban, és a titkos adatszerzésnek a Be. 201. § (1)
bekezdésének b)–g) pontjaiban meghatározott feltételei
„önmagukban is alig értelmezhető” vagy csak „részben
értelmezhető” fogalmakat takarnak, egymással sincsenek kellően
összehangolva, az alapjogok korlátozásával összefüggésben pedig
sértik a szükségesség és arányosság követelményét. Álláspontja
szerint összességében mind az Rtv., mind a Be.
feltételrendszerének jelenlegi megfogalmazása megengedi az
önkényes bírói értelmezést, mert nem felel meg a
normavilágosság követelményének. Ennek folytán túlságosan tág
határok között alkalmazhatók a bírói engedélyhez kötött titkos
információgyűjtésnek, illetve a titkos adatszerzésnek a jelzett
törvényekben felsorolt eszközei. Tisztázatlanul marad továbbá
az ügyésznek a titkos információgyűjtésen, illetve a titkos
adatszerzésen alapuló nyomozásban betöltött szerepe, illetve
szabályozatlan a jogorvoslat kérdése is.
Az indítványozó utalt arra, hogy az Alkotmánybíróság a
47/2003. (X. 27.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh1.) —
más jogintézménnyel összefüggésben — az Rtv. 69. § (3)
bekezdése a)–h) pontjait a jogbiztonság szempontjából
alkotmányosan kifogásolhatónak ítélte. Megítélése szerint az
Abh1.–ben megfogalmazott és egy másik jogintézmény (a
bűnmegelőzési ellenőrzés) megsemmisítéséhez vezető
alkotmányossági problémák a titkos információgyűjtés
engedélyezése kapcsán fokozottan fennállnak.
Összességében az általa kifejtett indokokra figyelemmel az
Rtv. 69. § (3) bekezdés a)–h) pontjainak és a Be. 201. § (1)
bekezdés b)–g) pontjainak azonnali hatályú megsemmisítését
javasolta.
A Be. 201. § (1) bekezdés a) pontja vonatkozásában arra
hivatkozott, hogy a titkos adatszerzés feltételei között nem
szerepel az Rtv. 69. § (1) bekezdése szerinti azon korlátozás,
amely csak bűntettek esetén teszi lehetővé a titkos eszközök és
módszerek alkalmazását. Álláspontja szerint ez a hiányosság
sérti az alapjogok szükséges és arányos korlátozásának
alkotmányi követelményét. Erre figyelemmel mulasztás
megállapítását indítványozta.
2.3. A másik bírói kezdeményezés a Jöt. 111. § (2) bekezdés
g) pontját az Alkotmánynak az ember alapvető jogainak védelmére
és lényeges tartalmuk korlátozhatatlanságára vonatkozó 8. §-
ába, a jóhírnév, a magánlakás és magántitok, valamint a
személyes adatok védelmét meghatározó 59. § (1) bekezdésébe és
a diszkrimináció tilalmát előíró 70/A. § (1) bekezdésébe
ütközőnek ítélte.
A kezdeményező bíró az indítványban arra mutatott rá, hogy a
támadott rendelkezés olyan titkosszolgálati intézkedések
megtételére jogosítja fel minden feltétel nélkül a
vámhatóságot, amelyekhez a Be. 200. § (1) bekezdés b) pontja —
minden más esetben — bírói engedélyt kíván meg.
Kifejtette továbbá, hogy bár a közteherviselés
kötelezettségének teljesülése érdekében fontos érdek fűződik az
adóelkerülő magatartások felderítéséhez, a vitatott rendelkezés
megfelelő törvényi felhatalmazás nélkül, szükségtelenül és
aránytalanul ad lehetőséget az alkotmányos jogok korlátozására.
„Adott esetben ugyanis az eljárás úgy történik, hogy a Vám- és
Pénzügyőrség a rendelkezésére álló technikai eszközök
alkalmazásával valamennyi postai küldeményt átvizsgálja, annak
felbontása nélkül, majd az így szerzett vizsgálati eredmény
alapján döntenek arról, hogy az adott csomag gyanúsnak
tekinthető-e, s ennek felbontása történik […]” a Jöt. támadott
rendelkezésére hivatkozással. A megelőző vizsgálatba mindazon
állampolgárok küldeményei bekerülnek, akiknek nincs jövedéki
adófizetési kötelezettségük, s nem is továbbítanak adózatlan
jövedéki terméket. Mindehhez pedig nincs szükség sem igazságügy-
miniszteri, sem bírói engedélyre, sőt az általános
felhatalmazás éppen ennek elkerülését célozza. Így azonban a
büntetőeljárásban olyan bizonyíték kerül felhasználásra,
amelyet a nyomozó hatóság tiltott módon szerzett.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatának megfelelően a
kérelmet úgy értelmezte, hogy az magában foglalja e
jogszabálynak az adott ügyben való alkalmazási tilalma
kimondását is [utoljára: 36/2006. (IX. 7.) AB határozat, ABK
2006. szeptember, 643.].
3. Az Alkotmánybíróság beszerezte az igazságügy– (jelenleg
igazságügyi és rendészeti) miniszter véleményét.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal kapcsolatban a következő
jogszabályokat vizsgálta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(…)”
„50. §. (…)
(3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak
alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai
tevékenységet nem folytathatnak.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki
egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt
bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a
törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(…)
(3) A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden
szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem vonható
felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye
miatt.”
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
„70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
2. Az Rtv. támadott rendelkezése:
„69. § (…)
(3) A Rendőrség az (1) bekezdésben felsorolt titkos
információgyűjtésre szolgáló eszközöket és módszereket (a
továbbiakban: különleges eszközök) az ott meghatározottak
szerint alkalmazhatja a bűncselekmény gyanúja miatt körözött
személy felkutatására, továbbá, ha az (1) bekezdésben nem
említett bűncselekmény
a) a nemzetközi bűnüldözéssel kapcsolatba hozható,
b) gyermekkorú ellen irányul,
c) sorozatban vagy szervezett elkövetéssel valósul meg,
d) a kábítószerrel vagy kábítószernek minősülő anyaggal
kapcsolatos,
e) pénz- vagy értékpapír-hamisítással kapcsolatos,
f) fegyveres elkövetéssel valósul meg,
g) terror vagy terror jellegű,
h) a közbiztonságot súlyosan megzavarja,
(...)”
3. A Be.–nek — az indítvány benyújtásakor hatályban volt —
támadott rendelkezései:
„201. § (1) Titkos adatszerzésnek akkor van helye, ha az
eljárás
a) ötévi vagy ennél súlyosabb szabadságvesztéssel büntetendő
szándékos, továbbá
b) országhatáron átnyúló bűnözéssel kapcsolatos,
c) kiskorú ellen irányuló,
d) sorozatban vagy szervezett elkövetéssel megvalósuló
(ideértve az üzletszerűen, bűnszövetségben vagy bűnszervezetben
történő elkövetést is),
e) kábítószerrel vagy kábítószernek minősülő anyaggal
kapcsolatos,
f) pénz- vagy értékpapír-hamisítással kapcsolatos,
g) fegyveresen elkövetett,
bűncselekmény vagy ilyen bűncselekmény kísérletének,
illetőleg előkészületének gyanúja miatt folyik.
(…)”
„206. § (…)
(3) A titkos adatszerzés eredménye más büntetőeljárásban,
valamint a nyomozás elrendelését megelőzően a bíró, illetőleg
az igazságügyminiszter engedélyéhez kötött titkos
információgyűjtés eredménye büntetőeljárásban az általános
szabályok szerint [76. § (2) bek.] is csak akkor használható
fel,
a) ha a 201. §-ban meghatározott feltételek a büntetőeljárás,
illetőleg a másik büntetőeljárás esetében is fennállnak, és
b) a felhasználás célja megegyezik a titkos adatszerzés vagy
titkos információgyűjtés eredeti céljával.
(…)”
4. A Jöt. rendelkezése:
„111. § (…)
(2) A vámhatóság az olyan jövedéki termék felderítése
érdekében, amely után az adót nem fizették meg,
(…)
g) azon csomagküldeményeket, amelyekről a rendelkezésre álló
adatok alapján alaposan valószínűsíthető, hogy adózás alól
elvont jövedéki terméket tartalmaznak, a postai szolgáltató
felvevő- vagy kézbesítőhelyén, a futár- vagy csomagszállítást
végző szolgáltató telephelyén a szolgáltató két képviselője
jelenlétében ellenőrizheti, és amennyiben az jövedéki terméket
tartalmaz, e törvényben, illetve bűncselekmény alapos gyanúja
esetén a büntetőeljárásról szóló törvényben meghatározott
intézkedéseket tesz,
(…)”
III.
1. Magyarországon a titkos információgyűjtés és a titkos
adatszerzés feltételeinek, valamint az alkalmazható
titkosszolgálati eszközök és módszerek, illetve alkalmazásuk
elrendelésére, továbbá a használatukra jogosultak körének,
illetve az ennek során megszerzett adatoknak a
büntetőeljárásban történő felhasználására vonatkozó
szabályozására csak a rendszerváltást követően — fokozatosan —
került sor.
A titkos információgyűjtés szabályait első ízben a különleges
titkosszolgálati eszközök és módszerek engedélyezésének
átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi X. törvény rögzítette.
A titkos nyomozásra vonatkozó, korábbi belügyminiszteri
utasításoknak még a létezése is államtitoknak minősült. Ezek
nem tartalmazták teljes körűen az egyes titkosszolgálati
eszközök mibenlétét és alkalmazásuk feltételeit. Az
igénybevétel engedélyezéséhez a bíróságnak nem volt köze, annak
jogszerűségét nem ellenőrizhette. Az ügyészség ugyan tudhatott
a titkosszolgálati eszközök alkalmazásáról, de semmiféle
hatásköre nem volt sem az igénybevétel, sem a jogszerűség
ellenőrzése terén.
Az említett törvény meghatározta a titkos eszközök
gyűjtőfogalmát, s az engedélyhez kötött eszközöket nevesítette
is. Előírásai vonatkoztak mind a rendőrség, mind a
nemzetbiztonsági szolgálatok által végzett titkos
információgyűjtésre. Az alkalmazhatóságra vonatkozó általános
érvényű szükségességi kritériumként kimondta, hogy különleges
titkos eszköz csak akkor alkalmazható, ha az adatok más módon
nem szerezhetők be. Meghatározta továbbá az alkalmazás célját
és a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a
továbbiakban: Btk.) Különös Részi rendelkezéseivel összhangban
felsorolta azokat a bűncselekményeket, amelyek felderítéséhez
ezek az eszközök igénybevehetők voltak. Szabályait
kiegészítette a nemzetbiztonsági feladatok ellátásának átmeneti
szabályozásáról szóló 26/1990. (II. 14.) MT rendelet.
2.1. A titkosszolgálati eszközök alkalmazására vonatkozó
hatályos szabályozás jelenleg a Be.–ben, az Rtv.–ben, a Vám– és
Pénzügyőrségről szóló 2004. évi XIX. törvényben (a
továbbiakban: Vám tv.), a határőrizetről és a Határőrségről
szóló 1997. évi XXXII. törvényben (a továbbiakban: Hör.), a
Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvényben
(a továbbiakban: Ütv.), és a nemzetbiztonsági szolgálatokról
szóló 1995. évi CXXV. törvényben (a továbbiakban: Nbtv.)
található. A felsorolt törvények rendelkezéseit a bűnüldöző
szervek nemzetközi együttműködéséről szóló 2002. évi LIV.
törvény, az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C.
törvény, az elektronikus hírközlési feladatokat ellátó
szervezetek és a titkos információgyűjtésre, illetve titkos
adatszerzésre felhatalmazott szervezetek együttműködésének
rendjéről szóló 180/2004. (V. 26.) Korm. rendelet, a postai
szolgáltatók, a postai közreműködők és a titkos
információgyűjtésre, illetve titkos adatszerzésre
felhatalmazott szervezetek együttműködésének részletes
szabályairól szóló 9/2005. (I. 19.) Korm. rendelet szabályai
egészítik ki. További rendelkezéseket tartalmaznak a különleges
eszközök és módszerek engedélyezéséről és igénybevételéről
szóló 26/1999. (VIII. 13.) BM rendelet, a belügyminiszter
irányítása alatt álló titkos információgyűjtésre feljogosított
szervek adatkezelésének egyes szabályairól szóló 21/1996.
(VIII. 31.) BM rendelet, a belügyminiszter irányítása alá
tartozó nyomozó hatóságok nyomozásának részletes szabályairól
és a nyomozási cselekmények jegyzőkönyv helyett más módon való
rögzítésének szabályairól szóló 23/2003. (VI. 24.) BM–IM
együttes rendelet, valamint a pénzügyminiszter irányítása alá
tartozó nyomozó hatóságok nyomozásának részletes szabályairól
és a nyomozási cselekmények jegyzőkönyv helyett más módon való
rögzítésének szabályairól szóló 17/2003. (VII. 1.) PM–IM
együttes rendelet egyes fejezetei, illetve paragrafusai.
2.2. A jelzett jogszabályok a titkosszolgálati eszközök
alkalmazása szempontjából titkos információgyűjtés és titkos
adatszerzés között tesznek különbséget. A titkos
információgyűjtés alkalmazására a nyomozás elrendelése előtt,
az Rtv., a Nbtv., az Ütv., a Vám tv., és a Hör. szabályai
alapján kerülhet sor. Az Nbtv. a titkos információgyűjtés
szabályait önálló rendszerben tartalmazza. A Vám tv., a Hör és
az Ütv. az Rtv. szabályrendszerére épül s arra utal vissza. A
titkos adatszerzésre a Be. rendelkezései irányadóak, s
bevezetésére csak a már elrendelt nyomozás során, a vádemelésig
van mód. Amennyiben azonos ügyben korábban titkos
információgyűjtés folyt, a nyomozás elrendelése után azt titkos
adatszerzéssé kell átalakítani [Be. 200. § (4) bekezdés].
2.3. A titkos információgyűjtés lehet külső engedélyhez
kötött, vagy külső engedélyhez nem kötött. A külső engedélyezés
kötelező eseteit a hivatkozott törvények felsorolják. Az
engedély — a törvényben meghatározott esetekben —
igazságügy–miniszteri vagy bírói engedélyt jelent. A bírói
engedélyhez kötött titkos információgyűjtést csak a megyei
bíróság elnöke által kijelölt bírák rendelhetik el. A Be.
kizárásra vonatkozó szabályai következtében az engedélyező bíró
nem lehet azonos sem az ügyben az eljárás bírósági szakaszát
folytató, sem a titkos adatszerzést engedélyező bíró
személyével, illetve a titkos adatszerzést engedélyező bíró sem
lehet azonos az ítélkező bíróval. További különbségtétel, hogy
az Nbtv. alapján eljáró bírák különböző személyek az Rtv., az
Ütv., a Vám tv. és a Hör. alapján eljáró bíráktól.
Következésképpen sem a titkos információgyűjtést, illetve a
titkos adatszerzést engedélyező, sem pedig az ügyet tárgyaló
bíró nem kapja meg a titkos információgyűjtésre vonatkozó
előzményi iratokat. Ez akkor is így van, ha a Be. 200. § (4)
bekezdése szerint a titkos adatszerzést engedélyező nyomozási
bíró a titkos információgyűjtés titkos adatszerzéssé
alakításáról határoz. A titkos adatszerzés indítványozója
ugyanis — jogszabályi előírás hiányában — szabadon dönt arról,
hogy a titkos információgyűjtés iratai közül melyeket mutatja
be a döntést hozónak, s ezen belül mely okiratról bocsát
rendelkezésre eredeti példányt, kivonatot, vagy a titokvédelmi
szempontokra figyelemmel részben törölt adatokkal készített
másolatot.
Külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtés esetén
lehetőség van továbbá ún. sürgősségi elrendelésre is. Erről az
egyes jogszabályokban meghatározott szervezeti egységek
beosztás szerint nevesített parancsnokai jogosultak
rendelkezni. A sürgősségi elrendelés a törvényben meghatározott
ideig tarthat, s nem váltja ki az (igazságügy–miniszteri vagy
bírói) engedély utólagos beszerzését.
A titkos adatszerzés foganatosítására fő szabályként csak
bírói engedély mellett van mód. Ezekben az ügyekben a nyomozási
bíró jár el, aki nem lehet azonos személy az ügyben eljáró
bíróval, az azonban nem kizárt, hogy a titkos adatszerzésről
szóló döntés mellett ugyanabban az ügyben más, a nyomozási bíró
hatáskörébe tartozó cselekményeket is végezzen. A „sürgősségi
elrendeléssel” egyenértékű szabályként ideiglenesen az ügyész
is engedélyezheti az egyes eszközök alkalmazását.
2.4. A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés
fogalmát jogszabály nem határozza meg. A különböző jogszabályok
csak felsorolják azon eszközöket és módszereket, amelyek
alkalmazásával ez végrehajtható. A külső engedélyhez kötött és
az ahhoz nem kötött eszközök eltérőek, illetve a Be. a titkos
adatszerzés eszközeit a titkos információgyűjtésnél szűkebb
határok közé szorítja.
Külső engedélyhez nem kötött eszközök: informátor
alkalmazása, bizalmi személy, más titkosan együttműködő személy
igénybevétele, puhatolás vagy információgyűjtés, adatellenőrzés
és adatkérés, fedőokirat kiállítása, fedőintézmény létrehozása,
helyiség, épület, más objektum, terep- és útvonalszakasz,
jármű, esemény, személy megfigyelése, a megfigyelés
eredményének hang, kép, egyéb jel technikai eszközzel történő
rögzítése, csapda alkalmazása, mintavásárlás, álvásárlás,
bizalmi vásárlás, bűnszervezetbe történő beépülés, ellenőrzött
szállítás, sértett helyettesítése, védett titok megismerése,
díjkitűzés, jelzés elhelyezése, a nyomozás megtagadásának vagy
megszüntetésének kilátásba helyezése az együttműködő
személlyel, a feljelentés elutasítása a fedett nyomozóval
szemben. Az eszközök kiválasztása az alkalmazó döntésétől függ,
csupán az informátor, illetve a bizalmi személy alkalmazására
van egy részleges (infiltrációs) tilalom.
Bírói — illetve a nemzetbiztonságot érintő egyes kérdések
esetén igazságügy-miniszteri —engedélyhez kötött eszközök:
titkos kutatás és az észleltek technikai eszközzel történő
rögzítése, magánlakásban történtek technikai eszközökkel
történő megfigyelése és rögzítése, levél, postai küldemény,
telefonvezeték vagy azt helyettesítő távközlési rendszer útján
továbbított közlés tartalmának megismerése és technikai
eszközzel történő rögzítése, internet vagy más
számítástechnikai eszköz alkalmazásával történő levelezés útján
továbbított adatok, információk megismerése és felhasználása. A
technikai jellegű infiltrációra ebben az esetben nincsenek
tilalmak.
A Be. alapján alkalmazható eszközök közé tartoznak: a
magánlakásban történtek technikai eszközökkel történő
megfigyelése és rögzítése, levél, postai küldemény,
telefonvezeték vagy azt helyettesítő távközlési rendszer útján
továbbított közlés tartalmának megismerése, számítástechnikai
rendszer útján továbbított és tárolt adatok megismerése és
felhasználása.
IV.
Az indítvány és a bírói kezdeményezések részben
megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban esetről esetre
bontotta ki az államnak a büntető hatalom gyakorlásával
összefüggő jogait és kötelezettségeit. A határozatok
rámutattak, hogy a bűncselekmények a társdalom jogi rendjét
sértik, s az állam, mint a közhatalom gyakorlója és mint az
igazságszolgáltatási monopólium birtokosa köteles a büntető
igény érvényesítésére. Ezt a feladatát csak akkor tudja
megfelelően ellátni, ha a büntető igazságszolgáltatásban
közreműködő szerveknek a bűnüldözéshez hatékony eszközök állnak
rendelkezésére. Ezek az eszközök lehetnek súlyosan
jogkorlátozóak és a bűncselekmény elkövetőjén kívül más
állampolgárokat is érinthetnek. Demokratikus jogállamban
azonban az állam büntető hatalma is korlátozott közhatalmi
jogosítvány, ezért a büntetőhatalom gyakorlásának intézmény– és
eszközrendszere közvetlenül alkotmányos jelentőségű
[összefoglalóan pl.: 14/2004. (V. 7.) AB határozat (a
továbbiakban: Abh2.), ABH 2004, 241, 254–256.; 42/2005. (XI.
14.) AB határozat, ABH 2005, 504, 517–518.].
A büntető igény érvényesítésének alapvető feltétele a
bűncselekmény felderítése és a terhelt személyének
megállapítása, felkutatása. Az Alkotmánybíróság döntései
leszögezték, hogy a bűnüldözés kockázata az államot terheli, s
hogy jogállamban a bűnüldözés is csak szigorú, az anyagi és az
eljárási jogszabályok által meghatározott rendben folyhat.
Már a 9/1992. (I. 30.) AB határozat hangsúlyozta, hogy az
anyagi igazságosság érvényesülésének jogállami követelménye
csak a jogbiztonságot szolgáló — elsősorban eljárási —
garanciák, jogintézmények keretein belül maradva valósulhat meg
(ABH 1992, 59, 64-65.). A további határozatok részletesen
kibontották azt is, hogy a jogállam értékrendjének meghatározó
pillére a jogállami garanciák tényleges érvényre jutása a
jogintézmények működése során. Ellenkező esetben sérül a
jogbiztonság, a jogszabályok következményeinek kiszámíthatósága
és esetlegessé válik az alapvető alkotmányos jogok érvényre
jutása. „A jogállami garanciák mellőzésére ezért sem
célszerűségi, sem igazságossági szempontok nem adnak alapot”
(összefoglalóan: Abh1. ABH 2003, 525, 534.). „A jogállamiság,
valamint az alkotmányos büntetőjog követelményei megkívánják,
hogy az állam a büntető hatalmát olyan szabályok szerint
gyakorolja, amelyek egyensúlyt teremtenek az egyéneket az
állammal szemben védő garanciális rendelkezések, ezen belül
elsősorban a büntetőeljárás alá vont személy alkotmányos
jogainak védelme és a büntető igazságszolgáltatás megfelelő
működésével kapcsolatos társadalmi elvárások között.” [42/2005.
(XI. 14.) AB határozat, ABH 2005, 504, 518.] Az Abh2.-ben az
Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a jogalkotónak ezen
alkotmányi kereteken belül kell megtalálnia azokat az „eljárási
megoldásokat, amelyek a bűnüldözés sikertelensége állami
kockázatának csökkentését szolgálják” (részletesen: Abh2., ABH
2004, 241, 255.).
2. Az Alkotmánybíróságnak a büntetőeljárás
garanciarendszerével szemben megfogalmazott alkotmányi
követelményeket vizsgáló határozatai az úgynevezett nyílt
eljárásokra vonatkoztak. Nem vizsgálták azt a kérdést, hogy a
büntetőeljárásnak része lehet-e az alkotmányos alapjogokat
súlyosan korlátozó titkosszolgálati eszközök alkalmazása, s
hogy ezen eljárásban az alkotmányi garanciák miként
érvényesülhetnek.
2.1. A titkos eszközök alkalmazása alapvetően korlátozza a
magán– és családi élet, a magánlakás és levelezés tiszteletben
tartásához, s ehhez szorosan kapcsolódva, az információs
önrendelkezéshez, az információáramlás szabadságához és a
személyes adatok védelméhez való jogot.
Az Alkotmánybíróság az alapjog korlátozásának alkotmányos
határait minden esetben a szükségesség–arányosság tesztje
alapján vizsgálja. Esetről esetre állapítja meg, hogy a
jogszabály meghozatalakor a törvényhozónak volt-e alkotmányosan
elismerhető kényszerű oka az alapjog korlátozására és a
korlátozás súlya az elérni kíván céllal arányban áll-e, továbbá
a lehetséges eszközök közül a jogalkotó a legenyhébbet
választotta-e [pl. 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992,
167, 171.; 56/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 312,
313.; 12/1999. (V. 21.) AB határozat, ABH 1999, 106, 112.;
18/2000. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2000, 117, 129.].
Az alapjog korlátozhatósága feltételeinek vizsgálatakor az
Alkotmánybíróság minden esetben figyelembe veszi a magyar
államra kötelező egyezmények, így az 1976. évi 8. számú
törvényerejű rendelettel kihirdetett, az Egyesült Nemzetek
Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott
Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányából (a
továbbiakban: Egyezségokmány), valamint az 1993. évi XXXI.
törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető
szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én
kihirdetett Egyezményből (a továbbiakban: Egyezmény) fakadó
követelményeket.
Az Egyezségokmány 17. cikkének 1. bekezdése tartalmazza, hogy
senki nem vethető alá önkényes vagy törvénytelen beavatkozásnak
a magánéletével, a családjával, a lakásával, a levelezésével,
kapcsolatban, és becsülete vagy jóhírneve nem tehető ki
jogtalan támadásnak.
Az Egyezmény 8. Cikkének 1. bekezdése szerint „mindenkinek
joga van arra, hogy magán– és családi életét, lakását és
levelezését tiszteletben tartsák.” A 2. bekezdése rendelkezik
arról, hogy e jog gyakorlása egy demokratikus társadalomban
csak törvényes keretek között, nemzetbiztonsági, közbiztonsági
okból, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség
vagy a közerkölcsök, illetve mások jogainak szabadsága és
védelme érdekében korlátozható.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) a
„rejtett nyomozáshoz” kapcsolódó ügyeket az Egyezménynek a
magánélet szabadságát védő 8. Cikke rendelkezésein keresztül
vizsgálja. A Bíróság az ítéleteiben rámutatott, hogy a 8. Cikk.
1. bekezdésében garantált jog egy demokratikus társadalomban
csak a 2. bekezdésben meghatározott törvényes keretek között,
az ott rögzített célokból, a szükségesség igazolása mellett
korlátozható.
A törvényesség a Bíróság gyakorlatában nem csupán azt
jelenti, hogy a korlátozás lehetséges eseteinek törvényben
meghatározottnak kell lennie. „A törvényben meghatározott eset”
fogalma alatt értendő, hogy a szabályozásnak meg kell felelnie
a jogállamiság elveinek. Minthogy a titkos információgyűjtés
szükségképpen kizárja a hatékony jogorvoslat lehetőségét,
elengedhetetlenül fontos, hogy az alkalmazást lehetővé tévő
eljárási rend kellő garanciát nyújtson az egyén jogainak
védelmére. Minderre tekintettel az alkalmazást három szakaszból
álló ellenőrzésnek kell alávetni: amikor a beavatkozást
elrendelik, mialatt a beavatkozást végrehajtják, miután a
beavatkozást befejezték. Az ellenőrzést a végrehajtó hatalomtól
független „testületeknek” kell végezni. Elsősorban az állandó,
folyamatos és kötelező ellenőrzés a garancia arra, hogy a
konkrét ügyekben nem sértik meg az arányosság követelményét
(pl. Case of Klass and Others v. Germany, judgment of
06/09/1978. Series A. 28; Case of Malone v. the United Kingdom,
judgment of 02/08/1984. Series A 82.; Case of Leander v.
Sweden, judgment of 26/03/1987. Series A. 116.).
Határozataiban a Bíróság rámutatott azokra a követelményekre,
amelyeket a titkos eszközök használatára vonatkozó
szabályozásnak minimálisan ki kell elégítenie. Kiemelte, hogy
éppen azért, mert az alapjogokba történő beavatkozás titkos, s
mert az ilyen eszközök használata a végrehajtó hatalomnak
„beláthatatlan” lehetőségeket ad, elengedhetetlen, hogy már
maguk az eljárások kellő garanciát nyújtsanak az egyén jogainak
érvényesülésére. Ez pedig megkívánja, hogy az államok hangsúlyt
helyezzenek a precíz és részletes, követhető, az állampolgárok
számára is hozzáférhető szabályok megalkotására. A jogi
szabályozásból világossá kell válnia az ilyen eszközöket
alkalmazó hatóság hatáskörének, az intézkedések lényegének,
azok gyakorlása módjának. A Bíróság a világos normatartalom
követelménye körében arra is rámutatott, hogy a törvényeknek
tartalmazniuk kell a beavatkozást indokoló eseteket,
körülményeket és a beavatkozás feltételeit. Minimális
biztosítékként szerepelnie kell bennük továbbá az érintett
személyek körének meghatározására alkalmas feltételeknek, az
alkalmazás dokumentálására és a dokumentáció megóvására,
valamint megsemmisítésének szabályaira vonatkozó
rendelkezéseknek. Az alkalmazásról szóló döntés meghozatala
körében pedig a hatóságok nem kaphatnak túl széles mérlegelési
jogot (pl. Case of Valenzuela Contreras v. Spain, judgment of
30/06/1998., Reports 1998–V). Az alkalmazás garanciái közé
tartozik továbbá, hogy (külső személyek számára) az
információkhoz való hozzáférést korlátozni kell (pl. Case of
Kopp v. Switzerland, judgment of 25/03/1998., Reports-
1998–II.).
A meghatározott célból történő alkalmazás azt jelenti, hogy a
titkos eszközök alkalmazására csak a 8. Cikk. 2. bekezdésében
felsorolt okokból (a nemzetbiztonság, a közbiztonság, az ország
gazdasági jóléte, zavargás vagy a bűncselekmény megelőzése, a
közegészség, illetve az erkölcsök védelme, továbbá mások
jogainak védelme érdekében) kerülhet sor. Szorosan ehhez
kapcsolódik a szükségesség követelményének érvényesülése is.
Alapfeltétel, hogy az állami beavatkozásra nyomós közérdekből
kerüljön sor, s annak az elhárítani kívánt veszéllyel és az
okozott joghátránnyal arányban állónak kell lennie.
Ennek vizsgálata nem szorítkozik arra, hogy a korlátozás
törvényben szabott feltételei kiállják-e a
szükségességi-arányossági tesztet, kiterjed a konkrét
alkalmazás szükségességére is. A szükségesség megítélésénél
alapvető jelentőségű, hogy az alkalmazásra csak „minősített”
(súlyos) fenyegetettség esetén van mód, s csak akkor, ha a
hagyományos nyomozási eszközök az ügy körülményei miatt
hatástalannak bizonyulnak és arra csak előzetesen megismerhető
szigorú eljárási rendben kerülhet sor (pl. Klass and Others v.
Germany judgment of 6 September 1978, Series A no. 28.; Halford
v. United Kingdom jugment of 25 June 1997, Reports 1997–III.).
Az Egyezményből, az ahhoz kapcsolódó Bírósági gyakorlatból
megállapíthatóan a nemzetbiztonsági, közbiztonsági, bűnüldözési
célok olyanok, amelyek érvényesülése érdekében a rejtett
nyomozás — mint a jogkorlátozás súlyos eszköze — is
alkalmazható akkor, ha ennek a fentebb részletezett feltételei
fennállnak. A Bíróság érveléséből következik azonban az is,
hogy a titkos eszközök alkalmazásának lehetővé tételéhez is
szigorú, az alapjogokba való beavatkozás minden
részletkörülményére kiterjedő garanciákra van szükség. Bizonyos
tekintetben pedig annak megítélésére, hogy ezek a garanciák
kielégítik-e a törvényben meghatározottság, a jogbiztonság, az
előreláthatóság, a kiszámíthatóság elvéből fakadó elvárásokat,
s hogy megfelelnek-e a szükségesség és arányosság
kívánalmainak, a nyílt eljárásokra vonatkozó szabályozás
követelményeinél szigorúbb mérce érvényesül. Ennek az az
indoka, hogy ezen eszközöknek az alkalmazása rendkívüli
hatalmat biztosít az alkalmazók — adott esetben az állam
büntető hatalmát gyakorló szervek — számára és fokozottan
kiszolgáltatottá teszi az érintetteket.
2.2. Az Egyezményt aláíró egyes országok eltérő szabályozást
alakítottak ki a fenti követelmények teljesítése érdekében.
Klasszikusnak számít az egyes titkos eszközök alkalmazását
közvetlenül az alaptörvény szintjén is szabályozó német
rendszer. Az engedélyezésre vonatkozó jogszabályok az általános
feltételek mellett taxatíven felsorolják azokat a
bűncselekményeket, amelyek gyanúja esetén az egyes eszközök és
módszerek alkalmazhatók. Az Alkotmányból következően egyes
eszközök meghatározott célból csak ultima ratioként és csak
súlyos bűncselekmények esetén alkalmazhatók, a súlyosnak
minősülő konkrét bűncselekményeket pedig az eljárási törvény
sorolja fel. Ezt a katalógust a német Alkotmánybíróság több
ízben felülvizsgálta, s — arra hivatkozással, hogy azok nem
elég súlyosak, azaz nem állják ki a szükségesség
alkotmányossági tesztjét — bizonyos bűncselekményeket kivett a
felsorolásból.
Hollandiában az egyes eszközök és módszerek alkalmazásának
szintén törvényben meghatározottak és eltérőek a feltételei.
Ezek között leggyakrabban vagy a tettenérés, vagy az őrizetbe
vétel megengedettsége, illetve a bűncselekmény büntetési
tételhez kötött súlya szerepel.
Ausztriában a kiszabható szabadságvesztés mértéke szerint
differenciál a szabályozás. Tilos viszont egyes eszközök (pl.
telefonlehallgatás) alkalmazása bizonyos foglalkozást gyakorló
személyekkel szemben, csakúgy mint Svájcban vagy
Olaszországban.
Az Egyesült Királyság szabályrendszere az ún. vegyes
megoldást követi. Az egységesen meghatározott általános
feltételek mellett részben a szabadságvesztés mértékéhez köti
az alkalmazhatóságot, másrészt azonban vannak taxatíve
felsorolt bűncselekmények, amelyek a kiszabható
szabadságvesztésre tekintet nélkül olyan súlyúnak minősülnek,
amelyek az igénybevételt indokolhatják.
Az említett államok szabályozási gyakorlata egységes azonban
abban, hogy a titkos eszközök és módszerek felhasználását
kivételesnek tekinti. Alkalmazásukra szokásos nyomozási
eszközként nem, csak súlyos (minősített), pontosan körülírt
bűncselekmények felderítésével összefüggésben van mód.
Bevetésükre az általános és speciális feltételek teljesülése
esetén is csak akkor kerülhet sor, ha a felderítés vagy a
nyomozás hagyományos módszereit várhatóan csak „nem kielégítő
eredménnyel” lehetne alkalmazni.
A különböző eszközök engedélyezésére vonatkozó szabályok
differenciáltak és az egyes esetekben jelentős eltéréseket
mutatnak. Az engedélyezés jellemzően és fő szabályként bírói
(vizsgálóbírói vagy ítélkezési feladatokat ellátó bírói)
hatáskörbe tartozik, ám vannak kivételek. Az Egyesült Királyság
az adminisztratív modellt követi, mely szerint a
belügyminiszter ad engedélyt az alkalmazásra. Németország a
vegyes modellbe tartozik. E szerint a nemzetbiztonsági
feladatok teljesítése érdekében foganatosított lehallgatást az
igazságügy miniszter engedélyezi, míg a büntetőeljárás során
alkalmazott lehallgatás engedélyezése bírói hatáskörbe
tartozik. Egyedi megoldás érvényesül Svájcban. Az engedélyezés
kötelezően két szakaszban történik, a vizsgálóbíró ugyanis az
általa megadott engedélyt a vádtanács elé terjeszti
jóváhagyásra.
3. Az Alkotmánybíróság a 16/2001. (V. 25.) AB határozatában a
nemzetbiztonsági szolgálatok működése kapcsán mutatott rá arra,
hogy az alapvetően titkos és sajátos eszközöket használó
tevékenység azért igényel megfelelő jogi szabályozást, hogy a
szolgálatok „semmilyen körülmények között ne jelenthessenek
veszélyforrást a demokratikus jogrendre.” Ennek érvényesülése
érdekében elengedhetetlen követelmény, hogy az alapvető jogok a
titkos eszközök használata során is csak a szükségesség keretei
között legyenek korlátozhatók (ABH 2001, 207, 213.).
A különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek
engedélyezésének átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi X.
törvény rendelkezései még tartalmazták, hogy különleges eszköz
(módszer) csak a törvényben felsorolt esetekben és csak akkor
alkalmazható, ha az adatok más módon nem szerezhetők be. A
titkos információgyűjtés kapcsán ma csupán a Nbtv. 53. §
tartalmaz hasonló feltételt. Az Rtv., illetve a rá épülő Vám
tv., a Hör. és az Ütv. nem állít fel semmilyen, az elérni
kívánt célra vonatkozó, korlátozó értelmű, objektív
szükségességi kritériumot. A titkos adatszerzésre a Be. 202. §
(6) bekezdése már azon az alapon is lehetőséget biztosít, ha
más módon csak „aránytalan nehézséggel” szerezhető be a
bizonyíték és „valószínűsíthető”, hogy a titkos adatszerzés
eredményre vezet. Ebből, az alkalmazás szükségességességére és
megengedhetőségére vonatkozó igen tág határokat kijelölő
megfogalmazásból, illetve a titkos információgyűjtés esetén az
általános feltételre vonatkozó törvényi kritérium hiányából
(továbbá mindkét esetben a csak utólagos engedélyhez kötött
sürgősségi elrendelés lehetőségéből) már önmagában is az
következik, hogy a jogalkalmazónak (az igénybe vevőnek és az
engedélyezőnek egyaránt) határozott feltételekhez nem kötött,
széles mérlegelési joga van a titkos eszközök igénybevételére.
3.1. Az Rtv. támadott 69. §–a a titkos információgyűjtést — a
titkos adatszerzésnél tágabb körben és a szükségességre
vonatkozó (az eszköz kivételességét körülhatároló) általános
törvényi korlát nélkül — lényegében csak egyes speciális
feltételeket megjelölve engedi meg. A 69. § (1) bekezdése
szerint ilyen eszközök alkalmazása bűnüldözési célból az (1)
bekezdésben, illetve a (3) bekezdés első fordulatában megjelölt
esetekben lehetséges. A bűnüldözési célt azonban a 63. § (1)
bekezdése — ugyancsak széles értelemben — határozza meg. E
szerint ide tartozik: a bűncselekmények megelőzése,
felderítése, megszakítása, az elkövető kilétének megállapítása,
bizonyítékok megszerzése, valamint a büntetőeljárásban részt
vevő hatóságok tagjainak és az igazságszolgáltatással
együttműködő személyeknek a védelme. Ez azt jelenti, hogy a
titkos információgyűjtés alkalmazására nemcsak megtörtént
bűncselekmények vagy legalább azok gyanúja esetén kerülhet sor,
mivel a prevenció és a személyi védelem a bűncselekmény és az
elkövető, illetve a bizonyíték felderítésén kívül esik. Ennél
fogva e tekintetben nem is értelmezhetők a titkos
információgyűjtésnek a 69. § (1)–(3) bekezdésében meghatározott
különös feltételei, mert maga a bűncselekmény, mint
viszonyítási alap hiányzik. A megelőzés pedig már önmagában is
egy — legfeljebb stratégiai célként felfogható és a jog által
körül nem határolt — olyan általános felhatalmazás, amelynek
alapján a titkos információszerzés határai tetszés szerint
kiszélesíthetők.
A Be. ennél szűkebb körben vonja meg a titkos adatszerzés
feltételeit. Egyrészt (az Rtv.– től eltérően) érvényesül a 206.
§ (6) bekezdésében meghatározott általános — bár kötöttséget
alig jelentő, a kiterjesztő értelmezést lehetővé tévő —
szükségességi korlát, másrészt pedig a titkos adatszerzés csak
az e törvényben megjelölt büntetőeljárási feladatok teljesítése
érdekében engedélyezhető. A 200. § (1) bekezdése szerint ilyen
feladatnak tekinthető az elkövető kilétének, tartózkodási
helyének megállapítása, elfogása, valamint a bizonyítási eszköz
felderítése.
Az Rtv. 69. § (3) bekezdésének és a Be. 200. § (1)
bekezdésének egybevetéséből megállapítható, hogy az eltérő
eszközökkel és feltételek mellett folytatott titkos
információgyűjtésnek és a titkos adatszerzésnek a törvények
szerint van egy közös pontja: a konkrét bűncselekmény
elkövetésével gyanúsítható személy felkutatása. Az Rtv. 69. §
(3) bekezdése ugyanis akként rendelkezik, hogy itt, az a)–h)
pontokban felsorolt bűncselekmények esetén — többek között —
Da” bűncselekmény gyanúja miatt „körözött” személy
felkutatására vehetők igénybe a rejtett nyomozás eszközei.
Körözés — ha nem is feltétlenül ismert személyi adatokkal
rendelkező, de — meghatározott bűncselekmény konkrét (vélt)
elkövetőjével szemben adható ki. A Be. 200. § (1) bekezdésének
megfogalmazásából pedig szintén az következik, hogy (a
bizonyítási eszközök felderítésén túl) a titkos adatszerzés
eszközei a 201. § (1) bekezdésében meghatározott
bűncselekmények elkövetésével megalapozottan gyanúsítható
„elkövető kilétének, tartózkodási helyének megállapítása,
elfogása” érdekében vehetők igénybe. Az azonban mindebből nem
vezethető le, hogy a támadott rendelkezések alapján a
hivatkozott rejtett nyomozási módszerek csupán olyan személyek
kilétének, tartózkodási helyének tisztázására és
kézrekerítésére irányulhatnak, akik a két törvényben felsorolt
típusú bűncselekménnyel kapcsolatba hozhatók. Az Rtv.
tekintetében a 63. § (3) bekezdése az ott felsorolt esetekben
megengedi a 63. § (1) bekezdésében meghatározott valamennyi
célból a titkos információgyűjtést, a Be. 202. § (1)–(2)
bekezdése pedig a gyanúsítotton kívül más személyekkel szemben
is lehetővé teszi a titkos adatszerzést.
3.2. A titkos információszerzés és a titkos adatgyűjtés
határait a támadott rendelkezésekben szereplő különös
feltételek tovább tágítják.
Az Rtv. 69. § (3) bekezdés a)–h) pontjaiban felsorolt, a
bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés további
feltételéül szolgáló körülményeket az Alkotmánybíróság az
Abh1.–ben — a bűnmegelőzési ellenőrzés alkotmányellenessége
kapcsán — már részletesen megvizsgálta. Megállapította, hogy
„az Rtv. jelzett rendelkezésében felsorolt bűncselekmény
kategóriának feltüntetett jogfogalmakat és eljárásjogi terminus
technikusok tartalmát (…) a törvényalkotó értelmező
rendelkezésekben nem határozta meg, és azok nem azonosíthatók
sem a Btk., sem az 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.)
rendelkezéseivel. Ennek folytán — néhány kivételtől eltekintve
— a jogalkalmazónak nem áll rendelkezésére olyan kötött,
(legalább) más jogszabályban meghatározott fogalomrendszer,
amely kellő egyértelműséggel tartalmazna számára iránymutatást
az elrendelés e feltételének vizsgálatánál. (…) Az Rtv. 69. §
(3) bekezdés a)–h) pontjaiban található feltételek nagyobbrészt
általában véve is meghatározatlan fogalmakat takarnak, amelyek
egységes értelmezése a joggyakorlatban nem alakult ki.
Jelentésükről a tudományos vagy oktatást célzó jogirodalom sem
ad pontos eligazítást, s az egyedi esetekben igen távoli
összefüggések vizsgálatát tételezik fel. A ’nemzetközi
bűnüldözés’, a ’gyermekkorú ellen irányul’, a ’szervezett
elkövetéssel’, a ’terror jellegű’, a ’kábítószernek minősülő
anyaggal kapcsolatos’, a ’közbiztonságot súlyosan megzavarja’,
a ’fegyveres elkövetéssel valósul meg’ kifejezések jelentős
részének tartalma nehezen tisztázható vagy bizonytalan,
némelyek meghatározása pedig éppen törvényhozási viták tárgya
lehet. Az Rtv. e rendelkezéseiben írt, a legkülönbözőbb
’jogfogalmakhoz és tág értelemben vett bűncselekmény
típusokhoz’ illesztett: ’kapcsolatos’, ’kapcsolatba hozható’,
’jellegű’ kifejezések pedig eleve megengedhetetlenül tág
határok közötti, előre kiszámíthatatlan, egyes esetekben akár
ötletszerű jogértelmezésre adnak lehetőséget.” Minderre
figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az. Rtv.
69. § (3) bekezdés a)–h) pontjai „nem felelnek meg a
normavilágosság követelményének, nem tükrözik egyértelműen és
világosan a törvényhozói akaratot, nem küszöbölik ki az
önkényes jogértelmezés lehetőségét. (…) Ez a helyzet viszont
bizonytalan, kiszámíthatatlan és ellenőrizhetetlen döntések
meghozatalára vezet” (Abh1., ABH 2003, 525, 536-537.)
Az Alkotmánybíróság a fenti megállapításait jelen ügyben is
fenntartja. Ugyanakkor — minthogy a titkos információgyűjtés az
Abh1.-ben alkotmányellenesnek ítélt bűnmegelőzési ellenőrzéstől
eltérő jogintézmény, amelyre a törvény más szabályai is
vonatkoznak— e határozat meghozatalakor vizsgálta azt is, hogy
az alkalmazás további feltételeire vonatkozó törvényi
rendelkezések esetlegesen alkalmasak-e a 3.1. pontban jelzett
jogbizonytalanság kiküszöbölésére.
3.3. A titkos információgyűjtés engedélyezésének a 69. § (1)
bekezdése szerint a bűnüldözési cél mellett feltétele az eszköz
alkalmazásával érintett bűncselekmény súlyossága.
A bűncselekmény súlyosságára utalás más államok
szabályozásában is követett gyakorlat, azzal azonban, hogy ezt
a fogalmat a törvények — eltérő jogi technikákkal — pontosan
körülírják. A súlyosságot vagy a kiszabható szabadságvesztés
büntetés tartamához igazítják (pl. Ausztria), vagy taxatíve
felsorolják azokat a bűncselekményeket, amelyek e kategóriába
esnek (pl. Németország). Ismert továbbá a vegyes rendszer is,
amelyben a törvényhozás egyrészt a szabadságvesztés mértékére
figyelemmel engedi meg a titkos eszközök alkalmazását, másrészt
pedig ettől függetlenül nevesít olyan bűncselekményeket,
amelyek gyanúja esetén ettől függetlenül is igénybe vehetők
(pl. Egyesült Királyság).
Az Rtv. a 97. § (1) bekezdés i) pontjában megállapítja, hogy
a törvény alkalmazásakor — így tehát a 69. § (1) bekezdése
esetén is — súlyos bűncselekménynek tekintendő az a bűntett,
amelyet a törvény ötévi vagy ennél súlyosabb
szabadságvesztéssel fenyeget. Ebből következően — minthogy a
Btk. a bűncselekményeket bűntett és a vétség kategóriákra
osztja — vétség esetén a titkos információgyűjtés egyáltalán
nem alkalmazható. Ez azonban csak az Rtv. 69. § (1) bekezdésére
és nem a jelen ügyben vizsgált (3) bekezdésére érvényes korlát.
A vegyes rendszer elméleti modelljét követve ugyanis az Rtv.
69. § (3) bekezdés bevezető mondata az a)–h) pontban felsorolt
„bűncselekmény-kategóriáknak feltüntetett jogfogalmakat”
kiveszi a korlátozó hatályú (1) bekezdés alól. Azaz a felsorolt
esetekben a büntetési tételre tekintet nélkül — vagyis a
bűncselekmény absztrakt társadalomra veszélyességétől
függetlenül és a konkrét társadalomra veszélyességének
vizsgálata nélkül — igénybe vehetők a titkos információgyűjtés
eszközei. Ebből következően a vizsgált törvényhely már a
gondatlan bűncselekmények és a további vétségek esetén is
lehetővé teszi az Rtv. 69. § (1) bekezdés a)–d) pontjaiban
foglalt eszközök alkalmazását. A 69. § (3) bekezdése — mint a
titkos információgyűjtés generálklauzulája — az alkalmazás elé
csupán egyetlen korlátot állít: „a prevenciót”. A megelőzés
elvont kategóriája azonban alkalmatlan a titkos eszközök
igénybevételére vonatkozó „szükségességi” határok kijelölésére.
Mindez azt jelenti, hogy a 69. § (3) bekezdése alá tartozó
esetekben, a bűncselekmény súlyosságától, büntetési tételétől
függetlenül kell mérlegelnie az engedélyezésre szóló indítvány
benyújtójának, valamint az engedélyező bírónak [sőt sürgősségi
elrendeléskor (bírói engedély nélkül) az illetékes
parancsnoknak], hogy az adott cselekmény összefüggésbe hozható-
e az a)–h) pontok bizonytalan fogalomrendszerével.
Az itt [az a)–h) pontokban] említett — nem jogi — kategóriák
azonban rendkívül széles értelmezési tartományt tesznek
lehetővé.
A „nemzetközi bűnüldözés” nem jogi, hanem kriminológiai
fogalomkör, amelynek jogi elemei is vannak. Pontos
meghatározása — sem jogszabályban, sem a jogirodalomban — nem
létezik, így gyakorlatilag bármely bűncselekménnyel
összefüggésbe hozható, hiszen a „hazai bűnüldözés”
nyilvánvalóan része annak az egységes egésznek, amelyet
kriminológiai (de nem feltétlenül jogi) értelemben
világméretűnek tekintünk.
A „gyermekkorú ellen irányul” kitétel lényegében határtalanná
teszi a jogértelmezést, minthogy a megfogalmazásból következően
a bűncselekmény irányulhat közvetlenül vagy csak közvetetten a
gyermekkorú ellen. Így e kategóriába igen sok bűncselekmény
beletartozhat.
Az eltűrhető mértéket meghaladó jogalkalmazói szubjektivizmus
lehetőségétől nem mentes a „sorozatban vagy szervezett
elkövetéssel valósul meg”, a „(…) terror jellegű”, a
(kábítószerrel vagy) „kábítószernek minősülő anyaggal
kapcsolatos”, a „közbiztonságot súlyosan megzavarja” kitételek
értelmezése sem. Bár közelít a Btk. rendszerében ismert
meghatározáshoz, nem fedi le teljesen annak rendelkezéseit, így
értelmezhetetlen kategória önmagában a „fegyveres elkövetéssel
valósul meg” fogalomkör is. A meghatározásból nem állapítható
meg pontosan, hogy ezen csak a Btk. 137. § 4. a) pontja
szerinti lőfegyverrel, vagy a b) pont szerinti felfegyverkezve
történő elkövetést is érteni kell-e.
Az Rtv. 69. § (1) és (3) bekezdésének viszonyában alkalmazott
jogtechnikai megoldás tehát a titkos információgyűjtés határait
— figyelemmel a 63. § (1) bekezdésében foglaltakra és a
törvényből hiányzó általános szükségességi kritérumra —
beláthatatlanná, az indítványozók és engedélyezők szubjektív
megítélésétől függővé teszi.
3.4. A Be. támadott rendelkezése nagyrészt az Rtv.– vel
megegyező szabályokat tartalmaz. A 201. § (1) bekezdés a)
pontja egyrészt az Rtv. 69. § (1) bekezdéséhez hasonlóan az 5
évi vagy ennél súlyosabb szabadságvesztéssel fenyegetett
szándékos bűncselekmények esetén teszi lehetővé a titkos
adatszerzés engedélyezését. Annak (az egyik indítványban
támadott) megoldásnak nincs jelentősége, hogy a Be. 201. §–a
nem tartalmaz a bűncselekmény bűntetti minősítésére vonatkozó
utalást. A Btk. 11. §–a ugyanis pontosan meghatározza, hogy
minden, két évnél súlyosabb szabadságvesztéssel büntetendő
szándékos bűncselekmény bűntett és minden gondatlan cselekmény
vétség. Következésképpen az 5 éves büntetési tételre és a
szándékosságra vonatkozó kritériumokból pontosan következik,
hogy a szóban forgó magatartás csak bűntett lehet.
Az Rtv.–hez képest az alkalmazhatóság határait részben
tágítja azonban a 201. § (1) bekezdés befejező mondatrésze,
minthogy az ilyen bűncselekmény kísérlete és előkészülete
esetén is lehetővé teszi a titkos adatszerzést. E rendelkezés a
büntetőjogi jogszabályok által meghatározott terminus
technikusok és a kialakult bírói gyakorlat folytán viszont
(szemben pl. a bűnmegelőzéssel) értelmezési nehézséget nem
okoz. Ugyanakkor ez a kodifikációs megoldás szintén kizárja,
hogy bűntetten kívül más esetben alkalmazható legyen a titkos
adatszerzés, minthogy a gondatlanságból elkövetett
bűncselekménynek fogalmilag nem lehet sem kísérlete, sem
előkészülete.
Úgyszintén a Btk. szabályai határozzák meg a 201. § (1)
bekezdés d) pontjában — bár az Rtv. 69. § (3) bekezdés c)
pontjában írt parttalan értelmezési tartományba helyezve — az
üzletszerűség, a bűnszövetség, és a bűnszervezet, illetve
hasonló („lerontó értelmezést nem engedő”) kontextus nélkül a
fegyveresen történő elkövetés fogalomkörét (Btk. 137. § 4.
pont, valamint 7–9. pontok). Ezen fogalmak értelmezésének
kialakult bírói gyakorlata van. Azok ugyanis számos esetben a
bűncselekmény minősítő körülményei, illetve a bűnszervezetben
való részvétel egyben sui generis bűncselekmény is (Btk. 263/C.
§). Ebből következően tehát — azokat kiemelve az Rtv.-hez
hasonló, a világos és követhető normatartalmat lerontó
szövegkörnyezetből („sorozatban vagy szervezett elkövetéssel
megvalósuló”) — tartalmuk megfelelően tisztázott.
A Be. 201. § (1) bekezdés b), c) e) és f) pontjaiban,
valamint a d) pont első fordulatában a törvényhozó ugyanazon,
vagy hasonló bizonytalan jogfogalmakat alkalmazta, mint az Rtv.
69. § (3) bekezdésében (országhatárokon átnyúló bűnözéssel
kapcsolatos, kiskorú ellen irányuló, kábítószerrel vagy
kábítószernek minősülő anyaggal kapcsolatos, stb.). Ezek
értelmezési tartománya azonban méginkább „kiszélesedik” azzal,
hogy — szemben az Rtv. rendelkezéseivel — a Be. 201. § (1)
bekezdés utolsó fordulata szerint a titkos adatszerzés nem
csupán befejezett bűncselekmény, hanem a bűncselekmény
kísérlete és — az önmagában is rendszerint nehezen megítélhető
— előkészülete során is alkalmazható. Noha a büntető anyagi jog
szabályai szerint az előkészület csak kivételesen, akkor
büntetendő, ha azt a törvény külön kimondja, a Be.
rendelkezéseiben nem szerepel még az a korlát sem, hogy
előkészület esetén a titkos adatszerzés is csak Btk. által
büntetni rendelt esetekben alkalmazható, így a titkos
adatszerzésnek bármely (szándékos) bűncselekmény esetén helye
lehet. Abban az esetben pedig, ha a nyomozást az ügyész végzi —
részint a 201. § (1) bekezdés bizonytalan fogalmainak tágító
értelmezése mellett — még számos további esetben is
alkalmazható a titkos adatszerzés. Ennek akkor van különösen
nagy súlya, amikor a titkos adatszerzés sürgősségi
elrendeléssel, azaz magának az ügyésznek az engedélye alapján
folyik. Márpedig a főszabály a Be.–ben az, hogy a nyomozás az
ügyész feladata.
Az Rtv.–hez képest szélesíti a titkos adatszerzés tartományát
a Be. 201. § (1) bekezdés a) pontja, amely a kriminológiai és a
köznapi szóhasználatban is súlyos kategóriaként használt
nemzetközi bűnözés helyett már csak — nem kevésbé bizonytalan
fogalomként — az „országhatáron átnyúló bűnözéssel kapcsolatos”
kitételt tartalmazza. Szűkítő értelmezés szerint ez csupán a
közvetlenül az ország földrajzi határain átnyúló (azaz csupán a
szomszédos államokra kiterjedő) cselekményeket jelentheti, a
tágabb értelmezés alapján viszont a világ bármely pontján
elkövetett bűncselekményt takarja. A törvényszövegből hiányzó
határozott névelő ez utóbbi értelmezést támogatja. A 201. § (1)
bekezdés b) pontja pedig az Rtv. 69. § (3) bekezdésének b)
pontját tágítva a gyermekkorú helyett a kiskorú fogalmát
iktatja be. Ezzel ismét automatikusan bővíti azt a
bűncselekményi kört, amelyek esetén helye lehet titkos
adatszerzésnek.
3.5. Személyi értelemben hasonlóképpen szélesíti az
alkalmazás kereteit a Be. 202. § (1)–(2) bekezdése, amely a
gyanúsítotton kívüli személyekre is megengedi a titkos
adatgyűjtés alkalmazását. Kiterjeszti a lehetőséget mindazokra,
akikre a gyanúsítottal való „bűnös kapcsolattartásra”
vonatkozóan adat merül fel vagy akikről ilyen kapcsolat
megalapozottan feltételezhető. A kiterjesztésnek nem akadálya
az sem, ha az további, a „feltételezett bűnös kapcsolatokon”
kívülálló, ám velük kapcsolatban lévő, vagy kapcsolatba lépő
harmadik személyeket is érint. Ezzel az alkalmazással érintett
személyi kör beláthatatlanul szélessé válik.
A bűnös kapcsolattartás szintén nem büntetőjogi kategória. A
Btk. ugyanis pontosan meghatározza a jogilag értékelhető
bűnkapcsolatokat; ilyen a társtettes, a felbújtó és bűnsegéd,
szélesebb kategorizálás szerint pedig ebbe a körbe tartozik az
önálló különös részi tényállásban szereplő bűnpártoló és az
orgazda. Minthogy a Be. nem ezeket a terminus technikusokat
alkalmazza, a „bűnös kapcsolattartás” fogalmát nyilvánvalóan
ezen kívül eső kategóriának tekinti, amely ugyanakkor
határozott jogi tartalommal nincs kitöltve, s ezáltal rendkívül
tág értelmezést tesz lehetővé.
Mindezen körülményeknek a Be. 200. § (3) bekezdése
szempontjából is jelentősége van. Ez ugyanis előírja, hogy a
titkos információgyűjtést a nyomozás elrendelése után titkos
adatgyűjtéssé kell átalakítani, azaz egymásnak meg nem
feleltethető és szubjektív értelmezést egyébként is lehetővé
tévő fogalmak alapján a nem azonos céllal elrendelt „rejtett
nyomozás” különböző módjait egymásnak meg kell feleltetni. A
cél nem csupán az Rtv. 69. § (3) bekezdésének és a Be. 201. §
(1) bekezdésének tételes szabályai alapján nem lehet azonos, de
még a fogalmi absztrakció szintjén sem. Az Rtv. 69. § (3)
bekezdéséből célként csak a prevenció következik, a Be. 200. §
(1) bekezdése és a 201. § (1) bekezdése szerint a titkos
adatszerzés célja a büntetőeljárás lefolytatásának céljával: a
büntető igény érvényesítésével azonos. Ezen belül a titkos
adatszerzés szempontjából figyelembe veendő nyomozási szakasz
célja a Be. 164. § (2) bekezdése szerint a bűncselekmény,
illetve az elkövető felderítése, a bizonyítási eszközök
felkutatása és biztosítása, továbbá a tényállásnak a
vádemeléshez szükséges mértékig való felderítése. Az Nbtv. 3. §-
ából következően pedig a nemzetbiztonsági célú felderítés az
Nbtv.-ben meghatározott feladatok ellátásával a nemzetbiztonság
érdekeinek érvényesítését, az ország szuverenitásának
biztosítását, alkotmányos rendjének védelmét szolgálja. Éppen a
célok különbözősége miatt eltérő az Rtv. és az Nbtv. szerinti
engedélyezés rendje. Ez teszi lehetővé és indokolja, hogy az
Nbtv. alkalmazásakor az igazságügyi miniszter járjon el
engedélyezőként. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtés
esetén az érintettek alapjogainak sérelme és a bűnüldözési
érdek között, a nemzetbiztonsági célú engedélyezéskor a
büntetőeljárási következményekkel nem feltétlenül együtt járó
nemzetbiztonsági érdek és az alapjogi sérelem között kell
mérlegelni. Utóbbi esetben a miniszter vállalja a politikai
felelősséget, míg a bírónak politikai felelőssége fogalmilag
nem lehet.
3.6. Az előzőekben kifejtettekből megállapítható, hogy az
Rtv. 69. § (3) bekezdésében és a Be. 201. § (1) bekezdésének a
fentebb megjelölt eseteiben a titkos információgyűjtés, illetve
a titkos adatszerzés speciális feltételeinek értelmezése
parttalanná válik. A titkos eszközök és módszerek
igénybevételének általános szükségességi feltételrendszere —
eltekintve a korábbiakban kifejtett szűk körtől —
meghatározatlan. Az alkalmazás mérlegelési szempontjait a
vizsgált két törvény nem rögzíti. A konkrét feltételül szabott
törvényi kritériumok igen tág értelmezést engednek meg. Mindez
alapvető ellentétben áll a jogbiztonságból fakadó jogállami
elvárásokkal, mert sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből
levezethető, a jogszabályok világos normatartalmához fűződő és
az alkalmazásuk következményeinek kiszámíthatóságára vonatkozó
követelmény.
Az Alkotmánybíróság több ízben rámutatott, hogy az Alkotmány
2. § (1) bekezdése nem szubszidiárius, hanem a jogállamiság
követelményét normatív tartalommal meghatározó rendelkezés
(legutóbb: pl. Abh2., ABH 2004, 241, 255.). „A jogállamiság
elvét az alaptörvény további rendelkezései részletezik, e
szabályok ugyanakkor nem töltik ki teljes egészében ezen
alapértékek tartalmát, ezért a jogállam fogalom értelmezése az
Alkotmánybíróság egyik fontos feladata. (…) Noha az
Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata
során a vizsgált rendelkezésnek elsősorban az Alkotmány
valamely konkrét rendelkezésével való összhangját vizsgálja, ez
nem jelenti azt, hogy az általános rendelkezéseket formális
deklarációnak tekinti, s az alapelveknek pusztán kisegítő,
másodlagos szerepet szánna. Az Alkotmányban tételesen szereplő
jogállam alapértékének sérelme önmagában is megalapozza
valamely jogszabály alkotmányellenességét” [9/1992. (I. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 59, 64–65.].
A jogállamiságnak számos összetevője van: a jogalkotásra
vonatkozó törvényi követelmények megtartása, az eljárási
garanciák megléte, a jogbiztonság, az önkényes jogértelmezést
kizáró és a jogintézmények kiszámítható működését biztosító
világos és követhető normatartalom megléte. Ezen alkotmányos
követelmények tartalmát az Alkotmánybíróság jelentős számú
határozatában fejtette ki. Döntéseiben hangsúlyozta, hogy: „a
jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal
rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek
között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által
a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon
szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket”
[4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 61.]. A
jogbiztonság a jogállam lényegi ismérve, amely az egyes
jogintézmények szabályozása során széles mérlegelési jogot
biztosít a jogalkotó számára, de megköveteli, hogy ennek során
az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelő tartalommal járjon el.
[összefoglalóan: pl. 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999,
75, 82–83.].
A titkos eszközök és módszerek alkalmazására vonatkozó
vizsgált szabályozás ennek a követelménynek nem tesz eleget.
Az igénybevétel feltételeit körülíró „általános”
felhatalmazás, az egyes, egymástól jelentős mértékben eltérő
súlyú alapjogi korlátozást lehetővé tévő eszközök
igénybevételére vonatkozó differenciálatlan szabályozás az
alkalmazó szabad belátásától teszi függővé az alkalmazást,
illetve azt, hogy az egyes esetekben mely és hány alapjogot,
milyen mélységben korlátozó módszer mellett dönt. Az egymásra
épülő törvényekben (Rtv., Nbtv., Be.) egymással sem céljaikat,
sem fogalmi rendszerüket tekintve össze nem egyeztethető
szabályok tág teret adnak az önkényes jogértelmezésre,
ugyanakkor nem tartalmaznak az egyes eszközök és módszerek
igénybevételével szemben az alkalmazókat kellő megfontoltságra
intő hatékony törvényi korlátokat. Ezzel a jogintézmények
eljárási garanciát jelentő lényege üresedik ki, ami pedig
közvetlenül érinti a tisztességes eljárás feltételét jelentő
törvényes bizonyítás követelményét.
A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés törvényi
szinthez kötött szabályozásának egyik fő célja ugyanis, hogy a
magánszféra minden (akár a legintimebb) szegmensébe erőteljes
beavatkozást lehetővé tévő, és a bűncselekmény elkövetőjén
kívül másokat is — adott esetben — nagy számban érintő eszközök
és módszerek alkalmazása ne függjön az alkalmazók és az
alkalmazást engedélyezők ellenőrizhetetlen diszkrecionális
döntésétől. A megfelelő szabályozás zárhatja csak ki az
önkényes alkalmazást és teszi lehetővé, hogy a büntetőeljárás
során ténylegesen csak törvényesen beszerzett bizonyítékok
kerülhessenek felhasználásra. A bizonyítás törvényessége az
állam büntető igényének érvényesítésére keretül szolgáló
büntetőeljárás elve és alapvető igénye. A bizonyítás
törvényességére vonatkozó eljárási intézmények és rendelkezések
a hatóságok és a bíróság önkényének kizárását szolgálják. E
szabályok érvényre jutása attól függetlenül áthághatatlan
követelmény, hogy a bizonyítékok beszerzésére a proaktív
szakaszban vagy a nyomozás elrendelése után került sor.
3.7.1. Az Alkotmány a magánszférához való jogot az emberi
méltósághoz való jog, az 54. § (1) bekezdésén keresztül az
általános személyiségi jog részeként, annak egyes elemeit: a
magánlakás sérthetetlenségéhez, a magántitkok és a személyes
adatok védelméhez való jogot pedig az 59. § (1) bekezdésében
nevesítetten is alapjogi védelem alá helyezi. A titkos eszközök
és módszerek alkalmazása szükségképpen a magánszféra
legszorosabban vett tartományát, az egyéni autonomia
kiteljesedésének terepet biztosító magánlakást, az ott folyó
individuális tevékenységet és a magánlakás védelmével szorosan
összefüggő, de az emberi méltósághoz való jogtól szintén el nem
választható magántitkokat korlátozzák.
A magánlakás sérthetetlenségéhez való jog az emberi
méltósághoz való jog meghatározott szempontú konkretizálása.
Ennek a térbeli szférának a védelme éppen azért nem
relativizálható, mert az alapjogi védelem — az emberi
méltósághoz való jogból következően — nem önmagában a
helyszínt, hanem az embert védi. A magántitokhoz való jog
önmagában véve is olyan erős alapjog, amely elválaszthatatlan
kapcsolatban áll más alapjogokkal: az emberi méltóságból
következő általános cselekvési szabadsággal, a személyiség
szabad kibontakozásával, a kommunikációs alapjog
önrendelkezésre vonatkozó aspektusával. Az információs
önrendelkezési jognak fontos eleme, hogy az érintett a
személyes adatainak útját befolyásolni tudja vagy nyomon
követhesse, illetve hogy kérelmére az adatkezelő tájékoztassa a
kezelt adatairól, az adatkezelés céljáról, jogalapjáról,
időtartamáról, továbbá arról, hogy az adatokat kik és milyen
célból kapják vagy kapták meg.
3.7.2. Az Alkotmánybíróság több ízben hangsúlyozta: „az
államszervezet demokratikus működése magában foglalja azt, hogy
az állam, szerveinek tevékenységén keresztül eleget tesz az
alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó
alkotmányos kötelességének. Az államnak kötelessége az alanyi
jogok védelme mellett az egyes szervek működését úgy kiépíteni
és fenntartani, hogy azok az alapjogokat — az alanyi igénytől
függetlenül is — biztosítsák [36/1992. (VI. 10.) AB határozat,
ABH 1992, 207, 215.]. Számos határozatában rámutatott arra is,
hogy az alapvető jogok — bár a szükségesség és az arányosság
keretei között korlátozhatók — érvényre jutása a jogintézmények
alkalmazása során nem válhat esetlegessé. A jogi szabályozással
szemben [ebből a szempontból is] alapvető kívánalom a
jogbiztonság, a normavilágosság, a kiszámíthatóság
követelményeinek szem előtt tartása (…)” [összefoglalóan:
Abh1., ABH 2003, 525, 534, 541.]. Ebből a szempontból
ugyanakkor a jogállamiság klauzulája szorosan összefügg az
alapjogi védelem alkotmányos elvével, mert a jogi
szabályozásnak kell alkotmányosan is kielégítő garanciákat
tartalmaznia arra, hogy az alapjogok korlátozása törvényi
szinten és az egyedi esetekben megfeleljen az Alkotmány 8. §
(2) bekezdéséből fakadó alkotmányi követelményeknek. Erre csak
alkotmányosan elismerhető kényszerítő okból, másik alapvető jog
vagy szabadság védelme, más alkotmányos cél és érték védelme
érdekében akkor kerülhet sor, ha ez más módon nem érhető el
[pl. 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1992, 75, 85.);
6/1998. (III. 1. AB határozat, ABH 1998, 91, 98–99.; 36/2000.
(X. 27.) AB határozat, ABH 2000, 241, 272.; 65/2003. (XII. 18.)
AB határozat, ABH, 2003, 707, 718–719.].
A fentiekből következően a titkos eszközök alkalmazására
vonatkozó, az alkotmányos célként elismert, közrend,
közbiztonság védelme érdekében sem adható a jogalkalmazók
számára olyan általános felhatalmazás, amely az alapvető jogok
korlátozását anélkül teszi lehetővé, hogy a szükségesség és
arányosság követelményének érvényesülése a felhatalmazás egyes
feltételei vonatkozásában — absztrakt és konkrét értelemben —
ellenőrizhető lenne. Ez a helyzet az egyes ügyekben ugyancsak a
bizonyítás törvényességére vonatkozó eljárási garanciák, végső
soron a tisztességes eljárás érvényesülését eliminálja.
A szabályozás szempontjából lényeges, hogy a titkos eszközök
alkalmazásával folyó nyomozás vagy előzetes információgyűjtés
folyamata jellegénél fogva nem kerülhet külső kontroll alá. Az
igénybe vett eszközökről és módszerekről az érintettek
legfeljebb szűk körben, csak a titkos nyomozás befejezése után,
s akkor sem minden esetben szerezhetnek tudomást. Ily módon az
eszközök alkalmazása folytán okozott alapjogi sérelmük miatt a
hatékony jogorvoslat is kizárt.
Ez attól függetlenül így van, hogy az engedélyezett
információszerzést vagy adatgyűjtést a bíró annak folyamatban
léte alatt is ellenőrizheti. Ez az ellenőrzés az adatvédelmi
szempontokat és a magánszféra védelmét csak közvetve támogatja
és hatékonysága is korlátozott. Ilyenkor ugyanis csak az
engedélyezés törvényben megszabott kereteinek megtartása, nem
pedig a folyamata vonható kontroll alá (azt az eszközt
használták-e amire az engedély szólt, arra a személyre,
bizonyítási eszköz felderítésére folytatták-e azt, aki vagy ami
az engedélyben szerepel, stb.). Egyik törvény sem ír elő a bíró
számára ellenőrzési kötelezettséget, s még csak orientáló
szabályok sincsenek arra nézve, hogy mikor élhet az ellenőrzés
lehetőségével. A magánszféra hatékony védelmét, az alkalmazás
rendjét — ideértve annak okait és feltételeit — szabályozó
törvényeknek kell(ene) biztosítaniuk. A fogalomrendszerben
meglévő jogbizonytalanság a szabályok összehangolatlansága, a
titkos információgyűjtésre és a titkos adatszerzés
indokoltságára vonatkozó általános törvényi mérce hiánya
azonban éppen ez ellen hat. Így bár a bűnüldözés, a büntető
igény érvényesítése — mint elismert jogállami cél — szükségessé
teheti az alapjogok korlátozását, az arányosság nem
biztosított.
Az Alkotmánybíróság a 20/2006. (V. 31.) AB határozatában
összefoglalóan rögzítette, hogy az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésének normatív tartalmából következően a büntetőjogi
eszközök alkalmazására csak a jogbiztonság igényét a
büntetőjogi dogmatika szempontjából is kielégítő szabályozás
mellett van mód. „Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatából
következően a jogbiztonság, s ezen belül a normavilágosság, a
norma alkalmazásának kiszámíthatósága, az önkényes értelmezés
lehetőségének kizárása a személyes szabadságjogokat mindenkor
erőteljesen érintő büntetőjogi következmények alkalmazhatósága
szempontjából abszolút érték és nem relativizálható (ABK, 2006.
május, 344, 350.). Az Abh1.-ben pedig — éppen az Rtv. 69. § (3)
bekezdése kapcsán — rámutatott, hogy noha az Alkotmánybíróság
mindig nagy jelentőséget tulajdonított a jogalkalmazói
jogértelmezésnek „az alkotmányosan is elfogadott rendszerképző
jogértelmezésnek megvannak a határai: ez nem kerülhet szembe a
jogbiztonság követelményével. A jogalkalmazói jogértelmezés
ezért csak olyan működőképes jogszabályra épülhet, amely
világosan kijelöli az adott jogintézmény célját, alkalmazásának
kereteit, szempontjait és rendjét, az alkalmazásával érintettek
körét, azok jogait és kötelezettségeit és az intézménnyel
összefüggésben igénybe vehető jogorvoslati rendet” (ABH 2004,
525, 549–550.). Jogértelmezéssel pedig semmiképpen nem
határozhatók meg azok a fogalmak, amelyek önmagukban is
bizonytalanok, sőt az alkalmazás konkrét időpontjában (az egyes
ügyekben) meghatározhatatlanul tág körben és esetlegesen
összekapcsolódva a bizonytalanságot felerősítik.
Az Rtv. 69. § (3) bekezdése, illetve a Be. 201. § (1)
bekezdés b), c) pontjai, d) pontjának első fordulata, valamint
e) és f) pontjai nem felelnek meg a fenti alkotmányossági
követelményeknek.
4.1. Az Rtv.-ből hiányzik, a Be.-ben pedig homályosan és
további kiszámíthatatlan értelmezést megengedő homályos
fogalmakkal („aránytalan nehézség”; „valószínűsíthetően
eredményre vezet”) körülírtan került meghatározásra a titkos
eszközök igénybevételének indokoltságára vonatkozó általános
(„szükségességi”) feltétel. Mindkét törvényből hiányoznak az
alkalmazásukra és az engedélyezésükre vonatkozó, a kérelemről
határozni jogosult bíró számára a mérlegelés kereteit kijelölő
igazodási pontok. Mindez nem teszi lehetővé, hogy a
jogalkalmazói gyakorlat a törvény által megfelelő mederben
tartott jogértelmezés útján elősegítse a titkos
információszerzés és a titkos adatgyűjtés során a jogbiztonság
követelményének, az eljárási garanciáknak az érvényesülését,
minek folytán sérülnek a magánszféra védelmére vonatkozó, az
Alkotmány 59. § -ában biztosított jogok is. Ezért az
Alkotmánybíróság a felsorolt rendelkezéseket megsemmisítette.
4.2. A megsemmisítés időpontjának meghatározásakor az
Alkotmánybíróság — eddigi gyakorlatát követve — tekintettel
volt arra, hogy a jogszabály alkotmányellenességének az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 43. §-ában meghatározott következményei
szoros összefüggésben állnak a jogbiztonság elvével [először:
10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 73–74.; 66/1997.
(XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397, 407.]. A 64/1997. (XII.
17.) AB határozat kimondta, hogy a főszabályként irányadó ex
nunc hatályú megsemmisítéstől akkor lehet eltérni, „ha a
jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos
érdeke indokolja” (ABH 1997, 380, 388.). A pro futuro
megsemmisítés a jogbiztonságot szolgálja abban az esetben, ha
az alkotmányellenesség kimondására úgy kerül sor, hogy az
Alkotmánybíróság indokoltnak tartja az alkotmányellenes
jogszabály helyett új szabályozás megalkotását. Ebben az
esetben — ha az alkotmányellenes jogszabály időleges hatályban
tartása kevesebb veszélyt jelent a jogrend épsége
szempontjából, mint az azonnali megsemmisítés — éppen a jogrend
kiszámítható működésének biztosítása érdekében a jövőbeni
hatályú megsemmisítés indokolt [pl. Abh1., ABH 2003, 525,
549–550.; 54/2004. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2004, 690,
770.].
Az Alkotmánybíróság a közrend és a közbiztonság védelmére, az
államnak a nemzetközi jogi kötelezettségekből fakadó, ezen a
téren is meglévő együttműködési kötelezettségére figyelemmel
nem tartja kívánatosnak, hogy az engedélyhez kötött titkos
eszközök alkalmazásának lehetősége időlegesen teljes egészében
kikerüljön a bűnüldözésre jogosult és köteles hatóságok
eszköztárából. Az azonnali megsemmisítés esetén fennáll továbbá
az a veszély is, hogy a jogterület lefedetlensége
alkotmányossági szempontból nem kívánatos mértékben
felértékelné az engedélyhez nem kötött eszközök és módszerek
használatát, fokozná azok indokolatlan igénybevételét. Ezért a
támadott rendelkezéseket a törvényhozás számára az új
jogszabályok megalkotására elegendő idő biztosításítval pro
futuro hatállyal semmisítette meg.
4.3. Elutasította viszont az Alkotmánybíróság azon
indítványt, amely a titkos adatgyűjtésnek olyan feltételeit
támadta, amelyeknek speciális tartalma más jogszabály által
pontosan meghatározott, a gyakorlat által kidolgozott, s így
értelme bizonytalannak nem tekinthető.
Úgyszintén elutasította azt az indítványt is, amely a Be.
201. § (1) bekezdés vonatkozásában mulasztás megállapítására
irányult, minthogy a sérelmezett rendelkezés normatartalma az
Rtv. szóhasználatától való eltérés ellenére — más jogszabályok
közbenjöttével — bírói jogértelmezéssel megállapítható.
V.
Az Alkotmánybíróság a továbbiakban a Be. 2006. június 30-ig
hatályban volt 206. § (3) bekezdésének alkotmányosságát
vizsgálta.
1. Az Alkotmánybíróság a hatályon kívül helyezett jogszabály
alkotmányellenességét fő szabályként nem vizsgálja (először:
335/B/1990/13. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.). Erre
utólagos normakontroll keretében csak az Abtv. 38. § (1)
bekezdése szerinti bírói kezdeményezés, illetve a 48. § szerint
alkotmányjogi panasz alapján van mód, mivel ezekben az
esetekben az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességének
megállapítása mellett a konkrét ügyben való alkalmazási tilalom
kimondására is van lehetőség. A Be. 206. § (3) bekezdésének
alkotmányossági vizsgálatára annak módosítását megelőzően
érkezett bírói indítvány, így a vizsgálatot az Alkotmánybíróság
lefolytatta.
2. A IV. fejezet 3.3.–3.4 pontjai tartalmazzák, hogy a Be.
egyes rendelkezései a titkos adatgyűjtés körét — már a most
vizsgált rendelkezéstől függetlenül is — személyi és tárgyi
értelemben egyaránt rendkívüli mértékben kiszélesítik. A
„rejtett nyomozás” hatókörét fokozza az a körülmény, hogy a
jelentős mértékű jogbiztonsági hiányokban szenvedő Rtv. és a
Be., valamint az Nbtv. rendelkezéseit a Be. 200. § (4)
bekezdése alapján össze kell kapcsolni, minthogy a külső
engedélyhez kötött titkos információgyűjtés a nyomozás
elrendelését követően csak bírói engedéllyel, titkos
adatszerzésként folytatható. A már kifejtettek szerint ez a
rendelkezés a célhoz kötöttség elvét már önmagában is feloldja.
2.1. A Be. támadott, 2006. június 30-ig hatályban volt
rendelkezése a titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés
eredményének az eredeti bírói engedélytől eltérő — lényegében
korlátozás nélküli — felhasználását tette lehetővé. A már
kifejtetteken túl ez azt jelentette, hogy az ügy tárgyalásakor
a „rejtett nyomozás” adatai az engedéllyel nem érintett másik
büntetőeljárásban, az engedélyben megjelölttől különböző
(bármely) bűncselekmény esetén, olyan harmadik személyekkel
szemben is felhasználhatóvá váltak, akikre eredetileg nem volt
bírói engedély. Megengedte továbbá olyan bizonyítási eszközök
felhasználását is, amelyek felkutatását eredményező titkos
eszköz, illetve módszer alkalmazása tekintetében az
engedélyezési eljárást nem folytatták le.
Ezekben az esetekben semmiféle olyan garancia nem
érvényesült, amelyet a törvény — az egyébként minden esetben
külső engedélyhez kötött — titkos adatszerzéssel szemben
megkíván. Ezáltal maga a bírói engedély — mint jogintézmény —
kiüresedett. Követhetetlenné vált, hogy a Be. 206. § (3)
bekezdésének alkalmazásakor a bizonyítás törvényességével
összefüggésben milyen követelményeket kell vizsgálni abból a
szempontból, hogy a titkos információgyűjtés titkos
adatszerzéssé alakításakor megvoltak-e a Be. 200. § (4)
bekezdése szerinti feltételek.
A törvényhely bizonytalan tartalmú rendelkezések alapján
hipotézisek vizsgálatát kívánta meg az érdemi döntés
meghozatalára kötelezett, de az iratokat csak egyes
részleteiben megismerni jogosult bíróságtól, amikor az engedély
szerinti cél és az újabb büntetőeljárásban szereplő
feltételezett — törvényi szinten fogalmilag
vsszeegyeztethetetlen — cél azonosítására kötelezték. Noha az
alkalmazható eszközök jogkorlátozó jellege között markáns
különbségek vannak (pl. levél átvizsgálás illetve magánlakásban
történtek technikai eszközzel való megfigyelése és rögzítése),
az nem is lehetett eleme a mérlegelésnek, hogy vajon mindkét
ügyben ugyanazon eszköz alkalmazására volt-e (lett volna–e)
lehetőség. Engedélyezési eljárás (viszonyítási alap) hiányában
pedig annak vizsgálata, hogy a titkos információgyűjtés során a
bizonyítási eljárás törvényességére vonatkozó szabályokat
megtartották–e, eleve értelmezhetetlenné vált.
A titkos információgyűjtés kezdeményezésében és
lefolytatásában az ügyésznek sincs semmilyen szerepe, így a
folyamat „törvényességi” szempontból még abban az értelemben
sem állt semmilyen kontroll alatt, hogy akár az engedéllyel
érintett, akár harmadik személyek esetén a célok azonosságára
vonatkozó rendelkezések nem sérültek-e, az engedélyben szereplő
eszköz (módszer) alkalmazásának kereteit nem lépték-e túl, s
esetleg volt-e ok az engedélyező által lefolytatandó közbenső
ellenőrzésre. A titkos információgyűjtés végső soron az eljárás
proaktív szakaszának olyan része volt, amely törvényi
hiányosságok, illetve titokvédelmi rendelkezések folytán
semmilyen külső vagy legalább a szervezeten belüli kontroll
alatt nem állt. Annak folytatói — egyben a tevékenység
ellenőrzőjeként és értékelőjeként — kizárólagos jogkörrel,
ellenőrizhetetlen szempontok alapján dönthettek arról is, hogy
a titkos eljárás mikor és mennyiben válhat nyílttá.
2.2. A titkos nyomozások bírói kontroll alá rendelése a
jogbiztonságot, a jogállami garanciák érvényesülését, az
alapjogok védelmét hivatott szolgálni. Az állam az Alkotmány 8.
§ (1)–(2) bekezdéséből levezetett objektív intézményvédelmi
kötelezettségéből eredően köteles úgy alakítani az „egyes
alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti
feltételeket, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind
pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen;
[ami] az egyes jogoknak az egész rend szempontjából
legkedvezőbb érvényesülését teszi lehetővé, s mindezzel az
alapjogok összhangját is előmozdítja” [64/1991. (XII. 17.) AB
határozat, ABH 1991, 297, 302-303.]. A büntetőeljárással
összefüggésben — éppen annak szükségképpen súlyosan
jogkorlátozó volta miatt — különösen fontos az olyan
szabályozás kialakítása, amely hatékonyan szolgálja e védelmi
funkció érvényesülését [összefoglalóan: pl. 12/2004. (IV. 7.)
AB határozat, ABH, 2004, 217, 221–222.; 17/2005. (IV. 28.) AB
határozat, ABH 2005, 175, 190–191, 193.].
A titkos eljárások vonatkozásában az objektív
intézményvédelmi kötelezettség abban is megnyilvánul, hogy a
bűnüldözés hatékonyságához fűződő alkotmányosan elismerhető cél
és az alapjogok érvényesülése között megteremtendő egyensúly
érdekében a szabályozásnak a titkos eszközök és módszerek
alkalmazásakor is biztosítania kell az eljárással érintettek
személyi integritásának megőrzését. Ebben a tekintetben a
privát szférához való jog az emberi méltósághoz való jog olyan
érinthetetlen lényege, amelynek biztosítása érdekében eljárási
garanciákra is szükség van. Az egyes titkos eszközök és
módszerek engedélyezésére vonatkozó eljárás lényege a
törvényben meghatározott feltételek fennállásának előzetes
vizsgálata, ami ezen „technikák” személyi, tárgyi, valamint
időbeli kereteit is meghatározza. A bírói engedélyhez kötöttség
és a bírói ellenőrzés lehetőségének megteremtése az alapjogok
szükségtelen korlátozásával szembeni olyan biztosíték, amely a
büntetőeljárás során az állam intézményvédelmi
kötelezettségének közvetítésére alkalmas.
A Be.–nek a támadott rendelkezés idején hatályos 206. § (3)
bekezdése alapján és az ott írt feltételek mellett
engedélyezett utólagos felhasználás intézménye azonban —
függetlenül e jogintézmény szabályozottságának a határozat IV.
fejezetében vizsgált, alkotmányjogi értelemben vett és
alkotmányosan kifogásolható minőségétől — kiüresítette e
feltételrendszert. Az utólagos felhasználást ugyanis mind
személyi mind tárgyi értelemben maga a törvény oldotta el a
bírói engedély kereteitől. A vizsgált törvényhely az
engedélyezett titkos információgyűjtés alanyának azonossága
körében semmiféle egyezést nem kívánt meg, a tárgyi értelemben
vett azonosságnak pedig csak az — alkotmányosan egyébként is
kifogásolható — általános engedélyezési feltételek szintjén
kellett fennállnia. Ez még a „bűncselekmény-azonosságára” sem
terjedt ki, az időbeli korlátozásra vonatkozóan pedig semmilyen
szabály nem érvényesült. Más szóval az így nyert információk a
bűncselekmény elévülési idején belül — harmadik személyekkel
szemben — korlátozás nélkül felhasználhatók voltak.
2.3. Az Alkotmánybíróság határozataiban következetesen
kifejtette, hogy a tisztességes eljárás követelményeinek
érvényesülése érdekében nélkülözhetetlenek az alkotmányi és az
eljárási garanciák. Az eljárás szereplői jogainak és érdekeinek
védelméhez szükséges biztosítékok egyebekben akár az igazság
megállapításának lehetőségét is csökkenthetik (pl. Abh2., ABH
2004, 241, 256.). Ezen alkotmányos tételekből következik az is,
hogy a bűnüldözésnek szigorú anyagi és eljárásjogi korlátai
vannak. „A bizonyítás sikertelensége éppenúgy az állam
kockázati körébe tartozik, mint az eljárás során elkövetett
hibák, sőt — eltérő törvényi rendelkezés — hiányában az
eljárást akadályozó bármely körülmény is, amely folytán a
büntetőeljárás ideális célja, az igazságos és célját betöltő
büntetés kiszabása nem teljesülhetett” [9/1992. (I. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 59, 70.].
A bűncselekmény bizonyításához (bizonyíthatóságához) fűződő
érdekkel szemben a tisztességes eljárás követelményeiből
fakadóan korlátokat állítanak a védelemhez való jogra
vonatkozó, illetve az alapjogok szükségtelen és aránytalan
korlátozását tiltó szabályok. A jogalkotónak kell egyensúlyt
teremtenie a bűnüldözés eredményességéhez, az ország belső
rendjéhez és közbiztonságához fűződő érdekek, a büntető
igazságszolgáltatással kapcsolatos társadalmi elvárások és az
alkotmányos jogok érvényesülése között [részletesen: pl.
11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 92.; 26/1999. AB
határozat ABH 1999, 265, 275–277.; 14/2004. (V. 7.) AB
határozat ABH 241, 255–256.]).
2.4. A titkos információszerzés és a titkos adatgyűjtés
anyaga nem része a büntető iratoknak, ahhoz sem az ügyben
dönteni jogosult bíró, sem a védelem nem fér hozzá. A vizsgált
rendelkezés hatálya idején a bírósági irathoz a titkos
információszerzés és a titkos adatgyűjtés anyagából az ügyész
csupán néhány okirati bizonyítékot csatolt: a titkos
adatszerzés engedélyezése iránti indítványt, a bíróság
engedélyezésről szóló határozatát és az adatszerzés
végrehajtásáról szóló, (de nem annak a végrehajtója által
jegyzett) jelentést. Ezek alapján a titkos adatgyűjtés
lefolytatásának törvényessége rendkívül szűk körben, az
alapjogok korlátozásának tényleges szükségessége és arányossága
pedig egyáltalán nem volt ellenőrizhető. A jelentésből nem
derült ki sem a résztvevőkre, sem az eszköz alkalmazásának
időtartamára, helyszínére, illetve az engedéllyel érintett és a
harmadik személy közötti kapcsolatfelvétel és kapcsolattartás
terepére vonatkozó semmilyen adat. Az alkalmazás folyamatáról
ez az okirat — eltérő törvényi rendelkezés híján — csupán a
jelentés készítője által „szükségesnek ítélt mértékig”
tartalmazott tájékoztatást. A titkos adatszerzéssé alakított
titkos információgyűjtés anyagáról pedig — az ügyben dönteni
jogosult, s ennek során a bizonyítás törvényességének
vizsgálatára is köteles bíróság számára — semmilyen adatot nem
kellett bemutatni, a törvény még tényleges megtörténtének
igazolását sem kívánta meg.
2.5. Minthogy a titkos adatszerzés része, a titkos
információgyűjtést pedig a vizsgált rendelkezések a titkos
adatszerzésre és a felhasználhatóságra vonatkozó szabályokon
keresztül részévé teszik a büntetőeljárásnak, e jogintézmények
szabályozására, alkalmazására is érvényesek mindazon
alkotmányos tételek és alkotmányi követelmények, amelyeket az
Alkotmánybíróság a nyílt eljárásokkal összefüggésben a
korábbiakban már megállapított. Eltérés csak annyiban
lehetséges, amennyiben a most vizsgált két jogintézmény lényege
(a titkosság) az eredményes alkalmazás érdekében ezt
szükségképpen megkívánja. Ugyanakkor éppen a titkosság miatt —
a törvényesség és a jogállamiság követelményeinek biztosítása
végett — az eljárás folyamatára és az így szerzett adatok
felhasználhatóságára vonatkozóan olyan további garanciákra van
szükség, amelyek a titkosságot, illetve annak következményeit
kompenzálják.
A Be. 78. § (4) bekezdése szerint a törvényellenesen
beszerzett bizonyíték a büntetőeljárás során nem használható
fel, arra ítélet nem alapítható. Ilyennek minősül az, amelynek
beszerzésére bűncselekmény elkövetése útján, más tiltott módon,
vagy a résztvevők eljárási jogainak lényeges korlátozásával
került sor. Az engedély nélküli, vagy az engedély kereteitől
eltérő titkos adatgyűjtés a Btk. 227/A. § szerinti jogosulatlan
titkos adatgyűjtés bűntettét valósítja meg, így az ilyen módon
megszerzett bizonyíték bűncselekmény útján beszerzettnek
minősül. Az eljárásban résztvevők jogainak lényeges korlátozása
szempontjából az Alkotmányban védett alapjogok büntető
eljárásjogi garanciáját jelentő Be. 60. § (1) bekezdésének
tartalma az irányadó. E szerint az eljárási cselekmények
végzésekor az emberi méltóságot, az érintettek személyiségi
jogait, a kegyeleti jogot tiszteletben kell tartani és el kell
kerülni a magánéletre vonatkozó adatok szükségtelen felfedését.
A bizonyítékok értékelése, törvényes módon való beszerzésük és
hiteltérdemlőségük, valamint a résztvevők jogainak indokolatlan
korlátozásával való megszerzésük vizsgálata az ügyben döntésre
jogosult bíró eljárásjogi és hivatásbeli kötelezettsége. A Be.
ebből a szempontból nem tesz különbséget a proaktív szakaszban
folyt bizonyítás eredményeképpen beszerzett, de a Be. 206/A. §
(6) bekezdése alapján a büntetőeljárás részévé tett és a
nyomozás elrendelése után beszerzett bizonyíték között.
Az ügyben (a tárgyalási szakaszban) eljáró bírónak a vizsgált
szabályozás idején nem volt módja annak ellenőrzésére, hogy a
titkos adatszerzést megelőző titkos információgyűjtés a
törvénynek megfelelően folyt-e, s arra is csak részlegesen,
hogy a titkos adatgyűjtésnél az engedély kereteit nem lépték-e
át. Az okirat, mint bizonyítási eszköz hiteltérdemlőségét sem
ellenőrizhette, minthogy a titkos eljárás részleteire (az
engedélyen, illetve az arról szóló jelentésen kívül) más adat
nem állt rendelkezésére. Mindez különösen aggályossá vált
akkor, amikor a titkos adatszerzés eredményét olyan személlyel
szemben vagy olyan ügyben használták fel, akikre, illetve
amelyekre az engedély eredetileg nem vonatkozott. Az eredetileg
korlátozó értelmű szabály így a titkos eszközök büntetőeljárási
felhasználásának újabb jogbiztonságot sértő elemévé vált.
Az Alkotmánybíróság a 19/1999. (VI. 25.) AB határozatában
kimondta, hogy bírói eljárás nem jelenthet pusztán formalitást
és a mérlegelési szempontok hiánya folytán a tényleges döntési
jogkör a bírói döntést igénylő esetekben nem kerülhet át a
bíróságon kívüli szervezetek kezébe (ABH 1999, 150, 155.). Az
Abh1.-ben pedig rámutatott, hogy a formalitást jelentő bírói
döntéshozatal nem felel meg az alkotmányossági
követelményeknek. „A lényeg abban áll, hogy a bíróság
ténylegesen mit vizsgálhat és mit mérlegelhet a döntés
kialakításakor. (…) A bíró törvényi alávetettsége [sem]
terjedhet odáig, hogy a döntéséért személyes és szakmai
felelősséggel tartozó bírót más hatóság elhatározásán alapuló
intézkedés kritikátlan megjelenítővéjé fokozza le. Nem járhat
továbbá azzal sem, hogy a bíróság bármely döntését valódi
mérlegelési lehetőség nélkül, a bírói meggyőződés
kialakításához szükséges eszközök és jogi feltételrendszer
hiányában (…) kényszerüljön meghozni. A bíróság eljárásának a
bizonyításban és a mérlegelésben testet öltő lényegétől való
megfosztása” többek között azért is alkotmányellenes, mert „a
bírósági határozatok és a jogrend tisztelete ellen hat” (Abh1.,
ABH 2003, 525, 541–542.).
A titkos eljárások során beszerzett bizonyítékok
törvényességének, az Alkotmányban biztosított jogok
megsértésével történő beszerzésének vizsgálata az ügyben eljáró
bíró olyan kötelessége, amely a büntetőeljárás általános célján
— a büntetőjogi felelősség tisztázásán — túl, a büntetőeljárás
tisztességességét, az Alkotmányban garantált alapjogok védelmét
közvetlenül szolgálja. E feladatában a bíró nem korlátozható,
mérlegelési jogától nem fosztható meg azon — a szabályozás
indokául szolgáló — alapon, hogy az iratok rendelkezésre
bocsátása folytán megismerhetővé válik számára az alkalmazott
titkos eszköz vagy módszer technikája, a lefolytatásában
résztvevők személye és szerepe.
A bíró a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997.
évi LXVII. törvény 13. § (1) bekezdése alapján az államtitok és
a szolgálati titok megtartására köteles, a titokvédelemre való
hivatkozással alkotmányos feladatának ellátásában nem
korlátozható. A korlátozás nem csupán a bíró alkotmányos
szerepével ellentétes, a bírósági eljárást a garanciát jelentő
lényegétől fosztja meg. Éppen azon elvekkel ellentétes, amelyre
hivatkozással a titkos információgyűjtés és a titkos
adatszerzés engedélyezését a törvény a bíróra bízza.
Az eljárás tisztességéhez tartozó törvényesség és a
jogbiztonság jogállami követelményével szemben nem tehetők
engedmények a titkos eszközök alkalmazását szabályozó
jogszabályi rendelkezések javára. A jogintézmények
alkalmazásának kiszámíthatóságára és a titkos eljárások
lefolytatásának módjára vonatkozóan fokozott elvárásként
érvényesül a világos normatartalom, a szabályozás
összehangoltsága, az igénybevétel feltételrendszerére vonatkozó
általános és speciális kritériumok szabatos, a szükségesség
követelménye tekintetében a mérlegelési jog határait is
átláthatóvá tévő megfogalmazásának követelménye. E nélkül a
titkos eszközök alkalmazásának és felhasználásának a bírói
engedélyhez kötöttsége csupán formalizmus, a védelemhez való
jog, valamint a magánszféra védelmére vonatkozó alkotmányi
rendelkezések pedig sérülnek.
3. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatai rámutattak arra,
hogy a védelemhez való jog nem érvényesülhet formálisan. Az
Alkotmány 57. § (3) bekezdéséből a terhelt hatékony védelemhez
való joga következik (összefoglalóan: Abh2., ABH 2004, 241,
256–258.). A 14/2002. (III. 20.) AB határozat a védekezéshez
való jog tartalma tekintetében kiemelte: garanciális
szempontból „a terhelt számára a jogszerű és eredményes
védekezéshez elengedhetetlen annak ismerete, hogy milyen
tények, összefüggések, adatok alapján, milyen bűncselekmény
miatt kerül sor vele szemben a felelősségre vonását célzó
bírósági eljárás lefolytatására” (ABH 2002, 101, 106.).
Mindehhez a jogintézmények kiszámítható működése és az
bizonyítás alapját képező dokumentumok megismerhetősége is
hozzátartozik.
A 25/1991. (V. 18.), illetve a 6/1998. (III. 11.) AB
határozatok a védelemhez való jog, a fegyverek egyenlősége és
az államtitok (szolgálati titok) összefüggéseit vizsgálva
hangsúlyozták, hogy az utóbbiak megőrzése a büntetőeljárásban
is követelmény, de ez nem mehet odáig, hogy a vádlott és a védő
iratmegismerési, iratbirtoklási jogát teljes mértékben kizárja.
A vád és a védelem jogosítványai nem szükségképpen teljes
mértékben azonosak, de a tisztességes eljárás megköveteli, hogy
a vád és a védelem egyenlő súlyú jogosítványokkal rendelkezzen.
Ugyanakkor az iratokhoz való hozzáférés tekintetében nem
szükségképpen azonosak a terhelt és védő jogai sem. „Az
alkotmányosan »megfelelő« egyensúly a védelemhez való jog és az
államtitok védelme között (…) csak igen differenciáltan
alakítható ki. Különböztetni lehet például aszerint, hogy vajon
az államtitokról való tudomásszerzés feltétlenül megengedendő-
e, vagy a titok egyes részeiben titok maradhat a védelem előtt;
más–más megítélés alá esik a tudomásszerzés módja: a hatóság
általi informálás, a személyes iratbetekintés, az irat általi
informálás, a személyes iratbetekintés, az irat birtokolása a
tárgyaláson, vagy ennél tágabb hozzáférhetősége (…). Eltérhet a
»megfelelő« titokvédelem a védelem jogát gyakorló személyek
között is: az ügyvédnek az adott vonatkozásban több joga lehet,
mint a terheltnek (…)” (ABH 1991, 414, 417.; ABH 1998, 91,
94–96.).
Az Alkotmánybíróság több határozatában kiemelte az ügyvédi
hivatásnak az igazságszolgáltatásba való beágyazottságát
[először: 22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127,
130–131.). A 8/2004. (III. 25.) AB határozatban pedig arra a
következetésre jutott, hogy önmagában még a titokvédelem
szempontjából speciális megítélés alá eső „nemzetbiztonsági
érdek sem indokolhatja a titoktartási kötelezettséggel eljáró
ügyvéd[nek]” az eljárásból való kizárását (ABH 2004, 144,
157.).
3.1. Abban az esetben, ha a büntetőeljárásban a titkos
adatszerzés alapiratai kizárólag az ügyész számára ismerhetők
meg, a titkos információgyűjtésre vonatkozó dokumentáció pedig
az ítélkezési feladatot végző bíróság mellett a védelem előtt
is rejtve marad, a titkos eljárás jogszerűségének és
törvényességének megítélése az ügyész kizárólagos és
ellenőrizhetetlen kompetenciájává válik. Ellehetetlenül a
vádlott (és a védő) azon joga, hogy a védelem előkészítéséhez
megfelelő lehetőségekkel rendelkezzék, azaz legalább a titkos
eljárás jogszerűségének vizsgálatához szükséges minimális
adatokat megismerhesse. A vizsgált szabályozás hatálya idején
érvényesülő megoldás szerint, a vádlott és a védő számára
elérhető iratok önmagukban még annak ellenőrzésére sem voltak
alkalmasak, hogy a titkos adatszerzés szabályait megtartották-
e, a titkos információgyűjtés vonatkozásában pedig legfeljebb
annak puszta tényét „igazolták”. A célhoz kötöttség
szabályainak a Be. 206. § (3) bekezdése szerinti feloldása
folytán a számukra elérhető iratok dokumentációs és információs
értéket alig, vagy egyáltalán nem jelentettek, amikor a terhelt
az engedélyezési eljárással nem érintett harmadik személy volt.
Azokból legfeljebb az volt megállapítható, hogy az új ügyben
szereplő terhelt és az engedély szerinti célszemély között volt-
e, vagy lehetett-e kapcsolat, ám arra, hogy ez pl. a 202. § (2)
bekezdése szerinti „bűnös kapcsolat” jellegét öltötte-e, már
nem volt kötelező az adatszolgáltatás.
A védelemhez való jog és a fegyverek egyenlőségének
érintkezési pontja, hogy a vádnak és védelemnek egyenlő
eséllyel kell rendelkeznie, a büntető ügyben felmerülő tény és
jogkérdésekre vonatkozó állásfoglalásuk kialakítására [6/1998.
(III. 11.) AB határozat, ABH 1998, 91, 96.]. Az, hogy a konkrét
ügyben a bizonyíték megszerzése törvényes vagy jogellenes volt-
e — az V. fejezet 2. pontjában kifejtettek szerint —
meghatározó lehet a büntetőeljárás végkimenetele szempontjából.
A vizsgált rendelkezés hatálya idején a védelemnek azonban
éppen arra nem volt módja, hogy a bizonyítás törvényességének
sérelmére alapozza a védekezését.
3.2. Az Alkotmánybíróság következetesen képviselt álláspontja
szerint a védelem jogának csak az elkerülhetetlenül szükséges,
arányos és a lényeges tartalmat nem érintő korlátozása
ismerhető el alkotmányosnak. Ennek a követelménynek a titkos
eszközök felhasználása során is érvényesülnie kell. A
titokvédelem nem élvezhet elsőbbséget a vád és az azt
megalapozó bizonyítékok, valamint a bizonyítékok megszerzésére
vonatkozó körülmények megismerhetőségével szemben, és nem
szolgálhat a védelemnek a váddal szembeni kedvezőtlen helyzetét
elfogadhatóan indokoló szabályozás alapjául. Ebből a
szempontból nem kielégítő megoldás az, amely szerint a vádlott
és a védő csupán az ügyben folytatott titkos információgyűjtés
tényéről szóló, számukra azonban teljes mértékben
ellenőrizhetetlen tartalmú és hátterű közlésre jogosult. Ez a
védelemhez való jog gyakorlását ellehetetlenítő, a védekezéshez
való jog tartalmi lényegét elvonó megoldás az Alkotmány 57. §
(3) bekezdésével ellentétes.
4. Az Alkotmánybíróság a határozat IV. fejezetének 3.4–3.6.
pontjaiban — más támadott rendelkezésekkel összefüggésben — már
rámutatott a titkos nyomozás és az emberi méltósághoz való jog
szoros összefüggéseire. Az ott kifejtetteket a most vizsgált
törvényhellyel összefüggésben is irányadónak tekinti, s a bírói
kezdeményezésben kifejtettekre figyelemmel az alábbiakkal
egészíti ki.
4.1. Az 50/2003. (XI. 5.) AB határozatban az Alkotmánybíróság
összefoglalóan mutatott rá, hogy „az Alkotmánybíróság
gyakorlata szerint (…) az emberi méltósághoz való jogból fakadó
jogosultságoknak a sérelmét jelentheti, ha az állam indok
nélkül avatkozik be az emberek magánéletébe (…). »Az a jogi
szabályozás (…), amely ezt akár csak potenciálisan lehetővé
teszi, arra való tekintet nélkül alkotmányellenes, hogy ez az
alkotmányellenes jogkövetkezmény az ügyek hány százalékában
következik be.« [Először: 46/1991. (IX. 10.) AB határozat, ABH
1991, 211, 215.] (…) Az állami beavatkozás határait az
Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott formai és
tartalmi követelmények, végső soron az Alkotmánybíróság által
az Alkotmány alapján kidolgozott szükségességi–arányossági
követelmények jelölik ki.” (ABH 2003, 566, 578.)
Az Alkotmánybíróság büntetőjogi tárgyú határozataiban
rendszerint abból indul ki, hogy a büntetőeljárás
eszközrendszere szükségképpen jogkorlátozó. Az
alkotmányellenesség konzekvenciáinak levonása nélkül számos
olyan, a büntetőeljárás résztvevőivel szemben kényszert jelentő
eljárási intézményt vizsgált, amelyek alkalmazása nem is
valósulhat meg másként, mint a magánszférába történő erőteljes
beavatkozással (pl. előzetes letartóztatás, közreműködési
kötelezettség szakértői vizsgálatban) [26/1999. (IX. 8.) AB
határozat, ABH 1999, 265.; 41/2003. (VII. 2.) AB határozat, ABH
2003, 525.; 723/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 632.;]. A
határozatok azonban hangsúlyozzák, hogy bár az államnak
kötelessége a büntető igény érvényesítése, ez az alkotmányos
cél sem ad alapot az alapjogok szükségtelen vagy aránytalan
korlátozására.
A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés
büntetőjogi eszközként való igénybevételét a demokratikus
jogállamban megalapozza az a körülmény, hogy egyes, a
társadalom rendjét súlyosan sértő vagy veszélyeztető
bűncselekmények elleni eredményes fellépéshez a hagyományos
eszközök nem bizonyulnak elegendőnek. A társadalom védelme
érdekében olyan módszerekre, eszközökre van szükség, amelyek
behozhatják a bűnüldöző szerveknek a bűnözéssel szemben
esetlegesen fennálló lépéshátrányát. A vizsgált alapjogoknak a
titkos eljárásban alkalmazható módszerek által okozott
korlátozása tehát alkotmányosan nem szükségtelen eszköz. A
jogállamiság és az alapjogok védelme azonban megköveteli azt
is, hogy ezen eszközök felhasználásának rendjét a jog
részletesen és differenciáltan szabályozza. Minthogy a titkos
eszközök és módszerek igénybevétele súlyos beavatkozást jelent
az egyén életébe, alkalmazásuknak csupán kivételesen, átmeneti,
végső megoldásként lehet helye.
4.2. A titkos információszerzés és titkos adatgyűjtés
feltételeinek meghatározásakor a jogalkotó — a IV. fejezetben
kifejtettek szerint — túlságosan széles értelmezést és
alkalmazást lehetővé tévő, bizonytalan tartalmú szabályozást
alkotott, amelyből döntően hiányzik az alkalmazás
kivételességére vonatkozó általános kritérium. A Be. 206. § (3)
bekezdése szerinti esetben az engedélyezés feltételeinek
előzetes vizsgálatára sem kerülhetett sor, az eszközök és
módszerek használata harmadik személyek tekintetében bírói
kontroll nélkül maradt. [Előzetes engedélyezés nem volt, így az
arról való tudomásszerzés hiányában a bíró saját
elhatározásából sem végezhetett (közbenső) kontrollt, az
utólagos, a tárgyaló bíró által foganatosítandó ellenőrzés
pedig — dokumentáció hiányában — nem volt lehetséges.]
Az utólagos felhasználás időbeli korlátlansága folytán, a
célhoz kötöttség szabályai alól kikerült esetekben (a már
vizsgált alapjogokon túl) meghatározhatatlan számú érintett
információs önrendelkezési joga eshetett tartósan — hatékony
jogorvoslati lehetőség nélkül — korlátozás alá. A szabályozás
ugyanis a harmadik személyek vonatkozásában szükségképpen
feltételezte az adatok készletezését, kezelését és tárolását,
anélkül, hogy az arányosságot biztosító, a kivételes
alkalmazásra vonatkozó mérce létezett volna. Az ilyen
korlátozás nem felel meg az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében
megszabott feltételeknek.
4.3. Az információs önrendelkezéshez való jogot az
Alkotmánybíróság határozatai olyan kiemelt értéknek tekintik,
amelynek korlátozhatóságára szigorú követelményeknek kell
vonatkozniuk. A büntető igény érvényesítése önmagában nem
elégséges indok az emberi méltósághoz, a magántitokhoz és a
személyes adatokhoz való jog korlátozására.
Az információs önrendelkezési jog egyik legfontosabb
biztosítéka az információgyűjtés és az adatkezelés célhoz
kötöttsége, amely alól a titkos eszközök alkalmazására
vonatkozó szükségesség elismerése sem adhat további feltételek
nélkül általános érvényű felmentést. „A célhozkötöttségből
következik, hogy a meghatározott cél nélküli, ’készletre’
történő, előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való
adatgyűjtés és tárolás alkotmányellenes” [15/1991. (IV. 13.) AB
határozat, ABH 1991, 40, 41–43.]. A titkos eszközöknek a
célhozkötöttségtől történő teljes eloldása, az alkalmazás
kivételességére és átmenetiségére vonatkozó szabályozás
hiányával együtt e jog aránytalan, így alkotmányosan
elfogadhatatlan korlátozását jelenti.
Az Alkotmánybíróság a 44/2004. (XI. 23.) AB határozatában az
Abh1.–ben kifejtett jogbiztonsági és adatvédelmi szempontokra
figyelemmel megsemmisítette az Rtv. 80. § (1) bekezdését és az
Rtv. 85. § (1) bekezdését. Az Rtv. 80. § (1) bekezdése a
büntetett előéletre vonatkozóan, illetve a külön törvényben
meghatározott államigazgatási feladatok ellátása érdekében —
többek között — a jelen határozatban is vizsgált, az Rtv. 69. §
(3) bekezdésében felsorolt feltételek esetén tette lehetővé a
különleges személyes adatok kezelését. A határozat kifejtette,
hogy az értelmezési tartomány beláthatatlansága miatt ez az
Alkotmány 2. § (1) és az 59. § (1) bekezdésébe ütközik. A
határozat azonban a titkos információgyűjtés és az Rtv. 84.
§–ának az adatkezelésre vonatkozó szabályait az információs
vnrendelkezési jog szempontjából csak a tájékoztatási tilalom
összefüggésében vizsgálta. Az Alkotmánybíróság a bizonytalan
normatartalomra figyelemmel szintén alkotmányellenesnek találta
a tilalmat előíró 85. § (1) bekezdését is, noha a tájékoztatási
tilalomra vonatkozó szabályozás elvi lehetőségét elismerte (ABH
2004, 618, 654–655.). A határozat egyrészt nem érintette az
Rtv.–nek a titkos információgyűjtés esetében az adatkezelést
lehetővé tévő, 84. §–át, másrészt — minthogy kizárólag az Rtv.
más rendelkezéséit és a jelen határozattól eltérő szempontok
alapján vizsgálta — értelemszerűen nem tartalmazott semmilyen
megállapítást a Be. 206. § (3) bekezdése és az adatkezelésre
vonatkozó, az Rtv.-ben foglalt szabályok. tekintetében.
4.4. A 24/1998. (VI. 29.) AB határozat rámutatott, hogy az
információs önrendelkezéshez való jog nem korlátozhatatlan, de
az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből levezetett a szükségesség és
arányosság követelménye a személyes adat továbbítására,
kezelésére, felhasználására, az új adatállomány előállítására
is vonatkozik. Az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével továbbá csak
az áll összhangban, ha az adatkezelés minden aspektusára az
ellenőrizhetőséget biztosító garanciák vonatkoznak. Kiváltképp
követelmény ez akkor, ha ezen aktusokra az érintett tudta és
beleegyezése nélkül kerül sor (ABH 1998, 191, 194.). A 15/1991.
(IV. 13.) AB határozat a személyes adatok kezelésének és
feldolgozásának célhozkötöttségét és a készletre történő
adatgyűjtés és tárolás tilalmát hangsúlyozta (ABH 1991, 40,
42–43.).
A 44/2004. (XI. 23.) AB határozatban foglaltakhoz hasonlóan
az Alkotmánybíróság ezúttal is hangsúlyozza, hogy az állam
büntető igényének érvényesítése érdekében, az azzal összefüggő
célokból, a közrend, a közbiztonság és a nemzetbiztonság
védelme érdekében nem tekinthető eleve szükségtelennek és
aránytalannak a személyes adatok meghatározott szempontú
kezelése, tárolása, továbbítása, feldolgozása (ABH 2004, 618,
654.).
A Be. vizsgált 203. § (3) bekezdésének hatálya idején azonban
az adatgyűjtés, kezelés, tárolás, továbbítás, feldolgozás az
érintett tudta nélkül, más alapjogokat is súlyosan korlátozó
eljárás keretében történt. A titkos információgyűjtéssel
érintett harmadik személyek esetében — függetlenül az
alkalmazott módszer vagy eszköz súlyos, vagy kevésbé súlyos
jogkorlátozó jellegétől — a titkos nyomozás felett nem
érvényesült az a kontroll, amelyet a törvény minden más esetben
megkívánt. Ellenőrizetlen keretek között, kizárólag a titkos
információgyűjtés folytatójának döntésén múlott az is, hogy a
bűncselekmény elévülési idején belül mikor használja fel az
adatokat. Mindez megteremtette a céltól eltérő adatkezelés és
felhasználás veszélyét is. Ez a helyzet pedig az alapjog
szükségtelen és aránytalan korlátozását jelenti, ezért az
Alkotmány 8. § (2) bekezdésére és 59. § (1) bekezdésére
figyelemmel a szabályozás alkotmányellenes volt.
5.1. A 2–4. pontokban kifejtettek alapján az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 2006. június 30-ig
fennálló tartalommal a Be. 206. § (3) bekezdése
alkotmányellenes volt, ezért a bírói kezdeményezés alapjául
szolgáló, konkrét ügyben nem alkalmazható. A szabályozás egyes
elemei és egésze, valamint annak módja sértették az Alkotmány
2. § -ából levezethető, a jogbiztonságra és az eljárási
garanciákra vonatkozó alkotmányi követelményeket. Beleütköztek
továbbá az 57. § (3) bekezdése által garantált védelemhez való
és ezzel összefüggésben a tisztességes eljáráshoz való jogra
vonatkozó rendelkezésekbe. Emellett szükségtelenül és
aránytalanul korlátozták az 54. § (1) bekezdése által garantált
emberi méltósághoz, továbbá az 59. § (1) bekezdése által védett
magánlakáshoz, a magántitok védelméhez és az információs
önrendelkezéshez való jogot.
5.2. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor megállapította, hogy a
vizsgált rendelkezés és az Alkotmány 50. § (1) bekezdésében
védett bírói függetlenség, illetve az 57. § (1) bekezdésében
szabályozott bíróság előtti egyenlőség között nincs alkotmányos
összefüggés.
5.3. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: A közrend, a
közbiztonság, a nemzetbiztonság védelme, mint alkotmányosan
elismert államcélok, indokolttá teszik a titkos eszközök és
módszerek alkalmazását. Bűnüldözési célból történő
igénybevételükre azonban csak kivételesen, ultima ratioként,
differenciált szabályozás mellett akkor kerülhet sor, ha a
nyílt eljárásban rendelkezésre álló eszközök felhasználásával a
bűncselekmény felderítése, az elkövető és a bizonyítékok
felderítése kilátástalan. A feltételek fennállását az
indítványozónak kellő részletességgel kell alátámasztania, az
engedélyezőnek pedig körültekintően kell vizsgálnia. Ezen
eljárások szabályozásakor — függetlenül attól, hogy az a titkos
információgyűjtésre vagy a titkos adatszerzésre vonatkozik — az
Alkotmány rendelkezéseinek maradéktalanul érvényesülniük kell,
az eljárás titkos jellege miatt pedig többletgaranciák
beépítésére van szükség.
5.4. Az Alkotmánybíróság utal arra is, hogy a Be.
rendelkezései az indítvány, illetve a bírói kezdeményezés
érkezése után, a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény
módosításáról szóló 2006. évi LI. törvény rendelkezéseinek
2006. július 1–jét követő hatályba lépését követően jelentős
mértékben megváltoztak. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata
szerint a hatályon kívül helyezett jogszabály helyébe lépő új
rendelkezések tekintetében csak a régi és az új szabályozás
tartalmi azonosságának megállapíthatóságakor folytatja le az
alkotmányossági vizsgálatot [pl. 335/B/1990. AB végzés, ABH
1990, 261, 262.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2055,
329, 333–334.; 519/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1182,
1184.]. Jelen ügyben a tartalmi azonosság — éppen a titkos
információgyűjtés és a titkos adatszerzés eredményeinek
felhasználhatóságára vonatkozó feltételrendszer jelentős
mértékű módosításra figyelemmel — nem volt megállapítható.
Ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot csak a bírói indítvány
keretei között a régi szabályozás vonatkozásában végezte el.
VI.
1. A Jöt.-nek az alkotmánybírósági eljárást kezdeményező bíró
által támadott 111. § (2) bekezdés g) pontja a törvény Negyedik
Részének XVII. Fejezetében, a jövedéki ellenőrzés szabályai
között található.
A támadott rendelkezés valószínűségre alapítva, pusztán
jövedéki ellenőrzés címén a jövedéki jogkövetkezmény
megalapozása érdekében olyan eszköz előzetes engedély nélküli
használatát teszi lehetővé a vámhatóság számára, melynek
alkalmazását a titkos információgyűjtésre és a titkos
adatszerzésre vonatkozóan az Rtv. 69. § (1) bekezdés c) pontja
és a Be. 200. § (1) bekezdés b) pontja — a büntetőeljárás során
is — bírói engedélyhez köti. A Jöt. kérdéses rendelkezése
szükségtelen beavatkozást jelent az Alkotmány 59. § (1)
bekezdése által védett magánszférába.
A vámhatóság számára a Vám tv. szabályai is csak bűnüldözési
céllal engedik meg a titkos információgyűjtés alkalmazását. A
csomagátvizsgálás a Vám tv. 31. § (1) bekezdés c) pontja
szerint bírói engedélyhez kötött titkos eszköz. Ebből
következően a vámhatóság más címen és külső engedély nélkül nem
jogosult az ugyanilyen beavatkozást megtestesítő eszköz
alkalmazására. A jogosultság nem teremthető meg olyan módon,
hogy egy másik törvény (Jöt.) a Vám tv. megoldását alkalmazva,
a bűnüldözési céllal össze sem hasonlítható súlyú jövedéki
ellenőrzés címén a bírói engedélyhez kötöttség alól kivételt
teremt.
A titkos eszközök és módszerek alkalmazására — azok súlyosan
jogkorlátozó volta miatt — a IV. fejezet 2–3. pontjaiban,
valamint az V. fejezet 2.2.–2.5., illetve 5.3. pontjában
kifejtettek szerint csak kivételesen, átmenetileg, kellő súlyú
indokkal, törvényben pontosan körülírt esetekben és feltételek
mellett van mód. A kivételesség és az alapos indok
mérlegelésekor a jogalkotónak az Alkotmány 59. § (1)
bekezdésében védett jogok korlátozhatósága szempontjából
figyelemmel kell lennie az Egyezmény 8. Cikk 2. bekezdésében
foglalt felsorolásra is. Ez ugyanis a titkos eszközök
alkalmazását csak nemzetbiztonsági, közbiztonsági okból,
zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy a
közerkölcsök, illetve mások jogainak szabadsága és védelme
céljából engedi meg, s nem teszi ezt lehetővé a közteherviselés
biztosítása érdekében.
Az Alkotmánybíróság — más összefüggésben ugyan, de — már a
26/2004. (VII. 7.) AB határozatban kifejtette, hogy a
közteherviselésre vonatkozó rendelkezések érvényesülése
érdekében nem szükségképpen alkotmányellenes a különböző
helyszínek, helyiségek, szállítóeszközök — magánszférába
beavatkozást jelentő — átvizsgálására feljogosító szabályozás.
Erre azonban a nyílt eljárások keretében is csak a szükségesség
és arányosság követelményének szem előtt tartásával kerülhet
sor (ABH 2004, 399, 417–418.). Ugyanez irányadó a
csomagátvizsgálásra is. Olyan jellegű titkos eszközök
alkalmazása azonban, amely minden más esetben egyébként is
bírói engedélyhez kötött — a Jöt. támadott rendelkezésével
érintett — adóelkerülő magatartások visszaszorítása érdekében
szükségtelen, ezért alkotmányellenes korlátozást jelent.
2. Alkotmányosan kifogásolható az intézkedés módja is. A
rendelkezés alapján a csomagátvizsgálás a postai vagy
magánszolgáltató két képviselőjének jelenlétében történik.
Ennek következtében a hatóság tagjain kívül álló és az
ügymenetben semmilyen szerepet nem játszó személyek férnek
hozzá — egyébként a jövedéki ellenőrzéssel nem is érintett —
személyes információkhoz, mások magántitkaihoz.
Az Alkotmánybíróság a büntetőeljárásban igénybe vett hatósági
tanú vonatkozásában is megállapította, hogy alkotmányosan nem
kielégítő az a szabályozás, amely széles körben, minden
következmény nélkül teszi lehetővé harmadik személyek számára
az érintett személyek magánszférájának, magántitkainak,
személyes adatainak megismerését. A „magánszférához való jog
sérelmét jelenti az is, ha valaki akarata ellenére,
beleegyezése nélkül tűrni köteles azt, hogy számára idegen
személy a magánéletébe betekintést nyerjen, tanúja legyen a
személyét érintő kényszercselekményeknek, a magántitkai,
személyes adatai körébe tartozó információkhoz jusson”
[43/2004. (XI. 17.) AB határozat, ABH 2004, 605–606.].
3. Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel
megállapította, hogy a Jöt. támadott rendelkezése az elérni
kívánt cél szempontjából szükségtelenül korlátozza az Alkotmány
59. § (1) bekezdésében védett alkotmányos jogokat, ezért
alkotmányellenes. Az alkotmányellenes helyzet megszüntetése
pedig csak a jogszabály azonnali megsemmisítésével lehetséges.
4. Az Alkotmánybíróság, minthogy a támadott rendelkezés
alkotmányellenességét más alkotmányi rendelkezés alapján már
megállapította, annak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével
való összefüggését nem vizsgálta.
5. Utal továbbá az Alkotmánybíróság arra is, hogy az
alkotmányosan elfogadható bűnüldözési célhoz kapcsolódó
esetekben a vámhatóság továbbra sem marad eszköztelen, minthogy
rendelkezésére áll a Vám tv. megfelelő rendelkezései szerint a
bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés, a Be.
rendelkezései szerint pedig a titkos adatszerzés.
6. A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az
Abtv. 41. §-án alapszik.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Eelemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád Dr. Harmathy Attila
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter
alkotmánybíró
. |