A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó
jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló
bírói kezdeményezések tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: alkotmányos követelmény,
hogy a bíró az elé tárt jogvitát alkotmányos jogszabály alapján
döntse el. Amennyiben a bíró az előtte folyamatban lévő perben
alkalmazandó jog alkotmányellenességét észleli — az
alkotmányellenes jogszabály mellőzésére vonatkozó hatásköre
hiányában —, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII.
törvény 38. § (1) bekezdése alapján köteles az Alkotmánybíróság
eljárását kezdeményezni.
2. A bírói kezdeményezések alapján indult konkrét
normakontroll eljárásokban az azonos ténybeli alapú, azonos jog
alapján megítélendő polgári peres ügyekben az Alkotmánybíróság
megállapíthatja az általa alkotmányellenesnek nyilvánított
jogszabály általános alkalmazási tilalmát. Ha az
Alkotmánybíróság nem általános, hanem csak konkrét alkalmazási
tilalmat rendel el, akkor — újabb bírói kezdeményezés esetén —
lefolytatja a kizárólag alkalmazási tilalom iránti bírói
indítvánnyal kapcsolatos eljárást. Az általános, illetve a
konkrét alkalmazási tilalomra vonatkozó alkotmánybírósági
rendelkezés jogkövetkezményeit az eljáró bíró vonja le, és
hozza meg a peres ügyben az annak megfelelő döntést.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy amennyiben a bíró —
az eljárás felfüggesztése mellett — az Alkotmánybíróság
eljárását kezdeményezi az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján, akkor alkotmányos
követelmény, hogy az Alkotmánybíróságnak címzett bírói
kezdeményezés közvetlenül, más bírói fórumok eljárása nélkül
jusson el az annak elbírálására hatáskörrel rendelkező
Alkotmánybíróság elé.
4. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest főváros
közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének
egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen
járművek tárolásának szabályozásáról szóló 38/1993. (XII. 27.)
Főv. Kgy. 2005. június 30. napjáig hatályos rendeletének 27. és
28. §-ai alkotmányellenesek voltak, ezért azok a jogerősen le
nem zárt polgári peres eljárásokban nem alkalmazhatók.
5. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest főváros
közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes
kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek
tárolásának szabályozásáról szóló 19/2005. (IV. 22.) Főv. Kgy.
2009. május 31. napjáig hatályos rendeletének 41. § (2)
bekezdése és 53. §-a alkotmányellenes volt, ezért az a
jogerősen le nem zárt polgári peres eljárásokban nem
alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzé teszi.
Indokolás
I.
A folyamatban lévő perek felfüggesztése mellett több száz
olyan bírói kezdeményezés érkezett az Alkotmánybírósághoz,
amely eljárásokban a jogviták elbírálásának alapja az
Alkotmánybíróság 109/2009. (XI. 18.) AB határozatban (ABH 2009,
941. a továbbiakban: Abh.) alkotmányellenesnek minősített,
parkolásra vonatkozó fővárosi közgyűlési rendeletek valamely
rendelkezése lenne, és amely rendelkezésekkel kapcsolatosan az
Alkotmánybíróság az Abh.-ban konkrét eljárásokban alkalmazási
tilalmat mondott ki. Az indítványozó bírák az előttük
folyamatban lévő perekben alkalmazandó már nem hatályos
fővárosi közgyűlési rendeletek alkotmányellenességét az Abh.
alapján megállapítottnak tekintették. Indítványaikban ezért e
rendelkezések alkalmazási tilalmának kimondását kérték.
A kezdeményező bírák egy csoportjának álláspontja szerint az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése értelmében a bírónak
nem csak joga, de kötelessége is az előtte folyamatban lévő
eljárás felfüggesztése mellett az Alkotmánybírósághoz fordulni
abban az esetben, amennyiben az alkalmazandó jog
alkotmányellenességét észleli. Az indokolás értelmében az
Alkotmánybíróság eljárásának nem képezheti eljárási akadályát
az sem, hogy a testület a korábbiakban már megállapította az
alkalmazandó rendelkezések alkotmányellenességét és
alkalmazhatatlanságát, hiszen az Abh. csupán az abban megjelölt
peres eljárások tekintetében járhat res iudicata hatással.
Ezen túlmenően az indítványozó bírák értelmezése szerint az
Abtv. 38. § (1) bekezdésének célja az, hogy bírósági eljárás,
ítélet ne alapulhasson alkotmányellenes jogszabályon. E cél
elérését — és a jogbiztonságot — pedig teljességgel
megkérdőjelezné az, ha a bírói jogosítvány gyakorlását éppen
egy korábbi, alkotmányellenességet megállapító
alkotmánybírósági döntés akadályozná meg.
A bírák egy másik csoportja eltérő indokok alapján, de
hasonló eredményre jutott.
Az indítványozó másodfokú tanács elnöke az Abtv. — az
indítványban tévesen 22. § (2) bekezdésként megjelölt — 22. §
(3) bekezdésének és 43. § (4) bekezdésének együttes
értelmezéséből arra a következtetésre jutott, hogy a konkrét
normakontroll eljárásban alkotmányellenességet és alkalmazási
tilalmat kimondó alkotmánybírósági döntés res iudicata
helyzetet eredményez. Ezért más perben ugyanazon jogszabály
alkotmányellenességére és alkalmazási tilalmának kimondására
bírói indítvány érdemi elbírálása nem lehetséges.
Utalva ugyanakkor az Alkotmány 50. § (1) és (3) bekezdésére,
az 57. § (1) bekezdésére, valamint a bíróságok szervezetéről és
igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban:
Bszi.) 2. § (2) bekezdésére, az indítványozó tanácselnök
megállapította, hogy a bíró az alkotmányos törvénynek
alárendelten köteles a jogviták eldöntésére. Az Alkotmányból
folyó ezen kötelezettségének azonban nem tud eleget tenni, mert
a perbe vitt jogvita megítélése — az Alkotmánybíróság res
iudicata-t eredményező döntéséhez képest — időben később vált
szükségessé. Így az utóbbi eset(ek)ben a bírónak ismerten
alkotmányellenes jogszabály érvényesülését kell biztosítania.
Azon túl, hogy a helyzet sérti a bíróság előtti egyenlőség
jogát, nem egyeztethető össze a jogállamiság elvével sem. A
fenti törvényi szabályok ugyanis az egyedi ügyekben kizárják az
egyedi alkotmány-, illetve jogvédelmet, de nem teszik lehetővé
a konkrét eljárásban az alkotmányellenes jogszabályok
alkalmazásának generális jellegű kizárását sem.
Az Alkotmánybíróság az ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló, többször módosított és egységes
szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009.
január, 3., a továbbiakban: Ügyrend). 28. § (1) bekezdése
alapján elrendelte a tárgyuk szerint összefüggő indítványok
együttes eljárásban történő vizsgálatát és elbírálását.
II.
Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam”.
32/A. § (1) „Az Alkotmánybíróság az Alkotmányban
meghatározott esetek kivételével felülvizsgálja a jogszabályok
alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe
utalt feladatokat.”
32/A. (3) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség
megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más
jogszabályokat. (…)”
„50. § (1) A Magyar Köztársaság bíróságai védik és
biztosítják az alkotmányos rendet, a természetes személyek, a
jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező
szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntetik a
bűncselekmények elkövetőit.”
„57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki
egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt
bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a
törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.”
Az Abtv. indítványokkal érintett törvényi rendelkezései:
„38. § (1) A bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett
– az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte
folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy
közjogi szervezetszabályozó eszközt kell alkalmazni, amelynek
alkotmányellenességét észleli”.
„42. § (1) A 40. §-ban foglalt esetben a határozat
közzétételét követő napon veszti hatályát a jogszabály vagy
annak rendelkezése, és minősül visszavontnak a közjogi
szervezetszabályozó eszköz vagy annak rendelkezése.”
„43. § (1) Azt a jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó
eszközt, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában
megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban
való közzététele napjától nem lehet alkalmazni.
(2) A jogszabálynak vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz
megsemmisítése, – (3) bekezdésben foglalt eset kivételével –
nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött
jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és
kötelezettségeket.”
(…)
„(4) Az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a
43. § (1)-(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is
meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül
helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha
ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen
fontos érdeke indokolja.”
III.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban utólagos normakontroll, bírói
kezdeményezések és alkotmányjogi panaszok alapján döntött a
parkolással kapcsolatos törvényi és fővárosi közgyűlési
rendeletek alkotmányosságáról. Az Abh. határidő tűzésével, a
jövőre nézve semmisítette meg a — helyi — közútkezelőket
parkolási díj és pótdíj szedésének elrendelésére felhatalmazó
törvényi rendelkezéseket, valamint a Budapest főváros
közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes
kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek
tárolásának szabályiról szóló 24/2009. (V. 11.) Főv. Kgy.
rendeletet. A törvényi rendelkezések (Kkt., Ötv.)
alkotmányellenességének okát a delegált jogkörben eljáró
önkormányzati jogalkotói felhatalmazás kereteinek hiányában
jelölte meg. A vizsgált két törvényszakasz ugyanis önérdek
egyoldalú érvényesítését, önkényes jogalkotási lehetőséget
biztosított az önkormányzatok számára a parkolási díjak- és
pótdíjak megállapításakor. Az Alkotmánybíróság ebben az esetben
nem egy jogalkotási hiányosságot, mulasztást értékelt, hanem az
önkényes jogalkotás lehetőségét szüntette meg a
megsemmisítéssel. Ugyanakkor a törvények olyan kérdéseket
hagytak nyitva, illetve hagytak az önkormányzati jogalkotó
szabad döntésére, amelyek — alapjoggal, illetve alkotmányban
védett joggal mutatott szoros összefüggésük okán — a díjhoz
hasonlóan törvényi szabályozást, de legalábbis megfelelően
részletezett törvényi felhatalmazást igényeltek volna.
Mivel e megállapítások a parkolással kapcsolatos, az
elbírálás idején már nem hatályos, ám peres eljárásokban még
alkalmazandó, korábbi fővárosi közgyűlési rendeletek (1993.,
2005.) esetében is fennálltak, ezért az alkotmányellenesség
konzekvenciáit az Alkotmánybíróság az indítványokban megjelölt
perekre vonatkoztatottan, alkalmazási tilalom kimondásával
vonta le. Az indítványozó bírák e határozat ismeretében
függesztették fel az előttük folyamatban lévő eljárásokat és
nyújtották be indítványaikat.
Az Alkotmánybíróság elmúlt húszéves gyakorlata során több
alkalommal, többféle összefüggésben szembesült az alkalmazási
tilalom főszabálytól eltérő megállapításának kérdésével és e
határozati rendelkezés — lehetséges — következményeivel. Eltérő
jogi környezetben, és összefüggések között ugyan, de markánsan
két álláspont jelent meg a döntéseiben: bizonyos esetekben élt
az alkalmazási tilalom kimondásának különböző megoldásaival,
más esetekben viszont a jogbiztonság alkotmányos elvére
tekintettel res iudicatára hivatkozva döntött.
1. Működésének első időszakában több olyan határozat is
született, amely a vizsgált és alkotmányellenesnek minősített
jogszabály alkalmazását általános jelleggel tilalmazta. E
döntések mindegyike konkrét normakontroll indítványra született
(bírói kezdeményezés, avagy alkotmányjogi panasz), és közös
volt az eljárásokban az érintett jogviszonyok közjogi karaktere
is (minden esetben adófizetési kötelezettséget megállapító,
közigazgatási határozatban alkalmazott jogszabályok
alkotmányosságát vizsgálta a testület). Az Alkotmánybíróság e
döntései szerint az általános jellegű, ex nunc megállapított
(alkotmányellenesség és) alkalmazási tilalom hatásában a
visszamenőleges hatályú megsemmisítéssel egyenértékű. Az ilyen
döntés a kihirdetésig lezárult ügyekre nincs hatással, de a
folyamatban lévő — közigazgatási és peres — ügyekben már
alkalmazni kell [7/1994.(II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 68,
70.].
Más esetben a testület mérlegelte az alkalmazási tilalom
kimondásának szinte valamennyi döntési alternatíváját az egyedi
ügyben visszamenőleges hatályú alkalmazási tilalom
elrendelésétől az ex nunc hatályú, általános jellegű kizárási
tilalomig [38/1992. (VI. 22.) AB határozat, ABH 1992, 355.].
Míg a jogbiztonsággal összeegyeztethetetlennek ítélte az
alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának visszamenőleges
hatályú, általános jellegű megsemmisítését az évek óta lezárt
ügyek tömeges felülvizsgálatának lehetősége miatt, addig az
alkotmányellenesség megállapítására tekintettel „okszerűnek”
tartotta az ex nunc hatályú általános jellegű alkalmazási
tilalom kimondását a még le nem záródott ügyekben [ABH 1992,
355, 357-358.].
A fentiekből az az általános következtetés adódik, hogy az
Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezések alapján indult
eljárásokban a vizsgált jogszabály alkotmányellenességének
megállapításakor a megsemmisítés helyett szükségképpen élt az
alkalmazási tilalom, mint jogkövetkezmény kimondásával.
Az Abtv. 43. § (2) bekezdése alapján az alkotmányellenesség
megállapítása nem érintheti a határozat közzététele előtt
létrejött jogviszonyokat. Mégis a 43. § (4) bekezdés szerint az
alkotmányellenesség rendszerinti, de nem szükségképpeni
következménye az alkalmazási tilalom, amelyről a testület a
jogbiztonság érvényesülésének generális érdeke mellett az
indítványozó konkrét ügyben nyilvánvalóvá tett, különösen
fontos érdeke alapján dönthet.
A döntésekből kitűnően az általános alkalmazási tilalom
hatása kiterjedt a folyamatban lévő, valamint a később induló
ügyekre is, és az Abtv. 27. § (1) bekezdése alapján vertikális
viszonylatban, tehát a jogalkalmazó állami szervek és a
személyek viszonylatában feltétlen érvényesülést követel
magának.
2. Az első évek gyakorlatát a 68/1995. (XII. 7.) AB végzés
zárta le (ABH 1995, 431.). A tisztázás igényével született
döntés szerint az alkotmányellenesség megállapításának
jogkövetkezménye főszabály szerint (Abtv. 40. §) a
megsemmisítés, amely jogkövetkezmény a határozat kihirdetésének
napján áll be, és ugyanezen időponttól kezdődően (ex nunc) nem
lehet alkalmazni [Abtv. 42. § (1) bekezdés]. Az
alkotmányellenesség és az annak általános, elsődleges
következményeként előírt megsemmisítés tehát a kihirdetésig
teljesített kötelezettségeket, gyakorolt jogokat nem érintheti.
Ehhez képest kivételes az az eset, amikor a hatályvesztésre,
illetve alkalmazási tilalom kimondására a fentiektől eltérő
módon, az Abtv. 43. § (4) bekezdése szerint kerül sor. Az
alkotmánybírósági döntések erga omnes hatálya [Abtv. 27. § (1)
bekezdés] az utóbbi esetben azt jelenti, hogy a hatályvesztés
és a konkrét normakontroll eljárásokban az alkalmazási tilalom
a konkrét normakontrollal nem érintett személyek esetében az
általános szabályok szerint alakul (ex nunc jelleggel), a
kivételes jogkövetkezmények pedig csak a konkrét ügy által
érintett személy(ek)re vonatkozhatnak. A határozat értelmében
tehát a konkrét ügyben folytatott normakontroll eredményeként
megállapított alkotmányellenesség generálisan csak a
kihirdetést követően keletkezett jogviszonyokra fejti ki a
hatását, a már lezárt jogviszonyokat nem érintheti.
Praktikusan mindez azt eredményezi, hogy az elbírálás alatt
álló, párhuzamosan folyó jogviták közül csak annak az
eljárásnak az érintettje lehet „nyertese” az Alkotmánybíróság
döntésének, amely eljárásban az eljáró bíró, illetve a jogerős
döntést követően az érintett peres fél az Alkotmánybíróság
előtt — időben — alkotmányossági eljárást kezdeményezett.
3. Az ezt követő időszakban még két alkalommal merült fel a
kivételes jogkövetkezmény értelmezésének, vagyis az alkalmazási
tilalom hatályának kérdése.
Az egyik esetben [33/2003. (VI. 19.) AB határozat, ABH 2003,
394.] a testület az alkotmányellenesség ex nunc hatályú
megállapítása mellett generális alkalmazási tilalmat mondott ki
folyamatban lévő ügyek tekintetében. A jogbiztonság alkotmányos
elvére alapozott indokolás szerint az alkotmányellenes
jogszabály érvényesülése a folyamatban lévő közigazgatási és
peres eljárásokban is megakadályozandó, amelynek eszköze az
Abtv. 42-43. §-ai. Az alkotmányellenesség következményeinek —
hatásában generális — megállapítását az alkotmányellenes
jogszabállyal okozott jogsérelem jellege, anyagi vonzata és a
kérelmező jogaira gyakorolt hatása dönti el (ABH 2003, 394, 399-
400.).
A 442/D/2000. számú AB végzés korábbi döntésben már
alkotmányellenesnek ítélt és megsemmisített önkormányzati
rendelettel kapcsolatos, kizárólag alkalmazási tilalom
kimondására irányuló indítvány tárgyában született. A többségi
álláspont a konkrét normakontroll eljárásban megállapítani kért
alkotmányellenességet az alkalmazási tilalommal egységes
jogkövetkezményként kezelte. Ezért az eljárást az indítvány
alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó részében ítélt
dologra hivatkozással megszüntette, az alkalmazási tilalomra
irányuló kérelmet pedig hatáskörének hiányára tekintettel
visszautasította. (ABH 2003. 1843.)
IV.
1. Az indítványok mindegyike a konkrét normakontroll eljárás
keretei között mozog. A kezdeményező bírák valójában azt a
kérdést vetik fel, hogy a bírák jogok és törvényes érdekek
védelmére vonatkozó alkotmányos kötelezettsége és a felek
törvény előtti egyenlőséghez való joga milyen jogkövetkezmények
levonását teszik szükségessé — avagy engedik meg — a vizsgált
jogszabály alkotmányellenességének korábbi megállapítása
esetében. Az Alkotmánybíróság tehát a hatáskörének vizsgálatára
irányuló eljárásában az indítványokban jelzett Abtv. 43. § (4)
bekezdésén túl, a tartalmi összefüggés okán vonta vizsgálata
körébe az Abtv. azon szabályait, amelyek az Alkotmánybíróság
alkotmányellenességet megállapító döntésének lehetséges
jogkövetkezményeit tartalmazzák [42. § (1) bekezdését, valamint
a 43. § (1)-(2) bekezdései].
Előjáróban célszerű kitérni arra, hogy a III. pont alatt
bemutatott joggyakorlat alapját képező tényállásokhoz képest az
utóbbi években több, azonos ténybeli alapból származó
Dsorozatper-kategória” jelent meg a bíróságokon, alkalmanként
több ezres ügyszámban. Ilyenek például a különböző parkolással
kapcsolatos pertípusok [az Abh.-ban elbírált indítványokon
kívül például: 2/2009. (I. 23.) AB határozat, ABH 2009, 51.],
az ingatlan-nyilvántartási eljárásokhoz kötődő perek [51/2009.
(IV. 28.) AB határozat, ABH 2009, 374.], de ilyennek minősültek
például egyes társadalombiztosítási peres eljárások is
[11/2003. (VI. 9.) AB határozat, ABH 2003, 153.]. A bírósági
eljárásokkal összefüggésben tömegesen érkeztek az
Alkotmánybíróságra a bírói kezdeményezések, illetve az
alkotmányjogi panaszok az alkalmazandó, illetve az alkalmazott
jogszabályok alkotmányosságának vizsgálata és alkalmazási
tilalom kimondása céljából.
Az alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességét észlelő
bírónak részben eljárási, részben pedig hatásköri szabályok
miatt minden előtte folyamatban lévő perben indítványoznia kell
az alkotmányossági kontrollt. A polgári perrendtartásról szóló
1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) tárgyalás
felfüggesztésére vonatkozó rendelkezései ugyanis (Pp. 152. §-
155. §) nem teszik lehetővé, hogy az Alkotmánybíróság egy
konkrét normakontroll eljárásban hozott döntése alkalmazható
legyen valamennyi, azonos vagy hasonló ténybeli alapból
származó, azonos jogszabály alapján megítélendő jogvita
elbírálására. A Pp. szabályai egyáltalán nem tartalmazzák az
Alkotmánybírósághoz fordulás eljárási szabályait, ezért arra
sem adnak egyértelmű választ, hogy az Alkotmánybírósághoz
forduló bíró eljárást felfüggesztő végzésében megfogalmazott
kérdés, amelynek lényege a perben alkalmazandó jogszabály
alkotmányosságának megítélése közvetlenül vagy jogorvoslati
eljárást követően juthat-e el az Alkotmánybírósághoz. E mellett
az Alkotmánybíróság döntése csak a határozat meghozataláig
felfüggesztett és az alkotmányértelmező fórumhoz megküldött
perekben alkalmazható. A bíráknak tehát a „sorozatper” minden,
adott esetben több ezresre rúgó eljárását fel kell függeszteni
és meg kell küldeni az Alkotmánybíróság számára ahhoz, hogy
azokban az Alkotmánybíróság döntésének érvényt tudjanak
szerezni. Az eljáró bíró részéről „időben” nem észlelt
alkotmányellenesség, avagy a jogerős döntés meghozatala után
indítható alkotmányjogi panasz időigénye azt eredményezi, hogy
a jogvitát ismerten alkotmányellenes jog alapján kell
eldöntenie.
Az Alkotmánybíróság az indítványok alapján, az utóbbi időben
viszonylag rendszeresen és tömegesen jelentkező probléma
alapján vizsgálta meg az Abtv. fent hivatkozott rendelkezéseit
a megjelölt alkotmányi rendelkezések fényében.
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 32/A. § (3) bekezdés első
mondatán alapuló jogköre az alkotmányellenes jogszabály
megsemmisítése.
A megsemmisítés tehát az alkotmányellenesség — nem egyedüli,
de kétségtelenül a legfontosabb — jogkövetkezménye. A
jogkövetkezmény levonásának módja (a megsemmisítés a jogszabály
egészét, vagy egy részét, esetleg töredékét érinti), avagy
idődimenziója már egy további döntés eredménye. A
jogkövetkezmények levonásánál úgy az Abtv., mint az
Alkotmánybíróság gyakorlata a jog kiszámítható működését
tartotta és tartja szem előtt [pro futuro megsemmisítés kapcsán
lásd például: 47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525,
550.]. Az Abtv. főszabályként az Alkotmánybíróság határozatának
közzétételét követő naptól (ex nunc) rendeli el a
hatályvesztést, amellyel az alkotmányellenes jogszabály kikerül
a jogrendből [42. § (1) bekezdés]. Az ex nunc megsemmisítés
elsődlegességét az indokolja, hogy a jogkövetkezmény a lehető
legkevésbé tegye kétségessé a már létrejött jogviszonyok
alapján érvényesített jogokat, teljesített kötelezettségeket
[Abtv. 42. § (2) bekezdés]. Az Abtv. ezzel a jogbiztonság
alkotmányos elvének érvényesülését teszi általános szabállyá.
Az Abtv. ugyanakkor külön rendelkezik az alkotmányellenes
jogszabály hatályvesztéséről [a határozat közzétételét követő
nap, 42. § (1) bekezdés] és alkalmazhatóságáról [az
alkotmányellenes jogszabály az erről szóló alkotmánybírósági
határozatnak a hivatalos lapban való közzétételét követő naptól
nem alkalmazható, 43. § (1) bekezdés]: egyértelmű, hogy az
alkotmányellenesség miatt hatályát vesztő jog társadalmi
viszonyokat nem szabályozhat, ezért a jogbiztonságból fakadó
követelmény, hogy a hatályvesztést követően az
alkotmányellenesség miatt hatályát vesztett szabályok
alkalmazása sem lehet alkotmányos.
Az Abtv. 42. § (1) bekezdése és a 43. § (1)-(2) és a 43. §
(4) bekezdései a hatályvesztés és az alkalmazási tilalom
beállta időpontjának meghatározása tekintetében a megítélt eset
körülményeihez igazodó, alkotmánybírósági mérlegelést igénylő,
hatásában eltérő döntési alternatívákat biztosít. A mérlegelés
elsődleges szempontja a jogbiztonság fenntartása, mindenekelőtt
a lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyása, illetve a létrejött
jogviszonyok lehetőségekhez képest zavartalan lezárásának
garantálása. Mindezzel együtt azonban a hatályvesztés és főként
az alkalmazás tilalmának időpontját az Alkotmánybíróság
alkotmányos értékek és elvek, illetve egyéni érdekek figyelembe
vétele alapján — utóbbi esetben akár a jogbiztonság elvének
mellőzésével — oly módon is meghatározhatja, hogy az
alkotmányellenesség jogkövetkezménye kifejezetten érinti a
lezárt avagy létrejött jogviszonyokat. Eltekintve most „a
különösen fontos egyéni érdek” esetétől, az alkotmánybírósági
mérlegelés középpontjában ekkor is a jogbiztonság
fenntartásának alkotmányos elve áll: a jogbiztonság fenntartása
ugyanis — bizonyos körülmények között — indokolttá teheti, hogy
az Alkotmánybíróság ne ismerje el jogviszonyok alkotmányellenes
jog alapján történő létrejöttét, avagy indokolhatja annak
megakadályozását, hogy jogviszonyok alkotmányellenes jog
alapján záródjanak le.
Az Abtv. 43. § (4) bekezdése tehát lehetőséget ad a hatályon
kívül helyezés időpontjának a főszabálytól eltérő,
visszamenőleges hatályú, avagy a jövőre nézve történő
meghatározására. Megjegyzendő, hogy az Abtv. 43. § (4)
bekezdése az alkotmányellenesség miatt megsemmisített
jogszabály „hatályvesztéséről” rendelkezik, ami azt jelenti,
hogy az Alkotmánybíróság megsemmisítő döntése a jogalkotói
hatályon kívül helyező döntéssel egyenértékű és ennek a ténynek
a megsemmisítést követően nagy jelentősége van a jogviszonyokra
gyakorolt hatás tekintetében.
Az alkotmányossági vizsgálat eredményeként meghozott
megsemmisítő döntés, mint jogkövetkezmény önmagában nem
feltétlenül érinti az egyéni jogvédelem körét. Ezért az
Alkotmánybíróság az egyéni jogvédelem céljait szolgáló konkrét
normakontroll eljárásokban az Abtv. alapján az
alkotmányellenesnek minősített jogszabály megsemmisítése
mellett a jogszabály alkalmazását is kizárhatja. Ebben a körben
a megsemmisítést és az alkalmazási tilalmat kimondó határozat
két következménnyel jár: az alkotmányellenes jogszabály
főszabályként ex nunc, generális jelleggel veszti hatályát (az
absztrakt normakontroll eljárásokkal azonos következmény) és —
az Alkotmánybíróság jelenlegi gyakorlata szerint — a
határozatban megjelölt egyedi jogvita nem dönthető el az
alkotmányellenesnek minősülő norma alapján.
Az alkotmányellenesség megállapítása és az alkalmazási
tilalom kimondása praktikusan azt jelenti, hogy a létrejött
jogviszonyokból származó jogok és kötelezettségek megítélése,
érvényesíthetősége a perben kétségessé válik. A konkrét
normakontroll eljárásban kimondott alkalmazási tilalom tehát
szükségképpen — az Alkotmánybíróság jelenleg alkalmazott
jogértelmezése mellett is — visszamenőleges hatályú, hiszen
kizárja a már létrejött jogviszonyokból származó jogok és
kötelezettségek érvényesítését a jogviszony keletkezésekor
hatályos — utóbb alkotmányellenesnek minősülő — jog alapján.
Az egyedi jogvédelem céljait szolgáló alkotmánybírósági
eljárások azonban további kérdéseket vetnek fel: a peres
eljárásokban a jogvita eldöntésekor a bíró eljárhat a hatályos,
illetve már nem hatályos jogszabály alapján is. Utóbbi esetben
az Alkotmánybíróság az elé kerülő konkrét normakontroll
eljárásokban már hatályon kívül helyezett jogszabályok
alkotmányosságát is vizsgálni tartozik. Az alkotmányellenesség
következménye ebben az esetben tehát csak az alkalmazási
tilalom kimondásában jelenhet meg.
Praktikus oldalról ez a döntés is arra az eredményre vezet
tehát, hogy a már nem hatályos, de alkalmazandó, utóbb
alkotmányellenesnek minősített jogszabályra alapított és a
perben érvényesíteni kívánt igények, kötelezettségek,
megítélése megváltozik.
További kérdés a konkrét normakontroll eljárások kapcsán az,
hogy az alkalmazási tilalom, milyen személyi körre terjedhet
ki. Másképpen megfogalmazva: az alkotmánybírósági eljárásban az
egyedi jogvédelem „egyedisége” a konkrét per alanyait jelenti
csupán, avagy minden, az alkotmánybírósági határozat
meghozatala idején folyamatban lévő, azonos ténybeli alapból
származó, ugyanazon jog alapján megítélendő perbe vitt igény
jogosultját, kötelezettjét is. Utóbbi alanyi körbe sorolva
azokat az érintetteket, akik az alkotmánybírósági határozat
általános alkalmazási tilalmat kimondó rendelkezésének
eredményeként részesülnek az „egyéni alkotmányos jogvédelemben”
(ha az AB határozata generálisan rendelkezik a folyamatban lévő
peres eljárásokra vonatkozó alkalmazási tilalomról), de
ideértve azokat az érintetteket is, akik generális alkalmazási
tilalomról szóló rendelkezés hiányában kérnek „egyéni
alkotmányos jogvédelmet” a korábban már alkotmányellenesnek
minősített jogszabály alkalmazásával szemben (utólag, csak
alkalmazási tilalom kimondását kéri az indítványozó).
A határozat III. pontja alatt leírt alkotmánybírósági
gyakorlatban az 1990-s évek elején, az Abtv. jelenlegivel
megegyező rendelkezései alapján volt példa az általános
alkalmazási tilalommal érintett személyi kör szélesebb
értelmezésére, mivel a folyamatban lévő ügyek tekintetében
általános alkalmazási tilalmat mondott ki a testület. Ennek
lehetőségét zárta le a 68/1995. (XII. 7.) AB végzés azzal, hogy
az alkotmányellenesség erga omnes hatályát — ex nunc jelleggel
— csak az alkotmányellenesség tekintetében ismerte el, az
alkalmazási tilalomra vonatkozó döntés kivételes és egyedi
jellegének kimondása mellett. Ezért az utóbbi döntés csak az
alkotmánybírósági eljárásban közvetlenül érintett felekre
terjed ki kötelező jelleggel. Ebből viszont az következett,
hogy az Alkotmánybíróság elvetette a generális alkalmazási
tilalom kimondását.
Következésképpen a folyamatban lévő egyéb, de az
Alkotmánybíróság eljárásával közvetlenül nem érintett perekben
a res iudicata intézménye kizárta az „egyéni alkotmányos
védelem” lehetőségét.
3. Az Alkotmánybíróság alkotmányos rendeletetése az Alkotmány
értelmezésén keresztül annak védelme, az Alkotmány
rendelkezéseinek érvényre juttatása, akár egyedi jogvitákban
is. Alkotmányos és ezért alkalmazandó jogszabály az, amely
összhangban van az Alkotmány rendelkezéseivel, tartalmával.
Alkotmánybíráskodás nélkül az Alkotmány puszta deklaráció
maradna, a jogállamiság elve írott malaszt. Az Alkotmány
alkotmánybírósági értelmezési monopóliuma azonban nem jelenti
egyúttal az alkalmazás monopóliumát is.
3.1. Az Alkotmánybíróság alkotmányvédelmi feladatának egyik
lényeges célja az, hogy alkotmányellenes norma ne
érvényesülhessen a jogrendben.
Az egyedi jogvita eldöntésére hivatott bíró az Alkotmány 50.
§ (1) bekezdéséből fakadó kötelezettsége, hogy az alkotmányos
rend mellett védje a természetes és a jogi személyek, valamint
a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és
törvényes érdekeit. A bíró az alkalmazandó jog alkotmányos
értelmezése alapján köteles a határozathozatalra. A
jogértelmezéssel feloldhatatlan alkotmányellenesség esetén
azonban, a jog félre tételére vonatkozó hatáskör hiányában
szükségképpen és törvényi kötelezettsége alapján működik együtt
az Alkotmánybírósággal. Másképpen megfogalmazva a
jogértelmezéssel feloldhatatlan alkotmányellenesség esetén a
peres fél törvényes bíróhoz való joga csak az alkotmánybírósági
eljárás során érvényesülhet.
Az Abtv. 38. § (1) bekezdése értelmében „[a] bíró — a
bírósági eljárás felfüggesztése mellett — az Alkotmánybíróság
eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban levő ügy
elbírálása során olyan jogszabályt vagy közjogi
szervezetszabályozó eszközt kell alkalmazni, amelynek
alkotmányellenességét észleli”.
Az Alkotmánybíróság 152/B/2009. szám alatti határozatában az
Abtv. 38. § (1) bekezdése kapcsán megállapította, hogy e
szabály a bírósági szervezeti hierarchiától független eszköz
minden bíró kezében, amennyiben az előtte folyamatban lévő
ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányossága tekintetében
aggálya támad. A bíró számára adott törvényes eszköz kettős
természetű, mivel részben eljárási szabály, részben pedig a
konkrét normakontroll egyik formáját rögzítő hatásköri szabály.
Az Alkotmány 50. § (3) bekezdésére hivatkozva rögzítette azt
is, hogy a bírák értelemszerűen – alkotmányossági aggály
megfogalmazása és az alkotmánybírósági vizsgálat
lefolytatásának eredményeként – csak az Alkotmánnyal
összhangban lévő törvényeknek vannak alárendelve. Épp ennek
garanciája az utólagos normakontroll keretében meglévő bírói
kezdeményezés, amely az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdésével és
50. § (3) bekezdésével egyaránt szoros összefüggésben áll. (ABK
2010. november, 1288, 1295.)
Az Alkotmánybíróság 42/2005. (XI. 14.) AB határozatában
kifejezetten nyomatékosította azt is, hogy az Abtv. 38. § (1)
bekezdésébe foglalt, az alkotmánybírósági eljárás megindítására
irányuló bírói kezdeményezés — az ítélkezésben megnyilvánuló —
bírói függetlenség részeként értelmezendő. (ABH 2005, 504, 514-
515.).
3.2. Amennyiben az Alkotmánybíróság el kívánja látni
alkotmányvédelmi — és az egyéni jogvédelmet szükségképpen
érintő — feladatát, úgy a peres eljárásokban alkalmazandó,
illetve az elbírálás idején már nem hatályos jogszabályok
esetében sem engedheti alkotmányellenes normák érvényre
juttatását. Az Alkotmánybíróság kontrollját tehát a jogalkotó
hatályon kívül helyező aktusát „túlélő”, alkotmányellenes
jogszabály sem kerülheti el. Eljárása során két kérdést kell
tisztáznia: a bírói kezdeményezésben citált jog
alkotmányosságát és perbeli alkalmazhatóságát. Az
Alkotmánybíróság ilyenkor részben alkotmányvédelmi feladatát
gyakorolja, részben viszont — a jogbiztonság keretei között,
közvetetten — az egyén (jog)védelmére siet.
Mindez a bírósági jogalkalmazás oldaláról is megközelíthető:
az Alkotmánybírósághoz forduló bíró az Alkotmány 50. § (1)
bekezdéséből eredő kötelezettsége alapján a jogvitában érintett
felek egyéni jogainak védelmében jár el, de ezt az alkotmányos
kötelezettségét csak az Alkotmánybíróság érdemi döntése alapján
teljesítheti. Az Alkotmánybíróság érdemi döntésének hiányában a
jogvédelem ezen módja — adott esetben formai okokból — elmarad.
A bíró nem tud eleget tenni alkotmányos kötelezettségének.
A kifejtettek szerint a perbeli alkalmazhatóságra vonatkozó
döntés célja kettős: megakadályozza, hogy alkotmányellenes
jogszabály alapján lehessen igényt érvényesíteni, másrészt
viszont — az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti hatásköri és
eljárási szabály alapján — megteremti a lehetőségét annak, hogy
az igényérvényesítő peres fél eljusson törvényes bírójához és a
megközelítőleg azonos időben és körülmények között létrejött
jogviszonyokból származó jogviták állam általi (bírói)
megítélésére azonos jogi környezetben kerüljön sor.
E célnak alárendelten köteles az Alkotmánybíróság és a bíró
az együttműködésre: nyomatékot adva a 152/B/2009. szám alatti
határozatban kifejtett álláspontjának, az Alkotmánybíróság
megállapítja, hogy a bíró az alkalmazandó joggal összefüggő
alkotmányos aggályait köteles — az Abtv. 38. § (1) bekezdése
alapján — az Alkotmánybíróság elé tárni, az Alkotmánybíróság
pedig köteles az elé tárt alkotmányossági kérdésben érdemben
dönteni.
Az Alkotmánybíróság ennek a kölcsönös kötelezettségnek és
felelősségnek megfelelően rögzítette jelen határozata
rendelkező részében az Alkotmány 50. § (1) bekezdésére, és az
Abtv. 38. § (1) bekezdésére alapozott, „bíróságok közötti
párbeszédet” rögzítő alkotmányos követelményt.”
3.3. A „bíróságok közötti párbeszéd” megteremtésének,
fenntartásának további aspektusa a peres eljárás
felfüggesztését előíró Abtv. 38. § (1) bekezdés eljárási
háttere. Mivel az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti eljárás az
egyetlen olyan lehetőség, amely e „párbeszédet” biztosítja, úgy
feltétlen érdek fűződik ahhoz, hogy az alkotmánybírósági
eljárást kezdeményező bíró indítványa eljusson az
Alkotmánybírósághoz. A IV.3.1. pont értelmében és utalva a
152/B/2009. AB határozatban foglaltakra, az Abtv. 38. § (1)
bekezdése jelen formájában egyszerre hatásköri és eljárási
szabály.
A Pp. 152. § (1) bekezdése szerint „[h]a a per eldöntése
olyan előzetes kérdés elbírálásától függ, amelynek tárgyában az
eljárás büntetőbírói vagy államigazgatási hatáskörbe tartozik,
a bíróság a per tárgyalását ennek az eljárásnak jogerős
befejezéséig felfüggesztheti. Ha ez az eljárás még megindítva
nincs, a büntetőeljárás megindításáról hivatalból üldözendő
bűncselekmény esetében a bíróság gondoskodik, egyébként pedig
az eljárás megindítására megfelelő határidőt tűz ki. Ha a
határidő eredménytelenül telik le, a tárgyalást folytatni
kell”. A 152. § (2) bekezdés értelmében „[a] bíróság a
tárgyalást akkor is felfüggesztheti, ha a per eldöntése olyan
előzetes kérdés elbírálásától függ, amelynek tárgyában más
polgári per vagy a bíróság hatáskörébe tartozó más polgári
eljárás már folyamatban van”.
Ahogy arra a határozat IV.1. pontja utal, a Pp. peres
eljárások felfüggesztésére vonatkozó 152–155. §-ai általában, a
jogvita elbírálását befolyásoló előzetes kérdésekre tekintettel
határozza meg a felfüggesztés indokait, amelyek között az
Alkotmánybíróság előtti eljárás kezdeményezése nem szerepel.
Önálló felfüggesztési okként a Pp. csupán az Európai Bíróság
előzetes döntéshozatali eljárását nevesíti (155/A. §). Utóbbi
szabályokat a 2003. évi XXX. törvény iktatta a Pp.-be, amelynek
értelmében [Pp. 155/A. § eredeti (3) bekezdése] az előzetes
döntéshozatali eljárást kezdeményező végzés ellen külön
fellebbezésnek volt helye.
Az Európai Bíróság — magyar bírói kezdeményezés alapján — C-
210/06. szám alatt meghozott döntését követően módosult a Pp.
hivatkozott szabálya oly módon, hogy a hatályos eljárási
rendelkezés szerint sem az előzetes döntéshozatali eljárást
kezdeményező végzés, sem az előzetes döntéshozatali eljárás
kezdeményezésére irányuló kérelmet elutasító végzés ellen nincs
helye külön fellebbezésnek. Az Európai Bíróság döntésének
indokolásában az EK Szerződés 234. cikkét értelmezve
megállapította, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás
kezdeményezésének jogintézménye a közösségi jog egységes
értelmezésének érdekében „a bíróságok közötti párbeszéden”
alapul (határozat 91. pontja), .és minden tagállami bírót
megillet. Amennyiben az első fokú bíróság ezen jogkörének
gyakorlása a fellebbviteli bíróság döntésének függvénye, úgy az
a Bírósághoz fordulásra vonatkozó autonóm hatáskör
megkérdőjelezése (határozat 95. pontja). Megjegyzendő továbbá
az is, hogy a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a
továbbiakban: Be.) 266. § (1) bekezdés b) pontja a 2006. évi
LI. törvény 127. § (1) bekezdése szerinti módosítását követően
az előzetes döntéshozatali eljárás mellett és ahhoz hasonlóan,
külön felfüggesztési okként nevesíti az Alkotmánybíróság
konkrét normakontroll eljárását is, mindkét esetben kizárva a
felfüggesztő végzés elleni jogorvoslat lehetőségét [Be. 276. §
(1) bekezdés].
A Be.-t módosító 2006. évi LI. törvény 127. § (1) bekezdéshez
fűzött törvényi indokolás szerint: „[a]z első és a második az
eljárásnak a Be. 266. §-a (1) bekezdésének b) és c) pontja
alapján — hivatalból vagy indítványra — történt felfüggesztése
elleni fellebbezési jog kizárása, melynek egyrészt az az
indoka, hogy a bíróságnak az Alkotmánybíróság eljárását,
illetőleg az Európai Bizottság előzetes döntéshozatali
eljárását kezdeményező döntése olyan, az adott ügy keretein
túlmutató jogi aktus, amelynek tartalma a jogalkalmazás
egészére kihat, megszületésének ezért nem állhat útjába az
egyedi ügyben érvényesíthető jogorvoslati jog. Másrészt pedig a
bíróság ezen eljárásokat kezdeményező döntése olyan, a bírói
függetlenségből fakadó jogosultság, amelyet még a magasabb
fokon eljáró bíróság sem kérdőjelezhet meg”.
Az Alkotmánybíróság a perben alkalmazandó jogszabály
alkotmányossága avagy alkotmányellenessége tárgyában meghozott
döntése nem a Pp. 152–155. §-ai szerinti előkérdés, nem a per
mikénti eldöntését befolyásoló más peres avagy közigazgatási
eljárásban meghozott határozat, hanem a bíró Alkotmányban
rögzített feladatának teljesítését elősegítő döntés. Emellett
az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés alapján lefolytatott
normakontroll eljárásban született határozat — hasonlóan az
Európai Bíróság előtt folyó előzetes döntéshozatali eljárás
eredményeként meghozott határozathoz — nem dönti el a jogvitát.
Ezért az Alkotmánybíróság határozata nem érinti a bíró
ítélkezésben megnyilvánuló függetlenségét, ezzel szemben
alapvetően segíti az Alkotmányban 50. § (1) bekezdésében
rögzített kötelezettség teljesítését.
Figyelemmel a „sorozatperekben” kialakult helyzetre, az
Alkotmány 50. § (1) bekezdésének tartalmára, a felek törvényes
bíróhoz való jogára, és az alkotmányos jogszabály érvényre
juttatásában az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói
kezdeményezés céljára és jelentőségére, az Alkotmánybíróság
arra a következtetésre jutott, hogy az alkotmányos jogszabály
értelmezése és alkalmazása megköveteli, hogy a bíró élni tudjon
a számára rendelt eszközökkel. Ezért a bíró alkotmányos
kötelességének teljesítését korlátozza — és a bíró ítélkezésben
megnyilvánuló függetlenségét érinti — az, ha a fellebbviteli
bíróság az alsóbb fokon eljáró bíró alkotmányossági aggályait
megfogalmazó döntését, annak érdemét felülbírálhatja, érdemben
hatályon kívül helyezheti, és a bírót az eljárás folytatására
utasíthatja. Ezért az Abtv. 38. § (1) bekezdése hatáskört
megállapító karaktere mellett — a Pp. tételes szabályainak
hiányában — eljárási alapját képezi a bíró alkotmánybírósági
eljárást kezdeményező döntésének, amely döntés ellen nem nyújt
jogorvoslatot.
Megjegyzendő, hogy a Pp. 262/A. §-a szűk körű és utólagos
korrekciós lehetőséget biztosít az alkotmányellenes jogszabály
alapján eldöntött jogviták felülvizsgálatára (főszabálytól
eltérő hatályú megsemmisítés, konkrét esetben történő
alkalmazhatóság kimondása). A jelen határozat indokolását
viszont éppen az a belátás inspirálta, hogy az Abtv.
jogkövetkezményekre vonatkozó rendelkezéseinek
újraértelmezésével szélesebb körben jusson érvényre a peres
eljárásokban az alkotmányosság követelménye.
A kifejtett indokok alapján az Alkotmánybíróság a jelen
határozat rendelkező részében alkotmányos követelményben
fogalmazta meg az Abtv. 38. § (1) bekezdésének jelentőségét,
amelynek eljárási karaktere garancia arra, hogy a bíró
alkotmányossági indítványa eljusson az annak elbírálására
alkotmányos hatáskörrel rendelkező Alkotmánybíróságra.
3.4. Az Alkotmány bírói kötelezettséget megfogalmazó 50. §
(1) bekezdésének eddigiekben kifejtett értelmezését támasztja
alá a peres fél 57. § (1) bekezdésében rögzített alkotmányos
alapjogának érvényre juttatása is.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése értelmében a bíróság előtt
mindenki egyenlő. „Alkotmánybíróság értelmezésében ez a szabály
a bírói útra tartozó ügyek tekintetében eljárási alapelvet
fogalmaz meg. A bíróság előtti egyenlőség elve a személyek
általános jogegyenlőségének a bírósági eljárásra
vonatkoztatása”. (18/B/1994. AB határozat, ABH 1998, 570, 572.
legutóbb: 180/2010. (X. 20.) AB határozat, ABK 2010. október,
1145, 1150.) „Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése a törvény előtti
egyenlőséget jogérvényesítési szempontból deklarálja, tehát
valójában eljárásjogi garancia arra, hogy jogainak
érvényesítése tekintetében a bíróság (törvény) előtt mindenki
egyenlő eséllyel rendelkezik”. [191/B/1996. AB határozat, ABH
1997, 629, 631.; összefoglalóan: 45/2000. (XII. 8.) AB
határozat, ABH 2000, 344, 349-350.; legutóbb: 23/2010. (III.
4.) AB határozat, ABK 2010. március, 212, 233-234.]
Eddigi gyakorlatában több összefüggésben vizsgálta a testület
a jogérvényesítés egyenlőségét. Így többek között az
igényérvényesítési eljárás garanciális intézményeivel
összefüggésben [fellebbezési jog, 23/2010.(II. 4.) AB
határozat, ABK 2010. március, 212, 233-234.), a kártalanítási
igény előterjesztésére büntetőeljárásban meghatározott
jogvesztő határidejének összefüggésében [104/2009. (X. 30.) AB
határozat, ABH 2009, 894, 915-918.], avagy a kirendelt védő
költségeinek állami általi előlegezésével összefüggésben
[17/2005. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2005, 175, 184-185.]. A
törvény előtti egyenlőség sérelmét állapította meg az
Alkotmánybíróság abban az esetben, amikor a törvény ugyanazon
tartalmi és tárgyi összefüggésből származó felelősség
érvényesíthetőségét a különböző jogalanyok tekintetében eltérő
időkorláthoz kötötte. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy
„(…) az elévülés az alanyi jog érvényesíthetőségének
időkorlátja, a bíróság előtti egyenlőség alkotmányos elve is
megköveteli, hogy a bíróság igénybevételének állami szervek és
más személyek tekintetében egyenlő lehetőségei és korlátai
legyenek. Pozitív megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy a
bíróság igénybevételére vonatkozó alkotmányos jog — a
jogviszonyok tartalmi és tárgyi azonossága esetén — egyforma
súllyal érvényes a polgári jogi jogviszonyok bármely alanyára”.
[53/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 261, 264-265.]
A jelen határozatban elbírált indítványok esetében a
jogérvényesítés feltételei a peres eljárások alanyain kívül eső
okokból eltérőek. Jóllehet az érvényesített igények hasonló
ténybeli alapból származnak, a felek közötti jogviszonyok
megközelítőleg azonos időben jöttek létre, ugyanakkor a
jogviszonyokból származó jogok és kötelezettségek megítélése
eltérő tartalmú jogszabályon alapul.
3.5. A bírói kezdeményezés intézményének célja tehát részben
a peres fél törvényes bíróhoz való alapjogának érvényesítése,
részben pedig az absztrakt alkotmányvédelmen túl annak
megelőzése, hogy az egyedi jogvita — jogsérelem okozásával vagy
a jogbiztonság veszélyeztetésével — alkotmányellenes jogszabály
alapján dőljön el.
Az Abtv. a 43. § (4) bekezdésén túl nem tartalmaz
rendelkezést a konkrét normakontroll eljárások — speciális,
egyéni bírói jogvédelemhez igazodó, a fentiek szerinti „egyedi
alkotmányos védelmet” biztosító — jogkövetkezményei
tekintetében. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján pedig az
alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmának időpontját —
a hatályon kívül helyezés időpontjához hasonlóan — az
Alkotmánybíróság a főszabálytól eltérően is meghatározhatja. Ez
a rendelkezés pedig azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság az
Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján jogosult dönteni az általa
alkalmazott egyedi jogkövetkezmények főszabály alól történő
kivonásáról. Azaz a jogbiztonság érdeke — illetve az eljárást
kezdeményező különösen fontos érdeke — alapján rendelkezhet
úgy, hogy nem csupán a megsemmisítésre, hanem az alkalmazási
tilalomra vonatkozó döntésének is lehet általános és
visszamenőleges hatálya. A bírói kezdeményezésre épülő
eljárásban az egyedi jogvédelemmel fennálló közvetett kapcsolat
miatt köteles is olyan döntés meghozatalára, amely a számára
szabott alkotmányos és törvényi keretek között e célt
szolgálja.
4. Az eddigiekben kifejtettekre tekintettel a továbbiakban
két kérdés vizsgálata szükséges: az Abtv. jogkövetkezményeket
tartalmazó, vizsgált rendelkezései milyen összefüggésben állnak
a testület eljárási rendjében alkalmazott „ítélt dolog”
kérdésével, illetve az Abtv. 27. § (2) bekezdésével.
4.1. Az egyéb eljárási jogokhoz képest az Alkotmánybíróság is
előkérdésként, lényegében „eljárást gátló” körülményként tekint
az „ítélt dolog” (res iudicata) jogintézményére. Ügyrendjében
is megfogalmazott felfogása szerint „ugyanazon jogszabályi
rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben
ismételten előterjesztett indítvány ítélt dolognak minősül,
mert az érdemi döntéssel elbírált ügyben hozott határozat az
Alkotmánybíróságot is köti (elsőként: 1620/B/1991. AB végzés
ABH 1991, 972, 973.). Eszerint a res iudicata az alkotmányosság
tekintetében hozott érdemi döntésre vonatkozik.
Az absztrakt normakontroll eljárások esetében következetesen
alkalmazott megoldás azonban az egyéni alkotmányos
jogvédelemhez kötődő eljárásokban nem volt egységes az elmúlt
húsz évben.
A jelen határozat III. 2. és III. 3. pontjaiban ismertetett
alkotmánybírósági döntések azon a megfontoláson alapulnak, hogy
a konkrét normakontroll során az Alkotmánybíróság előtt
folyamatban lévő eljárások alapkérdése az alkalmazandó, illetve
az alkalmazott jog alkotmányossága. Az alkalmazási tilalom
pedig az alkotmányellenesség érdemi kérdéséhez kapcsolódó
járulékos, de a döntés nem érdemi következménye. Ennek
megfelelően a hivatkozott két döntéssel [68/1995. (XII. 7.) AB
végzés, 442/D/2000. AB végzés] megalapozott alkotmánybírósági
gyakorlat értelmében a norma alkotmányosságának vizsgálata
kapcsán meghozott határozat hozza létre a res iudicata
helyzetet.
Az Alkotmánybíróság az alábbi megfontolások alapján, a fenti
határozatokban vizsgáltaktól eltérő törvényi szabályok és
eltérő alkotmányjogi összefüggés alapján tette megfontolás
tárgyává e döntéseiben megfogalmazott álláspontját és az attól
való eltérést:
Az „ítélt dolog” a római jogból származó jogintézmény, amely
a jogbiztonságra tekintettel és összefüggésben a jogerő
intézményével azt jelenti, hogy a bíró által ítélettel
jogerősen eldöntött igény a továbbiakban, bíró előtt ismételten
nem tehető vitássá.
Az alkotmánybírósági eljárásokban sem hagyható figyelmen
kívül azonban az „ítélt dolog” intézményének ius facit inter
partes jellege, vagyis az a tény, hogy a jogerős bírói döntés
csak a konkrét felek vonatkozásában váltja ki e hatást.
Szemben az érdekeltséghez nem kötött, bárki által
kezdeményezhető absztrakt normakontroll eljárásokkal, az
Alkotmánybíróság előtt folyamatban lévő konkrét normakontroll
eljárásokban meghozott döntések alanyi jogok bírói
megállapítását vagy elutasítását jelenthetik. A perbíró ugyanis
— egyedüliként az állami szervek között — jogerős döntésével, a
továbbiakban vitathatatlanul (res iudicata) jogot keletkeztet,
vagy kötelezettséget állapít meg.
Érdemi döntés hiányában ezért a kezdeményező bíró nem tud
eleget tenni az Alkotmány 50. § (1) bekezdése szerinti
jogvédelmi, alkotmányos jogot érvényesítő (iura novit curia)
kötelezettségének. Mindez azt eredményezi a konkrét
normakontroll eljárások vonatkozásában, hogy az alkotmányossági
eljárásnak csak akkor képezheti formai akadályát az „ítélt
dologra” hivatkozás, amennyiben ugyanabban a perben ugyanazon
alkotmányossági indítványt kellene a testületnek ismételten
elbírálnia. Az alkalmazási tilalom kimondására irányuló
indítvány ezért nem tekinthető „járulékos”, érdemi döntést nem
igénylő kérdésnek. Ebben az esetben ugyanis az Alkotmánybíróság
formai alapon meghozott döntése alanyi jogérvényesítéssel áll
összefüggésben.
Az Abtv. jogkövetkezményt meghatározó, főszabálytól eltérést
biztosító rendelkezései pedig éppen ezt a célt kell szolgálják:
az Alkotmányon alapuló és törvényi kötelezettségét teljesítő
bíró számára megnyitja a lehetőséget a jog alkotmányos
értelmezésére, és ezen keresztül az alanyi jogok és törvényes
érdekek védelmére.
4.2. Az Abtv. 27. § (2) bekezdése értelmében „[a]z
Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező”.
Tartalmi egyértelműsége mellett e rendelkezés alkalmazása az
Abtv. 42-43. §-ának értelmezéséhez kötődik.. Következésképpen a
„mindenkire” vonatkozó döntés hatálya — függetlenül a döntés
idődimenziójától — absztrakt normakontroll eljárásban
következetesen kiterjed minden jogalanyra, ezzel szemben a
konkrét normakontroll eljárásokban a testület döntése különböző
személyi körben érvényesült. Bizonyos esetekben az általános
alkalmazási tilalom a határozat közzétételének napján
folyamatban lévő minden peres [4/1992. (I. 28.) AB határozat,
ABH 1992, 332.], illetve még meg sem kezdett adóigazgatási
[7/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 68.], avagy
felszámolási eljárás ügyfelét érintette [33/2003. (VI. 19.) AB
határozat, ABH 2003, 394.], amely döntés a személyek széles
körére kiterjedő jogkövetkezmény volt, hatásában az absztrakt
normakontroll eljárások erga omnes hatályához közelített.
Amikor azonban az alkalmazási tilalommal érintett személyi kör
csak a kezdeményező bíró előtt folyamatban lévő eljárás
alanyaira szűkült, úgy az erga omnes hatály csak a jövőre
nézve, az alkotmánybírósági eljárás közvetlen tárgyául szolgáló
konkrét normakontroll eljárásokban alig értelmezhető tartalmat
kapott. [68/1995. (XII. 7.) AB határozat, ABH 1995. 536.]
Megjegyzendő az is, hogy az utóbbi logika mentén haladva azon
alkotmánybírósági döntésnek, amely peres eljárásban
alkalmazandó, de már nem hatályos jogszabály
alkotmányellenességét állapítja meg, nincs valódi erga omnes
hatálya: az alkotmányellenesség a jogrendből jogalkotói
döntéssel kikerült jogszabályra vonatkozik, amelynek
alkalmazása általánosságban már nem kérdéses. Az alkalmazási
tilalomra vonatkozó döntés pedig nem fejti ki hatását
valamennyi kapcsolódó igényérvényesítésre, csak az
alkotmánybírósági eljárással érintettre. Az Abtv. vizsgált 42.
§ (1) bekezdése, a 43. § (4) bekezdése és a 27. § (2) bekezdése
együttes értelmezése azonban nem zárja ki annak a döntésnek sem
a lehetőségét, hogy az alkotmányellenesnek minősített
jogszabály alkalmazási tilalmának kimondása is erga omnes, azaz
minden folyamatban lévő perre kiterjedő hatállyal bírjon abban
az esetben, amennyiben annak megjelölhető konkrét indokai
vannak.
„A lezárt jogviszonyokba való beavatkozást a törvény csak
akkor írja elő, ha azt más, a jogbiztonsággal konkuráló
jogállami elv megköveteli” [10/1992. (II. 25.) AB határozat,
ABH 1992, 73, 75.]. Az Alkotmánybíróság hatásköri szabályainak
értelmezése alapján, illetve hatásköri szabályainak
alkalmazásával jól körülhatárolt módon beavatkozhat lezárt
jogviszonyokba akkor, ha azt alkotmányos elv, avagy alkotmányos
jog érvényre juttatása szükségessé teszi. A beavatkozás
mérlegelés eredménye, választás a formális jogbiztonság
fenntartása és alkotmányos elvek, alapjogok érvényre juttatása
között.
Ezért az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatától eltérve, arra
a következtetésre jutott, hogy bírói kezdeményezésen alapuló
konkrét normakontroll eljárásban az alkotmányos jog érvényre
juttatásához — adott körülmények között — fontosabb érdek
fűződik, mint a csupán formális értelemben vett jogállamiság
elvének követéséhez. Olyan esetben tehát, amikor a konkrét
peres eljárásban a bíró alkotmányos kötelezettségeinek eleget
téve az alkalmazandó jog alkotmányossági vizsgálatát
kezdeményezi, az Alkotmánybíróság által megállapított
alkotmányellenesség hatálya főszabály szerint kiterjed minden,
az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel megegyező
ténybeli és jogi alapból származó folyamatban lévő peres
eljárásra is. A konkrét normakontroll eljárásban lefolytatott
alkotmányossági vizsgálat eredményeként megállapított
alkotmányellenesség és általános alkalmazási tilalom
jogkövetkezményeit az azonos ténybeli alapból származó,
ugyanazon jog alapján megítélendő, folyamatban lévő perek
esetében, amely perek azonban nem váltak az alkotmánybírósági
eljárás részévé, a bíró vonja le. Emellett meg kell adni a
lehetőségét annak is, hogy a konkrét normakontroll eljárásban
megállapított alkotmányellenes norma általános alkalmazási
tilalom kimondása hiányában se érvényesülhessen a folyamatban
lévő, azonos ténybeli alapból származó, ugyanazon jog alapján
megítélendő, de az Alkotmánybíróság elé el nem jutott
eljárásokban. Ezt indokolja az alkotmányos jog érvényesítésének
bírói kötelezettsége, és a peres felek bíróság előtti
egyenlőséghez, illetve a törvényes bíróhoz való alapjogainak
érvényesíthetősége a jelen határozat IV. pontjában kifejtettek
szerint Ezért az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló
üggyel azonos ténybeli és jogi alapból származó peres
eljárással párhuzamosan folyamatban lévő perek esetében utólag
is biztosítani kell az alkalmazás kizárásának lehetőségét.
Mivel a bíró alkotmányos felhatalmazása az alkotmányellenes jog
mellőzésére nem terjed ki, ezért lehetőséget kell biztosítani
arra is, hogy csak alkalmazási tilalom kimondására irányuló
bírói kezdeményezést is érdemben vizsgálhasson az
Alkotmánybíróság.
Az Alkotmánybíróság ezen döntésével kíván új tartalmat adni
az Abtv. 43. § (1) bekezdésének.
A kifejtettek alapján a jelen indítványoknak helyt adva
megállapította, hogy a kezdeményező bírák előtt folyamatban
lévő eljárások tekintetében nem áll fenn res iudicata, és
megtiltotta az Abh.-ban alkotmányellenesnek kimondott
jogszabályok alkalmazását.
Az Alkotmánybíróság a határozatot az Abtv. 41. §-a alapján
jelentőségére tekintettel a Magyar Közlönyben közzé teszi.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k., Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k., Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
. |