A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a
következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi
önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. § (1)
bekezdésének első mondata, valamint a közigazgatási
hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet
alkotmányellenes, ezért azokat 2008. június 30.-i hatállyal
megsemmisíti.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. §
(1) bekezdésének a megsemmisítést követően hatályban maradó
szövege:
„98. § (1) A közigazgatási hivatal működésének költségeit az
Országgyűlés a költségvetési törvény helyi önkormányzatokért
felelős miniszter fejezetében, elkülönítetten biztosítja.”
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a települési
önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi
CVII. törvény 13/A. §-a alkotmányellenes, ezért azt a határozat
Magyar Közlönyben való közzétételének napjával megsemmisíti..
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közigazgatási
hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló
2004. évi CXL. törvény 100. § (1) bekezdés a) pontjának „vagy
kormányrendelet” szövegrésze, valamint 174/A. § b) pontja
alkotmányellenes, ezért azokat a határozat Magyar Közlönyben
való közzétételének napjával megsemmisíti.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános
szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 100. § (1) bekezdés
a) pontja a következő szöveggel marad hatályban:
„100. § (1) Nincs helye fellebbezésnek
a) ha az ügyben törvény azt kizárja,”
4. Az Alkotmánybíróság a kormányzati szervezetalakítással
összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény
176. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990.
évi LXV. törvény 17. § (2) bekezdése, 33/A. § (1) bekezdés i)
pontja, 42. § (3) bekezdése, 52. § (2) bekezdése, 63/C. § (1)
bekezdése, 70. § (3) bekezdése, 92/C. § (6) bekezdése, 95. § a)
pontja, 97. § a) pontja, 96. § c) pontja, a 98. §-át megelőző
alcím, 98. § (2) bekezdése, 98. § (3) bekezdése, valamint 99. §
(1) és (2) bekezdése, 98. § (4)-(5) bekezdése, 99. § (1)
bekezdése, 103. § (3) bekezdése, 105. §-a
alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott
indítványokat elutasítja.
6. Az Alkotmánybíróság a magyar állampolgárságról szóló 1993.
évi LV. törvény 4/A. § (1) bekezdése, 24. § (4) bekezdés e)
pontja; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993.
évi LXXVII. törvény 30/B. § (4) bekezdése, 30/O. § (1)
bekezdése, 60/H. § (1) bekezdése, 60/M. § b) pontja, 60/H. §
(2) bekezdése, 60/I. § (1) és (4) bekezdésében, valamint 60/J.
§ (1), (2) és (4) bekezdése, 60/I. § (2) és (3) bekezdése,
60/J. § (1) bekezdése, 62. § (1) bekezdése; a határőrizetről és
a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény 39. § (3)
bekezdése; a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004.
évi CV. törvény 28. § (2) bekezdése, 29. § (1) bekezdése, 55. §
(4) bekezdés a) pontja; a közigazgatási hatósági eljárás és
szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL.
törvény 19. §-a, 116. § (2)-(3) bekezdése; valamint a központi
államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az
államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 2. §
(3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló
indítványokat elutasítja.
7. Az Alkotmánybíróság az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi
Főfelügyelőségről szóló 295/2006. (XII. 30.) Korm. rendelet, a
Magyar Államkincstárról szóló 311/2006. (XII. 23.) Korm.
rendelet, az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság
kijelöléséről szóló 365/2006. (XII 28.) Korm. rendelet, a
környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi hatósági és
igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló
347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az építésügyi és az
építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről és működési
feltételeiről szóló 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az
állatvédelmi hatóság kijelöléséről szóló 334/2006. (XII. 23.)
Korm. rendelet, a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és
hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és
illetékességéről szóló 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az
Országos Egészségbiztosítási Pénztárról szóló 317/2006. (XII.
23.) Korm. rendelet, a Vám- és Pénzügyőrség szervezetéről,
valamint egyes szervek kijelöléséről szóló 314/2006. (XII. 23.)
Korm. rendelet, a földhivatalokról, a Földmérési és
Távérzékelési Intézetről, a Földrajzinév Bizottságról és az
ingatlan-nyilvántartási eljárás részletes szabályairól szóló
338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Kincstári Vagyoni
Igazgatóságról szóló 313/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a
Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 312/2006. (XII. 23.)
Korm. rendelet, az Országos Mentőszolgálatról szóló 322/2006.
(XII. 23.) Korm. rendelet, az Oktatási Hivatalról szóló
307/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Kulturális
Örökségvédelmi Hivatalról szóló 308/2006. (XII. 23.) Korm.
rendelet alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott
indítványt elutasítja.
8. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási hivatalokról szóló
297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelettel összefüggésben
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására
irányuló indítványt elutasítja.
9. Az Alkotmánybíróság a kormányzati szervezetalakítással
összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény
egésze, illetőleg 1. § (1)-(3) és (6) bekezdése, 5. § (1)
bekezdése, 7. § (1) bekezdése d), h), i) pontja, 7. § (2)
bekezdése a) és l) pontja, valamint 8. § a) pontja
alkotmányellenességének megállapítása iránt folytatott eljárást
megszünteti.
10. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990.
évi LXV. törvény 33/A. § (6) bekezdése alkotmányellenességének
megállapítására irányuló eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz négy indítvány érkezett, amelyben az
indítványozók a kormányzati szervezetalakítással összefüggő
törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény (a
továbbiakban: Kszt.) egyes rendelkezései és ezzel
összefüggésben a regionális közigazgatási hivatalok és más
regionális államigazgatási szervek létrehozásával összefüggő
egyes jogszabályok alkotmányellenességének megállapítását
kérik. Tekintettel arra, hogy az indítványozók ugyanazon
jogszabály alapján keletkezett alkotmányossági problémákat
vetnek fel, az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és
egy eljárásban bírálta el.
1. Az egyik indítványozó a Kszt. egyes rendelkezéseinek ex
tunc hatályú megsemmisítését kéri az alábbiak szerint:
a) Indítványozza a Kszt. – a helyi önkormányzatokról szóló
1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) egyes szabályait
módosító – 7. § (1) bekezdés d) pontja, valamit 8. § a) pontja
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az
indítványozó álláspontja szerint a törvényhozó ezeknek a
rendelkezéseknek az elfogadásával megsértette az Alkotmány
44/C. §-át, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
szabályozott jogállamiság elvét, mert kétharmados törvényt
egyszerű szótöbbséggel módosított, akkor, amikor az Ötv.
rendelkezéseiben a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal
megnevezését közigazgatási hivatalra módosította. Álláspontja
szerint az Alkotmány 34. § (2) bekezdése ebben az esetben nem
irányadó, mert az Ötv. rendelkezéseinek módosításával nem
pusztán a közigazgatási szerv elnevezése módosult, hanem az
Ötv.-ből fakadó illetékességi szabályokat is módosította a
jogalkotó.
b) Az indítványozó szerint alkotmányellenes a Kszt. 5. §
(1) bekezdése is, amely oly módon adott felhatalmazást a
Kormánynak a közigazgatási hivatalok rendeletben való
kijelölésére, hogy új 13/A. §-sal egészítette ki a települési
önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004.
évi CVII. törvényt (a továbbiakban: Kttv.). A jogalkotó ezzel
megkerülte a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalokat életre
hívó, kétharmados szavazati aránnyal elfogadott Ötv.-t, és a
Kormánynak adott felhatalmazást arra, hogy az Ötv. által
létrehozott szerv „megszüntetéséről és jogutódlásáról”
rendelkezzen. Az indítványozó szerint ez a szabályozási mód
sérti a jogállamiság követelményét, és súlyosan csorbítja az
Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (2) bekezdésében biztosított
azon hatáskörét, mely szerint törvényben meghatározza a
kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
c) Az indítványozó kérte a Kszt. 176. § (2) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítását is. A Kszt.-nek ez a
rendelkezése 2007. január 31-ével hatályon kívül helyezte a
Kszt. 1-173. §-ait, azaz a Kszt. érdemi, más törvényeket
módosító szabályait. Az indítványozó álláspontja szerint a
sietség oka a sikeres alkotmányossági kontroll kikerülése. Az
indítvány szerint ez sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
szabályozott demokratikus jogállamiságból levezethető
jogbiztonság követelményét. Ezért indítványozó kéri azt is,
hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az Ötv. és a Kttv. azon
rendelkezéseinek alkotmányellenességét is, amelyeket a Kszt.
szabályai állapítottak meg.
d) Ezen túlmenően az indítványozó a jogrendszerben
felmerülő koherencia-zavar kiküszöbölése érdekében kezdeményezi
a Kszt. valamennyi – az indítványban külön meg nem jelölt –
olyan rendelkezésének megsemmisítését is, amely a közigazgatási
hivatalokra vonatkozó szabályozást tartalmaz.
e) A Kormány élve a Kszt.-ben kapott felhatalmazással
megalkotta a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII.
23.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Korm.r.). Az
indítványozó abban az esetben, ha az Alkotmánybíróság helyt ad
az indítványban foglaltaknak, és megsemmisíti a kifogásolt
törvényi rendelkezéseket, másodlagosan – magasabb szintű
jogszabályba ütközése miatt – kezdeményezi a Korm.r.
alkotmányellenességének megállapítását is.
2. A másik indítványozó a Kszt. 7. § (1) bekezdés d), h),
i) pontjának, a 7. § (2) bekezdés a) és l) pontjának, valamint
a 8. § a) pontjának alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.
A Kszt. ezen vitatott szabályai az Ötv., a magyar
állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (a továbbiakban:
Áptv.), a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993.
évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nek.tv.), a határőrizetről
és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény (a
továbbiakban: Hőr.tv.), valamint a honvédelemről és a Magyar
Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény (a továbbiakban: Htv.)
rendelkezéseiben a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal
megnevezését közigazgatási hivatalra módosították. Az
indítványozó közjogi érvénytelenségre hivatkozással kéri a
vitatott szabályok alkotmányellenességének megállapítását és a
kihirdetés napjára visszaható hatályú megsemmisítését. A Kszt.
támadott rendelkezései olyan törvények szabályait módosították,
amelyeket a törvényhozó az Alkotmány 40/A. § (4) bekezdése,
44/C. §-a, 68. § (5) bekezdése, valamint 69. § (4) bekezdése
alapján kétharmados szavazati aránnyal fogadott el, így
módosításukhoz is minősített többségre lett volna szükség. A
törvényalkotási eljárás alkotmányos követelményeinek figyelmen
kívül hagyásával megsértette a jogalkotó az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében deklarált jogállamiság elvét.
3. A harmadik indítványozó elsődlegesen a Kszt. egészének,
másodlagosan a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás
általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a
továbbiakban: Ket.) 19. §-ának, 100. § (1) bekezdésének, 116. §
(2)-(3) bekezdésének, 174/A. §-ának, a Kttv. 13/A. §-ának,
valamint a központi állami szervekről, valamint a Kormány
tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII.
törvény (a továbbiakban: Kászt.) 2. § (3) bekezdésének a Kszt.
által megállapított szövegrészének és 16 kormányrendeletnek az
alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését kérte.
Az indítvány által támadott kormányrendeletek a következők:
– 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a közigazgatási
hivatalokról
– 295/2006. (XII. 30.) Korm. rendelet az Országos
Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőségről
– 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Magyar
Államkincstárról
– 365/2006. (XII 28.) Korm. rendelet az
egészségbiztosítási felügyeleti hatóság kijelöléséről
– 347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a környezetvédelmi,
természetvédelmi, vízügyi hatósági és igazgatási feladatokat
ellátó szervek kijelöléséről
– 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az építésügyi és az
építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről és működési
feltételeiről
– 334/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az állatvédelmi
hatóság kijelöléséről
– 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és
gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a
gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről
– 317/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Országos
Egészségbiztosítási Pénztárról
– 314/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Vám- és
Pénzügyőrség szervezetéről, valamint egyes szervek
kijelöléséről
– 338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a földhivatalokról,
a Földmérési és Távérzékelési Intézetről, a Földrajzinév
Bizottságról és az ingatlan-nyilvántartási eljárás részletes
szabályairól
– 313/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Kincstári Vagyoni
Igazgatóságról
– 312/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Kormányzati
Ellenőrzési Hivatalról
– 322/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Országos
Mentőszolgálatról
– 307/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Oktatási
Hivatalról
– 308/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Kulturális
Örökségvédelmi Hivatalról.
Az indítványozó álláspontja szerint a Kszt. megalkotása során a
jogalkotó nem tartotta be a jogalkotásról szóló 1987. évi XI.
törvénynek (a továbbiakban: Jat.) a jogalkotás rendjére
vonatkozó szabályait. A Kszt. alapján lehetőség nyílt arra,
hogy a közigazgatási szervek hatáskörét, illetékességét,
irányítását a Kormány rendeletben szabályozza, megsértve ezzel
a Jat. 2-5. §-aiban meghatározott kizárólagos törvényhozási
tárgyakra vonatkozó szabályokat. A Kszt. megalkotása előtt nem
készült a Jat. 18. §-a által előírt hatástanulmány, nem
egyeztették az érdekképviseleti szervekkel, a Jat. 15. § (2)
bekezdése alapján az alapvető jogok körében nem lehetett volna
felhatalmazást adni és a jogszabályok nem biztosítottak
megfelelő időt a bennük foglaltak alkalmazására való
felkészüléshez. A jogalkotás rendjének ilyen módon való
megsértése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében
szabályozott jogállamiság elvét.
Az Alkotmány 19. § (2) bekezdése szerint az Országgyűlés
meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
Az indítványozó álláspontja szerint a kormányzás szervezetének
meghatározásához tartozik a közigazgatási szervek hatáskörének,
illetékességének, valamint felettes szervének pontos
meghatározása is. A Kormány az Országgyűlés hatáskörét elvonja,
amikor e törvényhozási tárgykörökben rendeleteket alkot, ezzel
megsérti a hatalommegosztás elvét, alkotmányos jogkörén
túlterjeszkedik – állítja az indítványozó.
Álláspontja szerint az Alkotmány 34. § (2) bekezdésében foglalt
rendelkezés nem tekinthető felhatalmazásnak arra, hogy a
közigazgatási szervek hatáskörét és illetékességét, a felettes
szervek körét a Kormány az Országgyűlés kizárásával rendeleti
úton szabályozza.
Ez az indítványozó is hivatkozik arra, hogy a Kszt.-nek az Ötv.-
t módosító szabályai sértik az Alkotmány 44/C. §-át.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz
való jogot is sérti az, hogy a Ket.-nek a Kszt. által
módosított szabályai felhatalmazást adnak a Kormánynak arra,
hogy a fellebbezés lehetőségét rendeletben kizárja, és
rendeletben szabályozza a jogorvoslatot elbírálására jogosult
szervek körét.
Az indítványozó utal arra, hogy mivel a Kszt. csak egy hónapig
hatályos és az Alkotmánybíróság gyakorlatában már előfordult,
hogy a módosító jogszabály megsemmisítése mellett a módosított
rendelkezéseket nem érintette, ezért az általa kirívóan
alkotmányellenesnek ítélt néhány törvényi rendelkezés (a Ket.,
a Kttv., a Kászt. vitatott szabályai és a 16 kormányrendelet)
alkotmányosságának vizsgálatát külön is kéri.
4. A negyedik indítványozó egyrészt a Kszt.-nek az Ötv.-t
módosító 7. § (1) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének
megállapítását és megsemmisítését kéri, ugyanazon
alkotmányossági érvek alapján, mint a másik három indítványozó.
Másrészt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítását is kéri a Korm.r.-tel szemben, mivel az nem
határozza meg egyértelműen, hogy a közigazgatási hivatalnak a
különböző jogszabályokban meghatározott hatásköreit a
kirendeltségek illetékességi területén hogyan kell gyakorolni,
mivel a rendeletben nincs felhatalmazás a hatáskör átruházásra.
Abban is alkotmányellenes mulasztást lát az indítványozó, hogy
bár a Jat. 2. § a) pontja előírja, hogy az állami szervek
hatáskörét törvényben kell szabályozni, a közigazgatási
hivatalok esetében a hatáskört kormányrendelet szabályozza,
hiányzik a hatáskört telepítő törvényi szabályozás. Az
indítványozó álláspontja szerint ezek a szabályozási
hiányosságok sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
II.
Az Alkotmánybíróság eljárása során a következő jogszabályi
rendelkezéseket vette figyelembe:
1) Az Alkotmánynak az indítványozók által hivatkozott
rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„19. § (2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait
gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét,
meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.”
„34. § (2) Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási
szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő
országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával
elfogadott törvény módosíthatja.”
„40. § (3) A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát
közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket
létesíteni.”
„40/A. § (4) A Magyar Honvédség feladatairól és a rá vonatkozó
részletes szabályokról szóló, továbbá a Rendőrségről, a
Határőrségről, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel
összefüggő részletes szabályokról szóló törvények elfogadásához
a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata
szükséges.”
„44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához
a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata
szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben
korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.”
„57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak
szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági,
közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy
jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot – a jogviták ésszerű
időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan – a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával
elfogadott törvény korlátozhatja.”
„68. § (5) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló
törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők
kétharmadának szavazata szükséges.”
„69. § (4) Az állampolgárságról szóló törvény elfogadásához a
jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata
szükséges.”
2) A Kszt.-nek az indítványozók által vitatott szabályai:
1. § (1) A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás
általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 100. §-a
helyébe a következő rendelkezés lép:
„100. § (1) Nincs helye fellebbezésnek
a) ha az ügyben törvény vagy kormányrendelet azt kizárja,
b) az ügyfelek részéről, a közöttük létrejött egyezséget
jóváhagyó határozat ellen,
c) a méltányossági kérelem tárgyában hozott határozat ellen.
(2) Az (1) bekezdés a) pontban meghatározott esetben az
elsőfokú közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálatának van
helye.”
(2) A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás
általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 116. § (2)
bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép, egyben a § a
következő új (3) bekezdéssel egészül ki:
„(2) Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem
rendelkezik, az államigazgatási szerv felett felügyeletet
gyakorló, illetve az azt irányító miniszter gyakorolja a
felügyeleti jogkört
a) a területi vagy helyi szervekkel nem rendelkező
kormányhivatal vagy központi hivatal, és
b) a területi vagy helyi szervekkel rendelkező kormányhivatal
vagy központi hivatal központi szerve
hatáskörébe tartozó hatósági ügyek esetében.
(3) Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik,
a közigazgatási hivatal hatáskörébe tartozó hatósági ügyek
esetében a felügyeleti jogkört az adott ügycsoport tekintetében
feladatkörrel rendelkező miniszter gyakorolja.”
(3) A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás
általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény az alábbi
új 174/A. §-sal egészül ki:
„174/A. § Felhatalmazást kap a Kormány, hogy – az
önkormányzati hatósági ügyek kivételével – a közigazgatási
hatósági eljárásokban
a) közreműködő szakhatóságokat rendeletben jelölje ki,
b) az első fokú határozat elleni fellebbezést rendeletben
zárja ki.”
(6) A központi államigazgatási szervekről, valamint a
Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi
LVII. törvény 2. §-a a következő új (3) bekezdéssel egészül ki:
„(3) Törvény vagy kormányrendelet a központi hivatal vagy a
közigazgatási hivatal irányításáról rendelkezhet úgy, hogy
ügyek meghatározott csoportjaival összefüggésben – a
hatékonysági és a pénzügyi ellenőrzés kivételével – az (1)
bekezdés c), e) és g)-i) pontjaiban meghatározott hatásköröket
valamely központi államigazgatási szerv vezetője gyakorolja.”
5. § (1) A települési önkormányzatok többcélú kistérségi
társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény a következő 13/A. §-
sal egészül ki:
„13/A. § Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a közigazgatási
hivatalt vagy hivatalokat rendeletben jelölje ki.”
7. § (1) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg
(…)
d) a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 17.
§ (2) bekezdésében a „fővárosi, megyei közigazgatási hivatal
vezetőjének” szövegrész helyébe a „Kormány által rendeletben
kijelölt szervnek (közigazgatási hivatal)” szöveg, 33/A. § (6)
bekezdésében, 95. § a) pontjában és 97. § a) pontjában a
„fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője” szövegrész
helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg, 42. § (3)
bekezdésében a „fővárosi, megyei közigazgatási hivatal
vezetőjének, aki” szövegrész helyébe a „közigazgatási
hivatalnak, amely” szöveg, 52. § (2) bekezdésében és 105. §-
ában a „megyei közigazgatási hivatal vezetője” szövegrész
helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg, 63/C. § (1)
bekezdésében a „fővárosi közigazgatási hivatal vezetője”
szövegrész helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg, 92/C. §
(6) bekezdésében a „fővárosi, a megyei közigazgatási hivatal
vezetője” szövegrész helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg,
92/C. § (6) bekezdésében a „fővárosi, a megyei közigazgatási
hivatal vezetőjét” szövegrész helyébe a „közigazgatási
hivatalt” szöveg, 98. §-át megelőző „A fővárosi, megyei
közigazgatási hivatal” alcím helyébe az „A közigazgatási
hivatal” alcím, 98. § (1) bekezdésében a „fővárosi, megyei
közigazgatási hivatal (továbbiakban: közigazgatási hivatal)”
szövegrész helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg, 98. § (2)
bekezdésében a „közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és
a megyében” szövegrész helyébe a „közigazgatási hivatal”
szöveg, 98. § (3) bekezdésében, valamint 99. § (1) és (2)
bekezdésében a „közigazgatási hivatal vezetője” szövegrész
helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg, 98. § (4) és (5)
bekezdésében a „közigazgatási hivatal vezetőjének” szövegrész
helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg, 99. § (1)
bekezdésében a „közigazgatási hivatal vezetőjét” szövegrész
helyébe a „közigazgatási hivatalt” szöveg,
(…)
h) a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény
4/A. § (1) bekezdésében a „lakóhelye szerint illetékes megyei
(fővárosi) közigazgatási hivatalban a hivatal vezetője”
szövegrész helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg, 24. § (4)
bekezdés e) pontjában a „közigazgatási hivatal vezetőjének”
szövegrész helyébe a „közigazgatási hivatalnak” szöveg,
i) a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi
LXXVII. törvény 30/B. § (4) bekezdésében az „az illetékes
közigazgatási hivatal” szövegrész helyébe az „a közigazgatási
hivatal” szöveg, 30/O. § (1) bekezdésében a „fővárosi, megyei
közigazgatási hivatal” szövegrész helyébe a „közigazgatási
hivatal” szöveg, 60/H. § (1) bekezdésében és 60/M. § b)
pontjában a „fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője”
szövegrész helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg, 60/H. §
(2) bekezdésében az „az önkormányzat székhelye szerinti
közigazgatási hivatal vezetője” szövegrész helyébe az „a
Kormány által kijelölt közigazgatási hivatal” szöveg, 60/I. §
(1) és (4) bekezdésében, valamint 60/J. § (1), (2) és (4)
bekezdésében a „közigazgatási hivatal vezetője” szövegrész
helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg, 60/I. § (2) és (3)
bekezdésében a „közigazgatási hivatal vezetőjének” szövegrész
helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg, 60/J. § (1)
bekezdésében a „közigazgatási hivatal vezetőjét” szövegrész
helyébe a „közigazgatási hivatalt” szöveg, 62. § (1)
bekezdésében a „megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok
vezetőinek” szövegrész helyébe a „közigazgatási hivatal”
szöveg,
(…) lép.
7. § (2) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg
a) a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII.
törvény 39. § (3) bekezdésében az „az illetékes közigazgatási
hivatal vezetőjét” szövegrész helyébe az „a közigazgatási
hivatalt” szöveg,
(…)
l) a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi
CV. törvény 28. § (2) bekezdésében a „lakóhely szerinti megyei
(fővárosi) közigazgatási hivatalhoz” szövegrész helyébe a
„közigazgatási hivatalhoz” szöveg, 29. § (1) bekezdésében a
„lakóhely szerinti megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal”
szövegrész helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg, 55. § (4)
bekezdés a) pontjában a „megyei (fővárosi) közigazgatási
hivatal” szövegrész helyébe a „közigazgatási hivatal” szöveg,
(…)
lép.
8. § E törvény hatálybalépésével egyidejűleg
a) a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
33/A. § (1) bekezdés i) pontjában, 96. § c) pontjában, 103. §
(3) bekezdésében a „fővárosi, megyei” szövegrész, 70. § (3)
bekezdésében a „megyei” szövegrész,
(…)
hatályát veszti.
176. § (2) E törvény 174. § (6) bekezdése 2006. december
31-én, 1-173. §-a 2007. január 31-én hatályát veszti.
3) A jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának
szavazatát igénylő minősített többséggel elfogadott
törvényeknek a Kszt. által módosított, és az indítványozók
által támadott rendelkezései:
3.1. Az Ötv.-nek a Kszt. által módosított szabályai:
„17. § (2) A képviselő-testület ülésének a jegyzőkönyvét a
polgármester és a jegyző írja alá. A jegyzőkönyvet az ülést
követő tizenöt napon belül a jegyző köteles megküldeni a
Kormány által rendeletben kijelölt szervnek (közigazgatási
hivatal).”
„33/A. § (1) A polgármester nem lehet: (…)
i) a közigazgatási hivatal vezetője, köztisztviselője; annak a
területi, helyi államigazgatási szervnek a köztisztviselője,
amelynek feladatkörébe az adott önkormányzatot érintő ügyek
tartoznak, és illetékessége az önkormányzatra kiterjed,”
„42. § (3) A megállapodást meg kell küldeni a közigazgatási
hivatalnak, amely tizenöt napon belül tehet törvényességi
észrevételt.”
„52. § (2) Új község alakításának a kezdeményezése esetén a
falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a
településrészen lakó települési képviselőkből, ha nincs elég
települési képviselő, vagy azok a megbízatást nem vállalják,
akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság
javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény
alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni
jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére.
A javaslat elkészítéséhez – az előkészítő bizottság felkérésére
V a közigazgatási hivatal szakmai segítséget ad, más szerv
pedig szakmai segítséget adhat.”
„63/C. § (1) A közgyűlés a főváros egységes
településpolitikájának biztosítása érdekében – a Kormány és a
kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével –
meghatározza a főváros általános rendezési tervét, a főváros
városfejlesztési és városrehabilitációs programját. A főváros
általános rendezési tervében kijelölhető a főváros több
kerületének ellátását biztosító közszolgáltatás területe,
létesítmény helyszíne, nyomvonalai. Az ilyen kijelölt
területeken, nyomvonalakon, illetve a közszolgáltatást nyújtó
létesítmények tekintetében a jegyzői hatáskört a közigazgatási
hivatal gyakorolja.”
„70. § (3) A területfejlesztési feladatok, illetőleg a
kormányzati területi fejlesztési programok összehangolását – a
külön törvényben megállapított feladatkörben és szervezetben –
a területfejlesztési tanács végzi.”
„95. § A Kormány:
a) a helyi önkormányzatokért felelős miniszter
közreműködésével, a közigazgatási hivatal útján biztosítja a
helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;”
„96. § A helyi önkormányzatokért felelős miniszter: (…)
c) közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét,
a polgármester, a főpolgármester, a közigazgatási hivatal
tevékenységét érintő jogszabályok, állami irányítás egyéb jogi
eszközei és egyedi állami döntések tervezeteinek
előkészítésében;”
„97. § A miniszter:
a) rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester,
a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a főjegyző, a
közigazgatási hivatal államigazgatási feladatai ellátásának
szakmai szabályait, és ellenőrzi azok érvényesülését;”
„A közigazgatási hivatal
98. § (1) A közigazgatási hivatal államigazgatási feladatokat
ellátó költségvetési szerv. A közigazgatási hivatal működésének
költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény helyi
önkormányzatokért felelős miniszter fejezetében, elkülönítetten
biztosítja.
(2) A közigazgatási hivatal
a) ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a
mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a
jogszerűségét vizsgálhatja;
b)
c) ellátja a törvényben megállapított, továbbá a Kormány által
hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat, hatásköröket,
hatósági jogköröket;
d)
e) a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai
alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat
lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél;
f) összehívja a képviselő-testület ülését, ha a 12. § (1)
bekezdése szerint tett indítványnak a polgármester tizenöt
napon belül nem tesz eleget;
g) a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben az önkormányzat
kérésére szakmai segítséget nyújt.
(3) A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési
jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
b) döntései (rendelete, határozata),
c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere,
főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által
hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.
(4) Nem terjed ki a közigazgatási hivatal törvényességi
ellenőrzési jogköre – az (5) bekezdésben foglalt kivétellel –
azokra a helyi önkormányzat, illetve szervei által hozott
határozatokra, amelyek alapján
a) munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból
származó vitának,
b) külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy
közigazgatási hatósági eljárásnak van helye.
(5) A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogköre
kiterjed a (4) bekezdésben felsorolt határozatokra is a (3)
bekezdés a) pontjában meghatározott körben, továbbá a (4)
bekezdés a) pontja esetében, ha a határozat a munkavállaló
javára történő jogszabálysértést tartalmaz.
99. § (1) A közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzés
körében – határidő tűzésével – felhívja az érintettet a
törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban
foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül
az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a
közigazgatási hivatalt tájékoztatni.
(2) Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a
közigazgatási hivatal kezdeményezheti:
a) az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet
felülvizsgálatát és megsemmisítését;
b) a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát;
c) a képviselő-testület összehívását a törvénysértés
megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségviselője
felelősségének megállapítását.
(3) A jogszabálysértés megszüntetésére a pert a helyi
önkormányzat, illetve a polgármester ellen a megadott határidő
lejártától számított harminc napon belül lehet megindítani. A
kereset benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya
nincs, de a végrehajtás felfüggesztését a bíróságtól lehet
kérni. Ha a jogszabálysértő döntés végrehajtása a közérdek
súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a
végrehajtás felfüggesztését – az érintett egyidejű
értesítésével – kérni kell a bíróságtól.”
„103. § (3) A közigazgatási hivatal a köztársasági megbízott és
hivatala jogutódja.”
„105. § A körjegyzőséghez tartozó községeket – ha az érdekeltek
nem tudnak megállapodni – a közigazgatási hivatal jelöli ki. A
lakosság érdekeit sértő kijelölés ellen a képviselő-testület a
helyi önkormányzatokért felelős miniszterhez fordulhat.”
3.2. Az Ápt.-nek a Kszt. által módosított szabályai:
„4/A. § (1) A 4. § (1) bekezdés e) pontjában meghatározott
vizsgát a kérelmező a közigazgatási hivatal által kijelölt
vizsgabizottság előtt teszi le.”
„24. § (4) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy megállapítsa:
(…)
e) a 4. § (1) bekezdés e) pontjában előírt vizsga
követelményeit, valamint a közigazgatási hivatalnak a vizsgával
kapcsolatos feladatait és az eljárás rendjét, a vizsga letétele
alóli felmentésre való jogosultság igazolásának szabályait, a
vizsga letételét igazoló okmány tartalmát és biztonsági
követelményét.”
3.3. A Nektv.-nek a Kszt. által módosított rendelkezései:
„30/B. § (4) A (3) bekezdés szerinti megállapodás
végrehajtásával kapcsolatban a megállapodás résztvevői között
felmerült vitáról a közigazgatási hivatal a felek
kezdeményezésétől számított 15 munkanapon belül egyeztetést
tart. Ha az egyeztetés során 30 munkanapon belül nem jön létre
megegyezés, a közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzési
jogkörében jár el.”
„30/O. § (1) Nem lehet a települési kisebbségi önkormányzat
elnöke: a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja, az
országgyűlési biztos, az Állami Számvevőszék elnöke, alelnöke
és számvevője, a Kormány tagja, az államtitkár, a
szakállamtitkár, a központi államigazgatási szerv
köztisztviselője, a közigazgatási hivatal vezetője és
köztisztviselője, a területi, helyi államigazgatási szervnek az
a köztisztviselője, akinek feladatkörébe az adott települési
kisebbségi önkormányzatot érintő ügyek tartoznak, és
illetékessége a települési (területi) kisebbségi önkormányzatra
kiterjed, a területileg illetékes helyi önkormányzat jegyzője
(főjegyzője, körjegyzője), a polgármesteri hivatalának
köztisztviselője, a bíró, ügyész, közjegyző, bírósági
végrehajtó, a fegyveres erők, rendvédelmi szervek hivatásos
állományú tagja, a területileg illetékes területfejlesztési
tanács munkaszervezetének tagja, az, aki ugyanannál a
települési kisebbségi önkormányzatnál a települési kisebbségi
önkormányzat által létesített vagy fenntartott intézmény,
gazdasági társaság vezetője, vezető tisztségviselője, aki a
vezetői megbízást a települési kisebbségi önkormányzattól
kapta.”
„60/H. § (1) A közigazgatási hivatal ellátja a kisebbségi
önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. A mérlegelési
jogkörben hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a
jogszerűségét vizsgálhatja.
(2) Az országos önkormányzat (1) bekezdés szerinti
törvényességi ellenőrzését a Kormány által kijelölt
közigazgatási hivatal látja el.”
„60/I. § (1) A közigazgatási hivatal a törvényességi
ellenőrzési jogkörében eljárva vizsgálja, hogy megfelel-e a
jogszabályoknak a kisebbségi önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
b) bármely határozata, ideértve a kisebbségi önkormányzat
testületének, elnökének, bizottságának, illetőleg társulásának
határozatait is.
(2) Nem terjed ki a közigazgatási hivatal törvényességi
ellenőrzési jogköre – a (3) bekezdésben foglalt kivétellel –
azokra a kisebbségi önkormányzati döntésekre, amelyek alapján
helye van
a) munkaügyi vitának (köztisztviselői vagy közalkalmazotti
jogviszonyból származó vitának),
b) külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy
államigazgatási eljárásnak.
(3) A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogköre a
(2) bekezdésben felsorolt ügyekre is kiterjed a (1) bekezdés a)
pontja szerinti körben, továbbá a (2) bekezdés a) pontja
szerinti ügyekben, ha a határozat a munkavállaló javára történő
jogszabálysértést tartalmaz.
(4) A közigazgatási hivatal a feladat- és hatáskörében a
kisebbségi önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt.”
„60/J. § (1) A közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzés
körében – határidő kitűzésével – felhívja az érintetteket a
törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban
foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül
az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a
közigazgatási hivatalt tájékoztatni.
(2) Ha a megadott határidőn belül nem történt intézkedés, vagy
az érintett a felhívásban foglaltakkal nem értett egyet, a
közigazgatási hivatal kezdeményezheti:
a) a jogszabálysértő határozat bírósági felülvizsgálatát,
b) a kisebbségi önkormányzat testületének összehívását a
törvénysértés megszüntetésére,
c) a testület elnöke, elnökhelyettese felelősségének
megállapítását.
(…)
(4) A közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzése során
törvényességi ellenőrzési tapasztalatai alapján a kisebbségi
önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását
kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél.”
„60/M. § A Kormány: (…)
b) a helyi önkormányzatokért felelős miniszter
közreműködésével, a közigazgatási hivatal útján biztosítja a
kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését,”
„62. § (1) A Kormány – az e feladattal érintett miniszterek és
országos hatáskörű szervek bevonásával, a közigazgatási hivatal
közreműködésével – a nemzeti és etnikai kisebbségekkel
kapcsolatos állami feladatok ellátásáért felelős,
kormányrendeletben kijelölt államigazgatási szerv útján segíti
a kisebbségek jogainak és sajátos érdekeinek érvényesülését,
szervezi ezek feltételeinek biztosítását.”
3.4. A Hőr.tv.-nek a Kszt. által módosított előírása:
„39. § (3) A Határőrség területi szervének vezetője a
közigazgatási hivatalt, a megyei (fővárosi) közgyűlés elnökét
(főpolgármesterét), a megyei (fővárosi) rendőrfőkapitányt, a
megyei (fővárosi) polgári védelmi parancsnokot; helyi szervének
vezetője a települési önkormányzat polgármesterét, illetőleg az
e) pontban foglaltakról a területileg illetékes
környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságot is
haladéktalanul tájékoztatja.”
3.5. A Htv.-nek a Kszt. által módosított szabályai:
„28. § (2) A kérelmet a hadkiegészítő parancsnokság vezetőjéhez
vagy a közigazgatási hivatalhoz kell benyújtani. A kérelemhez a
jogszabályban meghatározott adatokat tartalmazó
formanyomtatványt csatolni kell. Az a hadköteles, akinek a
polgári szolgálat teljesítésére irányuló kérelmét
elutasították, újabb kérelmet nem nyújthat be.”
„29. § (1) A polgári szolgálat teljesítésére vonatkozó engedély
iránti kérelmet a közigazgatási hivatal bírálja el. A
hadkiegészítő parancsnokság az eljárásban ügyfélként vehet
részt.”
„55. § (4) A megyei védelmi bizottság elnöke a megyei közgyűlés
elnöke, a fővárosi védelmi bizottság elnöke a főpolgármester.
Tagjai:
a) a közigazgatási hivatal vezetője, (…)”
III.
Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az indítványok
alapján mely törvényi szabályok alkotmányosságának érdemi
felülvizsgálatát kell elvégeznie.
Ez a vizsgálat amiatt vált szükségessé, mert a Kszt. 176. § (2)
bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Kszt. 1-173. §-ai 2007.
január 31-én hatályukat vesztik. A Kszt.-nek az indítványozók
által támadott szabályai tehát az alkotmánybírósági határozat
meghozatalakor már nem hatályos rendelkezések.
Az Alkotmánybíróság – főszabályként – hatályos jogszabály
alkotmányellenességét vizsgálja. Hatályát vesztett jogszabályi
rendelkezés csak akkor képezheti alkotmánybírósági eljárás
tárgyát, ha az eljárás az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
XXXII. törvény 38. §-ában szabályozott bírói kezdeményezés,
illetőleg a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján folyik.
Tekintettel arra, hogy az indítványok nem tartoznak e körbe, az
Alkotmánybíróság a Kszt. egésze, illetőleg Kszt. 7. § (1)
bekezdése d), h), i) pontja, 7. § (2) bekezdése a) és l)
pontja, valamint 8. § a) pontja alkotmányellenességének
megállapítása iránt folytatott az eljárást – az
Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak
közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe
foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü határozat (ABH 2003, 2065.) (a
továbbiakban: Ügyrend) 31. § a) pontja alapján megszüntette.
Az egyik indítványozó támadja a Kszt. 176. § (2) bekezdését is,
arra hivatkozással, hogy a Kszt. rövid idővel történő hatályon
kívül helyezése valójában az alkotmányossági vizsgálat
megakadályozását célozta.
A Kszt. indokolása szerint a hatályvesztés időpontjának
meghatározására „a jogrendszer felesleges terhelésének
elkerülése érdekében” került sor. A jogrendszer
tehermentesítése a már végrehajtott módosító, illetőleg
hatályon kívül helyező rendelkezésektől volt – a törvény
indokolása szerint – az egyik célja a később elfogadott
deregulációs törvénynek, az egyes jogszabályok és jogszabályi
rendelkezések hatályon kívül helyezéséről szóló 2007. évi
LXXXII. törvénynek is. A Kszt. 1-173. §-ai kizárólag más
törvényeket módosító rendelkezéseket tartalmaztak. Ezek a
módosító rendelkezések a Kszt. hatályba lépésének időpontjában
2007. január 1-jén beépültek a módosított törvények
rendelkezései közé, a Kszt. a 276. § (2) bekezdésében
meghatározott időpontra a záró rendelkezések kivételével
„kiürült”. (Vö.: 4/2006. (II. 15.) AB határozat ABH, 2006,
101.)
Önmagában az, hogy egy más törvényeket módosító törvény maga
rendelkezik a hatályvesztésének időpontjáról, – miután
betöltötte rendeltetését – nem tekinthető alkotmányellenesnek.
Az 1437/B/1995. AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott
arra, hogy „egy hatályon kívül helyező norma
alkotmányellenességének a megállapítása önmagában nem vezet a
hatályon kívül helyezéssel érintett rendelkezések hatályának
automatikus ’feléledéséhez’, az Alkotmánybíróságnak viszont
valamely jogszabály ’újbóli hatályba helyezésére’ hatásköre
nincs, mert ez a jogalkotó kompetenciájába tartozik.” (ABH
1998, 616, 618-619.)
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Kszt. 176. § (2)
bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és
megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Tekintettel arra, hogy az indítványozók a Kszt. által
módosított szabályokkal összefüggésben is alkotmányellenességet
állítanak, az Alkotmánybíróságnak a Kszt. vitatott szabályai
által módosított rendelkezések alkotmányosságának vizsgálatát
kellett elvégeznie.
Ezek a következők:
- az Ötv. 17. § (2) bekezdése, 33/A. § (1) bekezdés i)
pontja, 42. § (3) bekezdése, 52. § (2) bekezdése, 63/C. § (1)
bekezdése, 70. § (3) bekezdése, 96. § c) pontja, 95. § a)
pontja és 97. § a) pontja, 92/C. § (6) bekezdése, 98. §-át
megelőző A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal alcím, 98. §
(1) bekezdése, 98. § (2) bekezdése, 98. § (3) bekezdése,
valamint 99. § (1) és (2) bekezdése, 98. § (4) és (5)
bekezdése, 99. § (1) bekezdése, 103. § (3) bekezdése és 105. §-
a,
- az Ápt. 4/A. § (1) bekezdése, 24. § (4) bekezdés e)
pontja,
– a Nek.tv. 30/B. § (4) bekezdése, 30/O. § (1) bekezdése,
60/H. § (1) bekezdése és 60/M. § b) pontja, 60/H. § (2)
bekezdése, 60/I. § (1) és (4) bekezdése, valamint 60/J. § (1),
(2) és (4) bekezdése, 60/I. § (2) és (3) bekezdése, 60/J. § (1)
bekezdése, 62. § (1) bekezdése,
– a Hőr.tv. 39. § (3) bekezdése,
– a Htv. 28. § (2) bekezdése, 29. § (1) bekezdése, 55. §
(4) bekezdés a) pontja,
– a Kttv. 13/A. §-a,
– a Ket. 19. §-a, 100. § (1) bekezdése, 116. § (2)-(3)
bekezdése, 174/A. §-a,
– a Kászt. 2. § (3) bekezdése, valamint a harmadik
indítványozó által támadott 16 kormányrendelet.
Az indítványozók támadták még az Ötv. 33/A. § (6) bekezdését
is. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az
indítványok benyújtását követően az Ötv. 33/A. § (6) bekezdése
helyett új szabályozást alkotott a polgármesterek és a helyi
önkormányzati képviselők összeférhetetlenségének
megállapítására irányuló eljárással összefüggő
törvénymódosításokról a 2007. évi LIX. törvény. Ezeket az új
szabályokat az Alkotmány által előírt törvényalkotási
eljárásban, minősített többséggel fogadta el az Országgyűlés,
tehát e tekintetben okafogyottá vált az indítvány, így az
Alkotmánybíróság az Ötv. 33/A. § (6) bekezdése
alkotmányosságának vizsgálatára irányuló eljárást az Ügyrend
31. § e) pontja alapján megszüntette.
IV.
1. Mindegyik indítványozó hivatkozik arra, hogy a
jogalkotó megsértette az Alkotmány 44/C. §-át, akkor, amikor
egyszerű többséggel elfogadott törvényben módosította az Ötv.
szabályait, az egyik indítványozó szerint sérelmet szenvedett
az Alkotmány 40/A. § (4) bekezdése, 68. § (5) bekezdése és 69.
§ (4) bekezdése is, azáltal, hogy egyszerű többséggel
módosította a törvényhozó az Ápt.-nek, a Hőr.-nek, a Htv.-nek
és a Nektv.-nek a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokra
vonatkozó rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróság 1/1999. (II. 24.) AB határozatának
rendelkező részében alkotmányos követelményként fogalmazta meg:
„1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: valamely, az Alkotmány
által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített
többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai
előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges
tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű
egyetértés. A minősített többség követelménye nemcsak az adott
alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott
törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására
(rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és
hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése
alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű
többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy
hatályon kívül helyezni.” (ABH 1999, 25.)
Ez az alkotmányos követelmény ebben az ügyben teljes mértékben
nem alkalmazható, mert a közigazgatás reformjának megkönnyítése
érdekében az Alkotmány 34. §-át egy új (2) bekezdéssel
egészítette ki a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949.
évi XX. törvény módosításáról szóló 2006. évi LIV. törvény 1. §-
a. Az Alkotmány 34. §-ának új (2) bekezdése a következő
rendelkezést tartalmazza:
„(2) Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv
megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési
képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény
módosíthatja.”
Az Alkotmánynak ez az új szabálya lehetőséget ad a kétharmados
törvények egyszerű szótöbbséggel történő módosítására akkor, ha
a törvényhozó csak a rendelkezésben szereplő közigazgatási
szerv megjelölését kívánja módosítani. Az Alkotmánybíróságnak
ezen ügy kapcsán az Alkotmánynak ezt a rendelkezését kell
értelmeznie, és abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy
az Ötv., az Áptv., Nek.tv., Hőr.tv., Htv. vitatott
rendelkezéseiben a „fővárosi, megyei közigazgatási hivatal”, a
„fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője” szövegrészek
„közigazgatási hivatal”, illetőleg a „Kormány által kijelölt
közigazgatási hivatal” szövegre való módosítása csak a
közigazgatási hivatal megjelölésének módosítását jelentette-e,
vagy ezekkel a módosításokkal a törvényhozó meghaladta az
Alkotmány 34. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazása
kereteit.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes volt az 1/1999.
(II. 24.) AB határozatban megfogalmazott alkotmányos
követelménynek az érvényesítésében minden olyan esetben, amikor
2/3-os törvény szabályát direkt módon módosította egyszerű
többséggel elfogadott törvényben a törvényhozó. A 31/2001.
(VII. 11.) AB határozatban (ABH 2001, 252, 263-264.) az
Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy mindazokban az
esetekben, amikor formálisan (szövegszerűen) nem egyértelmű a
módosítás (kiegészítés, hatályon kívül helyezés) „[…] minden
esetben vizsgálandó az is, hogy mi a kétharmados törvény által
meghatározott szabályozási koncepció lényegi eleme, azaz érinti-
e a lényeges normatartalmat az egyszerű szótöbbséggel
megalkotott törvény.”
„A minősített többség (…) széles körű egyetértést igénylő
funkciójából adódóan a kétharmados szavazatarány
szükségességének a vizsgálata során elkerülhetetlen annak
elemzése, hogy a széles körű konszenzus igénye az adott
tárgykörben mire vonatkozott. Ez adott esetben megköveteli az
alkotmányozó hatalom szándékának, a kialakult szabályozás
történetiségének az elemzését is. Ezt a módszert az
Alkotmánybíróság – döntése meghozatalánál – már alkalmazta.
[Lásd pl. 4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41, 45.;
66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397, 402-403.;
4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57-59.]”
Mivel ebben az ügyben is az az alkotmányossági probléma
lényege, hogy az Alkotmány rendelkezései alapján nem
állapítható meg egyértelműen, hogy a közigazgatási szerv
megnevezésének megváltoztatása, mely esetekben igényel 2/3-os
minősített többséget, az Alkotmánybíróságnak – kialakult
gyakorlatára figyelemmel – azt kell vizsgálnia, hogy a
közigazgatási szerv 2/3-os törvényben való megnevezésének
módosítása érinti-e a kétharmados törvény szabályozási
koncepciójának lényegi elemét.
2. A törvényekben az államigazgatási szervekre vonatkozó
szabályozás – a 2/3-os többség szükségességének alkotmányossági
megítélése szempontjából – kétféle módon jelenik meg:
a) Az egyik eset az, amikor az Alkotmánynak valamely
alkotmányos szerv szabályozására vonatkozó rendelkezése alapján
(pl.: rendőrség), vagy valamely 2/3-os szabályozást igénylő
alapvető jog gyakorlásának garanciájaként a 2/3-os többséggel
elfogadott törvény intézményesíti (létesíti) az államigazgatási
szervet, 2/3-os törvény határozza meg az államszervezetben
elfoglalt helyét, rendeltetését, jogállásának alapvető
jellemzőit. Ha az államigazgatási szervet a törvényhozó 2/3-os
törvényben hozta létre, intézményesítette (pl.: ORTT), az a
szabályozás, amely megváltoztatja az ilyen szerv jogállását, a
2/3-os törvényben szabályozott szervezeti kereteit, – mivel az
az Alkotmány valamely 2/3-os többséget előíró rendelkezésének
érvényesítését szolgálja – a minősített többséggel elfogadott
törvényi szabályozás lényegi elemének megváltoztatását
eredményezi. Ezért a 2/3-os törvények államigazgatási szervek
létrehozására vonatkozó szabályainak módosítása nem tartozik az
Alkotmány 34. § (2) bekezdésébe foglalt felhatalmazás keretei
közé, a módosításhoz 2/3-os szavazati aránnyal elfogadott
törvény szükséges.
b) Az államigazgatási szerv megnevezését tartalmazó 2/3-os
törvényi szabályozás másik esete az, amikor a szabályozott
tárgykörben a minősített többséggel elfogadott törvény valamely
államigazgatási feladat- vagy hatáskört szabályoz, amelynek
ellátását valamely meglévő, más jogszabály (egyszerű többséggel
elfogadott törvény, vagy kormányrendelet) által
intézményesített (létesített) államigazgatási szerv feladat- és
hatáskörébe utalja.
A szabályozásnak ezen eseteiben az érintett államigazgatási
szerv jogállása nem a minősített többséggel elfogadott feladat-
és hatáskört szabályozó törvényi rendelkezésen alapul. Az ilyen
törvényi rendelkezés kiválasztja, megjelöli az államigazgatási
rendszeren belül azt a szervet, szervtípust, amely a törvényben
szabályozott feladat- és hatáskör gyakorlására jogosult. Ha az
ilyen rendelkezésekben megjelölt államigazgatási szervet
intézményesítő jogszabály az államigazgatási szerv átszervezése
következtében módosul, a 2/3-os törvényben szabályozott feladat-
és hatáskörök gyakorlására is más szervezeti keretek között
kerül sor, ami értelemszerűen maga után vonja a 2/3-os
törvényben is az államigazgatási szerv megjelölésének
módosítását. Ebben az esetben a feladat- és hatáskör
gyakorlására jogosult szerv megjelölésének módosítása – ha a
törvényben szabályozott feladat- és hatáskör nem változik – nem
érinti a 2/3-os törvény szabályozási koncepcióját. (A
belügyminisztérium megszüntetésével, az önkormányzatokkal
kapcsolatos, korábban a belügyminisztérium hatáskörébe tartozó
feladatokat a hatályos jog szerint az önkormányzati és
területfejlesztési minisztérium gyakorolja. Az Ötv.-ben
korábban a belügyminiszter számára megállapított feladat- és
hatáskörök változatlanok maradtak, változatlanul minisztérium
jogosult azok gyakorlására. Az Ötv. szabályozási koncepciója, a
szabályozás lényege nem változott azzal, hogy a Kszt. az Ötv.
rendelkezéseiben a „belügyminisztérium” megjelölés helyett „a
helyi önkormányzatokért felelős miniszter” megjelölést iktatta
be.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ilyen
törvénymódosításhoz az Alkotmány 34. § (2) bekezdése alapján
nincs szükség minősített többségre, akkor sem, ha 2/3-os
törvény szabályának módosítására kerül sor.
3. A közigazgatási hivatal Kormány alá rendelt
allamigazgatási szerv, amelyre nézve az Alkotmány nem tartalmaz
rendelkezést. Nincs olyan alkotmányi szabály, amely a
közigazgatási hivatal jogállására vonatkozó szabályozáshoz
minősített többséget kívánna meg. 2/3-os törvényi szabályozás a
közigazgatási hivatal olyan feladat- és hatásköreinek
szabályozásához szükséges, amelyek gyakorlása 2/3-os törvényi
szabályozást igénylő emberi jogokat, vagy önkormányzati
alapjogokat érint.
Az Ötv. vitatott szabályainak többsége, az Ápt., a Nek.tv., a
Hőr.tv., és a Htv. valamennyi vitatott rendelkezése az e
törvényekben meghatározott valamely feladat-, hatáskör,
illetőleg eljárási cselekmény címzettjeként jelölte meg a
megyei, fővárosi közigazgatási hivatalt, illetőleg
összeférhetetlenségi okként határozta meg a közigazgatási
hivatal vezetői tisztség betöltését. Ezekben a szabályokban a
fővárosi, megyei közigazgatási hivatalra utalás – mivel
közigazgatási hivatalok e törvények megalkotásakor fővárosi és
megyei szinten működtek – annak megjelölésére szolgált, hogy
milyen típusú államigazgatási szerv a feladat-, hatáskör, az
eljárási cselekmény vagy összeférhetetlenségi ok címzettje. Nem
ezeken a rendelkezéseken alapult a közigazgatási hivatalok
jogállása, nevezetesen az, hogy a közigazgatási hivatalok
fővárosi, megyei szinten szervezett államigazgatási szervek.
Ezen szabályok tekintetében a szabályozás lényege nem változott
azzal, hogy a közigazgatási hivatal megjelölése elől elmaradt a
„megyei” és a „fővárosi” jelző, s – mivel a közigazgatási
hivatal alapfeladatai tekintetében egyszemélyi felelős vezetés
alatt áll – azzal sem, hogy a vitatott rendelkezések a
közigazgatási hivatal vezetője helyett, a közigazgatási
hivatalt jelölik meg a feladat- és hatáskör címzettjeként. Az
ezekben a rendelkezésekben szabályozott feladatok, hatáskörök,
eljárási cselekmények címzettje a közigazgatási hivatal volt,
és az is maradt. Így e rendelkezések tekintetében nem
állapítható meg, hogy a törvényhozó túllépte volna az Alkotmány
34. § (2) bekezdésében szabályozott felhatalmazása kereteit.
Ezért az Alkotmánybíróság az Ötv. 17. § (2) bekezdése, 33/A. §
(1) bekezdés i) pontja, 42. § (3) bekezdése, 52. § (2)
bekezdése, 63/C. § (1) bekezdése, 96. § c) pontja, 95. § a)
pontja és 97. § a) pontja, 92/C. § (6) bekezdése, 98. §-át
megelőző A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal alcím, 98. §
(2) bekezdése, 98. § (3) bekezdése, valamint 99. § (1) és (2)
bekezdése, 98. § (4) és (5) bekezdése, 99. § (1) bekezdése,
103. § (3) bekezdése és 105. §-a; az Ápt. 4/A. § (1) bekezdése,
24. § (4) bekezdés e) pontja; a Nek.tv. 30/B. § (4) bekezdése,
30/O. § (1) bekezdése, 60/H. § (1) bekezdése és 60/M. § b)
pontja, 60/H. § (2) bekezdése, 60/I. § (1) és (4) bekezdése,
valamint 60/J. § (1), (2) és (4) bekezdése, 60/I. § (2) és (3)
bekezdése, 60/J. § (1) bekezdése, 62. § (1) bekezdése, a
Hőr.tv. 39. § (3) bekezdése, a Htv. 28. § (2) bekezdése, 29. §
(1) bekezdése, 55. § (4) bekezdés a) pontja
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat elutasította.
4. Az Ötv. 98. § (1) bekezdésének módosításával
kapcsolatosan azonban vizsgálni kell, hogy a minősített
többséget igénylő konszenzus igénye kiterjedt-e a helyi
önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzést gyakorló szerv
jogállására, megváltozott-e az Ötv. szabályozási koncepciója
azáltal, hogy az Ötv. e rendelkezésének egyszerű többséggel
történő módosítása következtében lehetőség nyílt a
közigazgatási hivatal államszervezetben elfoglalt helyének
megváltoztatására.
E vizsgálat megköveteli a kialakult szabályozás történeti
elemzését.
Az Ötv. 103. § (3) bekezdése alapján közigazgatási hivatal
jogelődjének minősülő köztársasági megbízott intézményét az
Ötv. hozta létre, és az Ötv. 98.-100. §-ai szabályozták a
jogállásának alapvető kérdéseit. A köztársasági megbízott
regionális szinten működő sajátos jogállású intézmény volt,
amelynek alapvető feladata az önkormányzatok működésének
törvényességi ellenőrzése, a helyi önkormányzatok szervei által
államigazgatási hatósági ügyekben első fokon hozott határozatok
ellen benyújtott jogorvoslatok elbírálása, a működési területén
tevékenykedő államigazgatási szervek tevékenységének
összehangolása, és a Kormány által a feladatkörébe utalt
államigazgatási feladatok ellátása volt. Az Ötv. határozta meg
a köztársasági megbízott megbízatásának módját és időtartamát
is. A köztársasági megbízott jogállására és hivatalára
vonatkozó további rendelkezéseket törvény, az 1990. évi XC.
törvény tartalmazott, működési területét, a régiókat a 66/1990.
(VIII. 14.) OGY határozat határozta meg, feladatellátásnak
részletes szabályait a 77/1992. (IV. 30.) Korm. rendelet
állapította meg.
Az Ötv. 1994. évi módosítása során a köztársasági megbízott
intézményét megszüntették, és helyette hozták létre a
közigazgatási hivatalokat. Az Ötv. módosításáról szóló 1994.
évi LXIII. törvény az átszervezést a következőkkel indokolta:
„A Javaslat az 1990-ben létrehozott köztársasági megbízotti
jogintézményt megszünteti. A zárórendelkezések között kimondja,
hogy a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal a köztársasági
megbízott és hivatala jogutódja. A megszűnő köztársasági
megbízotti jogintézmény helyett – feladatainak részleges
átalakításával – a fővárosban és a megyékben államigazgatási
feladatot ellátó költségvetési szervként a továbbiakban
közigazgatási hivatal működik.
A regionális köztársasági megbízott intézménye nem vált be.
Hivatalai viszont eredményes munkát végeztek a törvényességi
ellenőrzésben, az igazgatásban. A fővárosban és a megyében – a
Belügyminisztérium szerveként – működő közigazgatási hivatalok
tevékenysége, az alapvető funkciók megőrzésével erősíthető a
törvényesség fokozottabb érvényesítésében, az
igazgatásszervezési feladatokban.” (…)
„Az átalakítás alapvető célja az, hogy az 1990-ben politikai
kompromisszum eredményeként létrejött köztársasági megbízotti
intézményt – amelynek tevékenységére mind a
közigazgatáspolitikai, mind pedig a végrehajtó jellegű
államigazgatási tevékenység jellemző volt – kifejezetten
államigazgatási feladatok ellátására rendelje és így helyezze
el azt az állami szervezet rendszerében.
A politikai elemektől mentes közigazgatási hivatal olyan
államigazgatási szerv, amelyet a belügyminiszter irányít.
Alapvető rendeltetése továbbra is a helyi önkormányzatok
törvényességi ellenőrzésének operatív elvégzése.”
Az 1994. évi LXIII. törvény módosítása nyomán az Ötv. 98-100. §-
ai intézményesítették a fővárosi, megyei közigazgatási
hivatalt, mint államigazgatási szervtípust, meghatározva
jogállását rendeltetését, alapvető feladatait, az
államigazgatási rendszerben elfoglalt helyét. A szabályozás
kétszintűvé vált. Az Ötv. szabályai mellett a 161/1994. (XII.
2.) Korm. rendelet rendelkezett a hivatalok jogállásával
összefüggő részletszabályokról.
A közigazgatási hivatalok jogállását illetően újabb változás
következett be 1996-ban.
Az Ötv.-t módosító 1996. évi LXXII. törvény csökkentette az
Ötv. szerepét a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok
jogállására vonatkozó szabályozásban. Indokolása szerint az
Ötv. módosításának indoka a területi államigazgatási szervek
reformjának megvalósítása, az, hogy alkalmassá lehessen tenni a
közigazgatási hivatalokat a reformkoncepcióból adódó feladatok
ellátására. E törvény az Ötv.-nek a közigazgatási hivatalok
jogállására vonatkozó rendelkezéseit – a 98. § (1) bekezdése
kivételével – hatályon kívül helyezte. A fővárosi, megyei
közigazgatási hivataloknak a korábbihoz képest megváltozott
jogállását ekkor már kormányrendelet, a fővárosi, megyei
közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm.
rendelet határozta meg. E kormányrendelet megváltoztatta a
közigazgatási hivataloknak az államszervezetben elfoglalt
helyét, a BM alá rendelt hivatali szervekből, a kormány
területi szerveivé váltak, megváltoztak a működésének
szervezeti keretei, kiszélesedett államigazgatási feladat- és
hatáskörük is.
Az Ötv. 1996-os módosítását követően lényegében a helyi
önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének hatásköri és
eljárási szabályai maradtak az Ötv-ben, a közigazgatási
hivatalok jogállására vonatkozó szabályok közül azonban egyet
nem érintett az 1996. évi LXXII. törvény, az Ötv. 98. § (1)
bekezdését, amely a következő szöveggel maradt hatályban
egészen addig, amíg a Kszt. vitatott módosító rendelkezése
hatályba nem lépett:
„98. § (1) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal
(továbbiakban: közigazgatási hivatal) államigazgatási
feladatokat ellátó költségvetési szerv. A közigazgatási hivatal
működésének költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény
Belügyminisztérium fejezetében, elkülönítetten biztosítja.”
Ezt a szabály a Kszt. 7. § d) pontja alapján a következőképpen
módosult:
„98. § (1) A közigazgatási hivatal államigazgatási feladatokat
ellátó költségvetési szerv. A közigazgatási hivatal működésének
költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény helyi
vnkormányzatokért felelős miniszter fejezetében, elkülönítetten
biztosítja.”
Az Ötv. e rendelkezésének alkotmányossági megítélése során is
abból kell kiindulni, hogy változott-e a 2/3-os törvény
szabályozási koncepciójának lényegi eleme azzal, hogy a
módosítás során a közigazgatási hivatal megjelöléséből a
törvényhozó hatályon kívül helyezte a „fővárosi, megyei”
jelzőt.
A 2/3-os törvényben történő szabályozás igénye az Alkotmány
44/C. §-ának azon a rendelkezésén alapul, mely szerint a helyi
önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához és az
önkormányzatok alapjogainak korlátozásához a jelenlévő
országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
A helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés az
önkormányzati alapjogok szabad gyakorlása korlátozásának
lehetőségét is magában rejti, ezért a törvényességi ellenőrzés
gyakorlására jogosult szerv hatáskörét 2/3-os törvény kell,
hogy szabályozza. A 2/3-os törvényben szabályozott
önkormányzati alapjogok védelmének szervezeti garanciájaként,
az Ötv. hozta létre a törvényességi ellenőrzést gyakorlására
jogosult szervet magát is. Az Ötv. 98. § (1) bekezdése
intézményesítette a közigazgatási hivatalokat és határozta meg
az államszervezetben elfoglalt helyüket. Az Ötv-nek ez a
szabálya fővárosi, megyei szervként iktatta be a közigazgatási
hivatalt az államszervezetbe, azaz a 2/3-os törvényben
megnyilvánuló politikai konszenzus kiterjedt arra is, hogy a
helyi önkormányzatok felett fővárosi, megyei szinten működő
államigazgatási szerv gyakorolja a törvényességi ellenőrzést.
Ezért az Ötv. szabályozási koncepciójának lényeges elemét
érintette az a módosítás, amely a „fővárosi, megyei” jelző
hatályon kívül helyezésével lehetőséget adott a közigazgatási
hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének
megváltoztatására. Ezért ezzel a módosítással a törvényhozó
túllépte az Alkotmány 34. § (2) bekezdésében szabályozott
felhatalmazása kereteit. Így megállapítható, hogy az Ötv. 98. §
(1) bekezdésének a Kszt. 7. § (1) bekezdés d) pontja által
módosított szövegét a törvényhozási eljárásnak az Alkotmány
44/C. §-ában szabályozott szabályainak megsértésével fogadta el
az Országgyűlés. Ezért az Ötv. 98. § (1) bekezdésének első
mondata alkotmányellenes.
Mivel a regionális közigazgatási hivatalok létrehozása,
illetőleg létrehozásuk törvényi alapjainak megteremtése 2/3-os
többséggel elfogadott törvényi szabályozást igényelt volna, az
alkotmányos törvényi alapok hiánya a Korm.r.-t is
alkotmányellenessé teszi.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy
az Ötv. 98. § (1) bekezdésének első mondata és a Korm.r.
alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisítette.
Az Abtv. 43. § (1) bekezdése szerint: „Azt a jogszabályt vagy
az állami irányítás egyéb jogi eszközét, amelyet az
Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló
határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem
lehet alkalmazni.” A megsemmisítés időpontját tekintve az Abtv.
43. § (4) bekezdése kivételt enged, amennyiben kimondja, hogy
az Alkotmánybíróság a 43. § (1) bekezdésében meghatározott
időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes
jogszabály hatályon kívül helyezését, ha ezt a jogbiztonság,
vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke
indokolja. A Korm. r. alapján a közigazgatási hivatalok
átszervezése megtörtént, létrehozták a regionális közigazgatási
hivatalokat, kinevezték a vezetőiket. Az ex nunc hatályú
megsemmisítés ebben a helyzetben a közigazgatási hivatalok
működésének jogalapját szüntetné meg, megkérdőjelezhetővé tenné
döntéseik érvényességét. Ezért az Alkotmánybíróság jelen ügyben
úgy ítélte meg, hogy a jogbiztonság követelménye a vizsgált
rendelkezés jövőre nézve történő megsemmisítését teszi
indokolttá.
A megsemmisítés időpontjának meghatározása során az
Alkotmánybíróság kellő időt kívánt biztosítani a jogalkotónak
ahhoz, hogy az alkotmányellenes helyzet megszüntetéséhez
szükséges jogalkotói feladatának eleget tegyen, ezért a
megsemmisítés időpontját 2008. június 30.-ában határozta meg.
5. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak
vizsgálnia kellett a Kttv. 13/A. §-ának alkotmányosságát is. A
Kszt. 5. § (1) bekezdése új 13/A. §-sal egészítette a Kttv.-t,
amely felhatalmazást adott a Kormánynak arra, hogy „a
közigazgatási hivatalt vagy hivatalokat rendeletben jelölje
ki.”
Az indítványozók álláspontja szerint a jogalkotó ezzel
megkerülte a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalokat életre
hívó, kétharmados szavazati aránnyal elfogadott Ötv.-t és a
Kormánynak adott felhatalmazást arra, hogy az Ötv. által
létrehozott szerv „megszüntetéséről és jogutódlásáról”
rendelkezzen, ez a szabályozási mód sérti a jogállamiság
követelményét, és súlyosan csorbítja az Országgyűlésnek az
Alkotmány 19. § (2) bekezdésében szabályozott hatáskörét.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vitatott rendelkezés
– mivel a jogalkotó ezt a rendelkezést a többcélú kistérségi
társulásokról szóló törvényben helyezte el úgy, hogy a
felhatalmazás a közigazgatási hivatal kijelölésére és nem
jogállásának szabályozására szól – nem értelmezhető
egyértelműen.
Egyik lehetséges értelmezése az, hogy a kormány arra kapott
felhatalmazást, hogy a Kttv. alapján a közigazgatási hivatalt
megillető hatásköröket gyakorló közigazgatási hivatalokat
kijelölje. Ezen értelmezés mellett a felhatalmazás az
indítványozók által állított alkotmányellenessége nem
állapítható meg.
A másik lehetséges értelmezése az, hogy ez a szabály – bár nem
a közigazgatási jogban általánosan használt terminus technicust
használja – valójában a közigazgatási hivatalok jogállásának
szabályozására adott felhatalmazásnak tekintendő. Ha a
felhatalmazás ekként értelmezendő, akkor helyt álló az
indítványozóknak az a megállapítása, hogy az magában foglalja a
közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének
megváltoztatására adott felhatalmazást is.
A felhatalmazás egyértelműségének hiánya miatt az
Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy a jogalkotó
a Korm.r. megalkotása során, miként értelmezte a Kttv. e
rendelkezését.
A vizsgált szabály értelmezését illetően nem nyújt eligazítást
a Korm.r. preambuluma sem, amely a Kormány felhatalmazásának
alapját a következőképpen állapítja meg:
„A Kormány az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdésében
megállapított eredeti jogalkotói hatáskörében, az Alkotmány 35.
§-a (1) bekezdésének c) pontjában és 40. §-ának (3)
bekezdésében foglalt feladatkörében eljárva, valamint a
települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról
szóló 2004. évi CVII. törvény 13/A. §-ában kapott felhatalmazás
alapján a következő rendeletet alkotja:”
Ez a megfogalmazás a jogi megoldás elvi tisztázatlanságára
utal. Ha a jogalkotónak az volt az álláspontja, hogy a
Kormánynak a közigazgatási hivatalok jogállásával összefüggő
szabályozási jogköre az Alkotmány 35. § (1) bekezdés c)
pontján, 35. § (2) bekezdésén, valamint 40. § (3) bekezdésén
alapul, és az Alkotmány e rendelkezései alapján eredeti
jogalkotási hatáskörében alkotta meg a Korm.r.-t, nem
értelmezhető, hogy milyen indokok tették szükségessé a Kttv.
13/A. §-ába foglalt felhatalmazást.
A Korm.r. a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok helyett
regionális közigazgatási hivatalokat hozott létre, így annak
tartalma alapján megállapítható, hogy a jogalkotó a
közigazgatási hivatalok jogállásának teljes körű szabályozására
adott felhatalmazásnak tekintette a vizsgált rendelkezést,
amely magában foglalja a közigazgatási hivatalok
államszervezetben elfoglalt helyének megváltoztatására való
felhatalmazást is. Amint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben
rámutatott: a közigazgatási hivatalokat fővárosi, megyei szintű
államigazgatási szervként az Ötv. 98. § (1) bekezdése hozta
létre, az államszervezetben elfoglalt helyük megváltoztatására
csak az Ötv. módosítására alkalmas, a jelenlevő országgyűlési
képviselők 2/3-ának szavazatával elfogadott törvényben van mód.
A Kttv. 13/A. §-ában foglalt felhatalmazás alapján a
közigazgatási hivatalok jogállásának korábban az Ötv. által
szabályozott elemei minősített többséget igénylő törvényhozási
tárgyból kormányrendeleti színtű szabályozás tárgyává váltak.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a szabályozási mód
ellentétes az Alkotmány 44/C. §-ával, és sérti az Alkotmány 2.
§ (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét, ezért
megállapította, hogy a Kttv. 13/A. §-a alkotmányellenes és
megsemmisítette azt.
6. Bár az nem a közigazgatási hivatalokkal kapcsolatos
rendelkezést tartalmaz, – a minősített többség hiánya miatt –
az indítványozók kérték az Ötv. 70. § (3) bekezdésének
alkotmányossági vizsgálatát is. Az Ötv. 70. § (3) bekezdése a
Kszt.-vel történt módosítása előtt a következőképpen szólt:
„(3) A területfejlesztési feladatok, illetőleg a kormányzati
területi fejlesztési programok összehangolását – a külön
törvényben megállapított feladatkörben és szervezetben – a
megyei területfejlesztési tanács végzi.”
A Kszt. ezt a szabályt annyiban módosította, hogy a
területfejlesztési tanács megnevezéséből hatályon kívül
helyezte a „megyei” jelzőt.
Az Ötv.-nek a megyei területfejlesztési tanácsra vonatkozó
szabályát a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.
törvény módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvény 40. §-a
iktatta be az Ötv. szövegébe. Ez a szabály kezdettől fogva úgy
rendelkezett, hogy a területfejlesztési tanács szervezetéről és
feladatairól külön törvény rendelkezik. Az Ötv. a megyei
területfejlesztési tanács jogállásának meghatározását eleve
egyszerű többséggel elfogadható, külön törvényre bízta. Ez a
külön törvény a területfejlesztésről és területrendezésről
szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.). A Tft. a
területfejlesztési tanácsok többszintű rendszerét hozta létre
(országos, regionális, térségi, megyei fejlesztési tanácsok,
valamint 2004. szeptember 1-jétől a kistérségi fejlesztési
tanácsok), amelyek a Tft. által meghatározott feladatmegosztás
szerint látják el a területfejlesztési feladatokat. Ezt
figyelembe véve megállapítható, hogy az Ötv. 70. § (3)
bekezdésében a „megyei” jelző hatályon kívül helyezése az Ötv.
szabályozási koncepcióját – nevezetesen azt, hogy a
területfejlesztési feladatok ellátása nem a megyei
önkormányzat, hanem egy attól eltérő jogállású szervezet, a
területfejlesztési tanács feladatkörébe tartozik – nem
módosította. Így megállapítható, hogy a jogalkotó az Ötv. 70. §
(3) bekezdésének módosítása során nem lépte túl az Alkotmány
34. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás kereteit. Ezért az
Alkotmánybíróság az Ötv. 70. § (3) bekezdés
alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt
benyújtott indítványt elutasította.
V.
1. Az egyik indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak
állást kellett foglalni abban a kérdésben is, hogy az
államigazgatás szerveinek szabályozása, az államigazgatási
szervek intézményesítése, illetőleg jogállásuk meghatározása
tekinthető-e az Alkotmány alapján kizárólagos törvényhozási
tárgynak.
Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 19. § (2)
bekezdését sérti az, hogy a Kszt. által végrehajtott
törvénymódosítások következtében az államigazgatási
szervezetrendszer alakítása, az államigazgatási szervek
jogállásának szabályozása a Kormány hatáskörébe került. Az
Alkotmány 19. § (2) bekezdése a következő rendelkezést
tartalmazza: „(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő
jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét,
meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.”
Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmánynak e szabálya
alapján az államigazgatási szervek intézményesítése, jogállásuk
szabályozása kizárólagos törvényhozási tárgynak minősül.
Az Alkotmány 19. § (2) bekezdése a kormányzás szervezetének,
azaz a kormányzati rendszerbe tartozó szervek jogállásának
meghatározását utalja az Országgyűlés hatáskörébe, ebből nem
következik az, hogy az államigazgatási rendszerbe tartozó egyes
államigazgatási szervek létrehozásáról, jogállásáról törvényben
kell rendelkezni.
Az Alkotmány maga tartalmaz szabályozást arra nézve, hogy az
államigazgatási szervezeti rendszerbe tartozó szervek közül,
melyek létesítéséhez kívánja meg a törvényi szabályozást. Az
Alkotmány 34. § (1) bekezdése alapján a minisztériumok
felsorolásáról külön törvény rendelkezik, 40/A. §-a pedig egyes
rendvédelmi szervek (rendőrség, határőrség, nemzetbiztonsági
szolgálatok) jogállásának szabályozásához írja elő a törvényi
szabályozás szükségességét. A Kászt. 1. §-a, valamint 71. §-a
további államigazgatási szervek (az autonóm államigazgatási
szervek és a kormányhivatalok) létesítését határozza meg
kizárólagos törvényhozási tárgyként.
Az indítvány elbírálása során az Alkotmánynak a Kormány
államszervezetben elfoglalt helyére, az államigazgatás
működéséért viselt felelősségére vonatkozó rendelkezéseiből
kell kiindulni.
Az Alkotmány 35. § (1) bekezdése alapján a Kormány alapvető
feladata, hogy gondoskodjon a törvények végrehajtásáról,
irányítsa és koordinálja a végrehajtó tevékenységet gyakorló
államigazgatási rendszert. Az államigazgatási szervezeti
rendszer jogszerű és hatékony, eredményes működésének
biztosítása a Kormány felelősségi körébe tartozik. Az Alkotmány
a Kormány e funkciójának gyakorlásához a Kormányt az
államigazgatási rendszer egésze tekintetében megillető
hatásköröket is biztosít, e körben az Alkotmány 40. § (3)
bekezdése alapján az államigazgatási szervezeti rendszer
tekintetében szervezetalakítási jog is megilleti. Az Alkotmány
40. § (3) bekezdése szerint: „(3) A Kormány jogosult az
államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni,
és erre külön szerveket létesíteni.”
Az indítványozó által alkotmányellenesnek tartott
kormányrendeletek központi hivatalok, illetőleg területi
államigazgatási szervek jogállásáról, tehát olyan, a Kormány
irányítása alá tartozó államigazgatási szervezetrendszerbe
tartozó államigazgatási szervekről rendelkeznek, amelyekre az
Alkotmány 40. § (3) bekezdése alapján a Kormány
szervezetalakítási joga kiterjed. Tehát az Alkotmány 19. § (2)
bekezdésének sérelme miatt az indítványozó által felsorolt
kormányrendeletek alkotmányellenessége nem állapítható meg.
Ugyancsak nem tekinthető alkotmányellenesnek a Kászt. 2. § (3)
bekezdésének az a szabálya sem, amely arra ad felhatalmazást a
Kormánynak, hogy a központi hivatalok, illetőleg közigazgatási
hivatalok tekintetében egyes irányítási jogok gyakorlását,
valamely központi államigazgatási szerv vezetőjének hatáskörébe
utalja.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Kászt. 2. § (3)
bekezdése, és az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi
Főfelügyelőségről szóló 295/2006. (XII. 30.) Korm. rendelet, a
Magyar Államkincstárról szóló 311/2006. (XII. 23.) Korm.
rendelet, az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság
kijelöléséről szóló 365/2006. (XII 28.) Korm. rendelet, a
környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi hatósági és
igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló
347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az építésügyi és az
építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről és működési
feltételeiről szóló 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az
állatvédelmi hatóság kijelöléséről szóló 334/2006. (XII. 23.)
Korm. rendelet, a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és
hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és
illetékességéről szóló 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az
Országos Egészségbiztosítási Pénztárról szóló 317/2006. (XII.
23.) Korm. rendelet, a Vám- és Pénzügyőrség szervezetéről,
valamint egyes szervek kijelöléséről szóló 314/2006. (XII. 23.)
Korm. rendelet, a földhivatalokról, a Földmérési és
Távérzékelési Intézetről, a Földrajzinév Bizottságról és az
ingatlan-nyilvántartási eljárás részletes szabályairól szóló
338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Kincstári Vagyoni
Igazgatóságról szóló 313/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a
Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 312/2006. (XII. 23.)
Korm. rendelet, az Országos Mentőszolgálatról szóló 322/2006.
(XII. 23.) Korm. rendelet, az Oktatási Hivatalról szóló
307/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Kulturális
Örökségvédelmi Hivatalról szóló 308/2006. (XII. 23.) Korm.
rendelet alkotmányellenességének megállapítása és
megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasította.
2. Az egyik indítvány alapján az Alkotmánybíróság
vizsgálta a Ket. 19. §, 100. § (1) bekezdése, 116. § (2)-(3)
bekezdése, valamint 174/A. §-a Kszt. által megállapított
szövegének alkotmányosságát is. Az indítványozó álláspontja
szerint a Ket. e rendelkezéseiben a Kormány számára adott
jogalkotási felhatalmazás sérti az Alkotmány 57. § (5)
bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány a Ket.
100. § (1) bekezdés a) pontja, valamint 174/A. § b) pontja
tekintetében megalapozott.
A Ket. 100. § (1) bekezdés a) pontja szerint nincs helye
fellebbezésnek, ha azt törvény, vagy kormányrendelet kizárja, a
174/A. § b) pontja pedig felhatalmazást ad a Kormánynak arra,
hogy a fellebbezést rendeletben kizárja.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján a jogorvoslathoz való
jog a törvény keretei között mindenkit megillető alapvető jog,
amelyet az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján csak törvénnyel
lehet szabályozni.
Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte az Alkotmány
8. § (2) bekezdésével összefüggésben a törvényi és a rendeleti
szabályozás viszonyát. E határozataiban rámutatott arra, hogy
az alapjogok szabályozása akkor felel meg az Alkotmány 8. § (2)
bekezdésében meghatározott formai alkotmányossági
követelménynek, ha törvényben történik. Azonban nem minden
fajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi
színtű szabályozást. Az alapjogokkal kapcsolatban álló, de
azokat csak távolról, közvetetten érintő, technikai és nem
korlátozó jellegű szabályok rendeleti szinten történő
megalkotása önmagában nem alkotmányellenes. „Valamely alapjog
tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak
megállapítása csakis törvényi szinten történhet, törvény kell
továbbá az alapjog közvetlen, jelentős korlátozásához is.”
[64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 300.;
29/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 148, 155.]
A közigazgatási hatósági ügyekben a jogorvoslathoz való jog
tartalmát, és a jogorvoslathoz való jog alapvető garanciális
szabályait a Ket. VII. fejezete szabályozza. A közigazgatási
eljárásban a fellebbezés a jogorvoslathoz való jog
érvényesítésének nem egyetlen eszköze, de a fellebbezéshez való
jog a jogorvoslathoz való jog érvényesülésének egyik
legfontosabb garanciája. A fellebbezés a Ket.-ben szabályozott
jogorvoslati rendszer központi eleme, a rendes jogorvoslati
eszköz. A fellebbezés lehetőségének kizárása közvetlenül, a
Ket.-ben szabályozott általános jogorvoslati rendhez képest
korlátozó módon érinti a jogorvoslathoz való jog tartalmát,
ezért a fellebbezés kizárása törvényi szabályozást igényel. A
fellebbezéshez való jog kizárására a Kormánynak adott
jogalkotási felhatalmazás sérti az Alkotmány 57. § (5)
bekezdését és azzal összefüggésben a 8. § (2) bekezdését.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Ket. 100. § (1) bekezdés a) pontjának „vagy kormányrendelet”
szövegrésze, és 174/A. §-ának b) pontja alkotmányellenes, ezért
e rendelkezéseket megsemmisítette.
Az indítványozó a Ket.-nek a fórumrendszerre vonatkozó
rendelkezéseit is támadja, azért mert álláspontja szerint a
jogorvoslathoz való jogot sérti az, hogy a Ket. módosított
szövege alapján a fórumrendszer, a másodfokú, valamint a
felügyeleti jogkört gyakorló hatóságok szabályozására a
Kormánynak is van hatásköre.
A Kszt. 2. § (1) bekezdés i) pontja által a Ket. 19. § (1)
bekezdésében és a Kszt. 1. § (2) bekezdése által a Ket. 116. §
(2)-(3) bekezdésében végrehajtott módosítás szövegpontosításra,
a Ket. hatályba lépését követően alkotott törvényekkel való
összhang megteremtésére, a korábban nehezen, illetőleg
egyáltalán nem értelmezhető szabály egyértelművé tételére
irányult. Nem bírt az indítványozó által neki tulajdonított
tartalommal, nevezetesen nem szélesítette ki a Kormány korábbi
szabályozási jogkörét. A Kormány a Kszt. hatályba lépését
megelőzően is rendelkezett hatáskörrel a fórumrendszer
szabályozására.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak azt kellett
vizsgálnia, hogy sérti-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében
szabályozott jogorvoslathoz való jogot az, hogy a Ket. 19. §-a
és 116. § (2)-(3) bekezdése alapján a Kormány is jogosult
közigazgatási eljárásban a jogorvoslati fórumok
meghatározására.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ket. 116. § (2)-(3)
bekezdése és az Alkotmány 57. § (5) bekezdése között
alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nincs. Az Alkotmány
57. § (5) bekezdése alapján a jogorvoslathoz való jog alanyi
jogként megillet mindenkit, akinek jogát, jogos érdekét a
közigazgatási hatóság döntése sérti. A közigazgatási eljárásban
a jogorvoslathoz való jog az ügyfeleket megillető jog, amelynek
érvényesülését az ügyfél által kezdeményezhető jogorvoslati
eljárások biztosítják. A Ket. 116. § (2)-(3) bekezdése a
felügyeleti jogkör gyakorlására jogosult szervek körét
szabályozza. A felügyeleti eljárás nem az ügyfél jogorvoslati
jogának érvényesítésére szolgáló jogorvoslati eszköz, a
felügyeleti eljárás a Ket. 115. §-a alapján a döntés
törvényességének biztosítékaként hivatalból folytatott eljárás.
A felügyeleti eljárás lefolytatására jogosult szervek körének
szabályozása az ügyfelek jogorvoslathoz való jogát nem érinti.
A Ket. 19. §-a, valamint 107. § és 108. §-ai lehetőséget adnak
arra, hogy a másodfokon eljáró, azaz a fellebbezés elbírálására
jogosult szervet ne csak törvény, hanem más jogszabály is
meghatározza. A Ket.-nek ezek a szabályai a jogorvoslathoz való
jog érvényesülését szolgáló jogorvoslati kérelem elbírálásáról
rendelkeznek, így azok összefüggésben állnak a jogorvoslathoz
való joggal. E szabályokkal kapcsolatosan az
Alkotmánybíróságnak – fent idézett gyakorlatát figyelembe véve
– azt kellett vizsgálnia, hogy a jogorvoslati fórumként eljárni
jogosult közigazgatási szervek kormányrendeletben történő
meghatározása érinti-e a jogorvoslathoz való jog tartalmát.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte az
Alkotmány 57. § (5) bekezdését a jogorvoslat elbírálására
jogosult szerv szempontjából. Az Alkotmánybíróság gyakorlata
értelmében a jogorvoslathoz való jog immanens tartalma az
érdemi […] határozatok tekintetében a más szervhez vagy a
magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. [5/1992. (I. 30.) AB
határozat, ABH 1992, 27, 31.] A közigazgatási eljárás
jogorvoslati rendszerének alkotmányossági vizsgálata során
rámutatott arra, hogy a jogorvoslathoz való alapjog
biztosítását jelenti, ha az eljárásban a törvény garantálja az
érintett számára, hogy ügyét az alapügyben eljáró szervtől
különböző szerv bírálja el (513/B/1994. AB határozat, ABH 1994,
734.).
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során tehát azt
tekintette a jogorvoslathoz való jog tartalmi elemének, hogy
törvény teremtse meg a garanciáit annak, hogy az ügyben eljáró
szervtől különböző szerv bírálja el a jogorvoslati kérelmet.
A Ket. 106. §-a a következő rendelkezést tartalmazza:
„106. § (1) Az ügyfél jogorvoslathoz való jogának érvényesülése
érdekében – az olyan ügyek kivételével, amelyekben e törvény
alapján nincs helye fellebbezésnek – az elsőfokú hatáskört úgy
kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell
kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult,
az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör
szempontjából elkülönülő szerv.”
A Ket.-nek ez a rendelkezése megfelelő garanciát nyújt az
Alkotmány által szabályozott jogorvoslathoz való jogból folyó,
a jogorvoslatot elbíráló szervvel szemben támasztott
követelmények érvényesüléséhez. [Az Alkotmánybíróság e szabály
megsértése miatt állapította meg a 19/2007. (III. 9.) AB
határozatában a 81/2003. (VI. 7.) Korm. rendelet 5. § (2)
bekezdésének alkotmányellenességét. (ABK 2007. március, 256.)]
Tekintettel a közigazgatási ügyek sokrétűségére a közigazgatási
hatósági ügyekben a fórumrendszer, az első- és másodfokon,
illetőleg a felügyeleti eljárásban eljárni jogosult szervek
köre az általános szabályok szintjén nem szabályozható. Ezért a
Ket. 19. §-a úgy rendelkezik, hogy az első fokon eljáró szervet
jogszabály határozza meg. A másodfokon eljáró, jogorvoslati
jogkört gyakorló hatóságokra nézve a Ket. 107-108. §-ai
állapítanak meg általános szabályokat az eljáró szerv felettes
szervét jelölve meg jogorvoslati fórumként. Azonban, mivel az
általános eljárási szabályok jellegüknél fogva nem lehetnek
figyelemmel minden egyes közigazgatási ügy és minden egyes
közigazgatási hatáskört gyakorló szerv jogállásának
sajátosságaira, az általános eljárási törvénynek a jogorvoslati
fórumrendszerre vonatkozó szabályai értelemszerűen másodlagos
szabályok. Ami azt jelenti, hogy a Ket.-nek ezek a szabályai
akkor alkalmazandók, ha más jogszabály, törvény, vagy
kormányrendelet másként nem rendelkezik. Amint arra a
fentiekben az Alkotmánybíróság rámutatott, az Alkotmány 40. §
(3) bekezdése alapján a kormányt megilleti az államigazgatási
rendszeren belül a szervezetalakítási jog, amely a szervezet
hatáskörének szabályozását is magában foglalja, nem tekinthető
alkotmányellenesnek az, hogy a Ket. a közigazgatási
jogorvoslati fórumrendszer alakítására felhatalmazást ad a
Kormánynak is.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg,
hogy a Ket. 19. §-a és 116. § (2)-(3) bekezdésével
összefüggésben az indítványozó által állított
alkotmányellenesség nem állapítható meg, ezért az indítványt e
tekintetben elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványt is,
amely a Korm.r.-tel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítását kérte.
Az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítását egyrészt azért kérte, mert
álláspontja szerint a Korm.r. a Jat. 2. § a) pontjával
ellentétben, hatáskört megállapító törvényi szabályozás
hiányában állapítja meg a közigazgatási hivatalok hatáskörét.
A Jat. 2. § a) pontjának hivatkozott rendelkezése szerint
törvény szabályozza az állami szervek alapvető hatásköreit. Az
Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint a Jat.
szabályainak megsértése önmagában nem teszi alkotmányellenessé
a jogszabályt, a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása
csak akkor eredményezi a jogszabály alkotmányellenességének
megállapítását, ha a vizsgált jogszabály egyben az Alkotmány
valamely rendelkezését is sérti. [30/1991. (VI. 5.) AB
határozat, ABH 1991, 421, 422.; 50/1998. (XI. 27.) AB
határozat, ABH 1998, 387, 395-397.; 39/1999. (XII. 21.) AB
határozat, ABH 1999, 325, 349-350.; 30/2000. (X. 11.) AB
határozat, ABH 2000, 202, 206. stb.] Az Alkotmánybíróság
kizárólag a Jat. alapján nem állapít meg mulasztásban
megnyilvánuló alkotmányellenességet. (1621/E/1992. AB
határozat, ABH 1993, 765, 766.)
Az Ötv. 98. § (2) bekezdés c) pontja alapján a közigazgatási
hivatal ellátja a törvényben megállapított, továbbá a Kormány
által hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat,
hatásköröket, hatósági jogköröket. A Kormány tehát rendelkezik
törvényi felhatalmazással arra, hogy rendeletben a
közigazgatási hivatal számára hatásköröket állapítson meg. Az
indítványozó nem jelölt meg a Korm.r. által a közigazgatási
hivatal számára meghatározott olyan hatásköröket, amelyeket
álláspontja szerint az Alkotmány valamely rendelkezése alapján
törvényben kellett volna szabályozni.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítását kezdeményezte a Korm.r. 2. § (2) bekezdésével
összefüggésben azért is, mert álláspontja szerint sérti az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból
folyó jogbiztonság követelményét az, hogy a Korm.r. nem
tartalmaz felhatalmazást a közigazgatási hivatal hatásköreinek
a kirendeltségekre való átruházására.
A Korm.r. 2. § (2) bekezdése szerint a kirendeltség a
közigazgatási hivatal szervezeti egysége, amely a közigazgatási
hivatal szervezeti és működési szabályzatában meghatározott
feladatokat lát el.
A Korm.r. szabályai alapján egyértelműen megállapítható, hogy a
kirendeltségek nem önálló közigazgatási szervek, a
közigazgatási hivatal belső szervezeti egységei. A hatályos
jogszabályi rendelkezések (a Korm.r. és a hatásköröket
megállapító más jogszabályok) alapján hatásköre a közigazgatási
hivatalnak, illetőleg a közigazgatási hivatal szakigazgatási
szervének van. A kirendeltségek a közigazgatási hivatal nevében
látják el a hivatal szervezeti és működési szabályzatában
számukra meghatározott feladatokat. A Korm.r. a hatásköröket
pontosan rendezi, az, hogy a jogszabály milyen módon és
mélységig rendezi a közigazgatási szerven belüli
munkamegosztást, nem alkotmányossági kérdés. Az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint a hatáskörök
rendezetlensége miatt, a Korm.r.-tel összefüggésben az
Alkotmány 2. § (2) bekezdésében szabályozott jogállamiság
elvéből folyó jogbiztonságot sértő szabályozási hiányosság nem
állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő
közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Bihari Mihály
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
előadó alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás Dr. Lévay Miklós
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró alkotmánybíró
. |