A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos
vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában — dr. Kovács Péter
és dr. Balogh Elemér alkotmánybírók párhuzamos indokolásával —
meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az emberi
felhasználásra kerülő gyógyszerek rendeléséről és kiadásáról
szóló 44/2004. (IV. 28.) ESzCsM rendelet 7. § (3) bekezdésének
c) pontja alkotmányellenes, ezért azt 2009. december 31.
napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a gyógyászati
segédeszközök társadalombiztosítási támogatásba történő
befogadásáról, támogatással történő rendeléséről,
forgalmazásáról, javításáról és kölcsönzéséről szóló 14/2007.
(III. 14.) EüM rendelet 13. § (3) bekezdésének e) pontja
alkotmányellenes, ezért azt 2009. december 31. napjával
megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság az egészségügyi szolgáltatások
Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes
szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet 4. és 17.
§-a alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése
iránti indítványokat elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a Betegségek Nemzetközi Osztályozása X.
Revíziója bevezetéséről szóló 42/1995. (XI. 14.) NM rendelet
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasítja.
5. Az Alkotmánybíróság az egyes személyazonosításra alkalmatlan
ágazati (egészségügyi, szakmai) adatok körének meghatározására,
gyűjtésére, feldolgozására vonatkozó részletes szabályokról
szóló 76/2004. (VIII. 19.) ESzCsM rendelet
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett egyes
rendeletek egészségügyben történő adatkezelésre vonatkozó
rendelkezései alkotmányellenességének megállapítása és
megsemmisítése iránt. Az Alkotmánybíróság az indítványokat a
szoros tárgyi összefüggésre tekintettel az Alkotmánybíróság
ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló,
módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.)
Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. §
(1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2. Az egyik indítványozó egyrészt az egészségügyi
szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő
finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III.
3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) 4. § (2) bekezdése,
másrészt az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek
rendeléséről és kiadásáról szóló 44/2004. (IV. 28.) ESzCsM
rendelet (a továbbiakban: ESzCsMr.) 7. § (3) bekezdés c)
pontjából a „beteg nevét, lakcímét, születési idejét”
szövegrész alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a megjelölt
rendelkezések mind formai, mind tartalmi szempontból
alkotmányellenesek. Formai szempontból azért, mert megsértették
az Alkotmány 8. § (2) bekezdését: a személyes adatok védelméhez
való alapvető jogra vonatkozó szabályokat nem törvény, hanem
rendelet tartalmazza. Az indítványozó hivatkozott a személyes
adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló
1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 3. § (3)
bekezdésére is, melynek értelmében kötelező adatkezelés esetén
az adatkezelés célját és feltételeit, a kezelendő adatok körét
és megismerhetőségét, az adatkezelés időtartamát, valamint az
adatkezelő személyét az adatkezelést elrendelő törvény vagy
önkormányzati rendelet határozza meg.
Tartalmilag azért tartotta alkotmányellenesek az indítványozó a
támadott rendelkezéseket, mert azok — figyelemmel az Avtv. fent
megjelölt szabályára — nem felelnek meg a célhozkötöttség és az
adatbiztonság elvének. Az ESzCsMr. támadott rendelkezése
kapcsán kifejtette, hogy az orvosi vényeken fel kell tüntetni a
beteg alapvető személyi azonosító adatait, továbbá — a
társadalombiztosítási támogatással rendelhető gyógyszerekről és
a támogatás összegéről szóló 1/2003. (I. 21.) ESzCsM rendelet
1. § (3) bekezdése alapján — a betegség azonosítására alkalmas
BNO kódot. Az így összekapcsolt adatok az Avtv. 2. § (2)
bekezdés b) pontja értelmében különleges személyes adatnak
minősülnek. Ebben az esetben is kötelező adatkezelésről van
szó, hisz a beteg csak akkor jut hozzá a gyógyszerhez, ha a
vényen a rendeletekben meghatározott adatok szerepelnek. Az
indítványozó szerint a vényen feltüntetett adatok kezelésére
vonatkozó szabályok sértik az Alkotmány 59. § (1) bekezdését,
mert bár a finanszírozási szabályok ellenőrizhetősége (mint
cél) érdekében szükséges lehet az adatkezelés, emellett az is
követelmény, hogy csak azokat az adatokat lehessen kezelni,
amelyek e cél eléréséhez elengedhetetlenül szükségesek. Az
indítványozó szerint ehhez elegendő lenne, ha a vényen csak a
beteg TAJ száma és a BNO kód szerepelne. Ezáltal be lehetne
azonosítani a beteg személyét és a betegségét is, de ezek nem
bárki, hanem csak az erre jogosultak számára biztosítanák a
személyazonosság megismerhetőségét. További hiányossága a
szabályozásnak, hogy nem tesz különbséget a feltüntetendő
adatok tekintetében a közfinanszírozott és a nem
közfinanszírozott gyógyszerek között, ez utóbbi esetben a BNO
kód feltüntetése törvényesen nem indokolható.
Az indítványozó végül hivatkozott a jogállamiság és a
jogbiztonság elvére, mely jelen esetben szerinte azáltal sérül,
hogy az „állami jogalkotó szervek jogszabálysértő módon és
tartalommal alkotnak jogszabályt”, illetve nincs koherencia a
jogszabályok között.
3. Egy másik indítványozó támadta a Kr. 4. és 17. §-ait, az
egyes személyazonosításra alkalmatlan ágazati (egészségügyi,
szakmai) adatok körének meghatározására, gyűjtésére,
feldolgozására vonatkozó részletes szabályokról szóló 76/2004.
(VIII. 19.) ESzCsM rendeletet, a Betegségek Nemzetközi
Osztályozása X. Revíziója bevezetéséről szóló 42/1995. (XI.
14.) NM rendeletet (a továbbiakban: NMr.), végül a
társadalombiztosítási támogatással rendelhető, illetve
kölcsönözhető gyógyászati segédeszközökről, a támogatás
összegéről és mértékéről, valamint a rendelés, forgalmazás,
kölcsönzés és javítás szakmai követelményeiről szóló 19/2003.
(IV. 29.) ESzCsM rendelet 7. § (4) bekezdés e) pontját.
Hivatkozva az Avtv. 2. § (2) bekezdés a) és b) pontjaira,
valamint 3. § (1) bekezdésére előadta, hogy sérül az Alkotmány
35. § (2) bekezdése és 37. § (3) bekezdése. Álláspontja szerint
ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó
jogállamiság elvével, hogy a jogalkotó összemossa a személyes
adatok és a különleges adatok kezelésének szabályait, és sérül
az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében megfogalmazott személyes
adatok védelméhez való jog is.
Az indítványozó szerint amellett, hogy a kötelező
adatkezelésről nem törvény rendelkezik, nincs szabályozva a
megjelölt rendeletekben a kezelendő adatok megismerhetősége,
illetve az adatkezelés időtartama sem. A finanszírozónak csak
az általa finanszírozott ellátásokról kellene tudomást
szereznie; a vényköteles, de társadalombiztosítási támogatással
nem rendelkező gyógyszerek esetében a betegek különleges adatai
jogviszony hiányában kerülnek a társadalombiztosítási szervek
nyilvántartásába. Az ellátás során feltárt betegségek, az arra
adott kezelés és a felírt gyógyszerek — különösen a nem
közfinanszírozott gyógyszerek — adatainak továbbküldése
ellentétes az Alkotmány 54. §-ában rögzített emberi méltósághoz
való joggal. A jogállamiságot sértő és „emberileg megalázó”,
hogy a 19/2003. (IV. 29.) ESzCsM rendelet nem jelöl meg
semmilyen célt, amelynek érdekében az orvosi vényeken a TAJ
szám és a BNO kód feltüntetése szükséges lenne.
Az indítványozó előadta, hogy az „OEP [Országos
Egészségbiztosítási Pénztár] az adatvédelmi rendelkezéseket úgy
játszva ki, hogy az adatokban a TAJ számot kicseréli, egy másik
számra (kapcsolati kód), így azok már szerinte nem lesznek
személyes adatok, és bárhova továbbíthatók”. Ez azonban
álláspontja szerint nem felel meg a valóságnak, mert ha
valakiről megtudják, hogy mikor járt utoljára patikában, és
milyen gyógyszert váltott ki, illetve mikor volt utoljára
háziorvosnál, akkor hozzáférhetővé válik az összes egészségügyi
adata is.
Az indítványozó utóbb indítványát módosította, és — figyelemmel
az Alkotmánybíróság 937/B/2006. AB határozatára (ABH 2007,
2580.) — a 76/2004. (VIII. 19.) ESzCsM rendelet
alkotmányellenessége megállapítása és megsemmisítése iránti
kérelmét visszavonta. Egyúttal az időközben hatályon kívül
helyezett 19/2003. (IV. 29.) ESzCsM rendelet 7. § (4) bekezdés
e) pontja helyett indítványát a gyógyászati segédeszközök
társadalombiztosítási támogatásba történő befogadásáról,
támogatással történő rendeléséről, forgalmazásáról, javításáról
és kölcsönzéséről szóló 14/2007. (III. 14.) EüM rendelet (a
továbbiakban: EüMr.) 13. § (3) bekezdés e) pontja
vonatkozásában tartotta fenn.
4. A harmadik indítványozó utólagos normakontrollra, illetve
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására
irányuló kérelmet terjesztett elő.
4.1. A Kr. 4. és 17. §-ai alkotmányellenességének
megállapítását és megsemmisítését azért kérte, mert azok
meglátása szerint sértik az Alkotmány 8. § (2) bekezdését és
59. § (1) bekezdését. A kifogásolt rendelkezések értelmében a
háziorvosok kötelesek a betegforgalmi jelentéseket a
finanszírozó társadalombiztosítási szerv részére továbbítani.
Ez olyan adatszolgáltatási kötelezettséget jelent, melyről az
indítványozó szerint törvényben kellett volna rendelkezni.
Ezért a Kr. érintett §-ai formai okból alkotmányellenesek. De
tartalmi alkotmányellenesség is megvalósul az Alkotmány 59. §-
anak sérelme következtében: a háziorvosoknak ugyanis olyan
szolgáltatások adatait is továbbítaniuk kell, amelyeket nem az
Országos Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban: OEP)
finanszíroz. Ilyenek például a népegészségügyi szűrésekkel, a
látleletek kibocsátásával, a jogosítvány kiadásához szükséges,
vagy a lőfegyver-használati engedélyezési eljárás során
kötelező orvosi vizsgálatokkal összefüggő adatok. Meglátása
szerint sérti az információs önrendelkezési jogot az is, hogy a
háziorvos köteles a vényköteles, de társadalombiztosítási
támogatással nem rendelkező gyógyszerek felírásakor is adatot
továbbítani az ellátottról az OEP felé.
Az indítványozó kifogásolta a háziorvosok és a
társadalombiztosítási szervek közötti adattovábbítás módját is:
az adatokat rendszerint számítógépes adathordozó postázásával
juttatják el a címzett részére, így a betegek személyes adatai
semmilyen külön védelemben nem részesülnek. Emellett a
„jelentést konstruáló számítógépes program »szabadon« kutat az
orvosi nyilvántartások adataiban, és az adatkezelő háziorvos —
mivel a jelentés kizárólag program segítségével generált
kódszámokban jelenik meg — nem tud meggyőződni arról, hogy a
küldött anyag a valóságban milyen adatokat tartalmaz”.
4.2. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
megállapítására irányuló, a Magyar Köztársaság 2007. évi
költségvetéséről szóló 2006. évi CXXVII. törvénnyel
összefüggésben előterjesztett kérelem az Alkotmány 44/A. § (3)
bekezdés c) pontján és 70/D. §-án alapul. Az indítványozó
szerint ugyanis nem biztosították a helyi önkormányzatok
számára a háziorvosi (egészségügyi alapellátások) feladatok
ellátásához szükséges anyagi forrásokat. Az Alkotmánybíróság az
Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján elrendelte, hogy ezen
indítványrész elkülönülve kerüljön érdemi megvizsgálásra és
elbírálásra.
5. A negyedik indítványozó szintén a Kr. 4. és 17. §-ai
megsemmisítését kérte az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján,
mivel azok az Avtv. 3. § (3) bekezdésében foglaltaknak nem
felelnek meg. Az adatkezelésre vonatkozó rendelkezések
kormányrendeletben történő szabályozása ugyanis nem megfelelő.
Tartalmi okból pedig azért áll fenn alkotmányellenesség, mert a
finanszírozó a nem finanszírozott ellátásokról is tudomást
szerez, hisz a jelentéstételi kötelezettség erre is kiterjed;
illetve nem biztosított a továbbított adatok különleges védelme
(az adattovábbítás számítógépes adathordozón, normál postai
úton történik). Mindez ellentétes az Alkotmány 59. § (1)
bekezdéséből fakadó személyes adatok védelméhez való joggal.
Az indítványozó szerint az orvosi vényeken a BNO kód kötelező
feltüntetése az Avtv. 3. § (2) és (3) bekezdéseivel ellentétes,
mert azt nem törvény rendeli el. Kifogásolta továbbá a 76/2004.
(VIII. 19.) ESzCsM 4. §-ának rendelkezését, mely szerint az OEP
köteles az Egészségügyi Minisztérium, az Egészségügyi
Stratégiai Kutató Intézet és az Országos Szakfelügyeleti
Módszertani Központ részére adatokat szolgáltatni. Az
adatkezelés célja, indokoltsága ugyanis megkérdőjelezhető. E
rendelet megsemmisítését azonban nem kérte.
6. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy a Kr. 4. §-
ának (2) bekezdését — a 2006-ban kelt indítványok benyújtását
követően — az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási
Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló
43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet módosításáról szóló 318/2006.
(XII. 23.) Korm. rendelet 3. § (1) bekezdése 2007. január 1-jei
hatállyal megváltoztatta. A módosítás nem szüntette meg a
jelentésküldési kötelezettséget, a fekvőbeteg-szakellátás
tekintetében azonban az adatszolgáltatásra vonatkozóan szigorú
formai előírásokat vezetett be. Ugyanez a rendelet iktatta be a
Kr. 4. § (10) bekezdését, mely a Magyar Köztársaság területén
tartózkodó beteg sürgősségi ellátása vonatkozásában fogalmazott
meg a szolgáltató számára kötelezettséget. A Kr. 4. § (9)
bekezdését az egyes egészségügyi tárgyú kormányrendeletek
módosításáról szóló 364/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet 16. §
(6) bekezdése úgy módosította, hogy „az értékhatárt meghaladó
rész visszavonásra kerül” szövegrész helyébe „az értékhatárt
meghaladó rész levonásra kerül” szövegrész lépett.
Az ESzCsMr. 7. § (3) bekezdés c) pontját az egyes, a
gyógyszerrendeléssel kapcsolatos miniszteri rendeletek
módosításáról szóló 45/2008. (XII. 3.) EüM rendelet 1. § (1)
bekezdése akként változtatta meg, hogy a vényen az orvos által
feltüntetendő személyes adatok körét kibővítette az érintett
betegsége kódjával (BNO kóddal).
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ezek a változások az
indítványozók által felvetett alkotmányossági problémát nem
érintették, illetve nem szüntették meg, ezért az elbíráláskor
hatályos szöveg tekintetében érdemben folytatta le az
alkotmányossági vizsgálatot.
7. Az Alkotmánybíróság beszerezte az adatvédelmi biztos
jogkörében eljáró állampolgári jogok országgyűlési biztosának,
az igazságügyi és rendészeti miniszternek és az egészségügyi
miniszternek a véleményét.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
„8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.”
„35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát
ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A
Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet
ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell
hirdetni.”
„37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben
kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet
adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek
ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell
hirdetni.”
„54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek
veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz,
amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.”
„59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
2. Az Avtv. vonatkozó rendelkezései:
„3. § (1) Személyes adat akkor kezelhető, ha
a) ahhoz az érintett hozzájárul, vagy
b) azt törvény vagy — törvény felhatalmazása alapján, az abban
meghatározott körben — helyi önkormányzat rendelete elrendeli.
(2) Különleges adat akkor kezelhető, ha
a) az adatkezeléshez az érintett írásban hozzájárul, vagy
b) a 2. § 2. a) pontjában foglalt adatok esetében, az
nemzetközi egyezményen alapul, vagy Alkotmányban biztosított
alapvető jog érvényesítése, továbbá a nemzetbiztonság, a
bűnmegelőzés vagy a bűnüldözés érdekében törvény elrendeli;
c) egyéb esetekben azt törvény elrendeli.
(3) Kötelező adatkezelés esetén az adatkezelés célját és
feltételeit, a kezelendő adatok körét és megismerhetőségét, az
adatkezelés időtartamát, valamint az adatkezelő személyét az
adatkezelést elrendelő törvény vagy önkormányzati rendelet
határozza meg.”
3. A Kr. indítványokkal érintett rendelkezései:
„4. § (1) A szolgáltató az általa ellátott betegekről, illetve
a nyújtott ellátásokról az elszámoláshoz előírt
nyilvántartásokat vezeti. A szolgáltató a finanszírozással
kapcsolatos — személyes adatokat nem tartalmazó —
nyilvántartásokat legalább 5 évig megőrzi.
(2) A szolgáltató az általa nyújtott, a finanszírozás alapjául
szolgáló egészségügyi szolgáltatásokról — a fekvőbeteg-
szakellátás kivételével — kísérőjegyzékkel, számítógépes
adathordozón vagy adatátviteli vonalon a megadott formátumban
(rekordkép), e rendelet szerint adatot szolgáltat (a
továbbiakban: jelentés) a finanszírozó részére. A fekvőbeteg-
szakellátás során nyújtott ellátásokról a jelentést az OEP
részére legalább fokozott biztonságú elektronikus aláírással
hitelesített, autentikus időbélyeget használó és rejtjelezéssel
védett elektronikus rendszer útján kell megküldeni.
(3) Finanszírozott teljesítményként a finanszírozási
szerződésben meghatározott és ténylegesen teljesített
szolgáltatás számolható el a Társadalombiztosítási Azonosító
Jel (a továbbiakban: TAJ-szám) feltüntetésével, amennyiben
annak megtérítésére jogszabály alapján más nem köteles.
(4) Újszülött ellátásának jelentése TAJ-szám hiányában a
születést követő 6. hónap utolsó napjáig, továbbá ismeretlen
TAJ-számú elhunyt személy elhalálozását megelőző ellátásának és
boncolásának jelentése az OEP által meghatározott elvek
szerinti informatikai kód alkalmazásával történik.
(5) Abban az esetben, ha az ellátott személy vagy
hozzátartozója a TAJ-számot igazoló okmányt az ellátást követő
15 napon belül nem mutatja be, az ellátást végző szolgáltató a
finanszírozónál kezdeményezi a TAJ-szám rendelkezésre
bocsátását az ellátott személy azonosítására szolgáló,
rendelkezésre álló adatok (név, születési hely, idő, anyja
neve, lakcíme) megküldésével. A finanszírozótól megkapott TAJ-
számon történik meg a teljesítmény jelentése.
(6) Ismeretlen, TAJ-számmal és a személy azonosítására szolgáló
adatokkal nem rendelkező beteg esetén — az újszülött
kivételével — annak adatlapját kell megküldeni a
finanszírozónak. A szolgáltatások kifizetésére a finanszírozó
által elvégzett ellenőrzést követően kerülhet sor. Amennyiben a
finanszírozó az ellenőrzést az adatlap megküldésétől számított
60 napon belül nem végzi el, a szolgáltató részére ki kell
fizetnie a nyújtott szolgáltatásért járó díjazást.
(7) A szolgáltató az adatokat az adatkezelési előírások szerint
tartja nyilván, és a finanszírozás céljából megküldött adatok
valódiságáért felel. A finanszírozó által végzett ellenőrzés
során a szolgáltató az ellenőrzéshez szükséges adatokat
bemutatja, és gondoskodik arról, hogy a közreműködő szolgáltató
is rendelkezésre bocsássa az adatokat.
(8) A szolgáltató a magyar egészségbiztosítási jogszabályok
alapján egészségügyi szolgáltatásra nem jogosult személyek
részére nyújtott ellátás után akkor jogosult térítésre, ha az
ellátott személy az ellátásra államközi szerződés, nemzetközi
szerződés vagy kötelezően alkalmazandó Közösségi szabály
alapján jogosult, és az adott ellátásra való jogosultságát az
alkalmazandó államközi szerződés, nemzetközi szerződés vagy
Közösségi szabály előírásainak megfelelően igazolta. A
szolgáltató nyilvántartásának tartalmaznia kell az ellátott
személy nevét, születési dátumát, állampolgárságát és az
ellátás igénybevételére jogosító igazoláson feltüntetett
adatokat. Az E térítési kategória alapján nyújtott ellátás
esetén a 21. számú melléklet kitöltése kötelező. A kihirdetett
államközi szerződések, nemzetközi szerződés és az alkalmazandó
Közösségi szabályok listáját, továbbá az ellátások
igénybevételére jogosító igazolások mintáit az OEP
tájékoztatóban közzéteszi. A szolgáltató a 21. számú melléklet
szerinti adatokat havonta, a tárgyhónapot követő hónap 10.
napjáig, számítógépes adathordozón megküldi a finanszírozónak.
(9) Amennyiben az alapellátást, illetve a szakellátást nyújtó
orvos gyógyszerrendelési gyakorlata során a külön jogszabályban
foglaltakat az ellenőrzést követő figyelmeztetés után sem
tartja be, a finanszírozás összegéből a külön jogszabályban
meghatározott értékhatárt meghaladó rész levonásra kerül.
(10) A Magyar Köztársaság területén tartózkodó beteg sürgősségi
ellátása esetén a szolgáltató köteles vizsgálni, hogy az Eütv.
142. § (2) bekezdés b) és c) pontja szerint nyújtott ellátások
költségei behajthatóak-e más forrásból. A behajtás érdekében a
szolgáltatónak a tőle elvárható valamennyi intézkedést meg kell
tennie. Amennyiben az intézkedések nem vezetnek eredményre, az
esetet az 5. § (1) bekezdésének megfelelően kell jelenteni.”
„17. § (1) A háziorvosi szolgáltató a 2. és 20. számú melléklet
szerinti adatokat havonta, a tárgyhónapot követő hónap 10.
napjáig jelenti a finanszírozónak.
(2) Az OEP az (1) bekezdés szerinti jelentés alapján
nyilvántartást vezet az egyes háziorvosi szolgálatokhoz
bejelentkezett biztosítottakról. Ha egy biztosított egyidejűleg
több szolgáltató nyilvántartásában szerepel, az OEP a legutóbbi
bejelentkezést veszi figyelembe, és egyidejűleg törli a másik
szolgáltató nyilvántartásából, továbbá az OEP törli az elhunyt
személy adatait is, és a korrigált létszámmal számol. Az
utalványozással egyidejűleg tájékoztatja a finanszírozás
megszüntetéséről és annak okáról az érintett háziorvosi
szolgáltatót.
(3) A korcsoportos átsorolást az OEP havonta, a bejelentkezett
biztosítottaknak a hónap utolsó napjához viszonyított életkora
alapján végzi.”
4. Az ESzCsMr.-nek az indítványok benyújtásakor hatályos
rendelkezése:
„7. § (3) A vényen az orvosnak fel kell tüntetni:
(…)
c) a beteg nevét, lakcímét, születési idejét és a TAJ számát,
közgyógyellátott beteg esetén a közgyógyellátási igazolvány
számát;
(…)”
Az EszCsMr.-nek az indítványok elbírálásakor hatályos
rendelkezése:
„7. § (3) A vényen az orvosnak fel kell tüntetni:
(…)
c) a beteg nevét, lakcímét, születési idejét és a TAJ számát,
valamint betegségének a betegségek nemzetközi osztályozása
szerinti kódját (BNO kód), közgyógyellátott beteg esetén a
közgyógyellátási igazolvány számát;
(…)”
5. Az NMr. releváns rendelkezései:
„1. § A Betegségek Nemzetközi Osztályozása IX. Revíziója
helyett az ENSZ Egészségügyi Világszervezete által közzétett
Betegségek és az egészséggel kapcsolatos problémák nemzetközi
statisztikai osztályozása, Tizedik Revízió (a továbbiakban: BNO-
10) alkalmazandó 1996. január 1. napjától minden olyan
dokumentáción, illetve adatszolgáltatási kötelezettség
teljesítésénél, amikor külön jogszabály alapján a betegségeket
kódjelekkel fel kell tüntetni.
2. § A BNO-10 kódrendszer ötödik jegyre történő albontását
szakmánként az illetékes szakmai kollégium felügyelete mellett
az országos orvosszakmai intézetek végzik el.”
6. Az EüMr. támadott rendelkezése:
„13. § (3) A vényen az orvosnak fel kell tüntetnie:
(…)
e) a beteg kórisméjének BNO kódját;
(…)”
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság először a Kr. támadott rendelkezéseit
vizsgálta meg.
1.1. Az indítványozók szerint a Kr. 4. és 17. §-ában előírt
adatszolgáltatási kötelezettség előírása a személyes adatok
védelméhez való joggal összefüggésben sérti az Alkotmány 8. §
(2) bekezdését, mert a kötelező adatszolgáltatást törvényben
kellett volna elrendelni, nem kormányrendeletben. A kifogásolt
rendelkezések [alapvetően a Kr. 4. § (2) bekezdése és a 17. §
(1) bekezdése] szerint az egészségügyi szolgáltató az általa
nyújtott, a finanszírozás alapjául szolgáló egészségügyi
szolgáltatásokról adatot szolgáltat a finanszírozó részére,
illetve a háziorvosi szolgáltató a Kr. 2. és 20. melléklete
szerinti adatokat havonta jelenti a finanszírozónak.
Az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére
vonatkozó gyakorlata szerint nem mindenfajta összefüggés az
alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást.
Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges
garanciáinak megállapítása ugyan csakis törvényben történhet,
illetve törvény kell az alapjog közvetlen és jelentős
korlátozásához is, mert csak ekkor elégíthető ki a formai
alkotmányosság tekintetében az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében
foglalt követelmény. Közvetett és távoli összefüggés esetében
azonban elegendő a rendeleti szint is, a technikai és nem
korlátozó jellegű szabályok rendeleti formában történő kiadása
önmagában nem minősül alkotmányellenesnek. [64/1991. (XII. 17.)
AB határozat, ABH 1991, 297, 300.; 29/1194. (V. 20.) AB
határozat, ABH 1994, 148, 155.]
Az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében megfogalmazott személyes
adatok védelméhez való jog tartalma az, hogy mindenki maga
rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és
felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni
általában csak az érintett beleegyezésével szabad, de
kivételesen törvény is elrendelheti személyes adat kötelező
kiszolgáltatását, és előírhatja felhasználásának módját is. Az
ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés
alapjogát, és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-
ában megfogalmazott feltételeknek. [15/1991. (IV. 13.) AB
határozat (a továbbiakban: Abh., ABH 1991, 40, 41.]
A fentiekből következik, hogy a kötelező adatkezelés
(adattovábbítás) a személyes adatok védelméhez való jog
közvetlen és jelentős korlátozásának minősül, mely csak akkor
felel meg az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt
követelménynek, ha törvény rendeli el. Ez azt jelenti, hogy
törvényben kell rögzíteni — egyebek mellett és elsősorban — azt
a célt, amelynek eléréséhez az adatkezelés (adattovábbítás)
szükséges, és azon (és csak azon) személyes adatok körét,
melyekkel ez a cél megvalósítható.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa által az
indítványokkal összefüggésben előterjesztett tájékoztatás
alapján az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg. Az
adatvédelmi biztos 2006. október 9. napján kelt, a
társadalombiztosítási szervek által történő egyes
adatkezelésekről szóló Állásfoglalása (a továbbiakban:
Állásfoglalás) megállapította, hogy az adattovábbítás
kormányrendeleti szinten történő elrendelése nem felel meg az
Avtv. 3. § (3) bekezdésében foglalt követelménynek. Az
egészségügyi miniszter a jelzett alkotmányossági kifogást
figyelembe véve javaslatot nyújtott be az Országgyűléshez,
melyben kezdeményezte a felvetett problémák rendezését. Ennek
eredményeként került módosításra az egészségügyi és a hozzájuk
kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló
1997. évi XLVII. törvény (a továbbiakban: Eüak.) és a kötelező
egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII.
törvény (a továbbiakban: Ebtv.). [Lásd az egyes, az
egészségügyet érintő törvényeknek az egészségügyi reformmal
kapcsolatos módosításáról szóló 2006. évi CXV. törvény 25. §-
át, illetve az egészségbiztosítás hatósági felügyeletéről szóló
2006. évi CXVI. törvény 22. § (4)-(6) bekezdését, mindkettő
2007. január 1-jétől hatályos.]
Az Eüak. jelenleg is hatályos 4. § (2) bekezdés g) pontja
irtelmében egészségügyi és személyazonosító adatot a 4. § (1)
bekezdésében foglaltakon túl — törvényben meghatározott
esetekben — az egészségügyi ellátásokra jogosultak részére a
kötelező egészségbiztosítás terhére igénybe vehető
szolgáltatások rendelésének és nyújtásának, valamint a
gazdaságos gyógyszer-, gyógyászati segédeszköz- és gyógyászati
ellátás rendelési szabályai betartásának a vizsgálata, továbbá
a külön jogszabály szerinti szerződés alapján a jogosultak
részére nyújtott ellátások finanszírozása, illetve az
ártámogatás elszámolása céljából lehet kezelni. Az Eüak. 22. §
(1) bekezdés c) pontja úgy rendelkezik, hogy a
társadalombiztosítási igazgatási szervek részére abban az
esetben továbbítható egészségügyi és személyazonosító adat,
amennyiben az a 4. § (2) bekezdés g) pontjában foglalt célok
teljesítéséhez szükséges. A 22. § (2) bekezdése értelmében az
egészségügyi és személyazonosító adatokat a
társadalombiztosítási igazgatási szervek kizárólag az ellátás
megállapításával, folyósításával, az ellenőrzés
lefolytatásával, egészségbiztosítási orvosszakértői, illetve
jogorvoslati tevékenységgel megbízott dolgozója, továbbá a 4. §
(2) bekezdés g) pontja szerinti feladat teljesítésével
megbízott munkatársa kezelheti. Az Eüak. 22. § (5) bekezdése
meghatározza, hogy a társadalombiztosítási igazgatási szerv — a
4. § (2) bekezdés g) pontjában meghatározott célból —
kezelheti:
a) az egészségügyi szolgáltató, az egészségügyi szolgáltatást
igénybe vevő, a beutaló (a szolgáltatást rendelő) orvos
azonosítását szolgáló — külön jogszabály szerinti — adatokat,
b) az a) pontban foglaltakon túl az egészségügyi szolgáltatást
igénybe vevő TAJ számát, közgyógyellátásra való jogosultság
esetén a közgyógyellátási igazolvány számát,
c) az egészségügyi szolgáltatást igénybe vevő diagnózisának, a
részére nyújtott egészségügyi szolgáltatásnak (ideértve a
különleges táplálkozási igényt kielégítő tápszereket) a
megnevezését, kódját.
Az Ebtv. kiegészült a 79/A. §-szal, melynek (1)-(2) bekezdése
értelmében az egészségbiztosító az Ebtv. alapján kötött
szerződésekhez kapcsolódóan az Eüak. 4. § (2) bekezdés g)
pontjában foglalt célok teljesítése érdekében kezeli az Eüak.
22. §-ának (5) bekezdésében meghatározott adatokat. Az
egészségügyi szolgáltató ezen adatok kezelését, az
egészségbiztosító felé történő továbbítását a külön
jogszabályban és a szerződésében előírt formában és módon
teljesíti.
A fentiekből megállapíthatóan az Ebtv. és az Eüak. idézett
előírásaiból fakad az, hogy a társadalombiztosítási igazgatási
szerv, nevezetesen az egészségbiztosító az egészségügyi
ellátásokra jogosultak részére a kötelező egészségbiztosítás
terhére igénybe vehető szolgáltatások rendelésének és
nyújtásának vizsgálata, illetve a jogosultak részére nyújtott
ellátások finanszírozása céljából kezelheti az Eüak. 22. § (5)
bekezdésében foglalt adatokat. E célok érdekében az
egészségügyi szolgáltató köteles a megjelölt adatokat az
egészségbiztosító felé továbbítani. A Kr. 4. § (2) bekezdésének
rendelkezése ezt a törvényen alapuló adatszolgáltatási
kötelezettséget ismétli meg, illetve konkretizálja az
adattovábbítás módját, és ennek a törvényi rendelkezésnek a
végrehajtását szolgálja a Kr. 17. §-a is. Mivel az
adatszolgáltatási kötelezettség közvetlenül törvényi
rendelkezéseken alapul, és nem a Kr. támadott 4. és 17. §-ából
ered, az indítványok a formális alkotmányellenesség
tekintetében nem megalapozottak. Erre tekintettel az
Alkotmánybíróság a Kr. 4. §-a és 17. §-a
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt az Alkotmány 8. § (2) bekezdése
vonatkozásában elutasította.
1.2. Az egyik indítványozó szerint a Kr. 4. és 17. §-a sérti az
Alkotmány 35. § (2) bekezdését is, melynek értelmében a Kormány
rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. Az indítványozó
szerint a kifogásolt szabályok azáltal alkotmányellenesek, hogy
az Avtv. 3. § (2) és (3) bekezdésébe ütköznek. A különleges
adatok egészségügyi szolgáltató által történő továbbítását
ugyanis csak törvény rendelhetné el, ezzel szemben azt
kormányrendelet írja elő. Az indítványozó tartalmában tehát
ugyanazt az alkotmányossági problémát vetette fel, mint a többi
indítványozó az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével összefüggésben.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság megállapította, az
adattovábbítás közvetlenül törvényi rendelkezésen alapul, és
nem a Kr. 4. és 17. §-ain, az indítvány az Alkotmány 35. § (2)
bekezdésével összefüggésben sem megalapozott, ezért azt
elutasította.
1.3. Az indítványozók tartalmi alkotmányellenességre is
hivatkoztak. Az egyik indítványozó szerint a Kr. 4. és 17. §-
aiban szabályozott jelentésküldési kötelezettség sérti az
Alkotmány 54. § (1) bekezdését, mivel az ellátás során feltárt
betegségek, az arra adott kezelés és a felírt gyógyszerek
adatainak továbbküldése emberileg megalázó. Ezzel sérül az
Alkotmány 59. § (1) bekezdése is. Emellett több indítványozó
meglátása szerint a Kr.-ben foglalt szabályozás nem felel meg a
célhoz kötöttség követelményének, mert olyan egészségügyi
szolgáltatásokkal kapcsolatos adatok továbbítását is elrendeli,
melyek finanszírozása nem a társadalombiztosítás keretében
történik, illetve a támadott szabályozás nem felel meg az
adatbiztonság elvének sem.
1.3.1. „Az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot az
ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinti.
A modern alkotmányok, illetve alkotmánybírósági gyakorlat az
általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezik
meg: pl. a személyiség szabad kibontakoztatásához való jogként,
az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános
cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként.
Az általános személyiségi jog anyajog, azaz olyan
szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind
a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának
védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített
alapjogok egyike sem alkalmazható.” [8/1999. (IV. 23.) AB
határozat, ABH 1990, 42, 44-45.]
Az Alkotmánybíróság az 50/2003. (XI. 5.) AB határozatában
rámutatott: „Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése és az 59. § (1)
bekezdése védelemben részesíti az emberek magánszféráját,
magántitkait, jó hírnevét, személyes adatait. Az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ezeknek az emberi
méltósághoz való jogból fakadó jogosultságoknak a sérelmét
jelentheti, ha az állam indok nélkül avatkozik be az emberek
magánéletébe, például azáltal, hogy a hatóság kellő alap nélkül
alkalmaz kényszert az egyénnel szemben. »Az a jogi szabályozás
tehát, amely ezt akár csak potenciálisan lehetővé teszi, arra
való tekintet nélkül alkotmányellenes, hogy ez az
alkotmányellenes jogkövetkezmény az ügyek hány százalékában
következik be.« [Először: 46/1991. (IX. 10.) AB határozat, ABH
1991, 211, 215.] »Az alkotmányos alapjogok és alkotmányos
védelmet élvező szabadságok miatt a közhatalom csak alkotmányos
felhatalmazással és alkotmányos indokkal avatkozhat be az egyén
jogaiba és szabadságába.« [Először: 11/1992. (III. 5.) AB
határozat, ABH 1992, 77, 85.]” [ABH 2003, 566, 578.;
megerősítette: 36/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 390,
396.]
Ahogy arra az Alkotmánybíróság már fent utalt, a személyes
adatok védelméhez való jog az Alkotmánybíróság gyakorlatában
információs önrendelkezési jogként jelenik meg, azaz mindenki
maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és
felhasználásáról. Ez az önrendelkezés szabadságához való jog
egyik nevesített esete, amikor a cselekvési szabadság a
személyhez fűződő adatokra vonatkozik. Az indítványozó épp azt
sérelmezi, hogy a betegek személyhez fűződő adatai — ezen belül
különösen pedig egészségügyi adatai, mint érzékeny adatok —
esetleges akaratuk ellenére külső (az ellátást nyújtó
szolgáltatón kívüli) állami szervekhez kerülnek. Ez pedig az
adatok jellegére tekintettel indokolatlan behatolást jelent az
érintettek magánszférájába, melyet megalázónak éreznek.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az alkotmányos alapjogok
nem korlátozhatatlanok. Ez vonatkozik a személyes adatok
védelméhez való jogra [lásd: 2/1990. (II. 18.) AB határozat,
ABH 1990, 18, 20.], de az emberi méltósághoz való jogra is. Az
Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az emberi méltósághoz való
jog csak az emberi státus meghatározójaként, az élethez való
joggal fennálló egységében abszolút és korlátozhatatlan, egyes
részjogosítványai azonban más alapjogokhoz hasonlóan
korlátozhatók. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991,
297, 308.; 75/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376,
383.; 36/2005. (X. 5.) AB határozat, ABH 2005, 390, 396.] Az
alapjog korlátozásának azonban meg kell felelnie az Alkotmány
8. § (2) bekezdésében foglalt követelménynek. Az
Alkotmánybíróság gyakorlatában ez azt jelenti, hogy alapjog
tartalma csak más alapjog vagy alkotmányos érték védelme
érdekében, elkerülhetetlen esetben, a szükséges mértékben és
arányos módon korlátozható. [11/1992. (III. 5.) AB határozat,
ABH 1992, 77, 85.]
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 59. § (1) bekezdésének
értelmezése kapcsán az Abh.-ban kimondta, hogy „[a]z
információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és
egyben legfontosabb garanciája a célhozkötöttség. Ez azt
jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan
meghatározott és jogszerű célra szabad. Az adatfeldolgozásnak
minden szakaszában meg kell felelnie a bejelentett és
közhitelűen rögzített célnak. (…) A célhozkötöttségből
következik, hogy a meghatározott cél nélküli, »készletre«,
előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való
adatgyűjtés és -tárolás alkotmányellenes.” [ABH 1991, 40, 42.;
megerősítette: 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199,
207-208.; 65/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 357, 362.;
47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 539.; 44/2004.
(XI. 23.) AB határozat, ABH 2004, 618, 635.; 1/2005. (II. 4.)
AB határozat, ABH 2005, 31, 49.; 36/2005. (X. 5.) AB határozat,
ABH 2005, 390, 397.; 2/2007. (I. 24.) AB határozat, ABH 2007,
65, 101.; 36/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2007, 432, 446;
87/2008. (VI. 18.) AB határozat, ABK 2008. június, 867, 878.]
1.3.2. Az Alkotmánybíróságnak a fentiekre tekintettel azt
kellett vizsgálnia, hogy a Kr. kifogásolt rendelkezései
szerinti adatszolgáltatás, mint olyan (függetlenül az adatok
konkrét körétől) az emberi méltósághoz való jog és a személyes
adatok védelméhez való jog szükséges és arányos korlátozásának
tekinthető-e. E vizsgálat során abból kell kiindulni, hogy az
adatszolgáltatás alapját az Eüak. és az Ebtv. idézett
rendelkezései képezik, különösképpen pedig az Eüak. 4. § (2)
bekezdésének g) pontja, valamint 22. § (1) bekezdése fogalmazza
meg azt a célt, aminek érdekében az adatok továbbítása
történik. Annak ellenére, hogy az indítványozók e törvényi
rendelkezések alkotmányossági vizsgálatára vonatkozóan nem
terjesztettek elő kérelmet, az Alkotmánybíróságnak állást
kellett foglalnia abban a kérdésben, vajon nem jelenti-e a
magánszférához való jog sérelmét az, hogy az egészségügyi
szolgáltatóknak a jogosultak részére nyújtott ellátások
finanszírozása érdekében az általuk nyújtott, finanszírozás
alapjául szolgáló egészségügyi szolgáltatásokról adatot (e
körben bizonyos személyhez fűződő adatot is) kell továbbítaniuk
a finanszírozó, azaz az OEP felé.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Alkotmány 70/D. §-a
garantálja a lehető legmagasabb szintű testi és lelki
egészséghez való jogot, melyet az állam — egyebek mellett — az
orvosi ellátás megszervezésével biztosít. Az Alkotmánybíróság
az 56/1995. (IX. 15.) AB határozatában megállapította: „A
legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való
jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az
államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a
nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom
lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet
teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a
polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez. E
feltételeket konkretizálja egyebek között az Alkotmány 70/D. §-
ának (2) bekezdésében írt rendelkezés, amely az állam
kötelezettségévé teszi a megfelelő egészségügyi intézmények
létesítését és az orvosi ellátás megszervezését.” (ABH 1995,
260, 270.)
Az állam az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférést
társadalombiztosítási rendszer keretében szervezte meg, ez
pedig kapcsolódik az Alkotmány 70/E. §-ának (2) bekezdéséhez. A
társadalombiztosítás oly módon gondoskodik a biztosítottakat az
egészségbiztosítás keretében megillető természetbeni
egészségügyi szolgáltatásokról, hogy a különböző tulajdonban
alló egészségügyi intézményektől szolgáltatást vásárol a
biztosítottak számára. Ehhez igazodik az egészségügyi
intézmények finanszírozásának rendszere is. Ennek forrását
alapvetően és elsődlegesen a biztosítottak és a munkáltatók
által fizetett járulékok, hozzájárulások képezik, melyek az
Egészségbiztosítási Alapba (a továbbiakban: E. Alap) folynak
be. Ez a forrás véges, tükrözi az állam és a társadalom
lehetőségeit, a nemzetgazdaság teherbíró képességét. Épp ezért
szükséges annak kontrollálása, hogy ezen Alapból valóban csak
az arra jogosultak számára és a jogszabályokban meghatározott
módon kerüljön sor egészségügyi szolgáltatások nyújtására. Az
Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány 70/D. §-ában
foglalt állami kötelezettség teljesítése és ezzel
összefüggésben a 70/E. § (2) bekezdése szerinti
társadalombiztosításon alapuló finanszírozási rendszer
működtetése olyan alkotmányos érdek, melyre tekintettel
indokolt a finanszírozott szolgáltatásokkal kapcsolatos adatok
(ezeken belül egyes személyes és egészségügyi adatok)
továbbítása, azok nélkül ugyanis az egészségügyi ellátórendszer
racionálisan nem tartható fenn. A lehető legmagasabb szintű
testi és lelki egészséghez való jog biztosítása — mint legitim
cél — érdekében tehát szükséges a magánszférához és a személyes
adatok védelméhez való jog korlátozása. [36/2007. (VI. 6.) AB
határozat, ABH 2007, 432, 448.]
1.3.3. A korlátozásnak azonban nemcsak elkerülhetetlenül
szükségesnek, de az elérendő célhoz képest arányosnak is kell
lennie. Az Alkotmánybíróság a 36/2007. (VI. 6.) AB
határozatában az irányított betegellátási rendszerrel
összefüggő adatkezelési szabályok alkotmányosságának vizsgálata
során — korábbi gyakorlatának összefoglalását követően — úgy
fogalmazott, „annak megítélésénél, hogy a szabályozás az
Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően
garantálja-e az információs önrendelkezési jog védelmét, az
Alkotmánybíróságnak tekintettel kell lennie, hogy a
szabályozásban megjelenő korlátozások és garanciák egyensúlyban
vannak-e, és a rendelkezések eleget tesznek-e annak a
követelménynek, hogy a jogkorlátozás során a jogalkotónak a
legenyhébb eszközt kell választania a célok elérése érdekében”
(ABH 2007, 432, 449.). A személyhez fűződő jog korlátozása
arányosságának megítélésénél jelentősége van az adattovábbítás
figyelemmel kísérhetősége elvének, a titoktartási
kötelezettségnek, az érintett adatok körének, az adatkezelés
időbeli korlátozásnak.
Jelen ügyben a Kr. kifogásolt szabályai elsődlegesen az
adattovábbítás kötelezettségét fogalmazzák (ismétlik) meg,
illetve rögzítik a továbbítás módját, valamint azt, hogy
finanszírozott teljesítményként a finanszírozási szerződésben
meghatározott és ténylegesen teljesített szolgáltatás
számolható el a TAJ szám feltüntetésével. Az adattovábbítással
és –kezeléssel kapcsolatos alapvető garanciákat azonban nem a
kormányrendelet, hanem az Eüak. tartalmazza. Ilyen különösen az
adatbiztonságra vonatkozó 6. §, valamint a 22. § (2) és (3)
bekezdése, mely kimondja, hogy az egészségügyi és
személyazonosító adatokat a társadalombiztosítási igazgatási
szervek kizárólag az ellátás megállapításával, folyósításával,
az ellenőrzés lefolytatásával, egészségbiztosítási
orvosszakértői, illetve jogorvoslati tevékenységgel megbízott
dolgozója, továbbá a 4. § (2) bekezdésének g) pontja szerinti
feladat teljesítésével megbízott munkatársa kezelheti, illetve,
hogy a társadalombiztosítási igazgatási szervek által
lefolytatott ellenőrzés során a társadalombiztosítás szerveinek
csak orvos, illetve gyógyszerész végzettségű alkalmazottja
ismerheti meg az érintett összekapcsolt egészségügyi és
személyazonosító adatait. A 22. § (6) bekezdése pedig
meghatározza az adatkezelés időtartamát és rendelkezik az
adatok megsemmisítésének kötelezettségéről. Ezen
rendelkezésekkel összefüggésben ugyanakkor az indítványozók nem
terjesztettek elő kérelmet. Az Alkotmánybíróság így a
vizsgálatot csak a Kr. 4. §-ában, illetve 17. §-ában foglalt
rendelkezések alapján végezte el.
A Kr. támadott 4. § (2) bekezdése az egészségügyi
szolgáltatásokkal kapcsolatos adatok közül a TAJ számot
nevesíti, az egyéb szolgáltatandó adatok körét a Kr.
mellékletei, így különösen a 4. § (8) bekezdésében hivatkozott
21. számú melléklet, a 17. § vonatkozásában pedig a 2. és a 20.
számú melléklet tartalmazza. Ezen mellékletek tartalmával
kapcsolatban az indítványozók azonban nem éltek alkotmányossági
kifogással.
Az E. Alapból csak az arra jogosultnak nyújtott ellátás
finanszírozható a Kr. szerinti rendben, a szolgáltató által
végzett egészségügyi szolgáltatás elszámolásának ezért
nélkülözhetetlen alapja a jogosult beazonosíthatósága. A Kr. 4.
§-a szerinti adattovábbítás során erre alapvetően a TAJ szám
szolgál, mely a személyazonosító jel helyébe lépő azonosítási
módokról és az azonosító kódok használatáról szóló 1996. évi
XX. törvény 6. § (2) bekezdése értelmében az egészségügyi, a
szociális, a társadalombiztosítási és a magánnyugdíj
rendszerrel kapcsolatos nyilvántartások azonosító kódja. Ha az
ellátott személy vagy hozzátartozója a TAJ számot igazoló
okmányt az ellátást követő 15 napon belül nem mutatja be, akkor
a szolgáltató más személyazonosító adat (név, születési hely,
idő, anyja neve, lakcíme) megjelölésével kérheti meg a beteg
TAJ számát a finanszírozótól, de a jelentésben ilyenkor is a
TAJ szám kerül feltüntetésre. Csak TAJ szám és egyéb személyi
azonosító adatok hiányában kerül sor a Kr. mellékleteiben
szabályozott adatlap megküldésére, mely alapján az OEP
ellenőrizni tudja a finanszírozásra való jogosultságot. A Kr.
4. § (4) bekezdése pedig bizonyos esetekben, amikor szintén nem
áll rendelkezésre a beteg TAJ száma, lehetővé teszi az OEP
által meghatározott elvek szerinti informatikai kód
alkalmazását. Az Alkotmánybíróság szerint a TAJ szám
feltüntetésével történő jelentésküldés, illetve ennek hiányában
az informatikai kód, illetve az adatlap megküldése nem jelenti
a magánszféra és a személyes adatok védelméhez való jog
aránytalan korlátozását. Ezen adatok szükségesek, de egyben
elégségesek is az ellátásra jogosultság ellenőrzéséhez.
Az indítványozók hivatkoztak arra, hogy a Kr. támadott
rendelkezései olyan adatok továbbítását is előírják, melyek az
egészségbiztosító által nem finanszírozott ellátásokra
vonatkoznak, mint például a népegészségügyi szűrések,
látleletek kibocsátása, jogosítványhoz szükséges vagy lőfegyver-
használati engedélyezési eljárás során kötelező orvosi
vizsgálata. Ahogy az Alkotmánybíróság azt fent már
megállapította, az adattovábbítás célját az Eüak. rögzíti, s ez
nem más, mint a jogosultak részére nyújtott ellátások
finanszírozása. Ezzel a Kr. 4. §-a teljesen összhangban áll,
hisz a szolgáltatóknak kizárólag az általuk nyújtott, a
finanszírozás alapjául szolgáló egészségügyi szolgáltatásokról
kell adatot szolgáltatniuk. Ebbe a keretbe illeszkedik bele a
Kr. 17. §-a is, mely maga nem határozza meg az adatszolgáltatás
terjedelmét. A háziorvosok által megküldendő konkrét adatok
körét a Kr. mellékletei jelölik ki.
1.3.4. Az indítványozók szerint a támadott Kr. rendelkezései
sértik az adatbiztonságot. A jelentéstételi kötelezettséget — a
fekvőbeteg-szakellátás kivételével — számítógépes adathordozón
vagy adatátviteli vonalon kell teljesíteni, mely — az
indítványokban is hivatkozott Állásfoglalásban foglaltak
szerint — a gyakorlatban úgy valósul meg, hogy az adatokat
tartalmazó lemezt a szolgáltatók „normál postai küldeményként”
juttatják el a finanszírozónak. Ezáltal semmilyen különleges
adatvédelmi előírás nem érvényesül az adatok továbbítása során.
Az adatbiztonság nem más, mint az adat integritásának és
bizalmasságának védelme. Az Avtv. 10. §-a értelmében elsősorban
az adatkezelő köteles gondoskodni az adatok biztonságáról,
köteles továbbá megtenni azokat a technikai és szervezési
intézkedéseket, valamint kialakítani azokat az eljárási
szabályokat, amelyek az Avtv., valamint az egyéb adat- és
titokvédelmi szabályok érvényre juttatásához szükségesek. Az
adatokat — egyebek mellett — védeni kell a jogosulatlan
hozzáférés, a továbbítás, a nyilvánosságra hozatal ellen. A
személyes adatok technikai védelmének biztosítása érdekében
külön védelmi intézkedéseket kell tennie az adatkezelőnek, az
adatfeldolgozónak, illetőleg a távközlési vagy informatikai
eszköz üzemeltetőjének, ha a személyes adatok továbbítása
hálózaton vagy egyéb informatikai eszköz útján történik. (Vö.
744/B/2004. AB határozat, ABH 2005, 1281, 1286.) Az Eüak. 6. §-
a az egészségügyi és személyazonosító adatok kezelése és
feldolgozása tekintetében rögzíti, hogy biztosítani kell az
adatok biztonságát a nyilvánosságra kerüléssel szemben,
továbbá, hogy azokhoz illetéktelen személy ne férjen hozzá. Az
Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy e rendelkezések összecsengenek
a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének
védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, az
Európai Parlament és a Tanács 95/46/EK irányelvének (1995.
október 24.) 17. cikkében foglalt követelménnyel.
Törvényi szintű rendelkezés azonban nincs az adatbiztonság
módjáról. Ennek oka, hogy az adatok és az adatkezelő jellegére,
a felmerülő kockázatokra, valamint a rendelkezésre álló
technikai lehetőségekre és azok költségeire tekintettel
egységes szabályozás nem adható. Az adatbiztonság
megteremtésére vonatkozó kötelezettség általános, törvényi
szintű megfogalmazásán kívül az adatkezelés egyes területein
alacsonyabb szintű jogforrások (rendeletek) és az adatkezelők
által elkészített belső adatbiztonsági szabályzatok
konkretizálják az adatbiztonság módját. [Avtv. 31/A. §; Eüak.
32. § (2) bekezdés h) pontja]
Nem kétséges, hogy a Kr. kifogásolt rendelkezései szerinti
adattovábbítás során is gondoskodni kell arról, hogy a
személyes, illetve az egészségügyi adatokhoz illetéktelen
személyek ne férhessenek hozzá. Az adatbiztonság megfelelő
módjának megválasztásakor különös figyelemmel kell lenni arra,
hogy egészségügyi, azaz különleges adatok továbbítására kerül
sor a támadott előírások alapján. A fekvőbeteg-szakellátást
nyújtó szolgáltatók által történő adattovábbításra nézve a Kr.
4. § (2) bekezdése maga tartalmazza, hogy azt legalább fokozott
biztonságú elektronikus aláírással hitelesített, autentikus
időbélyeget használó és rejtjelezéssel védett elektronikus
rendszer útján kell megküldeni. Az egyéb szolgáltatók
tekintetében ugyanakkor elegendő a számítógépes adathordozón
vagy adatátviteli vonalon történő adattovábbítás is.
Az egészségügyi miniszter tájékoztatása szerint a számítógépes
adathordozón történő adatküldési lehetőség azért került
megjelenítésre, mert nem minden egészségügyi szolgáltató
(tipikusan a háziorvosok) rendelkezik a Kr. szerinti
adatátviteli lehetőséggel. Az OEP azonban elektronikusan is
képes fogadni a jelentéseket, mint teszi azt a fekvőbeteg-
szakellátást nyújtó szolgáltatók adattovábbítása esetén.
Az adattovábbítás biztonságának garantálása az adatkezelő
felelőssége és feladata, azaz elsődlegesen a szolgáltatónak
kell a megfelelő technikai feltételekről gondoskodnia annak
érdekében, hogy illetéktelenek ne férhessenek hozzá az
adatokhoz. Ez azt jelenti, hogy a számítógépes adathordozónak
az OEP részére való eljuttatása során olyan eszközt kell
alkalmaznia, mely magas fokban garantálja az adatok
hozzáférhetetlenségét harmadik személyek számára. Az
Alkotmánybíróságnak nem feladata, hogy a kialakult gyakorlat
alkotmányosságát vagy törvényességét megítélje, csupán azt
vizsgálhatja, hogy a kifogásolt jogszabályok ellentétben állnak-
e az Alkotmány rendelkezéseivel. Figyelemmel az adatbiztonság
jellegére, és ezzel kapcsolatosan a fent ismertetett törvényi
rendelkezésekre (különösképpen a titoktartási kötelezettségre
és a felelősségi szabályokra), az adatbiztonság meghatározott
szintje megvalósíthatóságának tárgyi, személyi és technikai
feltételeire, az Alkotmánybíróság arra a következtetésre
jutott, hogy a Kr. kifogásolt rendelkezései az adatbiztonság
vonatkozásában nem sértik az Alkotmány 59. § (1) bekezdését.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Kr. 4. és 17. §-a
alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt
az Alkotmány 54. § (1) bekezdése, valamint 59. § (1) bekezdése
alapján előterjesztett indítványokat elutasította.
1.4. Az egyik indítványozó hivatkozott az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésének sérelmére is, mivel a jogalkotó összemossa a
személyes és a különleges adatok kezelésének szabályait. Az
indítványozó nem fejtette ki, hogy mely adatok tekintetében
valósul meg ez az állítólagos alkotmánysérelem.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában kifejtette, hogy a
jogállam alapvető, nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A
9/1992. (I. 30.) AB határozatában kimondta, hogy „a
jogbiztonság az állam — s elsősorban a jogalkotó —
kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze,
egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak,
egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és
előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a
jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét
követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének
kiszámíthatóságát is.” (ABH 1992, 59, 65.) A 26/1992. (IV. 30.)
AB határozat szerint „a világos, érthető és megfelelően
értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos
követelmény. A jogbiztonság — amely az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme — megköveteli,
hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás
során felismerhető normatartalmat hordozzon.” (ABH 1992, 135,
142.) Több határozatában az Alkotmánybíróság kimondta azt is,
hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség
akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára
értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek
következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre
nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a
normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a
szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak. [összefoglalóan:
31/2007. (V. 3.) AB határozat, ABH 2007, 368, 378.]
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy sem a Kr. 4. §-a, sem
17. §-a nem határozza meg a továbbítandó adatok körét, csak a
jelentés elküldésére vonatkozó kötelezettséget és annak
teljesítése módját rögzíti. Ebből a szempontból a támadott
szabályok egyértelműek, világosak, nem sértik a jogbiztonság
követelményét. Önmagában amiatt, hogy a továbbítási
kötelezettség egyaránt kiterjed személyes adatokra, illetve
velük szoros összefüggésben különleges adatokra, nem jelenti a
jogállamiság sérelmét. Adott esetben a személyes és a
különleges adatok kezelése szétválaszthatatlanul
összekapcsolódik, az elérni kívánt cél megvalósítása ugyanis
nem képzelhető el ezen adatok együttes kezelése nélkül.
Értelemszerűen ilyen esetben az adatkezelésre vonatkozó
szabályok is egységesen jelennek meg, melyeknek a különleges
adatokra tekintettel a szigorúbb követelményeknek kell
megfelelniük. Erre figyelemmel a jogállamiság sérelme nem
állapítható meg, ezért az indítványt az Alkotmánybíróság ebben
az összefüggésben elutasította.
2. Az indítványozók az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével
összefüggésben sérelmezték azt, hogy az orvosi vényeken fel
kell tüntetni a betegségre utaló BNO kódot. Az egyik
indítványozó kérte az ESzCsMr. 7. § (3) bekezdése c) pontjából
„a beteg nevét, lakcímét, születési idejét” szövegrész
alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését,
mivel az az Alkotmány 59. § (1) bekezdésébe, valamint azzal
összefüggésben 8. § (2) bekezdésébe ütközik. A Kr. kifogásolt
rendelkezéseihez hasonlóan a „formai alkotmányellenesség”
meglátása szerint itt is az elégtelen, törvényi helyett
rendeleti szabályozás miatt valósul meg. A tartalmi
alkotmányellenesség pedig abból következik, hogy az 1/2003. (I.
21.) ESzCsM rendelet 1. § (3) bekezdés a) pontja előírja, hogy
a társadalombiztosítási támogatáshoz az orvosi vényeken a BNO
kódot is fel kell tüntetni, mely az egyéb személyes adatokkal
együtt szükségtelen az elérni kívánt cél megvalósítása
érdekében.
2.1. Miként azt az Alkotmánybíróság jelen határozata 1.1.
pontjában már megállapította, valamely alapjog közvetlen és
jelentős korlátozásához törvény kell, mert csak ekkor
elégíthető ki a formai alkotmányosság tekintetében az Alkotmány
8. § (2) bekezdésében foglalt követelmény. Közvetett és távoli
összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is.
Ebből következően az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében
megfogalmazott személyes adatok védelméhez való jog is
kizárólag törvényben korlátozható. Ez azt jelenti, hogy
törvényben kell rögzíteni az adatkezeléssel elérni kívánt célt,
valamint az ehhez szükséges személyes adatok körét. Az
Alkotmánybíróság a 144/2008. (XI. 26.) AB határozatában —
megerősítve korábbi gyakorlatát — és utalva a 65/2002. (XII.
3.) AB határozatban foglaltakra (ABH 2002, 357, 363, 364.), a
különleges személyes adatokkal összefüggésben hangsúlyozta,
hogy „az alapjog korlátozására az adatminőségre tekintettel
szigorú követelmények vonatkoznak. Az adatkezelési műveletek,
az elvégzésükre való feljogosítás, a célhoz kötöttség
szabályainak az adatigénylő oldalán való megléte, az
adatfeldolgozók pontos körének és az igényelhető adatkörnek a
meghatározása közvetlen kapcsolatban állnak az alapjog
lényegéve és speciális garanciákat igényelnek. Ezért nem
lehetséges az adatigénylésre való jogosultság és az adatkör
feladathoz igazított meghatározása bármilyen szintű
jogforrásban, az kizárólag csak törvényben történhet.” (MK
2008, 167. szám, 20433, 20451.) A 65/2002. (XII. 3.) AB
határozatban az Alkotmánybíróság azért találta
alkotmányellenesnek az Eüak.-nak a szexuális szokásokra
vonatkozó különleges adatok kezelésére vonatkozó rendelkezését,
mert az adatkezelés célja ezen adat vonatkozásában túlságosan
általánosan került meghatározásra. A szükségesnél tágabb körű
célmeghatározás pedig a személyes adatok védelméhez való
alapjog szükségtelen korlátozását valósította meg. (ABH 2002,
357, 365.)
Az Alkotmánybíróság a fentiek fényében megvizsgálta, hogy az
ESzCsMr. kifogásolt szabálya vonatkozásában teljesülnek-e az
Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből fakadó elvárások. Ennek
eredményeként megállapította, hogy olyan konkrét törvényi
rendelkezés jelenleg nincs, mely meghatározná az orvosi
vényeken feltüntethető személyazonosító és egészségügyi adatok
körét. Az ezzel kapcsolatos általános adatvédelmi szabályokat
azonban az Eüak. tartalmazza. Ennek hatálya ugyanis kiterjed
minden egészségügyi ellátást nyújtó, valamint annak szakmai
felügyeletét, ellenőrzését végző szervezetre és természetes
személyre; minden, az egészségügyi ellátóhálózattal, valamint
az egyéb adatkezelő szervvel kapcsolatba került vagy kerülő,
illetve annak szolgáltatásait igénybe vevő természetes
személyre; továbbá az e törvény előírásai szerint kezelt, az
érintettre vonatkozó egészségügyi és személyazonosító adatra.
(Eüak. 2. §) Az Eüak. 3. §-a meghatározza, mi minősül e törvény
alkalmazásában egészségügyi és személyazonosító adatnak, mit
ért gyógykezelés alatt, ki tekintendő betegellátónak,
adatkezelőnek. A 4. §-ban pedig rögzíti az egészségügyi és a
személyazonosító adatok kezelésének célját. Orvosi
gyógyszerrendelés esetén az adatkezelés a gyógykezelés céljából
történik. Az Eüak. 9. §-a rögzíti, hogy az egészségügyi adatok
felvétele a gyógykezelés része. A kezelést végző orvos, illetve
a tisztiorvos dönti el, hogy a szakmai szabályoknak megfelelően
— a kötelezően felveendő adatokon kívül — mely egészségügyi
adat felvétele szükséges a 4. § (1) bekezdése szerinti célból.
Az érintett gyógykezelésével kapcsolatos tevékenységet végző
egyéb személy a kezelést végző orvos utasításának megfelelően,
illetve a feladatai ellátásához szükséges mértékben vehet fel
egészségügyi adatot. Az Eüak. 12. §-a pedig kimondja, hogy az
egészségügyi ellátás igénybevételéhez kötelezően előírt
személyazonosító adatok, valamint a 13. §-ban rögzített esetek
kivételével az egészségügyi és a személyazonosító adatoknak az
érintett részéről történő szolgáltatása önkéntes.
A beteg a gyógyszerhez legtöbb esetben csak akkor jut hozzá, ha
azt az orvos számára vényen rendeli. Az ESzCsMr. határozza meg,
hogy e vényen milyen személyazonosító adatokat kell
feltüntetni, azaz a betegről milyen adatokat kell szolgáltatni,
nevezetesen a beteg nevét, lakcímét, születési idejét és a TAJ
számát, valamint a BNO kódot, közgyógyellátott beteg esetén
pedig a közgyógyellátási igazolvány számát is. Ezek azok a
személyazonosító adatok, melyeknek a vényen történő
feltüntetése nélkül a beteg a gyógyszert nem tudja beszerezni.
Önkéntes adatszolgáltatásról tehát nem beszélhetünk. Az Eüak.
3. § b) pontjában felsorolt személyazonosító adatok közül tehát
a támadott rendelkezés jelöli ki a személyes adatok azon körét,
melyek vonatkozásában ténylegesen megvalósul az alapjogi
korlátozás. Az adatkezeléssel elérni kívánt célhoz szükséges
adatok meghatározása ezáltal nem törvényi szinten, hanem
rendeletben történik meg.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: törvényi szinten kell
összekapcsolni az elérni kívánt célt és az ennek
megvalósulásához szükséges adatokat, mert törvényi szinten kell
érvényre juttatni az alapjog-korlátozás szükségességét és
arányosságát. Ennek megfelelően rögzíti az Avtv. 3. § (3)
bekezdése, hogy kötelező adatkezelés esetén az adatkezelés
célját és feltételeit, a kezelendő adatok körét és
megismerhetőségét, az adatkezelés időtartamát, valamint az
adatkezelő személyét az adatkezelést elrendelő törvény
határozza meg. Nem elégíti ki ezt az alkotmányos követelményt,
ha a törvény egymástól függetlenül, általánosságban ugyan
kijelöli a megvalósítani kívánt célokat és az ezekhez szükséges
adatokat, de hogy konkrétan hol, mikor, milyen célból
használják fel az adatalany személyes adatait, csak a rendeleti
szabályozás eredményeként állapítható meg. Ezáltal ugyanis a
törvény által nyújtott átfogó adatkezelési felhatalmazás
(lehetőség) keretein belül az alapjog tényleges korlátozása a
rendeletben valósul meg, s így a konkrét személyes adatok
vonatkozásában az alapjogi korlátozás szükségessége és
arányossága elkerülhetetlenül csak a rendeleti szabályok
vizsgálata révén dönthető el.
Jelen esetben a fentiek alapján megállapítható, hogy mivel a
gyógyszert rendelő orvos, illetve a gyógyszerész által
kezelendő konkrét adatkört az ESzCsMr kifogásolt szabálya
határozza meg, az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből fakadó
követelmény a személyes adatok védelméhez való jogot
megfogalmazó 59. § (1) bekezdése vonatkozásában sérül.
2.2. Az Alkotmánybíróság a BNO kód alkalmazásával
összefüggésben rámutat a következőkre is. Az indítványok
benyújtásakor az ESzCsMr. 7. § (3) bekezdés c) pontja nem írta
elő a BNO kód vényen történő feltüntetetését. Ezt csak a
társadalombiztosítási támogatással rendelhető gyógyszerekről és
a támogatás összegéről szóló 1/2003. ESzCsM rendelet 1. § (3)
bekezdés a) pontja követelte meg a társadalombiztosítási
támogatás elszámolásával összefüggésben. Az ESzCsMr. kifogásolt
szabálya ugyanakkor 2009. január 1-jétől úgy módosul, hogy az
orvosnak a BNO kódot minden vényen meg kell jelölnie,
függetlenül attól, hogy a beteg e gyógyszer megvásárlása
kapcsán részesül-e társadalombiztosítási támogatásban vagy sem.
Az Alkotmánybíróság — figyelemmel az igazságügyi és rendészeti
miniszter véleményére — megállapította, hogy „a BNO kód vényen
való feltüntetésére az Eüak. 22. §-a alapján, a 4. § (2)
bekezdés g) pontjában meghatározott célból kerül sor”. Az Eüak.
már idézett 4. § (2) bekezdésének g) pontja értelmében
egészségügyi és személyazonosító adatot — törvényben
meghatározott esetekben — az egészségügyi ellátásokra
jogosultak részére a kötelező egészségbiztosítás terhére
igénybe vehető szolgáltatások rendelésének és nyújtásának,
valamint a gazdaságos gyógyszer-, gyógyászati segédeszköz- és
gyógyászati ellátás rendelési szabályai betartásának a
vizsgálata, továbbá a külön jogszabály szerinti szerződés
alapján a jogosultak részére nyújtott ellátások finanszírozása,
illetve az ártámogatás elszámolása céljából lehet kezelni. Az
Eüak. szintén ismertetett 22. §-a pedig — mint törvényben
meghatározott eset — rögzíti, hogy a társadalombiztosítási
igazgatási szerv e célból kezelheti — egyebek mellett — az
egészségügyi szolgáltatást igénybe vevő diagnózisának a
megnevezését és kódját, azaz a BNO kódot.
A fentiekből egyrészt megállapítható, hogy az ESzCsMr. 2009.
január 1-jétől hatályos rendelkezése a támogatás nélküli
gyógyszerrendelés eseteiben is előírja a BNO kód feltüntetését,
s ez nem áll összhangban a 4. § (2) bekezdés g) pontjában
megjelölt céllal. Emellett a törvényi szabályok csak azt
rögzítik, hogy a társadalombiztosítási igazgatási szervek
jogosultak a finanszírozással és ártámogatással összefüggően
kezelni a beteg eme egészségügyi adatát. A vényen történő
gyógyszerrendelés során azonban nemcsak az orvos, de a
gyógyszert kiadó személy is elkerülhetetlenül megismeri és
kezeli a beteg kórisméjét. A 4. § (2) bekezdése szerint
törvényben meghatározott esetekben lehet az ártámogatással
összefüggően kezelni a személyazonosító és az egészségügyi
adatokat. Az Eüak. 22. §-a a társadalombiztosítási igazgatási
szerv vonatkozásában ennek eleget is tesz, ilyen irányú
rendelkezést azonban sem az Eüak., sem más törvény nem
tartalmaz a gyógyszert kiadó személy vonatkozásában.
A BNO kóddal való ellenőrzésnek elvileg szerepe lehet abban,
hogy az orvos eleget tett-e a hatékony gyógyszerrendelés
követelményének. Erről tartalmaznak rendelkezéseket a
biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-
ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól
szóló 2006. évi XCVIII. törvény 44-47. §-ai, az ellenőrzés
részletszabályait pedig a 17/2007. (II. 13.) Korm. rendelet
állapítja meg. Az ESzCsMr. 15. §-a pedig a gyógyszerész
vonatkozásában fogalmaz meg előírásokat. Így az (1) bekezdés
rögzíti, hogy ha az orvos a gyógyszert a 9. § (4)-(6) bekezdése
szerint rendelte — és a vényen a helyettesíthetőséget nem
tiltotta meg — a gyógyszerész a gyógyszertár készletében lévő
gyógyszerek közül az OGYI által közzétett, egyenértékűnek és a
terápia során egymással helyettesíthetőnek minősített
készítmények listáján is szereplő, azonos hatóanyagú,
hatáserősségű és gyógyszerformájú készítményeket a biztonságos
és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás,
valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló
2006. évi XCVIII. törvény 44. §-ának (2)-(3) bekezdésében
foglaltak szerint helyettesíti. Az Alkotmánybíróság megítélése
szerint azonban a jelenlegi szabályozási környezetben a
hatékony gyógyszerrendelés követelménye orvos által történő
teljesítésének ellenőrzéséhez nem szükséges, hogy az érintett
személy betegségére utaljanak a vényen, ez a gyógyszertár
közbevetése nélkül is megoldható. A BNO kód emellett a
társadalombiztosítási támogatás elszámolásához sem
elengedhetetlenül szükséges, hisz az hatékonyan megvalósítható
más olyan kód alkalmazásával is, amely semmilyen formában nem
utal az érintett személy betegségére.
A fentieket összefoglalva megállapítható, hogy az orvosi
vényeken a BNO kód, mint egészségügyi személyes adat
feltüntetése egyrészt olyan adatkezelő (gyógyszerész)
bevonásával jár, akit e vonatkozásban törvény nem jogosít fel
adatkezelésre, másrészt az Eüak. 4. § (2) bekezdés g) pontjában
meghatározott cél elérése érdekében a vényen a BNO kód
feltüntetése nem elkerülhetetlenül szükséges.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az ESzCsMr. 7. § (3)
bekezdés c) pontját — a szoros tárgyi összefüggés folytán nem
csupán annak az indítványozó által megsemmisíteni kívánt
szövegrészét, hanem annak egészét — pro futuro megsemmisítette
azzal, hogy a jogalkotónak megfelelő időt biztosított a
hatályát vesztő rendelkezés alkotmányos újraszabályozására.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az
indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az
Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért
azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezések
esetleges sérelmét a már megsemmisített jogszabályi
rendelkezéssel összefüggésben érdemben nem vizsgálja [legutóbb:
154/2008. (XII. 17.) AB határozat, MK 2008, 180. szám, 24079,
24090.; 155/2008. (XII. 17.) AB határozat, MK 2008, 180. szám,
24097, 24112.]. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az
ESzCsMr. 7. § (3) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének
vizsgálatát az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján mellőzte.
3. A BNO kód orvosi vényen történő feltüntetésével
összefüggésben az egyik indítványozó az EüMr. 13. § (3)
bekezdés e) pontja megsemmisítését is kérte részben formai,
részben tartalmi alkotmányellenességre hivatkozva. Ez a
rendelkezés előírja, hogy a gyógyászati segédeszköz rendelésére
szolgáló vényen fel kell tüntetni a beteg kórisméjének BNO
kódját. Az EüMr. szabályozási tárgyköréből következően ez az
előírás csak a gyógyászati segédeszközök társadalombiztosítási
támogatással történő rendelésére vonatkozik.
Ez a rendelkezés az ESzCsMr. 7. § (3) bekezdés c) pontjának
vizsgálata kapcsán kifejtett okokból szintén alkotmányellenes.
Formai szempontból a személyes adatok védelméhez való joggal
összefüggésben sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdését, mivel
rendeleti szinten ír elő kötelező adatkezelést. Tartalmi
szempontból pedig ellentétes az Alkotmány 59. § (1)
bekezdésével, mert a társadalombiztosítási támogatás
elszámolása, illetve a gazdaságos gyógyszer-, gyógyászati
segédeszköz- és gyógyászati ellátás rendelési szabályai
betartásának a vizsgálata céljából nem elengedhetetlenül
szükséges a BNO kódnak a gyógyászati segédeszközt kiadó személy
által történő kezelése.
Az Alkotmánybíróság ezért e rendelkezést az ártámogatás
elszámolásához használt elektronikus rendszer módosításához
szükséges idő biztosításával a rendelkező részben foglalt
nappal megsemmisítette.
4. Egy indítványozó szerint a Betegségek Nemzetközi
Osztályozása X. Revíziója bevezetéséről szóló NMr.
alkotmányellenes. Külön indokolást az NMr. megsemmisítése
vonatkozásában nem terjesztett elő, indítványából az derül ki,
hogy a BNO kód használatával összefüggésben tekinti e
rendeletet is a személyes adatok védelméhez való jogot
sértőnek.
Az NMr. arról rendelkezik, hogy amennyiben külön jogszabály
alapján a betegségeket kódjelekkel fel kell tünteti valamely
dokumentáción vagy adatszolgáltatási kötelezettség
teljesítésénél, akkor a Betegségek Nemzetközi Osztályozása IX.
Revíziója helyett az ENSZ Egészségügyi Világszervezete által
közzétett Betegségek és az egészséggel kapcsolatos problémák
nemzetközi statisztikai osztályozása, Tizedik Revízió (BNO-10)
alkalmazandó. Ez a szabályozás nem írja elő személyes, illetve
egészségügyi adat kezelését, csak arról szól, hogy ha más
jogszabályok erről rendelkeznek, akkor milyen kódjeleket kell
alkalmazni. A szabályozás tárgya teljesen technikai jellegű,
alapvető jogot sem közvetlenül, sem közvetetten nem érint.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy
az NMr. az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével érdemi alkotmányos
összefüggésbe nem hozható. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az
érdemi alkotmányjogi összefüggés az indítvány elutasításához
vezet [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653-654.;
19/2004. AB határozat, ABH 2004, 312, 343.; 72/2006. (XII. 15.)
AB határozat, ABH 2006, 819, 843.; 42/2008. (IV. 17.) AB
határozat, ABK 2008. április, 456, 471.], ezért az NMr.
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasította.
5. Az egyik indítványozó kezdeményezte a 76/2004. (VIII. 19.)
ESzCsM rendelet alkotmányellenességének megállapítását és
megsemmisítését is, utóbb azonban indítványát ebben a részében
visszavonta. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ügyrend
31. § d) pontja alapján az eljárást megszüntette.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az
Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án
alapul.
Dr. Paczolay Péter
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér Dr. Bragyova András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Holló András Dr. Kiss László
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter Dr. Lenkovics Barnabás
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós Dr. Trócsányi László
alkotmánybíró előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozatnak az indítványokat elutasító döntésével és annak
indokolásával, valamint az emberi felhasználásra kerülő
gyógyszerek rendeléséről és kiadásáról szóló 44/2004. (IV. 28.)
ESzCsM rendelet 7. § (3) bekezdésének c) pontja és a
gyógyászati segédeszközök társadalombiztosítási támogatásba
történő befogadásáról, támogatással történő rendeléséről,
forgalmazásáról, javításáról és kölcsönzéséről szóló 14/2007.
(III. 14.) EüM rendelet 13. § (3) bekezdés e) pontja
alkotmányellenességének megállapításával és jövőbeni
megsemmisítésével egyetértek, az alkotmányellenesség
megállapítását azonban kizárólag formai szempontból tartom
megalapozottnak.
Ahogyan arra a határozat is hivatkozik: az Alkotmánybíróságnak
a működése kezdetétől következetes gyakorlata, hogy az
Alkotmány 59. §-a szerinti magántitok és a személyes adatok
védelméhez való jog nem abszolút jog, törvény kivételesen
elrendelheti annak kötelező kiszolgáltatását, és elrendelheti
felhasználásának módját is [2/1990. (II. 18.) AB határozat, ABH
1990, 18, 20.]. Az alapjogok korlátozásának vizsgálata során az
Alkotmánybíróság mindenkor az adott korlátozás szükségességét
és arányosságát vizsgálja [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH
1990, 69, 71.]. Ez utóbb hivatkozott 20/1990. (X. 4.) AB
határozatában az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy „[a]
törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére
alkalmas legenyhébb eszközt kiválasztani.” Az alapjog sérelme
állapítható meg, ha az alkalmazott korlátozás a cél elérésére
alkalmatlan [ABH 1990, 69, 71. továbbá: 7/1991. (II. 28.) AB
határozat, ABH 1991, 22, 25.].
Álláspontom szerint az ún. alapjogi teszt mércéjének a
sérelmezett rendelkezések eleget tesznek. Ahogyan a határozat
is megállapítja, a BNO kód ismerete önmagában valóban nem
elengedhetetlenül szükséges a beteg gyógyszertári
kiszolgálásához a gyógyszerész által, a recept alapján. A
felírt gyógyszer hiánya vagy anyagi okok miatti helyettesítő
gyógyszer megállapítását és kiszolgáltatását a gyógyszerész a
receptre írt gyógyszer komponensei, dózisa alapján a BNO kód
nélkül is el tudja végezni.
A BNO kód feltüntetésének alkotmányossági szempontú elemzése
során azonban én — a magam részéről — a szükségesség/arányosság
tesztjének alkalmazása során a határozatban foglaltakhoz képest
nagyobb jelentőséget tulajdonítok annak a társadalmi
hasznosságnak, hogy ily módon jobban érzékelhetők a
magyarországi gyógyszerrendelés bizonyos anomáliái, ideértve a
megmagyarázhatatlan, földrajzilag ugyan észlelhető, de sem az
ottani lakosság száma, sem a betegségek által nem indokolt
kiugrásokat, valamint az ugyanarra a betegsége történő
többszörös gyógyszerrendelést. A jelenlegi rendszerben az OEP-
hez a BNO kód feltüntetése segítségével, az államilag
támogatott gyógyszerek költségvetési (társadalombiztosítási)
támogatásához szükséges döntések megalapozásához a BNO kód
révén befutó információk — megítélésem szerint — társadalmilag
hasznosak, fontos elemét tudják képezni az államnak az
egészségügyi ellátás megszervezésében végzett feladatai
megtervezésének.
Mivel a kiállított receptek egy részét, ilyen-olyan okokból nem
váltják ki, ezért a kiváltó hely bekapcsolása a rendszerbe nem
kettőzi meg azt az információt, amihez az OEP az orvosi
receptkiállításnak a saját információs rendszerébe való
beépítése révén jut. Szintúgy van jelentősége a területi
gyógyszerfogyasztás mérésének a BNO kód segítségével.
A BNO kód feltüntetése segít abban is, hogy az illegális,
illetve patikán kívüli gyógyszerkereskedelem magyarországi,
illetve vélhetőleg határokat átlépő vetületeivel szembeni
fellépéshez szükséges, pontosabb adatok álljanak rendelkezésre,
érzékelhetők legyenek a többes rendelések, a valójában egymást
kizáró betegségekre vonatkozó párhuzamos gyógyszerrendelések.
Tény az, ahogyan arra a határozat is rámutat, hogy a nem
támogatott gyógyszerek esetében is szerepel a BNO kód, ezért
meg kell vizsgálni azt is, hogy ezek esetében van-e kellő
alkotmányos indok a szükségesség/arányosság tesztjének
koordinátáiban.
A BNO kód megkönnyíti a gyógyszerész számára a nehezen
olvasható, esetleg pontatlanul kitöltött recept ellenőrzését,
így tehát egy meglevő biztonsági szűrő segédeszközeként is
szolgál, és ennek révén éppen, hogy el tudja kerülni a
gyógyszerész a magára a betegségre, mások előtt történő
rákérdezést.
A gyógyszerészt ugyanúgy terheli titoktartási kötelezettség,
mint az orvost, és a felírt gyógyszerek kiszolgáltatása során
bizonyos gyógyszerek esetében, akár van BNO kód, akár nincs, a
gyógyszerész számára világos, hogy milyen betegségben szenved
az, akinek a nevére kiállított recept szól. Az inzulinra
szoruló beteg cukorbeteg, a sztómazsákot saját nevére kiváltó
személy esetében világos, hogy milyen bélműtéten esett át, a
„felnőttpelenkát” inkontinencia esetében kell használni, stb.
Így tehát a gyógyszereket, egyes segédeszközöket kiadó
gyógyszerész a recept mögötti betegséggel, fogyatékossággal a
tipikus esetek egy részében óhatatlanul tisztában van, és kis
településeken, ahol csak egy gyógyszertár és egy orvos van, ott
a gyógyszerész csaknem ugyanúgy látja a lakosság egészségi
állapotának alakulását, mint az orvos. Ezt a határozat sem
vitatja.
Így tehát a kérdés valójában az, hogy megfelelő biztosítékok
vannak-e beépítve a jelenlegi rendszerbe — az adatkezelést és a
deontológiát illetően — abban a tekintetben, hogy a
betegségekre vonatkozó adatok ne kerüljenek ki a rendszerből,
ne jussanak illetéktelenek kezébe, ne válhasson az egyén
gyógyszerügynökségek közvetlen célpontjává, ne jussanak
betegségéről információk azokhoz, akik ennek ismeretében
igazítani tudnák magatartásukat, üzletpolitikájukat, és
egyáltalán azokhoz, akinek semmi köze sincs az illető
magánszférájához, ideértve a gyógyszertárban tartózkodó többi,
a saját receptjét kiváltó személyt.
Problémát tehát nem az jelent, ha a gyógyszerész adatkezelőként
bevonásra kerül a rendszerbe, hanem az, hogy mindez elegendő
biztosítékkal övezve történik-e? A jelenlegi rendszer
megítélésem szerint ezeket a biztosítékokat szolgáltatja, azaz
nemcsak a szükségesség, de az arányosság kritériuma is
teljesül.
Budapest, 2009. március 16.
Dr. Kovács Péter
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Balogh Elemér
alkotmánybíró
. |