A döntés szövege:
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN !
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének
utólagos vizsgálata, nemzetközi szerződésbe ütközésének
vizsgálata, valamint mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott
indítványok tárgyában — dr. Czúcz Ottó, dr. Holló András, dr.
Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybírák
különvéleményével — meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a gyülekezési jogról szóló 1989. évi
III. törvény egésze, illetőleg 1. §-a, a 2. § (1) és (3)
bekezdése, 5. §-a, 6. §-a, a 7. § b) és d) pontja, a 8. § (1)
bekezdése, a 9. § (1) és (2) bekezdése, a 13. § (1)
bekezdése, valamint a 14. § (1) és (3) bekezdése
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére
irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a jogszabály nemzetközi szerződésbe
ütközésének megállapítására és megsemmisítésére irányuló
indítványt elutasítja, illetőleg visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására előterjesztett indítványt
elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben
közzéteszi.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybíróságtól öt indítványozó kérte a gyülekezési
jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gyt.)
egésze, illetőleg egyes rendelkezései
alkotmányellenességének, továbbá nemzetközi szerződésbe
ütközésének, valamint mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességnek a megállapítását. Az Alkotmánybíróság
az indítványokat egyesítette és együtt bírálta el.
Két indítvány a Gyt. teljes egészében történő
megsemmisítésére irányult. A további indítványok a Gyt.
következő rendelkezéseinek a megsemmisítését kérték: az 1. §,
a 2. § (1) és (3) bekezdése, az 5. §, a 6. §, a 7. § b) és d)
pontja, a 8. § (1) bekezdése, a 9. § (1) és (2) bekezdése, a
13. § (1) bekezdése, valamint a 14. § (1) és (3) bekezdése.
Az Alkotmánybíróság határozatát az indítványozók által is
többségében felhívott következő jogszabályi rendelkezések,
illetőleg a Magyarországra kötelező következő nemzetközi
egyezmények figyelembe vételével hozta meg.
A) Az Alkotmány rendelkezései:
“2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus
jogállam.”
“7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a
nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja
továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog
összhangját.”
“8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és
kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg,
alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(...)
(4) Rendkívüli állapot, szükségállapot, vagy veszélyhelyzet
idején az alapvető jogok gyakorlása — az 54-56. §-ban, az 57.
§ (2)-(4) bekezdésében, a 60. §-ban, a 66-69. §-ban és a
70/E. §-ban megállapított alapvető jogok kivételével —
felfüggeszthető, vagy korlátozható.”
“40/B. § (4) A fegyveres erők, a rendőrség és a polgári
nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai nem
lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem
folytathatnak.”
“50. § (1) A Magyar Köztársaság bíróságai védik és
biztosítják az alkotmányos rendet, az állampolgárok jogait és
törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit.”
“57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki
egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt
bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit
a törvény által felállított független és pártatlan bíróság
igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(...)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak
szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági,
közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát
vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot — a jogviták
ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan
— a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának
szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.”
“59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a
jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a
magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.”
“62. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés
jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.”
“70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén
tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az
állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen
faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény,
nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy
egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”
B) A Gyt. rendelkezései:
“1. § A gyülekezési jog mindenkit megillető alapvető
szabadságjog, amelyet a Magyar Köztársaság elismer, és
biztosítja annak zavartalan gyakorlását.”
“2. § (1) A gyülekezési jog gyakorlása keretében békés
összejövetelek, felvonulások és tüntetések (a továbbiakban
együtt: rendezvény) tarthatók, amelyeken a résztvevők
véleményüket szabadon kinyilváníthatják.
(...)
(3) A gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg
bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való
felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és
szabadságának sérelmével.”
“3. § A törvény hatálya nem terjed ki
a) a 12. § és 13. § kivételével az országgyűlési képviselők
és a helyi önkormányzati képviselők választásával összefüggő
gyűlésekre, valamint a képviselői és a tanácstagi beszámoló
gyűlésekre;
b) a törvényesen elismert egyházak és vallásfelekezetek
területén szervezett vallási szertartásokra, rendezvényekre
és a körmenetekre;
c) a kulturális és sportrendezvényekre;
d) a családi eseményekkel kapcsolatos rendezvényekre.”
“5. § A rendezvény szervezője magyar, illetőleg magyarországi
tartózkodási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező nem
magyar állampolgár lehet.”
“6. § A közterületen tartandó rendezvény szervezését a
rendezvény helye szerint illetékes rendőrkapitányságnak,
Budapesten a Budapesti Rendőr-főkapitányságnak (a
továbbiakban: rendőrség) legalább három nappal a rendezvény
megtartásának tervezett időpontját megelőzően kell
bejelenteni. A bejelentési kötelezettség a rendezvény
szervezőjét terheli.”
“7. § Az írásbeli bejelentésnek tartalmaznia kell:
a) a tervezett rendezvény kezdetének és befejezésének várható
időpontját, helyszínét, illetőleg útvonalát;
b) a rendezvény célját, illetőleg napirendjét;
c) a rendezvényen résztvevők várható létszámát, a
rendezvény zavartalan lebonyolítását biztosító rendezők
számát;
d) a rendezvényt szervező szerv vagy személyek és a szervezők
képviseletére jogosult személy nevét és címét.”
“8. § (1) Ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a
népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését
súlyosan veszélyeztetné, illetőleg a közlekedés rendjének
aránytalan sérelmével járna, a rendőrség a bejelentésnek a
hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a
rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy
időben való megtartását megtilthatja.
(2) A rendőrség határozatát 24 órán belül közölni kell a
szervezővel.
(3) A rendőrség eljárására az államigazgatási eljárás
általános szabályai az irányadók.”
“9. § (1) A rendőrség határozata ellen fellebbezésnek helye
nincs; a határozat közlésétől számított három napon belül a
szervező kérheti az államigazgatási határozat bírósági
felülvizsgálatát. A kérelemhez csatolni kell a rendőrség
határozatát.
(2) A bíróság a kérelem beérkezésétől számított három napon
belül, nemperes eljárásban, népi ülnökök közreműködésével,
szükség esetén a felek meghallgatása után határoz. Ha a
kérelemnek helyt ad, hatályon kívül helyezi a rendőrség
határozatát, ellenkező esetben a kérelmet elutasítja. A
bíróság határozata ellen nincs helye jogorvoslatnak.”
“11. § (1) A rendezvény rendjének biztosításáról a szervező
gondoskodik.
(2) A rendőrség és más arra illetékes szerv a rendezvény
rendjének biztosításában a szervező kérésére közreműködik, a
rendezvényt megzavaró személyek eltávolításáról intézkedik.”
“12. § (1) Ha a rendezvény résztvevőinek magatartása a
rendezvény törvényességét veszélyezteti, s a rend másként nem
állítható helyre, a szervező köteles a rendezvényt
feloszlatni.”
“13. § (1) A rendezvény résztvevője által okozott kárért a
károsult harmadik személlyel szemben a szervező a károkozóval
együtt egyetemlegesen felelős. A szervező mentesül a
felelősség alól, ha bizonyítja, hogy a rendezvény szervezése
és megtartása során úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben
altalában elvárható.”
“14. § (1) Ha a gyülekezési jog gyakorlása a 2. § (3)
bekezdésében foglaltakba ütközik, vagy a rendezvényen a
résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek
meg, továbbá ha bejelentéshez kötött rendezvényt bejelentés
nélkül, a 7. § a) és b) pontjában foglaltaktól eltérően vagy
tiltó határozat ellenére tartanak, a rendőrség a rendezvényt
feloszlatja.
(...)
(3) Ha a rendezvényt feloszlatják, a rendezvény résztvevője a
feloszlatástól számított tizenöt napon belül pert indíthat a
feloszlatás jogellenességének megállapítására.”
“15. § E törvény alkalmazásában
a) közterület: a mindenki számára korlátozás nélkül igénybe
vehető terület, út, utca. tér;”
C) Az indítványokkal érintett adatvédelmi rendelkezések
A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok
nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a
továbbiakban: adatvédelmi törvény):
“3. § (1) Személyes adat akkor kezelhető, ha
a) ahhoz az érintett hozzájárul, vagy
b) azt törvény vagy — törvény felhatalmazása alapján, az
abban meghatározott körben — helyi önkormányzat rendelete
elrendeli.”
“5. § (1) Személyes adatot kezelni csak meghatározott célból,
jog gyakorlása és kötelezettség teljesítése érdekében lehet.
Az adatkezelésnek minden szakaszában meg kell felelnie e
célnak.”
“17. § (1) Az érintett, jogainak megsértése esetén, az
adatkezelő ellen a bírósághoz fordulhat.
(2) Azt, hogy az adatkezelés a jogszabályban foglaltaknak
megfelel, az adatkezelő köteles bizonyítani.
(3) A perre az a bíróság illetékes, amelynek területén az
adatkezelő székhelye van. A perben fél lehet az is, akinek
egyébként nincs perbeli jogképessége.
(4) Ha a bíróság a kérelemnek helyt ad, az adatkezelőt a
tájékoztatás megadására, az adat helyesbítésére, törlésére
kötelezi, illetőleg az adatvédelmi biztost arra kötelezi,
hogy az adatvédelmi nyilvántartásba való betekintést tegye
lehetővé.
(5) A bíróság elrendelheti ítéletének az adatvédelmi
nyilvántartásba történő bejegyzését, ha azt az adatvédelem
érdekei és nagyobb számú érintett, e törvényben védett jogai
megkövetelik.”
A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a
továbbiakban: rendőrségi törvény):
“76. § (1) A Rendőrség a törvényben szabályozott
bűnmegelőzési, bűnüldözési (a továbbiakban együtt:
bűnüldözési), valamint államigazgatási és rendészeti
feladatainak ellátásához — központi, területi és helyi
szinten — a bűncselekmény elkövetésével gyanúsítottak, a
büntetőeljárás alá vontak, a sértettek és egyéb közreműködők,
az államigazgatási eljárásban ügyfelek, valamint egyéb
érintettek személyes adatait, illetőleg más adatokat kezeli.
(...)
(4) A bűnüldözési és az államigazgatási feladatokhoz
kapcsolódó adatokat elkülönítetten kell kezelni.”
“90. § (1) A Rendőrség az államigazgatási és rendészeti,
illetve szabálysértési eljárással kapcsolatos feladatainak
ellátása érdekében kezelheti:
(...)
h) a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvények
törvényben, jogszabályban meghatározott bejelentési adatait 2
évig; a gyülekezési jog hatálya alá nem tartozó rendőri
biztosítást igénylő rendezvények rendezőire, szervezőire
vonatkozó adatokat 2 évig,”
D) A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a
továbbiakban: Btk.) rendelkezései:
“228/A. § (1) Aki mást egyesülési vagy gyülekezési jogának
gyakorlásában erőszakkal vagy fenyegetéssel jogtalanul
akadályoz, bűntettet követ el, és három évig terjedő
szabadságvesztéssel büntetendő.”
“271/A. § (1) Aki a nyilvános rendezvény rendezőjének a rend
fenntartása érdekében tett intézkedésével szemben erőszakkal
vagy fenyegetéssel ellenállást tanúsít, ha súlyosabb
bűncselekmény nem valósul meg, vétséget követ el, és két évig
terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy
pénzbüntetéssel büntetendő.
(2) A büntetés bűntett miatt három évig terjedő
szabadságvesztés, ha a rendbontást csoportosan vagy
felfegyverkezve követik el.
(3) Mellékbüntetésként kitiltásnak is helye van.
(4) E § alkalmazásában nyilvános rendezvény: a gyülekezési
jogról szóló törvény hatálya alá tartozó rendezvény, továbbá
az olyan kulturális és sportrendezvény, amely a közönség
számára azonos feltételek mellett nyitva áll.”
E) Nemzetközi egyezmények:
a) 1976. évi 8. törvényerejű rendelet az Egyesült Nemzetek
Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott
Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (a
továbbiakban: Egyezségokmány) kihirdetéséről.
A 4. Cikk 2. bekezdése sorolja fel azokat a jogokat, melyeket
még háború, vagy a nemzet létét fenyegető más rendkívüli
állapot idején is tilos felfüggeszteni. A felsorolásban a
gyülekezéshez való jog nem szerepel.
“21. Cikk: A békés gyülekezés jogát el kell ismerni. E jog
gyakorlását csak a törvényben megállapított olyan
korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus
társadalomban az állam biztonsága, a közbiztonság és a
közrend, illetőleg a közegészség, a közerkölcs vagy mások
jogai és szabadsága védelme érdekében szükségesek.”
b) 1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető
szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én
kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) és az ahhoz
tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről
“11. Cikk. Gyülekezés és egyesülés szabadsága
1. Mindenkinek joga van a békés célú gyülekezés szabadságához
és a másokkal való egyesülés szabadságához, beleértve érdekei
védelmében a szakszervezetek alapítását és az azokhoz való
csatlakozásnak a jogát.
2. E jogok gyakorlását csak a törvényben meghatározott, olyan
korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus
társadalomban a nemzetbiztonság vagy közbiztonság, a zavargás
vagy bűnözés megakadályozása, a közegészség, az erkölcsök,
illetőleg mások jogai és szabadságai védelme érdekében
szükségesek. Ez a cikk nem tiltja, hogy e jogoknak a
fegyveres erők, a rendőrség vagy az államigazgatás tagjai
által történő gyakorlását a törvény korlátozza.”
A 15. Cikk 2. bekezdése sorolja fel azokat a jogokat,
melyeket még háború, vagy a nemzet létét fenyegető más
rendkívüli állapot idején is tilos felfüggeszteni. A
felsorolásban a gyülekezéshez való jog nem szerepel.
“16. Cikk. Külföldiek politikai tevékenységének korlátozása
A 10., 11. és 14. Cikkek rendelkezéseit nem lehet úgy
tekinteni, mint amelyek akadályoznák a Magas Szerződő
Feleket, hogy külföldiek politikai tevékenységét
korlátozásnak vessék alá.”
“18. Cikk. Jogkorlátozás alkalmazásának megszorítása
A jelen Egyezményben említett jogok és szabadságok
korlátozásait nem lehet más célra alkalmazni, mint amelyre
elő vannak írva.”
III.
Az Alkotmánybíróság először a Gyt. egészében történő
megsemmisítésére irányuló indítványokat tekintette át.
1. A Gyt. teljes egészében történő megsemmisítésére irányuló
indítványukat az indítványozók azzal indokolják, hogy bár az
Alkotmánynak a Gyt. kihirdetése napján, 1989. január 24-én
hatályban volt szövege még tartalmazott egy jogkorlátozó
rendelkezést, nevezetesen azt, hogy a békés gyülekezés joga
nem sértheti az ország alkotmányos rendjét [az Alkotmány
módosításáról szóló 1989. évi I. törvény 10. §-ával az
Alkotmányba beiktatott 65. § (2) bekezdés], az 1989. október
23-án életbe lépett újabb alkotmánymódosítás (1989. évi XXXI.
törvény) már a békés gyülekezéshez való jog szabad
gyakorlását ismerte el és biztosította minden megszorítás
nélkül. A Gyt. szövege ennek ellenére változatlanul lehetővé
teszi a gyülekezés alkotmányos szabadságának korlátozását és
nem tartalmazza azokat a garanciális rendelkezéseket, melyek
az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdéséből következően az
esetleges korlátozó rendelkezésekkel való visszaélés
lehetőségét kizárnák. Ezért is kérték az indítványozók a Gyt.
általuk megjelölt, és álláspontjuk szerint az Alkotmányt
leginkább sértő rendelkezéseinek 1989. október 23-ig
visszamenő hatállyal történő megsemmisítését, minthogy ebben
látják a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést is,
mivel az indítványozók véleménye szerint a törvényhozónak az
1989. október 23-án bekövetkezett alkotmánymódosítást
követően a Gyt.-t hozzá kellett volna igazítania az Alkotmány
megváltozott szövegéhez, s ennek elmaradása az Alkotmány 8. §
(2) bekezdésének sérelmével jár.
A Gyt. egészének alkotmányellenességét illetően az
indítványozók másik indoka az, hogy a törvény olyan
korlátozásokat tartalmaz, melyeket az Egyezségokmány 21.
Cikke nem tesz lehetővé, ami által megbomlik a belső jog és a
Magyarország által vállalt nemzetközi kötelezettségek
összhangja, ezért a törvény az Alkotmány 7. § (1)
bekezdésével kerül ellentétbe.
2. Működésének első évtizedében a gyülekezési joggal
összefüggésben az Alkotmánybírósághoz viszonylag kevés
indítvány, illetőleg panasz érkezett, kiváltképpen más
szabadságjoggal, elsősorban a véleménynyilvánítás
szabadságával való összehasonlításban.
Az Alkotmánybíróság a gyülekezési jogot érintő, összességében
nem nagyszámú határozataiból is kirajzolódnak azonban
bizonyos alapvető elvek. Mindenekelőtt az, hogy a gyülekezési
jog — csakúgy, mint a gondolat, a lelkiismeret és a vallás
szabadsága — szorosan kapcsolódik a véleménynyilvánítás
szabadságához [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992.,
167.,171.]. Gyűlések megszervezésének, megtartásának, az
azokon való részvételnek a joga nélkül a nézetek, információk
megszerzésének és másokkal való megosztásának, a vélemények
közösen történő kialakításának a lehetősége ugyanis aligha
volna megvalósítható.
Ugyanakkor a gyülekezési jog nem korlátozhatatlan jog. Az
indítványozók a korábbi és a ma hatályos alkotmányszöveg
közötti eltérésre alapozzák azt az álláspontjukat, hogy a
gyülekezési jogot törvény nem korlátozhatja. Egyrészről azzal
érvelnek, hogy az Alkotmány 62. § (1) bekezdése a gyülekezés
szabad gyakorlásához való jogot biztosítja, másrészről azzal,
hogy az Alkotmánynak a gyülekezés jogát biztosító 62. §
szövege nem teszi lehetővé a gyülekezési jog korlátozását.
Az Alkotmánybíróság megállapítja: a szabad jelző használata
olyan következtetésre, mely szerint a gyülekezéshez való jog
korlátozhatatlan volna, nem ad alapot. Az Alkotmány e
rendelkezéséhez fűzött indokolásban, mely szerint “[a] szabad
gyülekezés joga alapján mindenkinek joga van felvonulás,
rendezvény, tüntetés stb. szervezésére és megtartására,
amelyen véleményüknek az egybegyűltek közösen is hangot
adhatnak. Az erőszakos cselekmények általános tilalmára
tekintettel e megmozdulások törvényességének egyik alapvető
feltétele az, hogy a gyülekezés békés legyen”, a szabad jelző
nem többre, mint arra utal, hogy a demokratikus Magyarország
Alkotmánya az emberi és állampolgári jogok részének tekinti
mindenkinek a jogát ahhoz, hogy szabadon vegyen részt
gyűléseken, felvonulásokon, tüntetéseken.
Abból sem lehet továbbá levonni következtetést arra, hogy az
Alkotmány tilalmazná a gyülekezési jog bármilyen
korlátozását, hogy magának a 62. §-nak a szövegében csupán az
a — korlátozásként is felfogható — követelmény fejeződik ki,
hogy csak a békés gyülekezéshez való jog áll a törvény
védelme alatt, egyéb korlátozásra az Alkotmány kifejezett
formában nem hatalmazza fel a törvényhozót. Ilyen —
általánosnak tekinthető — felhatalmazást ugyanis formális
értelemben az Alkotmánynak a gyülekezési joghoz több
tekintetben közelálló gondolat-, lelkiismereti és
vallásszabadságot kimondó 60. §-a, a véleménynyilvánítási és
információs szabadságot deklaráló 61. §-a, valamint az
egyesülési jogról szóló 63. §-a sem ad, mégis, mint ahogy ez
az Alkotmánybíróságnak az e jogokkal összefüggésben hozott
számos határozatából is kitűnik, vitathatatlan, hogy ezek az
alkotmányos alapjogok mindegyike törvény által korlátozható
jog. A jogkorlátozás határait az Alkotmány 8. § (2) bekezdése
vonja meg, és az Alkotmánybíróság több határozatában is
állást foglalt a jogok korlátozásának alkotmányos feltételeit
illetően, kimondva, hogy az alapvető jog korlátozása csak
akkor marad meg alkotmányos keretek között, ha a korlátozás
nem az alapjog érinthetetlen lényegére vonatkozik, ha
elkerülhetetlen, azaz, csak ha kényszerítő okból kerül rá
sor, és ha a korlátozás az elérni kívánt célhoz képest nem
aránytalan [pl. 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990.,
69., 71.; 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22.,25;
22/1992. (IV. 10.) AB határozat, ABH 1992., 122.,123.].
A gyülekezési jog elvi korlátozhatóságára vonatkozó fenti
következtetést alátámasztja az Alkotmány 8. § (4) bekezdése
is. E rendelkezés azokat az alapvető jogokat határozza meg,
melyek gyakorlása még a rendkívüli állapot, szükségállapot,
vagy veszélyhelyzet idején sem függeszthető fel, vagy
korlátozható. Ezek között a gyülekezési jog nem szerepel.
Habár a rendkívüli helyzetekben korlátozható és az ilyenkor
sem korlátozható alapjogok értéktartalma, vagy fontossága
között semmi különbség nincsen abban az értelemben, hogy a
még ilyenkor sem korlátozható jogok bármilyen tekintetben is
előbbre valók volnának a többi jognál, annak a jelzése azért
az Alkotmány 8. § (4) bekezdéséből levonható, hogy az
alkotmányozó – egyébként az Egyezségokmány 3. Cikkéhez,
illetőleg az Egyezmény 15. Cikkéhez hasonlóan – nem kívánta a
gyülekezési jogot az eleve korlátozhatatlan jogok közé
sorolni.
Ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint pusztán azon az
alapon, hogy az Alkotmány 62. § (1) bekezdése a gyülekezési
jog szabad gyakorlását biztosítja, a Gyt. pedig ennek
ellenére tartalmaz bizonyos korlátozó rendelkezéseket,
illetőleg megteremti annak törvényi alapját, hogy e jogot a
hatóság a határozatával korlátozza, nem lehet arra a
következtetésre jutni, hogy a Gyt. egésze alkotmányellenes.
3. A Gyt. egészének nemzetközi szerződésbe ütközését állító
indítványokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság mindenekelőtt
azt vizsgálta, hogy azok jogosulttól származnak-e.
Megállapította, hogy az indítványt tevők egyike országgyűlési
képviselő, így az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII.
törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (3) bekezdés a) pontja
alapján jogosult jogszabály nemzetközi szerződésbe
ütközésének vizsgálatára vonatkozó indítvány
előterjesztésére. A másik indítványozót azonban az Abtv. nem
jogosítja fel ilyen indítvány tételére. A következőkben az
Alkotmánybíróság érdemben csak a jogosulttól származó
indítványt vizsgálta.
a) Az indítványozó szerint az Egyezségokmány 21. Cikke nem
teremti meg a gyülekezési jog korlátozásának lehetőségét. Az
Alkotmánybíróság ezzel szemben megállapította, hogy e Cikk
kifejezetten lehetővé teszi a békés gyülekezési jog
gyakorlásának – többek között — az állam biztonsága, a
közbiztonság és a közrend, illetőleg mások jogai és
szabadsága védelme érdekében egy demokratikus társadalomban
szükséges mértékben történő korlátozását. Az Egyezségokmány
nemzetközileg általánosan elfogadott kommentárja szerint a
gyülekezési jog gyakorlása, ideértve a tiltakozó
felvonulások, menetek, összejövetelek tartását is, adott
esetben a köznyugalom, illetőleg a közlekedés rendjének
fenntartása céljából bármelyik fent említett érdekre való
hivatkozással korlátozható (Manfred Nowak: CCPR Commentary,
Engel Verlag 1993, 380-382 oldal).
b) Bár az indítványozó érveinek alátámasztására nem
hivatkozik az Egyezmény rendelkezéseire, a két nemzetközi
szerződésnek a gyülekezési joggal kapcsolatos hasonlóságra
tekintettel az Alkotmánybíróság azt is áttekintette, hogy mi
a viszony a gyülekezési jognak a Gyt. által lehetővé tett
különféle korlátozásai és az Egyezmény között.
Megállapította, hogy az Egyezmény 11. Cikk 2. bekezdése
megengedi a gyülekezési jog korlátozását — többek között — a
nemzetbiztonság, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés
megakadályozása, illetőleg mások jogai és szabadságai védelme
érdekében. A 11. Cikk továbbá kifejezetten felhatalmazza az
Egyezményben részes államokat a gyülekezési jog gyakorlásának
a korlátozására a fegyveres erők, a rendőrség vagy az
államigazgatás tagjai tekintetében. Az Emberi Jogok Európai
Bírósága a Rekvényi kontra Magyarország ügyben 1999. május 20-
án hozott ítéletében az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdésének a
fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági
szolgálatok hivatásos állományú tagjai politikai
tevékenységét, ezen belül gyülekezési jogát is korlátozó
rendelkezéséről azt állapította meg, hogy az nem sérti az
Egyezmény 11. Cikkét; ennek a jelen ügyben az ad
jelentőséget, hogy a Bíróság a magyar jogrendszerre
vonatkoztatva erősítette meg azt az eddig is folytatott
ítélkezési gyakorlatát, mely szerint a gyülekezési jogot más
fontos alapértékek védelme érdekében a feltétlenül szükséges
mértékben jogszerű korlátozásoknak lehet alávetni. Azt pedig,
hogy e korlátozásokat az Egyezményben részes államok ne
alkalmazhassák visszaélésszerűen, az Egyezmény 18. Cikke
biztosítja.
A Emberi Jogok Európai Bíróságának a gyülekezési jog
korlátozásával, illetőleg a korlátozás feltételeivel
összefüggő ítélkezési gyakorlatának néhány további részletére
az Alkotmánybíróság a Gyt. egyes rendelkezéseire vonatkozó
indítványok kapcsán tér ki.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a
Gyt. nem ellentétes a Magyarország által vállalt nemzetközi
szerződéses kötelezettségekkel. Ezért a jogosulttól származó
indítványt elutasította, a nem jogosulttól származó
indítványt pedig visszautasította.
4. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az a tény, hogy az
Alkotmánynak a gyülekezési jogra vonatkozó korábbi
rendelkezésének 1989. október 23-án történt módosítását
követően nem került sor a Gyt. szövegének hozzáigazítására az
Alkotmány megváltozott szövegéhez, nem eredményez
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet sem.
Az Alkotmánybíróság számos korábbi határozatával alakította
ki a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség
ismérveit.
Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség valósul meg,
ha annak nyomán állott elő jogi szabályozás iránti igény,
hogy az állam jogszabályi úton avatkozott be bizonyos
életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy részét
megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől
[22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990., 83.,86.] Ilyen
helyzetet a Gyt. nem hozott létre.
Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség az olyan
helyzet is, amikor alapjog érvényesítéséhez szükséges
jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB
határozat, ABH 1992., 227.,231.]. Mivel az indítványozók a
Gyt. 8. § (2) és (3) bekezdésével, valamint 9. §-ával
összefüggő indítványukban hiányolják konkrét formában kellő
törvényi garanciák meglétét a rendezvény bejelentését követő
államigazgatási és bírósági eljárások tekintetében, az
Alkotmánybíróság álláspontját a Gyt. e rendelkezéseinek
vizsgálata kapcsán fogja alább, a IV. 8. pontban kifejteni.
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenességet nem csak akkor állapít meg, ha az adott
tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincsen [35/1992.
(VI. 10.) AB határozat, ABH 1992., 204., 205.], hanem akkor
is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból
levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik
[22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995., 108., 113;
29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997., 122., 129,
valamint a 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998., 132.,
138]. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség e
kritériumai a jelen ügyben nincsenek jelen.
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség korábbi
határozatokban kidolgozott, s a fentiekben röviden
összefoglalt ismérveit a jelen indítványra alkalmazva
állapítja meg az Alkotmánybíróság, hogy nem megalapozott az
indítványozóknak a mulasztásban megnyilvánuló
alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványa; az
Alkotmány 65. § (2) bekezdésének korábbi és az
alkotmánymódosítást követő szövege között a fentiekben
kifejtettekre tekintettel nem keletkezett olyan lényegi
különbség, melynek folytán a törvényhozónak módosítania
kellett volna a Gyt. rendelkezéseit.
IV.
Azt, hogy a Gyt.-nek az indítványozók által felhívott,
jogkorlátozást tartalmazó rendelkezései megfelelnek-e az
Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglaltaknak, az
Alkotmánybíróság az alábbiakban vizsgálta meg.
1. Az indítványozók a Gyt. 1. §-ával kapcsolatban
kifogásolják, hogy a törvény az Alkotmány 62. § (1)
bekezdésének szóhasználatától eltérően nem a gyülekezési jog
szabad, hanem annak zavartalan gyakorlását biztosítja. A
gyülekezési jog zavartalan biztosítását ugyanis kevesebbnek
tartják e jog szabad gyakorlásához képest, ezért a Gyt. 1. §-
át az Alkotmány 62. § (1) bekezdéséhez viszonyítva korlátozó
jellegűnek ítélik meg.
Ezzel kapcsolatos álláspontját az Alkotmánybíróság a fenti
III. 2. pontban részben már kifejtette. Ezt a jelen indítvány
kapcsán a következőkkel egészíti ki.
Mind a törvény egészének alkotmányellenességét, mind egyes
rendelkezéseinek az Alkotmánnyal való
összeegyeztethetetlenségét állító indítványok abból indulnak
ki, hogy a gyülekezési jog gyakorlásának útjában eleve csak
az állam, illetőleg egyes szervei állhatnak. Ennek
megfelelően a Gyt. által használt kifejezéseket annak a
feltételezésnek az alapján viszonyítják az Alkotmányhoz, hogy
a Gyt. által az Alkotmánytól eltérően használt kifejezések
alapul szolgálhatnak a hatóságoknak arra, hogy a gyülekezési
jogot olyan korlátozásnak is alávessék, amelyet az Alkotmány
nem tesz lehetővé.
Az Alkotmánybíróságnak az álláspontja az, hogy a
gyülekezéshez való alkotmányos alapjog érvényesülése nem csak
az állam illetéktelen beavatkozásával, hanem mások, például
adott tüntetést ellenérzéssel szemlélők, ellentüntetők, és
más rendzavarók ellenében is védelemre szorul. Más szóval az
államot pozitív kötelezettségek is terhelik a gyülekezési jog
érvényesülésének biztosítása érdekében. Ezt alátámasztják az
Emberi Jogok Európai Bírósága által a gyülekezési joggal
összefüggő ügyekben hozott döntései is. A Plattform “Ärzte
für das Leben” kontra Ausztria ügyben a Bíróság ítélkezési
gyakorlatában arra az azóta is következetesen érvényesített
megállapításra jutott, hogy a gyülekezéshez való jog magában
foglalja azt a jogot is, hogy az állam biztosítsa: a
jogszerűen tartott gyűlést vagy felvonulást mások ne
zavarhassák meg (1988. június 21-i ítélet).
Az Alkotmánybíróságnak azon álláspontja, hogy az államot
pozitív kötelezettségek is terhelik az alapjogok biztosítását
illetően, már ítélkezési gyakorlatának korai szakaszában
kialakult. A 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában például az
Alkotmánybíróság megállapította, hogy az állam kötelessége az
alapvető jogok tiszteletben tartásában “nem merül ki abban,
hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja
azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges
feltételekről” (ABH 1991., 297, 302.).
Ebből az is következik, hogy a hatóságnak szükség esetén akár
erő alkalmazásával is biztosítania kell a jogszerűen tartott
gyűlések lebonyolítását, illetőleg meg kell akadályoznia,
hogy azt mások megzavarják. Ennek az állami kötelezettségnek
ad törvényi kifejezést többek között a Gyt. 11. § (2)
bekezdése, illetőleg a Btk. 228/A. és 271/A. §-ai. De ezt
fejezi ki a Gyt. 1. §-a is, amikor azt nyilvánítja ki, hogy
az állam biztosítja a békés gyülekezés jogának zavartalan —
más szavakkal kifejezve: mások által nem megzavarható —
gyakorlását. A zavartalan szó tehát mást ragad meg a
gyülekezési jog elemei közül, mint amit az Alkotmány 62. §
(1) bekezdésében a szabad határozószó fejez ki. Ezért a
zavartalan szó használata a Gyt. 1. §-ában nincs ellentétben
az Alkotmánnyal. Ez okból az Alkotmánybíróság az indítványt
elutasította.
2. Kifogásolják az indítványozók, hogy a Gyt. 2. § (1)
bekezdése a gyülekezés különféle formáit indokolatlanul
összevonja és a törvény további részeiben egységesen kezeli,
holott nyilván nem alkalmazhatók egységes szabályok például a
közúti közlekedésre szánt területen, illetőleg az azon kívül
tartott gyűlésekre. Azt állítják, hogy a “békés összejövetel”
megfogalmazás besorolása a Gyt. hatálya alá tartozó gyűlések
közé tág lehetőséget ad a hatóságnak, hogy bármely
csoportosulást rendezvényként kezeljen. Ezzel összefüggésben
a törvény kellő világosságát, rendelkezéseinek
egyértelműségét hiányolják, ennek folytán véleményük szerint
a Gyt. 2. § (1) bekezdése nincs összhangban az Alkotmány 2. §
(1) bekezdésével.
Az Alkotmánybíróság álláspontja az, hogy az indítványokban
felsorolt érvek nem támasztják alá a Gyt. 2. § (1)
bekezdésének alkotmányellenességét.
Először is a gyülekezés azon formáinak meghatározása, melyek
a törvény hatálya alá tartoznak, mellőzhetetlen annak
világossá tétele érdekében, hogy a törvényt milyen
helyzetekre kell alkalmazni.
Másodszor, az indítványozóknak a “békés összejövetel”
kifejezéssel kapcsolatos kifogása részben a törvény
szövegének általuk helyesnek tartott értelmezésén alapul. A
“békés” jelző ugyanis nem csak az utána következő első szóra,
az “összejövetelre” vonatkozik, hanem az ezt követő további
kettőre: a “felvonulás” és a “tüntetés” szavakra is. Annak,
hogy a Gyt. a rendezvények valamennyi formájánál kiemeli azt,
hogy ahhoz, hogy e törvény alkalmazható legyen rájuk,
békéseknek kell lenniük, az adja meg a fontosságát, hogy a
nem békés rendezvények nyilvánvalóan nem állnak az Alkotmány,
illetőleg a Gyt. védelme alatt; ez a logika szolgál az
alapjául annak, hogy ha egy eredetileg békés rendezvény
elveszti ezt a jellegét, annak a rendezvény feloszlatása
lehet az eredménye.
Az indítványozók másik kifogása a “békés összejövetel”
kifejezéssel kapcsolatban az, hogy ennek eredményeként a
hatóság bármely csoportosulást rendezvényként kezelhet. Az
Alkotmánybíróság ebben az összefüggésben ismételten rámutat
arra, hogy a Gyt. a hatóságnak csak közterületen tartandó
rendezvénnyel kapcsolatban ad feladatot, illetőleg biztosít
jogot a rendezvény megtartásának tilalmazására. Ha tehát a
békés összejövetelt nem közterületen tartják, a törvény nem
ad a hatóságnak lehetőséget semmiféle intézkedésre, ideértve
a gyülekezési jog bármilyen akadályozását is.
Az indítványozók szerint a Gyt. azáltal, hogy hatálya a békés
összejövetelekre is kiterjed, lehetővé teszi a hatóság
számára, hogy visszaélésszerűen gyakorolja a gyűlésekre
vonatkozó jogosítványait, mert betilthat, vagy feloszlathat
akár néhány személy spontán utcai összejövetele folytán
kialakuló csoportosulásokat is.
Ez a feltételezés a politikai rendszerváltozást megelőző
korszakra is tekintettel bizonyos fokig érthető és
magyarázható. Az Alkotmánybíróságnak azonban az álláspontja
az, hogy ha a rendőrség indokolatlanul, vagy
visszaélésszerűen tiltana meg, illetőleg oszlatna fel gyűlést
vagy csoportosulást, a Gyt. 9. § (1) bekezdése, illetőleg 14.
§ (1) bekezdése biztosítja a hibás rendőrségi intézkedés
megfelelő orvoslásának lehetőségét.
3. Az indítványozók szerint a Gyt. 2. § (3) bekezdése
aránytalanul korlátozza a gyülekezési jogot azáltal, hogy
általánosságban és nem nevesítve tilalmazza a jog gyakorlását
mások jogainak sérelme esetén. Álláspontjuk szerint ugyanis a
gyülekezési jog gyakorlása minden esetben szükségképpen sérti
mások jogait, e jogok csekélyebb sérelme azonban nem
szolgálhat alapul a gyülekezés alkotmányos alapjogának
korlátozására.
Ennek az indítványnak az a kiinduló pontja, hogy a hatósági
önkény, vagy legalábbis a hatósági diszkrecionális jogkör
jogszerűtlen, illetőleg téves alkalmazásának megelőzése,
kizárása érdekében azt a törvényalkotási módszert részesítené
előnyben, mely a gyülekezési jog mások jogainak érdekében
történő korlátozásának eseteit teljes körűen sorolná fel.
Az Alkotmánybíróság az ilyen törvényalkotási módszerekből
adódó veszélyekre a fenti 2. pontban már utalt. Emellett az
Alkotmánybíróság megállapítja: számos olyan rendelkezés van a
magyar jogrendszerben, melyeket a hatóságoknak figyelembe
kell venniük, amikor arról döntenek, hogy konkrét
helyzetekben a gyülekezési jog mások jogainak védelme
érdekében korlátozható-e. Ilyen rendelkezés elsősorban az
Alkotmány 8. § (2) bekezdése és az Alkotmánybíróságnak ezen
alapvető alkotmányos rendelkezés tartalmát kifejtő számos
határozata, mindenekelőtt az alkotmányos alapjogok
korlátozásánál kötelezően figyelembe veendő szempontok
körében a szükségesség és az arányosság követelménye. A Gyt.
9. és 14. §-aival kapcsolatban hozott bírósági határozatok is
megfelelő iránymutatásul szolgálhatnak azt illetően, mikor
képezheti egy gyűlés megtartásának megtiltása alapját mások
jogainak a védelme és mikor nem. Ha pedig az ezekből
leszűrhető elvek ellenére a rendőrség mégis indokolatlanul
elsőbbséget adna mások jogainak a gyülekezési joggal élni
kívánókkal szemben, a Gyt. által bevezetett jogorvoslati
lehetőségek segítségével e sérelmeket orvosolni lehet.
E meggondolásokra tekintettel az Alkotmánybíróság nem
tartotta megalapozottnak ezt az indítványt, ezért azt
elutasította.
4. Az indítvány szerint a Gyt. 5. §-a a rendezvény
szervezőinek alanyi körét nemzetközi szerződésekkel
ellentétesen szűkíti le a magyar állampolgárságú, illetőleg a
Magyarországon tartózkodási vagy letelepedési engedéllyel
rendelkező nem magyar állampolgárságú természetes
személyekre. Szerintük ez a rendelkezés nyomós indok nélkül
fosztja meg a társadalmi szervezeteket, egyesületeket,
szakszervezeteket a természetes személyek által esetleg el
nem viselhető költségekkel járó szervezés lehetőségétől,
valamint a nemzetközi környezetvédelmi szervezeteket attól,
hogy demonstrációkat tartsanak. A jogi személyek kizárása
abból a lehetőségből, hogy rendezvény szervezését vállalják,
nézetük szerint hátrányos a gyülekezési jog gyakorlása
folytán kárt szenvedetteknek is, mert szervezetek a nagyobb
anyagi lehetőségeik folytán inkább képesek helyt állni az
okozott károkért, mint természetes személyek.
Az indítvány tehát két részből áll. Az első nemzetközi
szerződéssel ellentétesnek, s ennek folytán az Alkotmány 7. §
(1) bekezdésébe ütközőnek tartja a nem magyar
állampolgárokkal, illetőleg a Magyarországon letelepedési,
vagy tartózkodási engedéllyel nem rendelkező külföldiekkel
szembeni azon tilalmat, hogy nem lehetnek rendezvény
szervezői. Az indítvány második része pedig azt kifogásolja,
hogy csak természetes személyek lehetnek rendezvény
szervezői, ami az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütköző
korlátozás.
a) Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy nemzetközi
egyezmények nem tartalmaznak olyan előírást — az
indítványozók nem is jelölnek meg ilyet — mellyel a
külföldiekre vonatkozó korlátozás ellentétes volna. Sőt az
Egyezmény 16. Cikke kifejezetten lehetővé teszi külföldiek
gyülekezési jogának a korlátozását, amennyiben a gyűlés
politikai jellegű.
E téves kiindulóponttól függetlenül azonban kétségtelen, hogy
a sérelmezett rendelkezés bizonyos jogkorlátozást eredményez.
Annak vizsgálatánál, hogy ez a korlátozás alkotmányellenes-e,
a kiindulópont az, hogy az Alkotmány 62. § (1) bekezdése
által biztosított jog a gyülekezés szabadságához mindenkit
megillet, akár magyar állampolgár, akár külföldi. Ennek
megfelelően a rendezvény szervezőjére vonatkozó előírás
kivételével sem a Gyt. 5. §-a, sem más rendelkezései nem
korlátozzák a külföldiek gyülekezési jogának a gyakorlását.
A rendezvény szervezőjére vonatkozó, az indítványozók által
kifogásolt korlátozás alkotmányossági szempontból történő
értékelésénél figyelembe kell venni, hogy a törvény milyen
kötelezettségeket ró a szervezőre, s ezek teljesítése
érdekében milyen jogokkal ruházza fel, illetőleg milyen
kötelezettségekkel terheli.
A Gyt. 6. §-a szerint a rendezvény bejelentése a szervező
feladata és kötelezettsége. A rendőrségnek a rendezvény
megtartását megtiltó határozata ellen a szervező nyújthat be
keresetet a bírósághoz (Gyt. 7. §). Ugyancsak a szervező
feladata a rendezvény új időpontjának bejelentése, ha a
bíróság a rendőrség tiltó határozatát az eredetileg
bejelentett időpont után helyezi hatályon kívül [Gyt. 9. §
(3) bekezdés]. A szervező gondoskodik a rendezvény rendjének
biztosításáról, és szükség esetén ő kéri ehhez a rendőrség
közreműködését (Gyt. 11. §). Ugyancsak az ő kötelezettsége a
rendezvény feloszlatása, ha a résztvevők magatartása a
rendezvény törvényességét veszélyezteti [Gyt. 12. § (1)
bekezdés]. A kár okozójával egyetemlegesen a szervező felelős
a rendezvény résztvevője által harmadik személynek okozott
kárért [Gyt. 13. § (1) bekezdés]. Végül a szervező joga, hogy
a rendezvény feloszlatása esetén kérje a bíróságtól a
feloszlatás jogellenességének a megállapítását [Gyt. 13. §
(1) bekezdés].
A közösség egészének: a rendezvényen részt vevőknek és
mindenki másnak, akit a rendezvény megtartása akár csak
közvetett módon is érint — például a rendezvény színhelyén,
vagy ahhoz közel élő, dolgozó, vagy közlekedő személyek —
érdeke, hogy a gyűléseket rendezett keretekben szervezzék meg
és bonyolítsák le. Ez az Alkotmánybíróság álláspontja szerint
indokolttá teszi, hogy a rendezvény szervezője csak a
magyarországi viszonyokban járatos, azokban eligazodni képes
olyan személy legyen, aki a rendezvény előkészítésével és
lebonyolításával kapcsolatban a Gyt. által a szervező részére
biztosított jogoknak, illetőleg a reá rótt kötelezettségeknek
— például a károkozásért fennálló felelősségének — az
országban való fizikai jelenléte folytán is eleget tud tenni.
Erre tekintettel az alkotmányos alapjogok korlátozását az
indítványban felvetett konkrét kérdés összefüggésében nem
lehet sem szükségtelennek, sem aránytalannak tekinteni.
b) Ami az indítványnak azt a vonatkozását illeti, mely
szerint a Gyt.-nek az a rendelkezése, hogy a rendezvény
szervezője csak természetes személy lehet, alkotmányellenes,
az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt jegyzi meg, hogy bár
ilyen kifejezett rendelkezés a Gyt. 5. §-ában nincsen, sőt a
7. § d) pontjában a rendezvényt szervező szerv kifejezés is
előfordul (ami felületes értelmezés szerint arra engedhetne
következtetni, hogy a törvényhozó nem kívánta eleve kizárni a
jogi személyeket a rendezvény szervezői közül), e szakasz
szóhasználatából nyilvánvaló, hogy a rendezvény szervezője
csak természetes személy lehet.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, a gyülekezési jog
irtelemszerűen az egyént megillető emberi jog. Ezen nem
változtat az sem, hogy e jog gyakorlása fogalmilag csak
csoportosan történhet; a gyülekezési jog gyakorlásának
eredményeképpen kialakult sokaság minden résztvevője
egyénileg döntheti el, hogy részt vesz-e adott rendezvényen
vagy nem. A gyülekezési jog egyéni jellege ugyanakkor
természetesen nem akadályozza az indítványozók által említett
szervezeteket abban, hogy gyűlések megtartását
kezdeményezzék. A Gyt. ugyanis pusztán azt írja elő, hogy ha
— akár magyarországi, akár külföldi — jogi személy kíván
valamely rendezvényt tartani Magyarországon, akkor olyan
személyt kell szervezőként felkérnie, aki megfelel a Gyt. 5.
§ által megszabott követelményeknek. Ennek folytán ezt a
korlátozást nem lehet sem szükségtelennek, sem aránytalannak
tekinteni.
Ezért az Alkotmánybíróság a Gyt. 5. §-ának megsemmisítésére
irányuló indítványt elutasította.
5. Az indítványozók szerint a Gyt. 6. §-a indokolatlanul írja
elő általánosságban, valamennyi rendezvényre az előzetes
bejelentési kötelezettséget, mert a gyülekezési jog
gyakorlása igen eltérő formákban, létszámmal és jellegükben
különböző közterületeken valósulhat meg, melyek a közrendre
és a közbiztonságra is eltérő mértékben, esetleg egyáltalán
nem jelentenek veszélyt. Álláspontjuk szerint e rendelkezés
kizárja a gyülekezési jog gyakorlásának spontán lehetőségét
is.
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben ismét kiemeli: az
előzetes bejelentés kötelezettsége csak a közterületen
tartandó rendezvény esetében áll fenn, nem pedig — ahogyan az
indítványban szerepel — általánosságban, valamennyi
rendezvényre nézve.
Ennek a ténynek Gyt. gyülekezési jogot korlátozó
rendelkezései szükségességének és arányosságának a megítélése
szempontjából van jelentősége.
Az Alkotmánybíróság fentebb (III. rész) már állást foglalt
abban, hogy a törvényhozónak alkotmányos lehetősége van a
gyülekezési jog korlátozására és ezzel összefüggésben utalt a
korlátozás alkotmányos feltételeit összefoglaló korábbi
határozataira. E hivatkozásokat itt nem ismétli meg, azokat a
jelen indítvány elbírálásánál is irányadónak tekinti.
Ami a gyülekezési jog korlátozásának szükségességét illeti,
célszerű külön vizsgálni az abban megmutatkozó korlátozást,
hogy közterületen, éspedig mindenfajta közterületen sorra
kerülő rendezvény megtartását előzetesen be kell jelenteni,
valamint az abban megmutatkozó korlátozást, hogy a hatóság
bizonyos esetekben megtilthatja a rendezvény megtartását.
Annak szükségességét, hogy a bejelentési kötelezettség a
közterületen tervezett rendezvény tekintetében áll fenn, az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indokolja, hogy a
közterület a Gyt. 15. § a) pontjának szabatos meghatározása
szerint a mindenki számára szabadon hozzáférhető terület, út,
utca, tér. A mindenki számára való hozzáférhetőség itt azt
jelenti, hogy a közterület használatára egyaránt képesnek
kell lenniük a rendezvény résztvevőinek, valamint mindenki
másnak, aki nem vesz azon részt. A közterület használatának,
igénybe vételének lehetősége ugyanis a gyülekezési
szabadságon kívül egy másik alapjog: az Alkotmány 58. § által
biztosított szabad mozgáshoz való jog érvényesülésének is a
feltétele. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már
kifejtette, hogy a szabad mozgáshoz való jog a
helyváltoztatáshoz való jog szabadságát is jelenti [60/1993.
(XI. 29.) AB határozat, ABH 1993., 507., 510.]. A szabad
mozgáshoz való jog érvényesülésének leggyakoribb színtere
pedig a közút, a közterület. Mivel az Alkotmánybíróságnak
következetes az ítélkezési gyakorlata azt illetően, hogy az
államnak az alapvető jog tiszteletben tartására és védelmére
vonatkozó kötelezettsége nem merül ki abban, hogy
tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt
is, hogy biztosítania kell az érvényesülésükhöz szükséges
feltételeket is [például a fenti IV. 1. pontban már
hivatkozott 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991.,
297., 302.], két alapjog: a gyülekezés és a mozgás szabadsága
esetleges konfliktusának megelőzésére a hatóságnak
szükségképpen rendelkeznie kell azzal a jogszabályi
felhatalmazással, hogy biztosítsa mindkét alapjog
érvényesülését, illetőleg, ha ez lehetetlen, azt, hogy az
egyik csak a legszükségesebb mértékben szoruljon háttérbe
időlegesen a másik javára. Ez indokolja, hogy a hatóság
időben tudomást szerezzen a közterületen tartandó
rendezvényről, és erre szolgál a rendezvény előzetes
bejelentésének az előírása.
Ugyanez a meggondolás vezet arra a következtetésre is, ha a
hatóság megítélése szerint a közterületen sorra kerülő
rendezvény megtartásából aránytalan sérelem hárulna a
közlekedés rendjére, ezáltal általában mások szabad
mozgásának lehetőségére is, s ezt még rendőrségi segítséggel,
például rendfenntartó erő rendelkezésre bocsátásával sem
képes ellensúlyozni, akkor nem tekinthető a gyülekezés
szabadságához való alapjog szükségtelen korlátozásának a
rendezvény megtiltása.
A korlátozás szükségessége megítélésénél az
Alkotmánybíróságnak arra is figyelemmel kellett lennie, hogy
megvalósíthatatlan volna a törvénnyel szemben azt a
követelményt felállítani, hogy a bejelentési kötelezettség
előírása szempontjából tegyen különbséget a különféle
közterületek között. Azt, hogy a Gyt. 15. § a) pontjában
szereplő közterület-fogalom széles skáláján elhelyezkedő
lehetséges színterek közül az adott rendezvényt a közönség
vagy a közlekedési eszközök által jelentős mértékben, vagy
kevésbé igénybe vevő helyszínen kívánják megtartani, s ennek
függvényében a rendezvény még elviselhető mértékben zavarja-e
például a közforgalmú közlekedést vagy nem, a hatóság csak a
konkrét rendezvény és a konkrét helyszín ismeretében tudja
mérlegelni. Ezért sem tekinthető szükségtelen korlátozásnak,
hogy a Gyt. mindenfajta közterületen szervezett rendezvény
bejelentését kötelezővé teszi.
Ami a korlátozás és az azzal elérni kívánt cél közötti
arányosság követelményét illeti, ennek mérlegelésénél az
Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy nem áll-e rendelkezésre
a rendezvény megtartásának megtiltásánál enyhébb eszköz a
hatóság rendelkezésére az elérni kívánt cél valóra váltásához
— a népképviseleti szerv és a bíróság működésének
biztosításához, illetőleg a közlekedés normális menetének
fenntartásához. Úgy ítélte meg, hogy mivel nem zárható ki
eleve: egy rendezvény a résztvevők várható száma,
meghirdetésének okai vagy indokai folytán olyan súlyosan
veszélyeztetné a népképviseleti szerv vagy a bíróság
működését, illetőleg a közúton folyó közlekedést, hogy ennek
csak a rendezvény megtiltásával lehet elejét venni, az ilyen
zavarok megelőzésének lehetővé tétele a törvény által nem
tekinthető a gyülekezési jog aránytalan korlátozásának.
Mivel az indítványban sérelmezett korlátozás a fentiek
szerint sem szükségtelennek, sem aránytalannak nem
tekinthető, nem valósult meg alkotmánysértés, ezért az
Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
6. Az indítványozók szerint az Gyt. 7. §-ának b) és d) pontja
sérti a személyiségi jogokat, mert lehetőséget ad a
hatóságnak, hogy az állampolgárok politikai nézeteiről
dokumentált adatokhoz jussanak és azt felhasználják.
A kifogásolt rendelkezésekkel összefüggésben, melyek azt
írják elő, hogy a gyűléssel kapcsolatos bejelentésnek
tartalmaznia kell a rendezvény célját és napirendjét,
valamint a szervező nevét és címét, az indítványozók részben
személyes adataik védelméhez biztosított joguknak az
Alkotmány 59. § (1) bekezdésével ellentétes, részben a
gyülekezéshez való joguknak az Alkotmány 62. § (1)
bekezdésével összeegyeztethetetlen korlátozását kifogásolják.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a személyes adatoknak
az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében biztosított védelméből
nem következik, hogy jogszabály nem írhat elő személyes
adatok közlésére vonatkozó kötelezettséget, mint ahogyan azt
a sérelmezett rendelkezések is teszik. Az ilyen kötelezettség
alkotmányszerűségének azonban az a feltétele, hogy azt
törvény írja elő, ne korlátozza alapvető jog lényeges
tartalmát, továbbá, hogy az a kötelezettség előírásával
megvalósítandó cél eléréséhez feltétlenül szükséges legyen.
A rendezvény céljának, napirendjének, továbbá a szervező
nevének és címének a bejelentését törvény, a Gyt. 7. §-ának
b) és d) pontja írja elő. Ez megfelel az adatvédelmi törvény
3. § b) pontjában megfogalmazott kívánalomnak, és kielégíti
az 5. § (1) bekezdésének azon követelményét is, hogy
személyes adatot kezelni csak meghatározott célból — jelen
esetben a békés gyülekezéshez való jog rendezett keretek
közötti gyakorlásának biztosítása céljából — lehet. Az
érintettek személyes adatainak megfelelő kezelését biztosítja
a rendőrségi törvény 76. § (4) bekezdése, mely előírja, hogy
a rendőrségnek a bűnüldözési és az államigazgatási
feladataihoz kapcsolódó adatokat elkülönítetten kell
kezelnie, továbbá a rendőrségi törvény 90. § (1) bekezdésének
h) pontja, mely kimondja, hogy a gyülekezési jog hatálya alá
tartozó rendezvények törvényben meghatározott bejelentési
adatait 2 évig szabad kezelni. Végül e körben meg kell
említeni az adatvédelmi törvény 17. §-át, mely szerint az
érintett — jogainak megsértése esetén — bírósághoz fordulhat.
Az Alkotmánybíróság szerint a szervező személyes adatainak
bejelentése nem korlátozza személyes adatai védelméhez fűződő
alapjogának lényeges tartalmát, minthogy a személyes adatok
védelméből nem következik, hogy az érintettek soha, semmilyen
körülmények között ne lennének kötelezhetők nevük és címük
közlésére.
Azt illetően, hogy szükségesnek tekinthető-e a rendezvény
céljának, napirendjének, valamint a szervező nevének és
címének bejelentési kötelezettsége, az Alkotmánybíróság a
következőket emeli ki.
A rendezvény céljának és napirendjének bejelentése szükséges
információ a hatóság részére részben annak mérlegeléséhez,
hogy a tervezett gyűlés megtartását nem kell-e megtiltani
arra tekintettel, hogy az a népképviseleti szervek vagy a
bíróságok működését súlyosan veszélyeztetné, illetőleg a
közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna [Gyt. 8. §
(1) bekezdés], részben annak megítéléséhez, hogy a gyűlés
során számítani lehet-e a Gyt. 2. § (3) bekezdésével
ellentétes fejleményekre, aminek következtében a rendőrségnek
fel kell készülnie a rend megfelelő biztosítására, illetőleg
végső esetben a rendezvénynek a Gyt. 14. § (1) bekezdése
alapján történő feloszlatására.
A szervező nevének és címének bejelentése pedig a szervezőt
terhelő kötelezettségek érvényesíthetősége érdekében
szükséges. A szervezővel szemben a rendezvény résztvevője
által okozott kárért a Gyt. 13. § (1) bekezdése alapján
fennálló igény például csak nehezen volna érvényesíthető, ha
a szervező neve és címe ismeretlen maradna.
Az indítvánnyal sérelmezett rendelkezésekkel kapcsolatban az
Alkotmánybíróság ezért megállapítja, hogy azok összességében
ésszerű és szükséges intézkedéseket tartalmaznak és nem
sértik sem az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében, sem a 61. §
(1) bekezdésében biztosított alkotmányos alapjogokat, ezért
az indítványt elutasítja.
7. A Gyt. 8. § (1) bekezdése az indítványozók szerint azért
alkotmányellenes, mert különbségtétel nélkül minden
rendezvény betiltását lehetővé teszi a közlekedés rendjének
aránytalan sérelmére hivatkozva.
Az Alkotmánybíróság már a IV. 3. pontban megvizsgált
indítvány kapcsán rámutatott arra, hogy a jogszabályok
világossága, áttekinthetősége érdekében célszerű, ha a
törvényhozó kerüli azoknak a helyzeteknek a teljeskörű
felsorolását, melyekre a jogszabály adott rendelkezését
alkalmazni kell; az életviszonyok folytonos alakulása,
változásai következtében e helyzetek kimerítő felsorolása
reménytelen vállalkozás volna. Ha pedig újból és újból
kiderülne, hogy a törvény hatályát ki kell terjeszteni olyan
helyzetekre is, melyekre a törvényhozó eredetileg nem
gondolt, vagy nem gondolhatott, ez a sorozatos
törvénymódosítások kényszere folytán az Alkotmány 2. § (1)
bekezdésében deklarált jogállamiság egyik elemére, a
jogbiztonságra nézve jelentene veszélyt. Ezért
alkotmányossági szempontból önmagában nem eshet kifogás alá,
ha a törvényhozó olyan általános fogalmakat alkalmaz, mint
amilyen a Gyt. 8. § (1) bekezdésében a közlekedés rendjének
aránytalan sérelme, és a jogalkalmazóra bízza annak
megítélését, mikor aránytalan ez a sérelem. Az esetleges
jogalkalmazói önkénynek pedig hatékony garanciák
beiktatásával lehet elejét venni, s ezeket az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Gyt. tartalmazza.
Jelen esetben az olyan általános fogalom használatát, mint
amilyen a közlekedés rendjének sérelme, a szabad mozgás
alkotmányos alapjoga és a gyülekezés szabadsága közötti
összefüggés is indokolja. Amint arra az Alkotmánybíróság a
IV. 5. pontban már utalt, a gyülekezés szabadságához való jog
érvényesülése során gondosan kell ügyelni arra, hogy — bár a
közterületen tartott gyűlések kisebb-nagyobb mértékben
elkerülhetetlenül gátolják a rendezvényen részt nem vevőknek
a szabad mozgáshoz, így a közlekedéséhez való jogát — e két
alapjoggal kapcsolatban a hatóságnak is arra kell törekednie,
hogy az egyik jog gyakorlása a másik jog érvényesülését csak
az elkerülhetetlenül szükséges mértékben nehezítse meg. Annak
megítélését illetően azonban, hogy milyen kölcsönhatással
van, illetőleg volna egymásra a két alapjog egyidejű
gyakorlása, általánosságban és elvontan, tehát a törvényhozás
szintjén nem, csak a gyűlés helyszínének, méretének,
időpontjának ismeretében lehet állást foglalni.
Az Alkotmánybíróság álláspontja ezért az, hogy azoknak a
rendezvényeknek a törvény általi meghatározása, melyek a
közlekedés rendjét még nem zavarnák meg aránytalanul, vagy
pedig már aránytalanul zavarnák, lehetetlen. Az Emberi Jogok
Európai Bizottsága által vizsgált egyik ügy is megfelelően
illusztrálja, hogy egy rendezvénynek a közlekedésre gyakorolt
hatásait nem lehet elvontan mérlegelni. A Bizottság döntése
szerint a londoni rendőrség nem korlátozta indokolatlanul a
panaszosok gyülekezési jogát, amikor, bár az adott tüntetés
tervezett, és a rendőrségnek megfelelően bejelentett útvonala
önmagában nem okozott volna aránytalannak tekinthető
akadályokat a közlekedésben, mivel az ugyanebben az időben az
ellentüntetők által a közelben tervezett felvonulás folytán a
rendőrség már nem lett volna képes a közlekedés minimális
rendjének a biztosítására sem, azért a felvonulást a
tervezett időben és helyen a közlekedés rendjének aránytalan
sérelme elkerülése érdekében megtiltotta [Christians against
Racism and Fascism v. United Kingdom, D & R 21 (1981)].
Az indítvány tehát nem megalapozott, ezért azt az
Alkotmánybíróság elutasította.
8. Az indítványozók szerint a Gyt. 8. § (1)-(3) bekezdése és
9. §-a — a fenti IV. 7. pontban megvizsgált indítványban
jelzett okon túl — azért alkotmányellenes, mert egyrészt a
közlekedés aránytalan sérelme megállapításához a rövid
eljárási határidő folytán nincs mód pártatlan szakértő
igénybe vételére, így a hatóság önkényes értelmezésétől függ
annak megállapítása, aránytalan volna-e a közlekedés sérelme,
másrészt e rendelkezések nem tartalmaznak kellő garanciákat a
gyülekezési jog alkotmányos gyakorlási lehetőségeinek
biztosítására, harmadsorban a rendezvény szervezőjének
gyakorlatilag nincs jogi lehetősége arra, hogy a tiltó
határozat meghozatala előtt álláspontját kifejtse és a tiltás
alapjául szolgáló szakvéleménnyel szemben ellenbizonyítékot
terjesszen elő; a bírósági eljárásban a bíró döntésétől függ,
személyesen meghallgatja-e a jogorvoslattal élő szervezőt,
vagy nem, ezért az ellenbizonyítás lehetősége nem adott: a
szervező nem ismerheti részleteiben a tiltó határozat
alapjául felhozott tényeket, esetleges szakvéleményeket, így
azok cáfolatára csak szubjektív bírói döntés függvényében van
módja, végül pedig az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével
ellentétesnek tartja, hogy a Gyt. a bíróság határozata elleni
jogorvoslatot kizárja.
Ez az indítvány általánosságban azt kérdőjelezi meg, hogy a
jogosultakat megfelelő garanciák védik-e abban az esetben, ha
a hatóság önkényesen és helytelenül mérlegeli a tervezett
rendezvényből a közlekedés rendjére származó hátrányos
következményeket.
Ami azt a kifogást illeti, hogy a rövid eljárási határidőkre
tekintettel nincsen mód pártatlan szakértő igénybe vétele, az
Alkotmánybíróság először is rámutat arra, hogy a törvény
által a rendezvény megtiltásával összefüggő határozatok
meghozatalára, illetőleg bírósági felülvizsgálatára
megszabott rövid határidők mindenekelőtt a gyülekezési joggal
élni kívánók érdekeit szolgálják, mert csak rövid határidő
előírásával kerülhető el a gyülekezési jogban a késedelmes
hatósági határozattal okozott sérelem, másodszor, a pártatlan
szakértő igénybe vételére, mint az alábbiakból kitűnik, mód
van.
Ami azt a kifogást illeti, hogy a rendőrség és a bíróság
előtti eljárás a rendezvény szervezőjének a hátrányára
egyoldalú lehet, az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a
szervezőnek módja van a rendőrség határozatának meghozatalát
megelőzően a rendezvénynek a közlekedésre való kihatására
vonatkozó álláspontját — éppen a Gyt. 7. § alapján tett
írásbeli bejelentésében — kifejteni és ahhoz, ha indokoltnak
tartja, szakvéleményt csatolni. Az államigazgatási eljárásról
szóló 1957. évi IV. törvény 41. §-a az államigazgatási
eljárásban résztvevő személynek biztosítja az ügy iratainak,
a szakvéleményeknek a megtekintését, azokkal kapcsolatban a
szervező a bírósági eljárásban indítványokat terjeszthet elő,
így ha a rendőrségi eljárás során nem szerzett be
szakvéleményt, ezt a bírósági eljárásban pótolhatja. A Gyt.
9. § (2) bekezdése értelmében a bíróság határozatát szükség
esetén a felek meghallgatása után hozza meg, a rendezvény
szervezője tehát kérheti meghallgatás tartását.
Ami pedig végül a bírósági határozat elleni jogorvoslat
kizárásának alkotmányellenességével kapcsolatos indítványt
illeti, azt az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (5)
bekezdésére tekintettel nem tartja megalapozottnak. A
jogorvoslati jogot ún. kétharmados törvény zárja ki, a
jogorvoslat kizárása a vita ésszerű időn belüli elbírálásának
érdekében történik, többek között azért, hogy a rendezvény az
eredetileg megjelölt időben megtartható legyen, és azt a
rendőrségnek a határozatát a szervező javára megváltoztató
bírói döntés elleni jogorvoslata se odázhassa el. Ezzel
összefüggésben az Alkotmánybíróság utal arra — a többek
között az 1437/B/1990. AB határozatában (ABH 1992., 453., 454-
455) kifejezésre juttatott — gyakorlatára is, mely szerint az
Alkotmány csak azt garantálja, hogy az alapvető jogok
megsértése miatt keletkezett igények bíróság előtt
érvényesíthetők, de nem teremt alanyi jogot ahhoz, hogy a
jogorvoslati eljárásban hozott bírói döntés is megtámadható
legyen.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt nem
tartotta megalapozottnak és azt elutasította.
9. Az egyik indítványozó szerint a Gyt. 13. § (1) bekezdése
alkotmányellenes, mert a rendezvény szervezőjének lényegében
objektív kártérítési felelőssége bármely résztvevő által
harmadik személynek okozott kárért olyan fenyegetettségnek
teszi őt ki, ami sokakat eltántoríthat attól, hogy ilyen
feladatot vállaljanak. Ez pedig hátráltatóan hat a
gyülekezési jog gyakorlására.
Az indítványozó az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével nem tartja
összeegyeztethetőnek a Gyt 13. §-át, mivel abban a
gyülekezési jog szükségtelen és aránytalan korlátozását
látja.
Mivel a gyűléseket általában közterületen tartják, és mivel
az ilyen esetekben a törvénynél fogva kötelező szervező
kijelölése, nem zárható ki, hogy a Gyt. 13. § (1) bekezdése
szerinti kártérítési felelősség némelyeket esetleg
visszatarthat szervezői feladat vállalásától. Az sem
vitatható, hogy ez egyes esetekben nehezebbé teheti szervező
kiválasztását és felkérését, s ezáltal a gyülekezés jog
gyakorlását.
A szervező anyagi felelősségének az alapja a törvény által
számára megállapított kötelezettségek megszegése. Az
indítványozó álláspontjának alátámasztására csak a Gyt. 13. §
(1) bekezdésének első mondatára hivatkozik, de figyelmen
kívül hagyja a 13. § (1) bekezdésének második mondatát, s
ezáltal azt a benyomást kelti, mintha a törvényből az
következne, hogy a szervező a résztvevők által okozott kárért
minden esetben automatikusan helytállásra volna köteles.
Holott a 13. § (1) bekezdés második mondatából nyilvánvaló,
hogy csak az olyan károkért terheli egyetemleges felelősség —
éspedig nem tárgyi felelősség, ahogyan azt az indítványozó
állítja — amelyek abból keletkeztek, hogy nem úgy járt el,
ahogyan ez az adott helyzetben elvárható lett volna.
A szervező felelőssége polgári jogi felelősség, és az ezzel
kapcsolatban felmerülő jogvita eldöntése a bíróság feladata.
A bíróság jogosult annak megállapítására is, hogy a szervező
úgy járt-e el, ahogy ez az adott helyzetben elvárható volt. A
szervezővel szembeni elvárhatóság kereteit nyilvánvalóan a
Gyt.-nek a szervező feladataira vonatkozó előírásai szabják
meg; felelősségének a megállapítására abban az esetben
kerülhet sor, ha a Gyt. tételes rendelkezései — pl. a 7. § c)
pont, 11. § (2) bekezdés — által a szervező kötelességévé
tett feladatok tekintetében nem tett eleget az elvárhatóság
követelményének.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt
elutasította.
10. A Gyt.-nek a rendezvény feloszlatására vonatkozó 14. §
(1) bekezdése az indítványozók szerint több okból is
alkotmányellenes. Mindenekelőtt azért, mert a Gyt. 2. § (3)
bekezdése és 7. §-ának a) és b) pontja, melyek megszegését a
14. § (1) bekezdése a rendezvény feloszlatásával
szankcionálja, az indítványozók szerint maguk is
alkotmányellenesek, mint ahogyan alkotmányellenes a
rendezvény bejelentésének kötelezettségét előíró 6. § is.
Az Alkotmánybíróság a Gyt. 2. § (3) bekezdésének, 6. §-ának,
valamint a 7. § b) és d) pontjának alkotmányellenessége
megállapítására irányuló indítványokat a fenti IV. 3., 5. és
6. pontokban már megvizsgálta és azokat megalapozatlanoknak
találta, ezért az indítványnak azt a részét, mely a 14. § (1)
bekezdése alkotmányellenességét a Gyt. 2. § (3) bekezdése, 6.
§-a, illetőleg 7. § a) pontja alkotmányellenességére vezeti
vissza, erre tekintettel elutasítja.
Az indítványozók szerint a bejelentés elmulasztására
alapított feloszlatás azért is alkotmányellenes, mert egy
adminisztratív mulasztás miatt és annak érdemi vizsgálata
nélkül korlátozza a gyülekezési jog gyakorlását, hogy a
gyűlés megtartása veszélyt jelent-e a közrendre és a
közbiztonságra. Ugyanezen okból alkotmányellenes a gyűlés
feloszlatása azon az alapon is, hogy a rendezvényt a Gyt. 7.
§ a) pontja szerinti írásbeli bejelentésben foglaltakhoz
képest eltérő időpontban, helyen, vagy útvonalon tartották
meg, mert az eltérés lehet jelentéktelen mértékű, vagy a
bejelentett útvonaltól eltérés éppenséggel a közlekedés
rendje fenntartása érdekében is történhet. Ezért az
indítványozók álláspontja szerint az eltérés feloszlatással
szankcionálása a gyülekezési jog aránytalan korlátozásának
minősülne.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a rendezvény
bejelentésének elmulasztása, vagy az írásbeli bejelentésben
jelzettől adott esetben jelentős mértékben eltérő megtartása
távolról sem tekinthető pusztán jelentéktelen adminisztrációs
mulasztásnak. A törvény által megszabott e kötelezettségektől
való eltérés lehet ugyan feledékenység, hanyagság eredménye
is, de lehet az első tudatos lépés is a gyülekezési jog
törvényellenes gyakorlása irányában. A rendezvény
bejelentésének elmulasztása megfosztja a hatóságot annak
mérlegelésétől, hogy a tervezett rendezvény nem zavarja-e meg
súlyosan a népképviseleti szervek vagy a bíróságok működését,
vagy pedig a közlekedés rendjét. Az pedig, ha a rendezvényt a
bejelentésben foglaltaktól eltérő időben, helyen, útvonalon
tarthatnák meg minden következmény nélkül, értelmetlenné
tenné a bejelentési kötelezettség előírását, illetőleg
lehetőséget teremtene a gyülekezési jog visszaélésszerű
gyakorlására.
A bejelentettől eltérő rendezvény feloszlatására vonatkozó
rendőrségi jogosítványból ugyanakkor nem következik, hogy e
joggal minden esetben élni kell. A rendezvény
lebonyolításában a körülmények változásaiból adódó
szükségszerű változtatások — például útfelbontás miatt a
menetnek kényszerű kerülőt kell tennie — nyilván nem
szolgálhatnak indokul a rendezvény feloszlatására, ez adott
esetben ugyanis a rendőrség jogosítványainak visszaélésszerű
alkalmazását jelenthetné, amit a Gyt. 14. § (3) bekezdése
szerinti eljárás keretében lehet orvosolni.
A kifejtett indokokra tekintettel az indítvány
megalapozatlan, ezért azt az Alkotmánybíróság elutasította.
11. Az egyik indítványozó szerint a Gyt. 14. § (3) bekezdése
túlságosan leszűkíti az érintettek jogait, mert csak a
rendezvény résztvevője kérheti a feloszlatás
jogellenességének a megállapítását, a szervező nem, utólagos
jellege miatt csak jelképes orvoslását tudja biztosítani a
rendezvény jogellenes feloszlatásának, végül, mert csak a
feloszlatás jogellenességét lehet kérni, a gyűlés megtiltását
kimondó rendőrségi, illetőleg bírósági határozat
jogellenességét nem. Álláspontja szerint ezen okoknál fogva a
14. § (3) bekezdése az Alkotmány 62. § (1) bekezdésébe
ütközik.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem megalapozott az
indítványozónak az az állítása, hogy a szervező nem kérheti a
feloszlatás jogellenességének a megállapítását. A Gyt. a
feloszlatás két válfaját intézményesítette: a szervező általi
feloszlatást [12. § (1) bekezdés] és a rendőrség általi
feloszlatást [14. § (1) bekezdés]. Annak, hogy a rendőrség
által történt feloszlatás jogellenességének megállapítása
iránt a szervező keresetet nyújthasson be, nyilván nem lehet
akadálya, hogy a 14. § (3) bekezdésének szövegében csak a
résztvevő szerepel, a szervező nem, mert a törvény helyes
értelme szerint az, hogy valaki szervezői tevékenységet
vállal, nem zárja ki, hanem inkább feltételezi, hogy a
rendezvény résztvevője legyen. Mivel pedig a gyakorlatban
nyilván a szervező is részt vesz a felvonuláson, tüntetésen,
gyűlésen, e minőségében keresetet is indíthat, ha álláspontja
szerint a rendőrség jogellenesen oszlatta fel a rendezvényt,
az indítvány ezzel ellenkező állítása nem megalapozott.
Nem megalapozott az indítványnak az az állítása sem, mely
szerint alkotmányellenes, hogy — szemben a rendezvény
feloszlatásával — a rendezvény betiltására vonatkozó
rendőrségi határozat, illetőleg az ezt jóváhagyó bírósági
döntés jogellenességének megállapítását nem lehet keresettel
kérni. A rendezvény megtartását megtiltó rendőrségi határozat
bírósági felülvizsgálatát a Gyt. 9. § (1) bekezdése
kifejezetten lehetővé teszi, és nincsen akadálya annak, hogy
a szervező a felülvizsgálati kérelmét a rendőrség
határozatának jogellenességére alapítsa. Az a felvetés, mely
szerint alkotmányellenes, hogy a Gyt. nem teszi lehetővé a
rendezvényt megtiltó rendőrségi határozat felülvizsgálata
tárgyában hozott bírósági határozat jogellenességének
megállapítása iránti kereset benyújtását, annak folytán, hogy
az indítványozó indítványa alapjaként az Alkotmány 62. § (1)
bekezdését jelöli meg, de nem teszi világossá az összefüggést
indítványa és az Alkotmány e rendelkezése között, nem
alkalmas a Gyt. 14. § (3) bekezdés alkotmányellenességének a
megállapítására.
A fenti okfejtésre tekintettel az Alkotmánybíróság az
indítványt elutasította.
V.
Az Alkotmánybíróság e határozatnak a Magyar Közlönyben
történő közzétételét a határozatban érintett kérdések
alkotmányjogi jelentőségére tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János
az Alkotmánybíróság elnöke
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó Dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila Dr. Holló András
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kiss László Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Strausz János Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 1. pontjával,
mert a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a
továbbiakban: gyülekezési törvény) 2. § (1) bekezdésében
szereplő “összejövetelek” kifejezést és 5. §-át
alkotmányellenesnek tartom. A többségi állásponttól eltérő
indokok alapján tartom összeegyeztethetőnek az Alkotmánnyal a
gyülekezési törvény 6. §-át, 8. § (1) bekezdését és a 14. §
(1) bekezdését.
Különvéleményem indokolása előtt hangsúlyozni kívánom, hogy a
gyülekezési törvény a magyarországi alkotmányos
rendszerváltozás egyik szimbólumának tekinthető. E törvény —
más alapjogi törvényekkel, így például az egyesülési jogról
szóló 1989. évi II. törvénnyel együtt — rendkívül jelentős
szerepet töltött be a békés politikai átmenet idején, mivel
ez biztosította a rendszerváltozás tömegméretű
megmozdulásainak jogszabályi kereteit.
A ma is hatályos és az alkotmányos demokrácia védendő
értékének tekinthető “rendszerváltó” gyülekezési törvény
összességében — európai mércével mérve is — biztosítja az
emberi szabadságot az indokolatlan állami beavatkozásokkal
szemben. Egyetértek azzal, hogy a határozat indokolásában az
Alkotmánybíróság alapvetően emberi jogi megközelítésben
vizsgálta a törvényt. Különvéleményemben ennek az emberi jogi
szemléletnek a következetes alkalmazására törekedtem, különös
tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság e határozatában
foglalkozik első alkalommal átfogóan a gyülekezési
szabadsággal.
Kiemelendőnek tartom azt is, hogy a gyülekezési jog
gyakorlása a közös véleménynyilvánítás egyik formája, ezért —
álláspontom szerint — a véleményszabadság kiemelt alkotmányos
védelme a gyülekezési szabadságra is vonatkozik. A
gyülekezési törvény alkotmányossági vizsgálatakor az
Alkotmánybíróság számára kiindulópontként szolgál a 30/1992.
(V. 26.) AB határozat, amely a gyülekezési szabadságot a
kiemelt alkotmányos védelemben részesülő kommunikációs
alapjogok közé sorolta. A határozat kimondta, hogy a tág
értelemben vett véleménynyilvánítási szabadságot biztosító
“jogegyüttes teszi lehetővé az egyén megalapozott részvételét
a társadalmi és politikai folyamatokban. Történelmi
tapasztalat, hogy mindannyiszor, amikor a véleménynyilvánítás
szabadságát korlátozták, sérelmet szenvedett a társadalmi
igazságosság, az emberi kreativitás, csökkent az emberben
rejlő képességek kibontakozásának lehetősége. A káros
következmények nem csupán az egyén, hanem a társadalom
életében is megmutatkoztak és az emberiség fejlődésének sok
szenvedéssel járó zsákutcájához vezettek. Az eszmék, nézetek
szabad kifejtése, a mégoly népszerűtlen vagy sajátos
elképzelések szabad megnyilvánulása a fejlődni képes és
valóban eleven társadalom létezésének alapfeltétele.” (ABH
1992, 167, 171.)
I. A külföldiek gyülekezési joga [5. §]
1. Az Alkotmány 62. § (1) bekezdése így rendelkezik: “A
Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és
biztosítja annak szabad gyakorlását.” Egyetértek a
határozatnak azzal a megállapításával, hogy az Alkotmány
alapján a gyülekezési szabadság Magyarország területén a
magyar állampolgárokat és a külföldieket is megilleti. Az
Alkotmányban biztosított alapvető jogok – az
állampolgársághoz kapcsolódó néhány jog kivételével – minden
embert megilletnek, az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint
ugyanis a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen
és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben
tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. A
gyülekezési szabadságot az Alkotmány nem sorolja a kizárólag
a magyar állampolgárokat megillető jogok közé. 1989-ben, a
gyülekezési törvénnyel együtt kihirdetett alkotmánymódosítás
mondta ki, hogy a “békés gyülekezés joga mindenkit megillet”.
A ma hatályban lévő normaszöveget a Magyar Köztársaság
kikiáltásának napján hatályba lépett alkotmánymódosítás
állapította meg, amelynek eredményeként az alapvető jogokat
tartalmazó fejezet címe nem minősíti állampolgári jogoknak a
minden embert megillető alapjogokat.
2. A gyülekezési törvény 5. §-a kimondja: “A rendezvény
szervezője magyar, illetőleg magyarországi tartózkodási vagy
letelepedési engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár
lehet.” A külföldiek beutazásáról, magyarországi
tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI.
törvény (a továbbiakban: idegenrendészeti törvény) alapján a
nem magyar állampolgárok akkor tartózkodhatnak az országban,
ha vízummal rendelkeznek, vagy nemzetközi szerződés
vízummentességet biztosít számukra. Annak a külföldinek, aki
a vízumban vagy a nemzetközi szerződésben meghatározott
időnél tovább kíván az országban maradni, egy évet meg nem
haladó tartózkodás esetén ideiglenes tartózkodási engedélyt,
egy évet meghaladó tartózkodás esetén huzamos tartózkodási
engedélyt kell kérnie a rendőrhatóságtól. A gyülekezési
törvényben említett letelepedési engedélynek a hatályos
jogban a bevándorlási engedély felel meg, amelyet
főszabályként azok a külföldiek kaphatnak, akik már három éve
megszakítás nélkül jogszerűen Magyarországon tartózkodnak.
Mindebből következik, hogy a gyülekezési törvény alapján azok
a külföldiek, akik vízummal vagy vízummentességi egyezmény
alapján jogszerűen tartózkodnak az országban, nem lehetnek a
törvény hatálya alá tartozó rendezvények szervezői. Ez a
korlátozás elsősorban azokat érinti, akik azért érkeznek
Magyarországra, hogy nyilvános megmozduláson, politikai
tüntetésen nyilvánítsanak véleményt valamely, Magyarországot
érintő közügyben, illetve rövid itt-tartózkodásuk alatt
jutnak arra az elhatározásra, hogy érdekeik érvényesítése,
álláspontjuk kifejtése céljából közterületen nyilvános
rendezvényt szerveznek. Ilyen esetekben a rendezvény valódi
kezdeményezői csak akkor gyakorolhatják a gyülekezési jogot,
ha a szervezői feladatok ellátására valamilyen módon sikerül
megnyerniük egy olyan személyt, aki megfelel a gyülekezési
törvény feltételének, vagy ha az idegenrendészeti törvényben
szabályozott hatósági eljárás keretében tartózkodási
engedélyt kérelmeznek, annak ellenére, hogy erre egyébként
nincs szükségük.
Emellett a nem magyar állampolgárok más csoportjait is érinti
az 5. § emberi jogot korlátozó rendelkezése. A menedékjogról
szóló 1997. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: menedékjogi
törvény) 14. §-a alapján a menekültkénti és a menedékeskénti
elismerését kérő külföldinek, a menekültnek, illetőleg a
menedékesnek és a befogadottnak joga van a Magyar Köztársaság
területén való tartózkodáshoz. Mivel a menedékjogi törvény
17. §-a alapján a menekült jogállása — néhány kivételtől
eltekintve — megegyezik a magyar állampolgárokéval, a
menekült jogállású külföldi a gyülekezési jog hatálya alá
tartozó rendezvény szervezője lehet. Ugyanakkor a gyülekezési
törvény 5. §-ából következően sem a menedékjogot kérők, sem
azok a menedékesek, illetve befogadottak nem lehetnek a
gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvény szervezői,
akiket a Magyar Köztársaság ideiglenes, illetőleg átmeneti
védelemben részesített. Ennek a jogkorlátozásnak azért van
különleges alkotmányjogi jelentősége, mert a tömegesen
menekülők csoportjába tartozó menedékesek, továbbá a
hazájukban halálbüntetéssel, kínzással, embertelen vagy
megalázó bánásmóddal fenyegetett befogadottak esetében nagyon
is életszerű lehet, hogy véleményüket rendezvényen kívánják
kinyilvánítani, például azzal az állammal szemben, ahol
üldözik őket.
Mindezek alapján úgy vélem, hogy a gyülekezési törvény 5. §-a
a külföldiek által kezdeményezett rendezvények esetében
korlátozza a szervező és a résztvevők gyülekezési
szabadságát: ez a rendelkezés a jogszerűen Magyarországon
tartózkodó nem magyar állampolgárok egy része számára —
pusztán státuszuk miatt — kizárja, hogy másokkal egyező
feltételekkel, szabadon szervezhessenek nyilvános gyűlést.
3. Mivel a gyülekezési törvény 5. §-a az Alkotmány 62. §-ában
biztosított gyülekezési szabadság korlátozását jelenti, meg
kell vizsgálni, hogy ez a korlátozás alkotmányosnak
minősíthető-e. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az
állam akkor korlátozhat alapvető jogot, ha másik alapvető jog
védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték
védelme más módon nem érhető el. A kényszerítő ok nélküli
alapjog-korlátozáson túl alkotmányellenes az is, ha a
korlátozás mértéke az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.
[először: 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 71.]
A határozat indokolása szerint a gyülekezési törvény 5. §-
ában található alapjog-korlátozásra azért van szükség, hogy a
rendezvény szervezője a magyarországi viszonyokban jártas
személy legyen, aki a gyülekezési törvényben szereplő, a
rendezvény előkészítésével és lebonyolításával kapcsolatos
jogoknak és kötelezettségeknek (például: bejelentés, rend
biztosítása, kárfelelősség) az országban való fizikai
jelenléte folytán eleget tud tenni. Álláspontom szerint —
jogállásuktól függetlenül — a jogszerűen Magyarországon
tartózkodó külföldiek a rendezvény előkészítésével és
lebonyolításával összefüggő “igazgatási” feladatokat
egyszerűbb esetekben megfelelő tájékozódással, bonyolultabb
esetekben jogi tanácsadó, illetve képviselő igénybevételével
el tudják látni. Az esetleges kárfelelősség érvényesítéséhez
sem elengedhetetlen, hogy a szervező hosszabb ideig
tartózkodjon az országban, mivel megfelelő nemzetközi
magánjogi eszközök állnak rendelkezésre a külföldiek által
okozott károk megtérítésére. Úgy vélem, hogy sem a
határozatban említett érvek, sem más indokok nem támasztják
alá a gyülekezési törvény 5. §-ának alapvető jogot korlátozó
rendelkezését. Nyílt és demokratikus társadalomban a
gazdasági élethez hasonlóan a “vélemények piacán” sem
korlátozható indokolatlanul a külföldiek jelenléte.
Következésképpen az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna
semmisítenie a gyülekezési törvény 5. §-át, mert az
kényszerítő indok hiányában, szükségtelenül korlátozza a nem
magyar állampolgároknak az Alkotmány 62. §-a által
biztosított gyülekezési jogát. (Az Alkotmány 70/A. §-a tiltja
— egyebek mellett — a Magyarország területén tartózkodó nem
magyar állampolgárok indokolatlan hátrányos
megkülönböztetését a magyar állampolgárokkal szemben. Mivel
az indítványozók az Alkotmánynak erre a rendelkezésére nem
hivatkoztak, és az 5. § alkotmányellenessége az Alkotmány 62.
§-a alapján is megállapítható, álláspontom szerint a
diszkrimináció vizsgálata jelen esetben nem indokolt.)
Megjegyzem, hogy 2002. január 1-től mind az idegenrendészeti,
mind a menedékjogi szabályok módosulnak. E jogszabályi
változások azonban érdemben nem befolyásolják a gyülekezési
törvény 5. §-áról kialakított álláspontomat, sőt a
bevándorlási engedéllyel rendelkezők a jelenleginél rosszabb
helyzetbe kerülnek, mivel nem lehetnek a gyülekezési törvény
hatálya alá tartozó rendezvény szervezői.
II. A mozgásszabadság megítélése [6. §; 8. § (1) bekezdés]
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során megvizsgálta a
gyülekezési törvénynek a közterületi rendezvények előzetes
bejelentéséről szóló 6. §-át, valamint a rendezvény
megtartásának megtiltásról szóló 8. § (1) bekezdését. A
határozat indokolása szerint az előzetes bejelentési
kötelezettség azért szükséges, mert a közterület használata a
gyülekezési szabadságon kívül egy másik alapjogot, az
Alkotmány 58. §-a által biztosított szabad mozgáshoz való
jogot is érinti, mivel a gyűlések gátolják a rendezvényen
részt nem vevőknek a szabad mozgáshoz, így a közlekedéshez
való jogát.
Megítélésem szerint a gyülekezési szabadság gyakorlása –
egészen szélsőséges eseteket leszámítva – nem áll
összeütközésben a mozgásszabadsággal. Az Alkotmány 58. § (1)
bekezdése kimondja: “Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik
Magyarország területén — törvényben meghatározott esetek
kivételével — megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely
szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az
ország elhagyásához való jogot is.” E rendelkezést alapul
véve úgy ítélem meg, hogy a mozgásszabadság alapján mindenki
szabadon megválaszthatja tartózkodási és lakóhelyét, az
országon belül mindenki szabadon mozoghat és az ország
területét elhagyhatja. Az Alkotmánybíróság — a jelen
határozatban is említett — 30/1993. (XI. 29.) AB határozatban
kiterjesztette a mozgásszabadságot “a járművön vagy járművel
és anélkül való helyváltoztatás, a közlekedés szabadságára”
is. (ABH 1993, 510.) Véleményem szerint azonban az említett
határozat egészében véve vonta az Alkotmány 58. §-ának
védelmi körébe a közúti közlekedésben való részvétel jogát,
és az alapjogi védelmet nem terjesztette ki konkrét
közlekedési helyzetekre. Álláspontom szerint az
Alkotmánybíróság említett határozatából nem vonható le olyan
következtetés, hogy az embereknek alkotmányosan védett joguk
volna ahhoz, hogy meghatározott időben és helyen a közterület
egy meghatározott részén közlekedjenek. Az embereknek
alapvető joguk, hogy szabadon mozogjanak az ország területén,
de azt nem biztosítja az Alkotmány, hogy egy nyilvános
rendezvény résztvevői által éppen használt útszakaszon és ne
egy másikon közlekedjenek. Azok, akik pusztán egy nyilvános
rendezvény miatt juthatnak el némi késéssel, illetve eltérő
útvonalon céljukhoz, általában nincsenek alapjog-
korlátozásnak kitéve.
Természetesen előfordulhatnak olyan esetek, amikor a
gyülekezési jog gyakorlása mások alapvető jogainak sérelmét
idézi elő. Például, a nyilvános rendezvény sértheti az
Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből következő “általános
személyiség jogot” és a “magánszféra védelméhez való jogot”,
ha a résztvevők oly módon nyilvánítanak véleményt más
magánszemélyekkel szemben, hogy azok nem tudják elkerülni a
rendezvényen elhangzó, őket hátrányosan érintő kijelentések
végighallgatását (“foglyul ejtett közönség”). A
körülményektől függően alapjogsérelemnek minősülhet, ha a
rendezvény arra irányul, hogy magánszemélyek ne tudjanak
eljutni vallásgyakorlásuk helyszínére, vagy a rendezvény más
módon megakadályozza vallásos cselekmény, szertartás
zavartalan lebonyolítását (Alkotmány 60. §). Ugyanakkor az
Alkotmány 58. §-ában említett mozgásszabadság csak egészen
szélsőséges esetekben szenvedhet sérelmet a gyülekezési jog
gyakorlása miatt.
2. A gyülekezési szabadság gyakorlása tehát általában nem a
“járművel vagy anélkül való közlekedés szabadságával” mint
alapvető joggal, hanem legfeljebb a közlekedés rendjéhez
fűződő közérdekkel áll összefüggésben. Ennek a közérdeknek a
védelmében indokolt lehet a gyülekezési jog korlátozása. A
különbségtételnek egyrészt azért van elvi jelentősége, mert a
kiemelt alkotmányos védelemben részesülő kommunikációs
jogokkal, jelen esetben a gyülekezés mint közösségi
véleménynyilvánítás szabadságával szemben mérlegelendő
korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik
alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb,
ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely intézmény
közvetítésével véd, s legkisebb, ha valamely elvont érték
önmagában a tárgya. [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH
1992, 167, 178.]
Másrészt, tarthatatlan következményekkel jár, ha az
Alkotmánybíróság a “közlekedéshez való jogot” minden konkrét
esetben védendő alapvető jognak tekinti, mivel így
alapjogsérelmet kell megállapítani az olyan helyzetekben,
amikor nem a gyülekezési szabadság vagy más alapvető jog,
hanem egyéb esemény vagy cselekedet korlátozza a közlekedés
zavartalanságát (útfelbontás, egyes tömegközlekedési járatok
szüneteltetése stb.). Ez a jogfelfogás végeredményben az
Alkotmány által védett alapvető jogok jelentőségének
csökkenéséhez vezethet.
3. A gyülekezési törvény 8. § (1) bekezdése lehetővé teszi a
rendőrség számára, hogy ha a bejelentéshez kötött rendezvény
megtartása “a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével
járna”, akkor a “rendezvénynek a bejelentésben megjelölt
helyszínen vagy időben való megtartását” megtiltsa.
Álláspontom szerint ezt a korlátozó rendelkezést a közlekedés
rendjéhez fűződő közérdek szükségessé teszi. A jogalkotó a
legenyhébb eszközök közül választott, mert a hatósági tiltás
csak a bejelentésben megjelölt helyszínre, illetve időre
vonatkozik, és csak a közlekedés rendjének “aránytalan
sérelme” esetén kerülhet rá sor. A bejelentési kötelezettség
nem jelenti azt, hogy a rendőrség “engedélyezi” a rendezvény
megtartását. A gyülekezési jog mint alapvető szabadságjog
gyakorlása nem igényel előzetes állami hozzájárulást. A
bejelentés arra szolgál, hogy a rendőrség felkészülhessen a
közrend és a közlekedés rendjének biztosítására a rendezvény
alatt. Az esetleges tiltó határozattal szemben a gyülekezési
törvény 9. §-a megfelelő jogorvoslatot biztosít.
Annak, hogy a gyülekezési jog törvényi korlátozására nem egy
másik alapvető jog, hanem a közlekedés rendjéhez fűződő
közérdek védelmében kerül sor, meghatározó jelentősége van a
konkrét bejelentések esetén, amikor a jogalkalmazó hatóság az
“aránytalan sérelem” veszélyét mérlegeli. A közlekedésben
résztvevőknek az Alkotmány nem biztosít jogot ahhoz, hogy a
tervezett rendezvény egyáltalán ne akadályozza mozgásukat.
Ezért pusztán a közlekedés rendjére hivatkozva csak igen szűk
körben korlátozható a gyülekezési szabadság, és a gyalog vagy
járművel közlekedőknek jelentősebb tűrési kötelezettségük
van, mint ha alapjogaik korlátozására kerülne sor.
III. A rendezvény feloszlatása ˙[2. § (1) bekezdés; 14. § (1)
bekezdés]
1. A gyülekezési törvény 2. § (1) bekezdése és 6. §-a alapján
a közterületen tartandó békés “összejöveteleket”,
“felvonulásokat” és “tüntetéseket” (összefoglalóan:
“rendezvény”) kell előzetesen bejelenteni. A 3. § szerint
kivételt képeznek — többek között — a választási gyűlések, a
vallási, kulturális, családi és sportrendezvények.
A 14. § (1) bekezdése a következő esetekben írja elő a
rendőrség számára a közterületen tartott rendezvény
feloszlatását:
— a gyülekezési jog gyakorlása bűncselekményt vagy
bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósít meg,
illetve mások jogainak és szabadságainak sérelmével jár;
— a rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg
felfegyverkezve jelennek meg;
— bejelentés nélkül tartanak rendezvényt;
— a bejelentésben megadott időponttól, helyszíntől,
útvonaltól, illetve céltól, napirendtől eltérően tartanak
rendezvényt;
— tiltó határozat ellenére tartanak rendezvényt.
2.1. Az indítványozók egyebek mellett azt sérelmezték, hogy a
fenti szabályok alapján a rendőrség bármely csoportosulást
“összejövetelnek” tekinthet és feloszlathat. Egyetértek a
határozatnak azzal a megállapításával, amely szerint érhető
és magyarázható az indítványozók gyanakvása a visszaélésszerű
rendőrségi jogalkalmazással szemben. A gyülekezési törvény 2.
§ (1) bekezdésében szereplő “összejövetelek” kifejezés
valóban módot ad a hatóságnak arra, hogy a közterületen
néhány személy találkozását, közéleti témájú beszélgetését a
törvény 6. §-a alapján bejelentési kötelezettség alá eső
gyülekezésnek minősítse, és a 14. § (1) bekezdése alapján
feloszlassa.
Ugyanakkor nem osztom a határozat indokolásának álláspontját
abban, hogy a gyülekezési törvény 9. § (1) bekezdése és 14. §
(1) bekezdése megfelelő jogorvoslatot biztosít a rendezvény
résztvevői számára a hibás rendőrségi intézkedéssel szemben.
A 9. § (1) bekezdése nem a rendezvény alatti rendőri
intézkedéssel szembeni jogorvoslatról rendelkezik, hanem a
rendezvény megtartását megtiltó rendőrségi határozat bírósági
felülvizsgálatáról. A rendezvény feloszlatásának
jogellenessége miatti jogorvoslati eljárásra a 14. § (3)
bekezdése nyújt lehetőséget a rendezvény résztvevői számára.
A határozat indokolásával szemben úgy vélem, hogy a vizsgált
esetben az értelemszerűen utólagos jogorvoslat lehetősége nem
elégséges garancia az önkényes hatósági jogalkalmazással
szemben. Az önhatalmú hatósági fellépés elleni alkotmányos
védelem nem alapulhat a jogalkalmazók iránti bizalmon, hanem
megfelelő jogszabályi és szervezeti garanciákra van szükség
az alapvető jogokat sértő visszaélések megelőzése érdekében.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az
Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szereplő jogállamiság
nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság követelménye. “A
jogbiztonság az állam — s elsősorban a jogalkotó —
kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze,
egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak,
egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és
előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.” [9/1992.
(I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.] “[A] világos,
érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a
normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény.” [26/1992.
(IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.] “Ha (...) egy
jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános,
akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása
szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály
lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a
különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység
hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot.” [1160/B/1992. AB
határozat, ABH 1993, 607, 608.; összefoglalóan: 7/2001. (III.
14.) AB határozat, ABK 2001. március, 125, 126.]
Az Alkotmánybíróság az önkényes jogalkalmazást az Alkotmány
54. § (1) bekezdésével is összefüggésbe hozta. “[A]z is
ellentétes az emberi méltósághoz való alapvető joggal, ha
valakivel szemben kellő alap nélkül alkalmaznak hatósági
kényszert, s ezáltal az állam indok nélkül avatkozik be a
magánszféra körébe tartozó viszonyokba. Az a jogi szabályozás
tehát, amely ezt akár csak potenciálisan lehetővé teszi, arra
való tekintet nélkül alkotmányellenes, hogy ez az
alkotmányellenes jogkövetkezmény az ügyek hány százalékában
következik be.” [46/1991. (IX. 10.) AB határozat, ABH 1991,
211, 215.]
2.3. A gyülekezési törvény 2. § (1) bekezdésében szereplő
“összejövetelek” kifejezés olyan bizonytalan tartalmú
fogalom, amely a jogalkalmazó hatóság részére lehetőséget ad
arra, hogy kellő alap nélkül alkalmazzon hatósági kényszert
az egyénekkel szemben. A vizsgált normaszöveg
határozatlansága és az ebből következő veszély, hogy a normát
alkalmazó hatóság önkényesen lép fel az egyénekkel szemben,
alkotmányellenességet eredményez. Megítélésem szerint az
Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie az
“összejövetelek” kifejezést, mert az ellentétes az
Alkotmánynak az indítványban hivatkozott 2. § (1)
bekezdésével.
3.1. Az indítványozók kifogásolták azt is, hogy a gyülekezési
törvény a szervezők “adminisztratív mulasztását” aránytalan
szankcióval sújtja: a rendezvény feloszlatását rendeli el
olyan esetben is, amikor az nem veszélyezteti a közrendet és
a közbiztonságot. Nem tudok azonosulni a határozat
indokolásával, amely szerint a bejelentés elmulasztása vagy
az abban foglaltaktól való “eltérés nem tekinthető pusztán
adminisztrációs mulasztásnak”, az “lehet ugyan feledékenység,
hanyagság eredménye is, de lehet az első tudatos lépés is a
gyülekezési jog törvényellenes gyakorlása irányában”.
Továbbá, véleményem szerint a feloszlatás nem joga, hanem —
és éppen ezt kifogásolja az indítványozó — kötelessége a
rendőrségnek. Nem értek egyet azzal sem, hogy a feloszlatás
hiányában a bejelentés elmulasztása minden következmény
nélkül maradna.
3.2. Álláspontom szerint alkotmányjogi szempontból más
megítélés alá tartoznak azok az esetek, amikor a gyülekezési
törvény hatálya alá tartozó nyilvános rendezvény — közvetve
vagy közvetlenül — mások jogait vagy valamely nyilvánvaló
közérdeket sérti vagy veszélyezteti, mint amikor ilyen
sérelem vagy veszély nem áll fenn.
A gyülekezés nem engedélyhez, hanem bejelentéshez kötött (a
rendezvény kezdeményezői nem “kérelmezők”), ezért amennyiben
a rendőrség a törvényben megszabott határidőn belül nem hoz
tiltó határozatot, a rendezvényt meg lehet tartani, és a
résztvevőkkel szemben sem feloszlatásnak, sem más
joghátránynak nincs helye. Előfordulhat azonban, hogy a
szervezők úgy ítélik meg, hogy a tervezett rendezvény nem
esik bejelentési kötelezettség alá, ezzel szemben a rendőrség
a gyülekezési törvény 14. § (1) bekezdésére hivatkozva
törvénysértőnek minősíti, és feloszlatja azt. (Például: a
kezdeményezők kulturális rendezvénynek, míg a rendőrség
politikai gyűlésnek értékeli az eseményt.) Az sem zárható ki,
hogy szervező a rendőrség tiltó határozatának bírósági
felülvizsgálatát kezdeményezi, és a rendezvény megtartását a
bíróság mulasztása hátráltatja. Ha a rendezvényt mégis
megtartják (például azért, mert az adott ügyben egy későbbi
időpontban már nem volna értelme a véleménynyilvánításnak),
akkor részben az állam “adminisztrációs mulasztásáért” kell a
résztvevőknek a feloszlatást elszenvedniük. A határozat
indokolása is utal arra, hogy a bejelentésben megadottaktól
olykor szükségszerűen el kell térniük a rendezvény
lebonyolítóinak. Erre sor kerülhet olyan esetben, mint az
indokolásban említett útfelbontás, de — akár az útvonallal,
akár a napirenddel összefüggésben — előfordulhatnak kevésbé
egyértelmű megítélésű helyzetek is.
Az említett esetekben közös, hogy ha a rendőrség álláspontja
szerint a rendezvény törvénysértő, akkor azt fel kell
oszlatnia. Bizonyos alanyi és tárgyi körben ehhez járul a
szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 152. §-ában
meghatározott, a gyülekezési joggal visszaélés tényállásához
kapcsolódó szabálysértési szankció. Álláspontom szerint a
gyülekezési törvény 14. § (1) bekezdésének alkalmazásánál,
vagyis a feloszlatás végrehajtásánál a rendőrségnek
figyelembe kell vennie azt, hogy az adott rendezvény sérti-e,
illetve veszélyezteti-e mások jogait vagy valamely
nyilvánvaló közérdeket. Amennyiben a rendezvény
jogellenessége pusztán abban nyilvánul meg, hogy a szervezők
nem tartották bejelentési kötelezettség alá tartozónak az
eseményt, vagy eltértek a bejelentésben foglaltaktól
(útvonal, napirend, stb.), de semmilyen értékelhető sérelmet
vagy veszélyt nem idéztek elő, akkor a feloszlatásnak
elsősorban abban kell megnyilvánulnia, hogy a rendőrség közli
a résztvevőkkel, hogy a rendezvény törvénysértőnek minősül. A
rendőrségnek arra kell törekednie, hogy a szervezők számára
ésszerű idő álljon rendelkezésre ahhoz, hogy a
törvénysértőnek minősített rendezvényt befejezzék, és a
résztvevők a helyszínről eltávozzanak. Kényszerítő eszközök
alkalmazására csak akkor kerülhet sor, ha a résztvevők a
megszabott határidő leteltéig nem fejezik be a rendezvényt,
és ellenszegülnek a rendőri intézkedésnek. Ezen követelmények
alkalmazására lehetőséget ad a Rendőrség Szolgálati
Szabályzatáról szóló 3/1995. (III. 1.) BM rendelet 68. § (3)
és (4) bekezdése, amely szerint a szétoszlásra irányuló
felszólítást legalább kétszer meg kell ismételni, és a
helyszínről való távozásra a szükséges időt biztosítani kell.
Az (5) bekezdés alapján kényszerítő eszközök alkalmazására
csak a rendőri intézkedéssel szembeni ellenállás esetén és
csak a fokozatosság — rendeletben részletezett —
követelményének megfelelően kerülhet sor. A rendőrségnek
tehát elsősorban nem erőszak alkalmazásával, hanem a közös
véleménynyilvánításhoz való alkotmányos jogra tekintettel a
rendezvény körülményeit alapul véve kell a törvénysértő
rendezvény befejezését vagy félbeszakítását elérnie.
***
A gyülekezési jog nem korlátozhatatlan alapjog, de
meggyőződésem szerint az Alkotmánynak a gyülekezési
szabadságot elismerő 62. §-a értelmezésekor és a gyülekezési
törvény alkalmazásakor azt a megközelítést kell irányadónak
tekinteni, amelyik a gyülekezési szabadság minél szélesebb
körű biztosítását eredményezi. Ez áll összhangban az
alkotmányos rendszerváltozás, a “jogállami forradalom”
eszméivel, amelyek alapján a magyar közjogtörténet első
gyülekezési törvénye megszületett.
Budapest, 2001. november 26.
Dr. Kukorelli István
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Czúcz Ottó
alkotmánybíró
Dr. Kiss László
alkotmánybíró
A különvéleményhez — annak III. része kivételével —
csatlakozom:
Dr. Holló András
alkotmánybíró
. |