Hungarian

Ügyszám: .	340/B/2004
Előadó alkotmánybíró: Balogh Elemér Dr. .

Az indítvány lényege: .

A döntés száma: 23/2007. (IV. 19.) AB határozat .

ABH oldalszáma: 2007/311 .

A döntés kelte: Budapest, 04/16/2007 .

.

A döntés szövege: .

A döntés szövege:                  A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az  Alkotmánybíróság  az Adó- és Pénzügyi  Ellenőrzési  Hivatal által  közzétett  tájékoztató alkotmányellenességének  utólagos vizsgálatára  irányuló indítvány tárgyában –  Dr.  Kiss  László alkotmánybíró   párhuzamos  indokolásával,  és  Dr.   Trócsányi László,   Dr.   Paczolay   Péter   és   Dr.   Bragyova   András alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő                          határozatot: 1.  Az  Alkotmánybíróság megállapítja,  hogy  „A  felnőttképzés díjához   kapcsolódó  adókedvezmény,  valamint  a   számítógép, számítástechnikai eszköz beszerzéséhez kapcsolódó adókedvezmény (SULINET-kedvezmény) érvényesítésének egyes kérdéseiről” szóló, az  Adó  és  Ellenőrzési Értesítő 2004.  évi  2.  számában,  PM Jövedelemadók főosztálya 24637/2003., 22026/2003. valamint APEH Adónemek  főosztálya  1227135306/2003.,  1227001089/2003.  szám alatt,   az   Szja  tv.  36/A.  §-ához  kapcsolódóan  közzétett tájékoztató   kiadása  alkotmányellenes,  ahhoz  joghatás   nem fűződik,  annak  a jogalanyokra nézve semmilyen kötelező  ereje nincsen. 2.  Az  Alkotmánybíróság  a tájékoztató alkotmányellenességének megállapítására   és   megsemmisítésére   irányuló   indítványt visszautasítja. Az  Alkotmánybíróság  ezt  a határozatát  a  Magyar  Közlönyben közzéteszi.                            Indokolás                                                               I.    Az  indítványozó az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnak (a továbbiakban:   APEH)  „A  felnőttképzés   díjához   kapcsolódó adókedvezmény, valamint a számítógép, számítástechnikai  eszköz beszerzéséhez   kapcsolódó  adókedvezmény  (SULINET-kedvezmény) érvényesítésének   egyes   kérdéseiről”   című   2004/2.   APEH iránymutatás   (a  továbbiakban:  „Iránymutatás”)   3.   pontja alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezte.  Az   Alkotmánybíróság  megállapította,  hogy  az  indítványozó által, a fenti cím alatt hivatkozott úgynevezett „Iránymutatás” valójában az Adó és Ellenőrzési Értesítő 2004. évi 2. számában, PM  Jövedelemadók főosztálya 24637/2003., 22026/2003.  valamint APEH  Adónemek  főosztálya  1227135306/2003.,  1227001089/2003. szám alatt közzétett tájékoztató (a továbbiakban: tájékoztató). Az  Alkotmánybíróság  ezért  a  vizsgálatot  a  tájékoztató  3. pontjára nézve folytatta le.  Az  Alkotmánybírósághoz intézett beadványában az  indítványozó azt  kifogásolta,  hogy  a  tájékoztató  3.  pontja  nem  teszi lehetővé  nevelőszülő  számára,  hogy  a  nevelt  gyermek  után adóvisszatérítést igényeljen a SULINET program keretében.  Az  Alkotmánybíróság az indítványozót hiánypótlásra hívta fel. Ebben tájékoztatták arról, hogy érdemben elbírálható indítványt olyan    beadvány    tartalmaz,    amelyben    megjelölik    az alkotmányellenesnek  tartott  jogszabályt  és  ezen  kívül   az Alkotmánynak  azt  a  szabályát,  amellyel  a  vizsgálni   kért rendelkezés az indítványozó vélekedése szerint ellentétes.  A  2004.  május 20-án érkezett újabb beadvány tartalma szerint az   indítványozó  továbbra  is  fenntartotta,  hogy  véleménye szerint  az  APEH méltánytalanul járt el azokkal a  családokkal szemben,  amelyek  esetében  a „SULINET”  program  keretében  a jövedelemadóból  történő visszaigénylést az  „Iránymutatásával” lehetetlenné tette.  Álláspontja  szerint „az APEH fenti magatartásával”  sérti  az Alkotmány  15.  és  16. §-ait, valamint az Alkotmány  70/A.  és 70/J. §-ait.  Az  Alkotmány  57.  §  (5) bekezdésére hivatkozva  fordult  az indítványozó  az  Alkotmánybírósághoz, mivel  úgy  vélte,  hogy számára más jogorvoslati lehetőség nincs.                                 II.    Az  Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezései a következők:    „15.  §  A  Magyar  Köztársaság védi a házasság  és  a  család intézményét.  16.  §  A  Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.  (…)  57.    §    (5)   A   Magyar   Köztársaságban   a   törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az  olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen,  amely  a jogát  vagy  jogos  érdekét sérti. A  jogorvoslati  jogot  –  a jogviták  ésszerű  időn belüli elbírálásának  érdekében,  azzal arányosan  – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.  (…)  70/A.  §  (1)  A  Magyar  Köztársaság biztosítja  a  területén tartózkodó  minden  személy  számára  az  emberi,  illetve   az állampolgári  jogokat,  bármely  megkülönböztetés,  nevezetesen faj,  szín,  nem, nyelv, vallás, politikai vagy  más  vélemény, nemzeti  vagy  társadalmi  származás, vagyoni,  születési  vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.  (…)  70/J.   §   A  Magyar  Köztársaságban  a  szülők,  gondviselők kötelesek kiskorú gyermekük taníttatásáról gondoskodni.”    A  személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény  (a továbbiakban:  Szja  tv.)  2004.  július  1-étől  hatályos,  az indítvány által érintett rendelkezései a következők:    „A  felnőttképzés díjának, valamint a magánszemély  számítógép megszerzésére fordított egyes kiadásainak kedvezménye  36/A.  §  (3)  A  magánszemély  az  összevont  adóalap  adóját csökkentheti  az adóévben általa számítógép megszerzésére  (ide nem  értve a lízing, a részletvétel, a bérlet vagy más  hasonló szerződés  keretében  történő  szerzést)  fordított  kiadás  50 százalékával,   de  legfeljebb  évi  60  ezer   forinttal.   Az adókedvezményre  olyan eszköz megszerzése  jogosít,  amelyet  a Foglalkoztatáspolitikai   és   Munkaügyi    Minisztérium,    az Informatikai   és  Hírközlési  Minisztérium  és   az   Oktatási Minisztérium   által  kiírt  pályázat  keretében   kiválasztott szállítók,   valamint  az  e  szállítók  által  a   pályázatnak megfelelően bevont közreműködők értékesítenek, és amely  eszköz szerepel  a  pályázatba bevont eszközöknek a  pályázatot  kiíró által  elektronikus formában nyilvánosan meghirdetett listáján. A  kedvezmény  alapját  és összegét az eszköz  forgalmazója  (a szállító,  a közreműködő) által kiállított igazolás bizonyítja, azzal,  hogy  az ilyen igazolás kiadásának tényét  a  termékről kiállított  számlára a számla kiállítójának rá  kell  vezetnie. Ilyen számla alapján költség, értékcsökkenési leírás csak abban az  esetben  érvényesíthető, ha a  magánszemély  (kivéve  az  e törvény  szerint  a  távmunkavégzésre  vonatkozó  rendelkezések szerint  költséget érvényesítő munkavállalót) az  igazolást  az adókedvezmény érvényesítésére részben sem használja,  használta fel.”    Az  Szja  tv.  36/A. §-ának 2004. július 1. napját  megelőzően hatályban  volt  rendelkezései szerint, amelyhez  az  indítvány által   is   kifogásolt  tájékoztató  kapcsolódik,  az   alábbi rendelkezéseket tartalmazta:    „A  felnőttképzés  díjának, valamint az oktatásban  résztvevők egyes kiadásainak kedvezménye  36/A.   §   (3)   A  pedagógus,  az  oktató,  a  hallgató,   a felnőttképzésben  részt  vevő  magánszemély,  valamint   az   a magánszemély,   akinek  gyermeke  nappali   rendszerű   iskolai oktatásban  vagy  a felsőoktatásról szóló törvényben  felsorolt felsőoktatási intézményben hitelesített iskolai rendszerű  első alapképzésben   vesz   részt,  az  összevont   adóalap   adóját csökkentheti  az  adóévben általa számítógép, számítástechnikai eszköz  megszerzésére  (vásárlására, bérletére,  lízingelésére) fordított  összeggel, ha a megszerzés a Foglalkoztatáspolitikai és   Munkaügyi  Minisztérium,  az  Informatikai  és  Hírközlési Minisztérium vagy az Oktatási Minisztérium által kiírt pályázat keretében  történik.  Az adókedvezmény alapját  és  összegét  a vételárat, a bérleti díjat, illetve a lízingdíjat tartalmazó, a magánszemély nevére kiállított számla bizonyítja.”    A tájékoztató szerint:    „3.   A  számítógép,  számítástechnikai  eszköz  beszerzéséhez kapcsolódó  adókedvezmény érvényesítésére az a magánszemély  is jogosult,  akinek gyermeke nappali rendszerű iskolai oktatásban vagy   az   Ftv.-ben   felsorolt   felsőoktatási   intézményben hitelesített iskolai rendszerű első alapképzésben vesz részt. A jogosultak körének pontosításához a törvény további eligazítást nem  tartalmaz, ezért a meghatározás csak szűken  –  családjogi megközelítésben     –    értelmezhető:     az     adókedvezmény érvényesítésére  az a magánszemély jogosult, aki  a  családjogi jogszabályok  alapján a gyermek szülőjének (apjának,  anyjának) tekinthető. A vér szerinti apán és anyán kívül csak a gyermeket örökbe  fogadó szülő sorolható ide. Az utóbbi esetben az örökbe fogadó szülő házastársa csak akkor lehet jogosult, ha ő maga is örökbefogadó.  Nem  feltétel  viszont  a  törvény   szerint   a gyermekkel közös háztartásban élés, ezért abban az esetben,  ha az  egyéb törvényi feltételek is fennállnak, akár az elvált  és külön háztartásban élő szülő is jogosult lehet a kedvezményre.  Az  Adó  és  Ellenőrzési  Értesítő  2003.  évi  8-9.  számában megjelent 124. számú tájékoztató helyett a jelen tájékoztatóban foglaltak az irányadók.  [PM  Jövedelemadók főosztálya 24637/2003., 22026/2003. –  APEH Adónemek főosztálya 1227135306/2003., 1227001089/2003]”                                III.  Az indítvány részben megalapozott.    1.  Az  Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény  (a továbbiakban:   Abtv.)   1.  §-ának  b)   pontja   szerint   az Alkotmánybíróság   hatáskörébe  többek   között   jogszabályok, valamint    az    állami   irányítás   egyéb   jogi    eszközei alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik.  A  vizsgálat  alá  vont tájékoztató sem az  Alkotmány,  sem  a jogalkotásról  szóló  1987. évi XI.  törvény  (a  továbbiakban: Jat.)  szerint  nem  jogszabály és nem is az  állami  irányítás egyéb jogi eszköze.  A  Jat.  „Jogi  iránymutatás”  cím  alatt  több  jogi  eszközt szabályoz.  Az  55. § (1) bekezdés szerint a  miniszter  és  az országos   hatáskörű  szerv  vezetője  jogosult   irányelv   és tájékoztató kiadására. Míg a Jat. szerinti irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére, addig a Jat.  szabályai  alapján  kiadott tájékoztató  olyan  tényt  és adatot  közöl,  amelyet  a  jogszabály végrehajtásáért  felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell. A Jat. 55.  § (4)  bekezdése értelmében „az irányelv és a tájékoztató az  azt kiadó  szerv  hivatalos  lapjában  közzétehető”,  vagyis   ezen aktusok hivatalos lapban való közzététele nem kötelező.  Az  Alkotmánybíróságnak  hosszú ideje következetes  gyakorlata szerint    az   állami   irányítás   egyéb   jogi   eszközeinek megítélésénél nem a forma és az elnevezés a meghatározó,  hanem az  a  tartalom,  amely alkalmassá teszi arra, hogy  az  állami irányítás    egyéb   jogi   eszközei   közé   sorolható    jogi iránymutatásként érvényesüljön [először: 60/1992. (XI. 17.)  AB határozat,   ABH  1992,  275,  278.;  a  továbbiakban:   Abh.]. Amennyiben  a vizsgálat alá vont aktus – formájától függetlenül –  olyan  jogi  iránymutatásokat  tartalmaz,  amelyek  bizonyos kérdésekben egységes joggyakorlat kialakítását célozzák, vagyis értelmezi  a  törvényt, továbbá ajánlást ad egyes rendelkezések végrehajtására,  tartalmát tekintve az állami  irányítás  egyéb jogi  eszközének minősíthető. [37/2001. X. 11.)  AB  határozat, ABH  2001,  302, 306.]. Az Abtv. 1. § b) pontja  értelmében  az Alkotmánybíróságnak a jogszabály, valamint az állami  irányítás egyéb  jogi  eszköze alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára van  hatásköre.  „Az Alkotmánybíróság eddigi  gyakorlatában  is érdemben  elbírálta  az olyan állami aktusok  alkotmányosságát, amelyek   ugyan   túlléptek  a  kibocsátó   szerv   jogalkotási hatáskörén, azaz érvénytelenek voltak, de a kibocsátó  szándéka szerint  normakénti  követésre  tartottak  igényt,  illetve   a gyakorlatban  úgy is hatályosultak (ABH 1992, 275.;  ABH  1993, 292.).” [31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 158, 161.]  Az  Alkotmánybíróság eljárása során figyelemmel  volt  arra  a tényre  is,  hogy  az adózás rendjéről szóló  2003.  évi  XCII. törvény rendelkezései szerint „az adó megállapításához való jog annak  a  naptári  évnek  az utolsó  napjától  számított  5  év elteltével  évül el, amelyben az adóról bevallást,  bejelentést kellett volna tenni, illetve bevallás, bejelentés hiányában  az adót  meg kellett volna fizetni.” [164. § (1) bekezdése]  Ennek értelmében a vizsgált tájékoztatóban szereplő álláspont az Szja tv. szövegének megváltozásától függetlenül, a korábban hatályos Szja  tv.-beli  rendelkezésekkel együtt az adó megállapításához való jog elévülési idején belül továbbalkalmazható lenne.    2.  Az  Alkotmánybíróság a vizsgálat alá vont  aktus  tartalmi elemzése után tehát mindig megvizsgálja, hogy az adott tartalmú aktus kibocsátására az azt kibocsátó állami szerv rendelkezett- e megfelelő hatáskörrel és az az előírt formában történt-e meg. A  hatáskör  hiányában,  vagy annak túllépésével  kiadott  jogi iránymutatás  az Alkotmánybíróság szerint „semmis,  nem  létező aktusnak minősül, így semmiféle jogi hatás nem fűződhet  hozzá” [Abh.,  ABH 1992, 275., 278., 279.; valamint 31/1995. (V.  25.) AB  határozat, ABH 1995, 158., 161. Idézi: 37/2001. X. 11.)  AB határozat, ABH 2001, 302, 306.]  Az  Alkotmánybíróság, az Abtv. 1. § b) pontjában rögzített,  a jogszabályok   és   állami  irányítási  egyéb   jogi   eszközei alkotmányellenességének    utólagos    vizsgálatára    irányuló hatáskörében már számos alkalommal vizsgált a fentiek  szerinti jogi  iránymutatásokat,  informális jogértelmezést  tartalmazó, nem  megfelelő  formában kiadott állami  aktusokat.  Ezekben  a határozatokban  ugyanakkor a vizsgált és tartalmi  vagy  formai okokból     alkotmányellenesnek    minősült    aktusoknak     a megsemmisítésétől   tartózkodott.   [16/2001.   (V.   25.)   AB határozat,  ABH 2001, 207.; 36/2001. (VII. 11.)  AB  határozat, ABH 2001, 668.; 37/2001. (X. 11.) AB határozat, ABH 2001, 302.; 45/2001.  (XI. 17.) AB határozat, ABH 2001, 727.; 47/2003.  (X. 27.)  AB  határozat,  ABH 2003. 525.;  6/2004.  (III.  24.)  AB határozat  ABH  2004. 94.; 2/2005. (II. 10.) AB határozat,  ABH 2005, 64.; 18/2005. (V. 12.) AB határozat, ABH 2005, 197.].  Az Alkotmánybíróság  a vizsgált aktusok megsemmisítését  az  Abh.- ban  elfoglalt  és  azóta  is fenntartott  álláspontja  alapján mellőzi.   A   már  említett  aktusok  ugyanis  nem  minősülnek jogszabálynak,  és  nem tekinthetők az állami  irányítás  egyéb jogi eszközének sem. Jogszabályi tartalom és jogi, kötelező erő hiányában  az  Alkotmánybíróságnak  ezeknek  az  aktusoknak  az esetében  nem  volt  mit  megsemmisítenie.  Ezért  az  említett ügyekben   az   indítványoknak  a  jogilag  nem  létező   aktus megsemmisítésére    vonatkozó   részét   az    Alkotmánybíróság visszautasította.  Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban azt is megállapította, hogy  a Jat. garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és    egyéb   központi   állami   szervektől   származó,   jogi iránymutatást   tartalmazó  leiratok,  körlevelek,   útmutatók, iránymutatások,    állásfoglalások    és    egyéb    informális jogértelmezéseknek  a  kiadása és  az  ezekkel  való  irányítás gyakorlata  alkotmányellenes; ugyanakkor az Alkotmánybíróság  a megsemmisítésre irányuló indítványt visszautasította (ABH 1992, 275.).    3.  A  jelen  határozatban  vizsgált  tájékoztató  az  Adó  és Ellenőrzési  Értesítő (az APEH hivatalos lapja)  2004.  évi  2. számában  jelent  meg  „Jogalkalmazás”  cím  alatt,  az  alábbi alcímmel: „Törvények és más jogszabályok egyes rendelkezéseinek ismertetése”. A 2. pont alatt foglalkozik ez az  irat  az  Szja tv.  36/A.  §-ában  foglalt adókedvezmények  értelmezésével.  A címben    jelöltekkel    ellentétben   nem    a    jogszabályok rendelkezéseit  ismerteti,  hanem  az  APEH  egyes   szervezeti egységei  (főosztályai)  által,  azzal  kapcsolatban  elfoglalt értelmezést. Az értelmezés az alábbi fordulattal zárul: „Az Adó és  Ellenőrzési Értesítő 2003. évi 8-9. számában megjelent 124. számú  tájékoztató helyett a jelen tájékoztatóban foglaltak  az irányadók.”  Ezek alapján is nyilvánvaló, hogy  a  tájékoztatót azért   (azzal  a  szándékkal)  tették  közzé,   hogy   azt   a jogalkalmazó  szervek  kövessék. Az egyes adókötelezettségekkel összefüggő    mentességek    és   kedvezmények    érvényesítése (igénybevétele)   számos  esetben  az   adóhatóságok   hatósági jogalkalmazó  vagy  hatósági  felügyeleti  tevékenysége   útján történik.  Az  ilyen  közzétett  értelmezések  az  adóhatóságok jogalkalmazó  és  hatósági felügyeleti  tevékenysége  nyomán  a jogalanyok  jogviszonyaira is kihatnak,  hiszen  azok  azzal  a tartalommal  érvényesülnek, melyet a hatóságok e  tevékenységük során annak tulajdonítanak. Ezen a tényen nem változtat az sem, hogy  az  adóhatóságok határozatai és végzéseinek egy  része  a közigazgatási  határozatok bírósági felülvizsgálatára  irányadó szabályok   alapján  bíróság  előtt  megtámadható.  Az   egyedi adóhatósági határozat bíróság előtti megtámadásának alkotmányos és  törvényi  lehetősége önmagában nem  teszi  alkotmányossá  a hatósági  tevékenység  alapját képező informális  jogértelmezés kibocsátását. A tájékoztató ugyanakkor nem tartalmazza  azt,  a közigazgatási gyakorlatban széles körben alkalmazott záradékot, melyben  a  kibocsátó  szerv az Abh.-ra utalással  kifejezetten felhívja a figyelmet az általa adott állásfoglalás nem kötelező jellegére.  Az  Alkotmánybíróság  ismételten  megjegyzi,  hogy  az  önálló normatív  szabályozás igényével fellépő értelmezést  tartalmazó tájékoztatót nem hogy nem jogszabályként, hanem még csak nem is az    állami    irányítás   egyéb   jogi   eszközeként    (jogi iránymutatásként) bocsátották ki, hiszen a tájékoztatót  nem  a jogi   iránymutatás  kibocsátására  a  Jat.-ban  felhatalmazott országos  hatáskörű szerv vezetője (az APEH elnöke), és  nem  a Jat.-ban meghatározott elnevezéssel és formában bocsátotta ki.    4.  Az  Alkotmánybíróság a tájékoztató vizsgálata során  újból elvi  éllel  mutat rá arra, hogy „az indítvánnyal  támadott  és hasonló   minisztériumi,  egyéb  központi   állami   szervektől származó,  jogi iránymutatást tartalmazó leiratok,  körlevelek, iránymutatások, útmutatók, állásfoglalások és egyéb  informális jogértelmezések,  amelyek  nem a Jat. garanciális  szabályainak betartásával  kerülnek kibocsátásra, sértik az Alkotmány  2.  § (1)    bekezdésében    deklarált    jogállamiság    alkotmányos követelményét.         Jogbizonytalanságot          teremtenek, kiszámíthatatlanná teszik a jogalanyok, a jogalkalmazó  szervek magatartását.    Bár   a   bennük   foglalt   jogértelmezésnek, jogalkalmazási  szempontnak  semmiféle  jogi  ereje,   kötelező tartalma  nincs,  miután  az  államigazgatás  központi  szervei bocsátják ki, alkalmasak arra, hogy a címzetteket megtévesszék, s  a  címzettek  kötelező előírásként kövessék  azokat.  […]  A törvényben  foglalt  garanciális szabályok  be  nem  tartásával alkotott,  ilyen  iránymutatások  könnyen  válhatnak   a   jogi szabályozást  pótló,  a  jogszabályok  érvényesülését   lerontó irányítási  eszközökké,  s  ez  a jogállamiság  követelményével összeegyeztethetetlen.” [Abh., ABH 1992, 275, 277.]    5.  Az Alkotmánybíróság szerint „alkotmányosan tarthatatlan és megengedhetetlen”,  hogy  jogilag  nem  létező,  semmis   aktus alakítsa a gyakorlatot azáltal, hogy a címzettek az érvénytelen aktusban  foglaltakat  kötelező normaként  követik  [Abh.,  ABH 1992,  275.,  279.].  A tájékoztatóban foglalt  „rendelkezések” érvényesen létre sem jött jogi iránymutatás részei, hiszen  sem a  kibocsátó, sem a jogi forma nem felel meg a Jat. garanciális szabályainak.  Az  Alkotmánybíróság a kifejtettekre tekintettel a  rendelkező rész 1. pontjában foglaltak szerint határozott.  Mivel   az   Alkotmánybíróságnak  a  tájékoztató  rendelkezése esetében nem volt mit megsemmisítenie, ezért az indítványnak  a jogilag  nem létező aktus megsemmisítésére vonatkozó részét  az Abh.-ban  elfoglalt elvi álláspontját [ABH  1992,  275.,  279.] követve, továbbá az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak  közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065, 2075.) 29. § b) pontja alapján visszautasította.    Az  Alkotmánybíróság  a  határozat Magyar  Közlönyben  történő közzétételét  az  érintettek nagy számára tekintettel  rendelte el.                        Dr. Bihari Mihály                   az Alkotmánybíróság elnöke                                        Dr. Balogh Elemér             Dr. Bragyova András        előadó alkotmánybíró                alkotmánybíró                                        Dr. Harmathy Attila              Dr. Holló András        alkotmánybíró                       alkotmánybíró                                        Dr. Kiss László                  Dr. Kovács Péter        alkotmánybíró                       alkotmánybíró                                        Dr. Paczolay Péter           Dr. Trócsányi László        alkotmánybíró                       alkotmánybíró Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolása    1.   Egyetértek   a  határozat  rendelkező  részében   foglalt megállapítással,   amely  szerint  „A   felnőttképzés   díjához kapcsolódó     adókedvezmény,    valamint     a     számítógép, számítástechnikai eszköz beszerzéséhez kapcsolódó adókedvezmény (SULINET-kedvezmény) érvényesítésének egyes kérdéseiről” szóló, az  Adó  és  Ellenőrzési Értesítő 2004. évi 2. számában,  a  PM Jövedelemadók Főosztálya 24637/2003., 22026/2003,  valamint  az APEH  Adónemek  Főosztálya  1227135306/2003.,  1227001089/2003. szám  alatt,  az  Szja tv. 36/A. §-ához kapcsolódóan  közzétett tájékoztató   kiadása  alkotmányellenes,  ahhoz  joghatás   nem fűződik,  annak  a jogalanyokra nézve semmilyen kötelező  ereje nincsen.”    Magam    is   nyomatékosan   hangsúlyozom:   A   Jat.    „Jogi iránymutatás” cím alatt több jogi eszközt szabályoz. Az  55.  § (1) bekezdés szerint a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogosult irányelv és tájékoztató kiadására. Míg a Jat. szerinti  irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának  fő irányára  és  módszerére, addig a Jat. szabályai által  kiadott tájékoztató  olyan tényt és adatot közöl, amelyet a  jogszabály végrehajtásáért  felelős  szervnek  a  feladata  teljesítéséhez ismernie  kell.  A  Jat.  55. § (4)  bekezdése  értelmében  „az irányelv és a tájékoztató az azt kiadó szerv hivatalos lapjában közzétehető”,  vagyis  ezen  aktusok  hivatalos   lapban   való közzététele nem kötelező.    A  vizsgálat tárgyát képező tájékoztatót nem a Jat. 55. §  (1) bekezdésében  feljogosítottak  (miniszter,  országos  hatáskörű szerv  vezetője) bocsátották ki: ennek megfelelően nincs  is  a Jat.  55. § (1) bekezdése szerint létrejött tájékoztatóról szó. (Azaz  az  aktus  –  mint  tájékoztató –  keletkezésétől  fogva érvénytelen,  nem létező.) A Jat. 55. § (1) bekezdése  szerinti tájékoztató  amiatt  sem  jött létre  érvényesen,  mivel  annak tárgya  nem  a tájékoztató-formának fenntartott tárgykör:  azaz nem   olyan   tény  és  adat  közlése,  amelyet  a   jogszabály végrehajtásáért  felelős  szervnek  a  feladata  teljesítéséhez ismernie  kell.  A  „tájékoztató”  már  pusztán  ez  okból   is érvénytelen (éspedig keletkezésétől fogva), s érvénytelen lenne akkor  is,  ha  akár  miniszter vagy országos  hatáskörű  szerv vezetője bocsátotta volna is ki.    Az  indítvánnyal  támadott  aktus  („tájékoztató”)  jogéletünk több neuralgikus pontjára hívja fel a figyelmet:    a)  Törést jelent azon a zárt jogforrási rendszeren, amely  az 1990   utáni   magyar  alkotmányos  jogállam   sajátja.   Ennek jelentősége pedig abban foglalható össze, hogy széles  címzetti körre   vonatkozó  magatartási  szabályokat  csak  jogszabályok állapíthassanak  meg.  A jogforrási rendszert  alulról  kikezdő latens  szabályozási  formák (amilyen a vizsgált  „tájékoztató” is)    közvetlenül   veszélyeztetik   a   közigazgatás   joghoz kötöttségének  elvét  és  gyakorlatát. Ennek  megfelelően  kell megválasztani    a    velük    szembeni    hatékony    fellépés eszközrendszerét is.    b)   Jóllehet  kiépült  a  jogállami  berendezkedés   alapvető szervezeti  rendszere,  a  közigazgatás  működése  csaknem   17 esztendő elmúltával is csak nehezen igazodik az új elvárás-  és követelményrendszerhez.  E  (közigazgatási)  struktúra   felett kiépült  (közigazgatási) bírói kontroll nem biztosítja  ma  még mindenhol és mindenkor a közigazgatás alkotmányos működését.  A bíróság  egyedi határozatok törvényességéről dönt.  Ezért  (is) van  szükség arra, hogy – eddigi gyakorlatunknak megfelelően  – nyomatékosan  hangsúlyozzuk:  ennek  a  „tájékoztatónak”  nincs kötelező  ereje, ahhoz joghatás nem fűződik, amiképpen  a  Jat. 55.   §   (3)   bekezdése   szerinti  tájékoztatónak   sem.   A közigazgatásban (különösen a pénzügyi igazgatásban) továbbra is százszámra jelennek meg olyan – maguknak normativitást követelő –  formák,  amelyek  felett nem biztosítható  –  az  alapvetően egyedi  jogalkalmazásra épülő – hatékony bírói kontroll.  Ebből következően  a  velük  szembeni hatékony  fellépés  lehetőségét normatív  alapra  kell  helyezni, s a közigazgatáson  belül  is lehetővé kell tenni a megfelelő garanciarendszer kiépítését.    c)   Az   indítvánnyal  támadott  „tájékoztató”  (és  a  hozzá hasonlatos   más   formák)  alapjai   lehetnek   olyan   egyedi közigazgatási döntéseknek, amelyek az ügyfelek számára  jogokat vagy  kötelezettségeket állapítanak meg.  A  jelen  esetben  is arról   panaszkodik  a  nevelőszülő,  hogy  őt  a   tájékoztató „kiértelmezte”  a  visszatérítésre  jogosultak  köréből.  Erről (azaz    jogosultságának   hiányáról)   vagy   levélben    (ami Magyarországon  szokásos formává lett) vagy –  jobb  esetben  – határozatban  kap  értesítést. Ennek alapja pedig  az  az  APEH hatósági  hatáskör,  amelyet  éppen  a  vizsgált  „tájékoztató” teremtett meg. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 19.  §  (1) bekezdése  alapján „a hatóság hatáskörét – a  hatósági  eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával – jogszabály állapítja meg…”   átlépheti-e   vajon  ezt   a   rendelkezést   az   APEH „tájékoztató”? A válasz egyértelmű: nem.    2.  A  fentieket  egyenként és összességükben  is  mérlegelve, helyes     az     Alkotmánybíróság    többségi    határozatának következtetése:  az  ilyen forma „semmis, nem  létező  aktusnak minősül,   így  semmiféle  jogi  hatás  nem  fűződhet   hozzá”. [60/1992.  (XI.  17.) AB határozat, ABH 1992, 275,  278,  279.; valamint  31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995,  158,  161. Idézi: 37/2001. (X. 11.) AB határozat, ABH 2001, 302, 306.] Budapest, 2007. április 16.                                                 Dr. Kiss László                                                   alkotmánybíró Dr. Trócsányi László alkotmánybíró különvéleménye    Nem  értek  egyet  a  határozat rendelkező részével,  valamint annak   indokolásával.   Véleményem   szerint   a   sérelmezett tájékoztató  alkotmányellenességének  megállapítására  irányuló indítványt – tekintettel az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII.   törvény   1.  §  b)  pontjára  –  az  Alkotmánybíróság ideiglenes   ügyrendjéről   és  annak   közzétételéről   szóló, módosított  és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001.  (XII.  3.) Tü.  határozat  (ABH  2003, 2065.)  29.  §  b)  pontja  alapján hatáskör hiánya miatt vissza kellett volna utasítani.    A  határozatban irányadónak tekintett 60/1992.  (XI.  17.)  AB határozat (ABH 1992, 275.) nem sokkal a rendszerváltást  követő időszakban  született,  amikor még  a  jogállami  berendezkedés alapvető szervezeti rendszere nem épült ki teljesen, illetve  a már  létező szervek újonnan kapott avagy visszakapott  feladat- és   hatáskörüket   akkor   kezdték   el   (ismét)   gyakorolni demokratikus  keretek  között. Az  azóta  eltelt  közel  másfél évtizedben  ezek az intézmények megerősödtek, és elfoglalták  a nekik  szánt  alkotmányos  helyet  az  államszervezetben  és  a társadalmi  rendszerben. Így – többek között  –  helyreállt  és kiteljesedett   a   közigazgatás  bírói  kontrollja,   mely   a végrehajtó  hatalom  jogalkalmazó  tevékenységét  a   törvényes keretek között tartja.    A  támadott tájékoztató nem minősül sem jogszabálynak, sem  az állami  irányítás egyéb jogi eszközének. Az APEH szervei  által történő jogértelmezést és jogalkalmazást abból a célból kívánja egységes irányba terelni, hogy ezáltal kiszámíthatóbbá váljanak az  adóhatóságok döntései. A tájékoztatónak semmiféle  kötelező jogi  ereje  nincsen, ahhoz joghatás nem fűződik, közigazgatási határozat a tájékoztatón nem alapulhat. Konkrét ügyben a  téves jogértelmezés  miatt  törvénysértőnek  tartott  határozatot   a sérelmet  szenvedett fél rendes bíróság előtt  támadhatja  meg. Így   végső  soron  a  jogszabály  helyes  értelméről   jogerős határozatában  maga  a  bíróság dönt. A  közigazgatási  szervek jogalkalmazó,   s   az  ezzel  elválaszthatatlanul   összefüggő jogértelmező   tevékenységét,   a   közigazgatási   határozatok törvényességét az Alkotmány 50. § (2) bekezdése és az 57. § (1) és   (5)  bekezdése  értelmében  a  bíróságok  ellenőrzik.   Az Alkotmánybíróság a rendes bíróságok hatáskörét vonja el,  ha  a közigazgatási   szervek   jogalkalmazó   tevékenysége    felett kontrollt gyakorol.    Budapest, 2007. április 16.                                            Dr. Trócsányi László                                                   alkotmánybíró A különvéleményhez csatlakozom:                                              Dr. Paczolay Péter                                                   alkotmánybíró Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye    1.  Nem  értek egyet a többségi határozat rendelkező  részének 1.  pontjában  foglaltakkal,  valamint  a  határozathoz  fűzött indokolással. Egyetértek viszont a határozattal abban, hogy  az „Adózási  kérdés”  nem jogszabály, és nem is  állami  irányítás egyéb  jogi eszköze, ezért alkotmányellenességének vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.  Nem  értek  egyet  azonban  azzal a megállapítással,  hogy  az adózási  kérdés  kiadása  alkotmányellenes  volt,  ugyanis   az adózási    kérdés    álláspontom   szerint   a    közigazgatási jogértelmezés  illetve  jogalkalmazás  része.  A  közigazgatási jogértelmezés   helyességének  megítélése  –  a   közigazgatási határozatok jogszerűségének felülvizsgálatával – pedig  nem  az Alkotmánybíróság,  hanem  a  rendes  bíróságok  hatásköre.   Az Alkotmánybíróságnak  csak  az  e határozatok  ellen  benyújtott alkotmányjogi panasz alapján lenne hatásköre a bírói értelmezés alapján   az   alkalmazott  jogszabály  alkotmányellenességének vizsgálatára.    2.  A  jelen  ügyben a döntő alkotmányjogi kérdés az  „Adózási kérdés”  – és a hozzá hasonló, a felettes közigazgatási szervek által  kibocsátott  jogértelmező állásfoglalások  –  jogforrási szempontú minősítése volt. Nem osztom a többség nézetét,  amely ezeket   alkotmányellenesen  kibocsátott  aktusoknak   tekinti. Véleményem   szerint   ezek   a  jogértelmező   állásfoglalások alkotmányosak,  mivel  az  „Adózási  kérdés”  továbbá  a  hozzá hasonló   „közlemények”  a  közigazgatási  szervezeten   belüli irányító   tevékenység  részét  képezi,  mint  a   közigazgatás szervezeti rendszerének hierarchián belüli működési aktusa.  Az  APEH a pénzügyminiszter irányítása alatt álló, önálló jogi személyiséggel    rendelkező,    önállóan    gazdálkodó,     az előirányzatok  felett teljes jogkörrel rendelkező költségvetési szerv,  amely  feladatait központi szervei,  a  Kiemelt  Adózók Igazgatósága, illetőleg területi szervei útján látja el [az Adó- és  Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló 273/2006  (XII.  23.) Korm.  rendelet  1.  § (1) és 2. § (1)]. Az APEH  közigazgatási jogalkalmazó szerv, és mint ilyennek szükségképpen  értelmeznie kell  az  alkalmazandó  jogszabályokat,  amely  tevékenység   a közigazgatási    szerv   jogszerű   működésének    szükségszerű velejárója.   Ez  ugyanis  az  adott  szervnél  foglalkoztatott köztisztviselők számára segítséget nyújt a vitás jogértelmezési kérdések  eldöntésénél  és elősegíti a  egységes  jogalkalmazói gyakorlat kialakítását, ami egyrészről az Alkotmány  2.  §  (1) bekezdésében     megfogalmazott    jogállamiság    követelménye érvényesülését  szolgálja, másrészt az Alkotmány  70/A.  §  (1) bekezdésében megfogalmazott egyenlőség elvét juttatja érvényre. A  jogalkalmazói  gyakorlat egységesítését célzó  „közlemények” nyilvánosság  számára  történő hozzáférhetővé  tétele  pedig  — jóllehet  ezeket  a  szerveket  erre  egyetlen  jogszabály  sem kötelezi  —  az  állampolgároknak és az adóügyekkel  foglalkozó szakembereknek nyújt segítséget a tájékozódásban.    3.  Ahogyan  már  az  1. pontban is említettem,  egyetértek  a határozat megállapításával, amely szerint az adózási kérdés nem minősíthető  a  jogalkotásról szóló 1987. évi  XI.  törvény  (a továbbiakban:   Jat.)  53-55.  §-a  által   szabályozott   jogi iránymutatásnak;  azonban  nem  tartom  szerencsésnek,  hogy  a határozat  mégis ilyenként kezeli azt. Álláspontom  szerint  az „Adózási  kérdés” sem nem irányelv, sem nem tájékoztató,  mivel nem  felel  meg  egyik tartalmi feltételeinek  sem.  Nem  lehet irányelv, mert nem ad „ajánlást a jogszabály végrehajtásának fő irányára  és  módszerére”  [Jat. 55.  §  (2)  bekezdés],  hanem jogalkalmazási  kérdésben  ad eligazítást,  de  nem  szolgál  a jogszabály   „végrehajtására”,   ami   a   közigazgatás   aktív közrehatását  jelenti egy jogszabályban megjelölt  cél  elérése érdekében.  Ugyanakkor az „Adózási kérdés” nem is  tájékoztató, mert  nem  közöl  a  jogszabály végrehajtásáért  felelős  szerv számára  a feladata teljesítéséhez szükséges „tényt és  adatot” [Jat.  55. § (3) bekezdés]. Az „Adózási kérdés” a Jat.  szerint nem jogszabály vagy az állami irányítás jogi eszköze, ezért nem kell  –  de nem is szabad – úgy kezelni mintha mégis az  lenne. Ebből   azonban   non  sequitur,  hogy  az   „Adózási   kérdés” érvénytelen – és még kevésbé, hogy jogilag „nem létező” – műfaj lenne.  Ehelyett meg kellett volna vizsgálni az „Adózási kérdés”  jogi jellegét,   amelyből   kiderül,  hogy   az   „Adózási   kérdés” jogértelmezés:   az  APEH  szervei  számára  előírja   valamely jogszabály (itt: az Szja törvény 36/A. §) értelmezését.    4.   Az  „Adózási  kérdés”  minősítéséhez  vizsgálni  kell   a közigazgatási   jogalkalmazással   szemben   támasztható,    az Alkotmányból levezethető követelményeket.  Az  egyik  ilyen  követelmény a közigazgatás joghozkötöttsége. Ez  alapozható  egyrészről az Alkotmány 2. §  (1)  bekezdésére, hiszen  a  jogállam természetesen joghoz kötött állam; másrészt az  Alkotmány  50.  § (2) bekezdésére, amelynek  értelmében  „a bíróság  ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét”, amiben  előfeltételként benne foglaltatik, hogy a  közigazgatás joghoz  kötött: ha nem lenne az, a bíróságnak nem  lenne  miért ellenőriznie.  De  egyéb rendelkezések is találhatók az Alkotmányban, amelyek erre  mutatnak,  pl.  az Alkotmány 35. § (4)  bekezdése,  amely szerint  „[a] Kormány — jogszabály kivételével — az  alárendelt szervek  által hozott minden olyan határozatot vagy intézkedést megsemmisít, illetőleg megváltoztat, amely törvénybe ütközik”.  A   másik   követelmény,  hogy  a  közigazgatás  a   törvények végrehajtására   szolgál.  A  törvény  végrehajtása   történhet jogalkotás,  illetve jogalkalmazás útján; vagyis  a  „törvények végrehajtása”    fogalom    jelentése    szélesebb    mint    a jogalkalmazásé, de azt is magában foglalja.  A  törvények  végrehajtása – Alkotmány 35. § (1)  bekezdés  b) pont   –   azt   jelenti,  hogy  a  végrehajtandó  törvényt   a közigazgatásnak  először is értelmeznie  kell;  másodszor  azt, hogy   a   törvény  értelmezésének  azonosnak  kell  lennie   a közigazgatáson belül, ellenkező esetben a közigazgatás nem egy, hanem többféle törvényt hajtana végre.  Az    Alkotmányból   levezethető   továbbá   a    közigazgatás államigazgatási  alrendszerének  hierarchikus  felépítése.   Az Alkotmány  35.  §  (1)  bekezdés c)  pontja  a  következőképpen rendelkezik:  „a  Kormány  irányítja  a  minisztériumok  és   a közvetlenül alárendelt szervek munkáját…”, az Alkotmány  37.  § (2)  bekezdése pedig rögzíti, hogy a miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek   és  a  Kormány  határozatainak   megfelelően vezetik  az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó  ágait  és irányítják az alájuk rendelt szerveket; az Alkotmány 40. §  (3) bekezdése  szerint  pedig a Kormány az  államigazgatás  bármely ágát  jogosult  közvetlenül a felügyelete alá  vonni,  és  erre külön szervet létrehozni.  A  közigazgatási  jogalkalmazásról általában véve  elmondható, hogy  előfeltétele a jogszabályok értelmezése. A  közigazgatási jogértelmezés alanya – a jogértelmező – a közigazgatási  szerv, amely  mindig valamilyen hierarchikus kapcsolatban van valamely más   közigazgatási  szervvel  –  kivéve   a   Kormányt,   mint jogértelmezőt. A közigazgatáson belüli jogértelmező tevékenység is a közigazgatás tevékenységeinek részét képezi, és mint ilyen a  felettes  szerv  irányítása  alá  tartozik.  A  közigazgatás szervei  közötti  viszonyokban a magyar közigazgatási  jog  két alaptípust különít el: az irányítást és felügyeletet  [lsd.:  A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány  tagjai és  az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 2.-4.  § (a továbbiakban: Kásztv.)]; mindkettő magában foglalja a  törvényességi  felügyeletet (Kásztv. 3. §). A  törvényességi felügyelet    előfeltételezi,   hogy   a   felügyeleti    szerv jogértelmezése meghatározza az alárendelt szervekét, mivel  az, hogy  a felettes adóhatóság vagy a PM törvényességi felügyeleti jogkörében  eljárva  megsemmisítheti vagy megváltoztathatja  az alárendelt  szervek  határozatait, ha azok törvénybe  ütköznek, másképpen  azt  jelenti: a felettes szerv a  saját  értelmezése szerint   törvénybe  ütköző  határozatokat  semmisíti   illetve változtatja meg.    5.  A  közigazgatási  szerven  belüli  viszonyokat  szabályozó belső  normák eleve nem is lehetnek jogszabályok: ezek kötelező ereje  a  közszolgálati  jogon alapul. A közigazgatásban  nincs ügyintézői  függetlenség  – egyáltalán  szervi  függetlenség  – legfeljebb  önállóság. Ezért a közigazgatásban  természetes  és jogszerű,   hogy   a  közigazgatási  szervek   a   jogszabályok értelmezését   is   belső  rendelkezésekkel   szabályozzák.   E rendelkezések  nem  jogszabályok, nem is  az  állami  irányítás egyéb  jogi  eszközei,  hanem belső (szervezeti)  közigazgatási szabályokat tartalmazó rendelkezések, amelyek nem kötik  sem  a jogalanyokat, sem a bíróságokat, de tükrözik és meghatározzák a közigazgatás gyakorlatát.  Ennek  következtében  e  rendelkezések  azért  sem  számítanak állami irányítás egyéb jogi eszközének, mert a velük ellentétes közigazgatási (esetünkben adóhatósági) határozat  nem  lesz  az Art.  143. § (1) bekezdése szerint „jogszabálysértő”  –  így  a bíróság  ennek  alapján  nem  helyezheti  hatályon  kívül  vagy változtathatja   meg   az  adóhatóság   döntését.   Egy   ilyen megváltoztató  döntés  –  ha  nem  fogadja  el  az   adóhatóság értelmezését  (esetünkben  a  SULINET  kedvezményre  jogosultak körért  másként értelmezi, mint az adóhatóság) –  természetesen az  adóhatóság gyakorlatát is befolyásolta volna. Ilyen  perben azonban  az  adóhatóság  nyilván  nem  hivatkozhatott  volna  a felettes szerv jogértelmező állásfoglalására mint jogszabályra. (Ez  természetesen  nem jelenti azt, hogy  nem  képviselheti  a hatóság jogértelmezését.)  A   közigazgatáson  belüli  központosított  jogértelmezés   az egyént   kötelező   formában  csak  az   egyedi   közigazgatási határozatokban jelenik meg. Ezekkel szemben az Alkotmány 50.  § (2)  bekezdése illetve az egyes eljárási törvények — esetünkben az  Art. 143. §-a és más rendelkezései — alapján biztosított  a bírói  jogorvoslat. A közigazgatást a jogállamiság elve szerint az  egyedi  ügyekben hozott döntéseken túl is köti  a  bírósági jogértelmező  gyakorlata  —  de e kötöttség  érvényesítésére  a közigazgatás belső normái is szolgálnak. Budapest, 2007. április 16.                                             Dr. Bragyova András                                                   alkotmánybíró .

English: .
Petition filed: .
.
Number of the Decision: .	23/2007. (IV. 19.)
Date of the decision: .	04/16/2007
.
.